作者：周文夫
出版社：河北教育出版社
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河北加强和创新社会管理问题研究试读：
序言
周文夫摆在各位读者面前的《河北加强和创新社会管理问题研究》这本书，是由时任河北省委主要领导圈定、河北省社会科学院承担完成的重大系列课题的最终成果之一。在本书付梓出版之际，将河北省社会管理创新的背景意义、形势任务与思路举措予以简要阐述，权作本书的序言。
自人类社会产生以来，社会管理就成为人类社会生活的主要管理活动，成为人类维护社会秩序、协调社会关系、保证社会正常运行的治理活动。在漫长的文明史上，中国形成了完备严密的社会管理体系，尤其是封建专制的社会管理绵延数千年。中华人民共和国成立后，中国共产党逐步建立了与计划经济相适应的社会管理体制。从20世纪70年代末开始，我们党开启了中国特色社会主义事业发展的新时期。在短短的三十多年里，中国实现了从贫穷向总体小康的历史跨越，并向全面小康迈进。伴随社会主义的经济体制改革深化和经济长足发展，中国社会开始全面深刻的转型，社会经济成分和经济利益多样化、社会生活方式多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业方式多样化，导致社会结构剧烈变动、社会阶层剧烈分化、利益关系深层调整。然而，社会建设滞后于经济建设，社会结构滞后于经济结构，社会管理滞后于社会转型的问题在新世纪新阶段日益凸显。社会管理理念重经济、轻社会，重管控、轻服务，重人治、轻法治；社会管理手段重刚性、轻柔性；政府部门条块分割，社会管理各自为政，不能适应多元需求的社会管理需要；社会管理的薄弱环节空白日益增多，社会问题日益凸显，社会不和谐因素增多，社会矛盾日益加深，影响社会和谐与发展。在这样的历史条件下，加强和创新社会管理成为全面建设小康社会、继续推进社会主义现代化的必然选择，成为摆在全党面前的重大课题。适应时代发展需要，党的十六届四中全会首次把社会管理创新提到党和国家的议事日程上来。党的十七大提出要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。2011年2月，胡锦涛同志在省部级主要领导同志专题研讨班上向全党提出建立中国特色社会主义管理体系的重大任务。同年3月，全国十一届人大第三次会议把加强和创新社会管理写进了国家经济和社会发展“十二五”规划纲要。7月，党中央、国务院印发关于加强和创新社会管理的指导意见。
处于京畿之地、作为首都“护城河”的河北省积极贯彻落实中央部署，2011年7月河北省委省政府出台《关于加强和创新社会管理推进社会建设的实施意见》。同年11月，河北省八次党代会对未来五年社会管理创新专门作出具体部署。两年来，河北省积极转变社会管理理念和政府管理职能，积极创新社会管理模式，积极推进社会管理体制改革和制度建设，积极推进以改善民生为重点的社会建设，社会管理形势明显改善，首都“护城河”作用充分发挥。但迄今为止，社会管理领域还有很多理论与实践问题亟待解决，与市场经济发展和社会发展相适应的社会管理理念还没有完全确立，与高度复杂化的利益结构和日益多元化的社会需求相适应的社会管理体制还很不健全，与协调社会利益关系、化解社会矛盾相适应的群众利益诉求表达、权益维护和矛盾纠纷调处等机制还不完善，与依法管理相适应的依法执政、依法行政的社会管理方式还没有转变，进一步深化社会管理创新，建设中国特色社会主义社会管理体系，对河北而言仍然任重道远。
站在新的历史起点上，党的十八大报告强调：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”贯彻落实党的十八大和省第八次党代会精神，需要对我省社会管理创新的目标任务和思路举措进行顶层设计，需要总揽全局，统筹兼顾，整体谋划，从最广大人民的根本利益出发，超越区域、部门、阶层、群体和社会成员个体利益与思维的局限，对社会管理创新全局性、关键性问题进行前瞻性、系统性和持续性研究，需要科学制定社会管理基本方略，统筹调度社会资源，切实维护人民利益，回应民生期待，化解社会矛盾，促进公平正义，实现社会环境安全和谐、社会运行规范有序、社会发展充满活力，为加速建设经济强省和谐河北进程，为河北人民生活更加幸福提供良好的社会环境。
就河北而言，社会管理创新的战略性目标就是建设和谐河北，为河北全面建成小康社会提供良好的发展环境。实现这个目标，面临着协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等主要任务。协调社会关系，就是建立健全和完善各种社会机制，着力解决人们最关心、最直接、最现实的利益问题，建立完善兼顾各方面诉求的公平合理的利益格局。规范社会行为，就是健全完善社会成员共同的行为准则，并在实际社会活动中切实遵循。解决社会问题，就要积极推进社会管理体制改革，及时改革调整不合理的社会体制和社会政策，努力解决群众反映强烈的社会问题，防止社会问题积累爆发。化解社会矛盾，就是要以科学合理的制度和政策预防社会矛盾产生，及时发现并综合运用行政、法律、经济、协商、思想工作等手段和措施，解决各种社会矛盾。促进社会公正，就是完善法治、健全制度，从法律、制度和政策上努力营造机会公平、规则公平的社会环境，实现利益合理分配，缩小收入差距，维护公民政治、经济、文化和社会等方面的合法权益。应对社会风险，就是要增强应对社会风险的能力，通过决策风险评估等制度和举措减少社会风险，通过完善预警机制及时应对社会风险并最大限度减少损失。保持社会稳定，就是从建设经济强省、和谐河北和维护首都安全的高度，自觉通过协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险来保持社会稳定和谐。此外，我们还要加强和完善流动人口和特殊人群的管理和服务，加强和完善基层社会管理和服务体系，加强和完善公共安全体系，健全完善食品药品安全和安全生产监管体制，完善社会治安防控体系和应急管理体制，加强和完善非公有制经济组织和社会组织管理，加强和完善信息网络管理，加强和推进公民思想道德建设等。
完成上述目标任务，我们需要创新社会管理理念、标准和体制。创新社会管理理念，就是在全社会摒弃传统的社会管理理念，树立“以人为本、服务为先、公平正义、法治保障”的社会管理理念。以人为本，就是一切为了满足人的需要，为了实现人的全面发展；服务为先，就是社会管理重点不是对社会成员的强制性管控，而是优先为社会成员提供公共服务；公平正义，就是社会成员拥有平等社会地位，享有基本生存保障和公平发展机会；法治保障，就是依法实施社会管理，使社会成员的基本权利、社会秩序和社会生活得到法律保障。创新社会管理标准，就是确立安全和谐、规范有序、充满活力的标准，依此构建社会管理的目标和成效评价体系。通过社会管理创新，做到既保障社会的安定有序、规范运行、调控有力，又能激发全社会的创造活力，降低社会运行成本、提高社会运行效率，在有序的基础上最大限度激发社会活力。创新社会管理体制，就是要理顺党组织、国家机关与社会、公民的关系，在党委领导下，转变政府社会管理职能，强化非政府组织作用，发挥社会多元管理主体的作用，将政府自上而下的管理职能与社会自下而上的自发力量有机融合，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的新的社会管理体制。党委领导，就是各级党委要在社会管理中发挥总揽全局协调各方的领导核心作用。政府负责，就是通过职能科学定位和根本转变，充分履行政府管制、服务、协调和动员的社会管理职责，充分发挥政府在社会管理中的主导作用。社会协同，就是充分发挥社会组织整合社会资源、协调社会关系的作用，建立政府机构与社会组织功能互补、良性互动的管理网络。公民参与，就是努力拓宽公民参与渠道，增强公民意识，引导公民依法有序地参与社会管理。法治保障，就是社会管理依法进行，社会秩序依法规范，社会活动依法运行，社会成员依法行事。
社会管理创新是一项庞大的系统工程，需要社会各方面的保障；提高社会管理科学化水平，需要加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。各级党委要切实发挥领导核心作用，坚持科学、民主和依法执政，切实准确地把握社会管理规律，科学制定社会管理大政方针，不断提升引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力，切实维护人民利益，为实现社会管理创新提供政治保障。要努力推进以改善民生为重点的社会建设，回应民生期待，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，使改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，化解利益矛盾，促进公平正义，不断提高人民幸福指数，为社会管理创新提供民生保障。要健全机制体系，畅通群众诉求表达渠道，完善信访问题化解机制，健全劳动关系协调机制，落实社会稳定风险评估机制，推进社会诚信体系建设，健全完善多元化的矛盾纠纷化解机制，使社会管理有章可循、有序运行，为社会管理创新提供机制保障。要致力建设高素质社会管理队伍，通过完善培养和评价、使用和激励等方面的制度体系，不断提高党政机关工作人员特别是领导干部的社会管理能力，培养大批社会工作专门人才，为社会管理创新提供人才保障。要着力推进法治化进程，通过推进社会管理立法，强化社会管理执法，坚持公正司法，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，真正做到社会管理依法进行，为社会管理创新提供法治保障。
综上所述，可以说，本书对河北社会管理创新这个重大课题研究进行了初次全面系统的尝试，希望能对今后进一步深化研究起到抛砖引玉的作用，企盼能在为加强社会管理创新提供智力支持上尽绵薄之力。然而，中国特色社会主义社会管理创新刚刚起步，社会管理创新研究探索仍在进行，我们还有许多理论问题需要深入探讨，还有更多规律性的东西需要研究把握，还有许多实践问题需要严谨求证。我们唯有在社会管理创新领域继续不懈探究，取得更多更好的研究成果，方能很好履行省委省政府“思想库”“智囊团”的职责，更好地为省委省政府决策服务，为河北经济社会发展服务、为基层服务，方能为我省全面建成小康社会，实现建设经济强省和谐河北的奋斗目标提供更好的理论支撑和智力支持。
不妥之处，敬请读者批评指正。2012年12月于石家庄第一章河北加强和创新社会管理面临的形势和任务
社会管理是规范和协调社会关系、社会行为、社会组织以维护社会秩序、实现社会稳定的活动。“社会管理”不能等同于“管理社会”，它不仅包括政府对社会的管理，如群众利益协调、社会治安防控、食品药品安全监管等，还包括社会的自我管理，即建立在社会自我组织基础上的自主管理和社会组织协同政府的社会管理。
党的十六届四中全会将加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会提到了战略的高度，提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的理念。党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，将加强和创新社会管理提到制度化建设的高度。2011年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班发表讲话时强调，加强和创新社会管理，要牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。2012年11月，党的十八大报告进一步强调：在改善民生和创新管理中加强社会建设。这就更加明确了社会管理创新与改善民生以及社会建设之间的关系。社会管理创新事关党和国家未来发展方向，事关社会的和谐进步、事关人民生活质量，是提升经济社会发展质量的重要保证。第一节河北创新社会管理的基本形势与评价一、转变社会管理方式，以民生建设促进基层社会管理（一）以“基层建设年”为契机，促进干部工作作风转变
2012年，根据河北省第八次党代会建设经济强省、和谐河北的战略部署，河北省开展以“强班子、促发展、惠民生、保稳定”为主题的加强基层建设年活动。省委要求全省各级干部“以一个好的精神状态、一个好的工作作风、一个好的工作业绩”深入扎实地投入到基层建设年活动中，做到情况掌握在基层、问题解决在基层、矛盾化解在基层、工作推动在基层、感情融洽在基层，运用各种形式体察民情、集中民意、改善民生。到2012年7月，全省村庄规划和环境综合整治规划编制、垃圾处理及危房改造三项工作初见成效，取得阶段性进展。全省5010个帮扶村村庄环境综合整治规划完成编制，村庄规划的新编和修编基本完成。清理垃圾并建立长效机制的村庄2291个、完成垃圾清理的村庄1746个、农村危房改造户2.43万户，开工1.72万户，竣工5944户。（二）加强基层社会管理力量，促进基层社会稳定
2012年，河北省委组织15000名干部到全省5000个村，以践行全心全意为人民服务的宗旨，帮助基层解决实际困难、把加强基层建设、提高基层社会管理能力作为创新社会管理的重中之重。首先，集中力量办好群众热切盼望的饮水安全、村庄道路硬化、村卫生室建设等十件民生实事，千方百计为群众排忧解难。组织引导农民群众积极参与，发动群众投工投劳，出谋划策，共同建设美好家园。其次，驻村干部与当地干部一起深入细致了解基层社会问题，了解矛盾产生的原因，要当好密切党群干群关系的“联络员”，做到与当地干部群众联心、联手、联动；当好基层组织建设的“指导员”，帮助帮扶村完成村“两委”换届工作，选好配强班子；当好化解基层矛盾的“调解员”，促进帮扶村和谐稳定；当好新农村建设的“战斗员”，按照幸福乡村计划的总体部署，做好村庄建设规划，为幸福乡村建设打下坚实基础。二、建设信息公开服务平台，创新民意表达机制（一）以信息公开促进政务公开
河北省各级政府将信息公开作为政务公开的重要平台，在运用现代信息技术，提供便捷、多样的信息平台方面进行积极探索。河北省颁发《河北省实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉办法》，各级政府机构简化了内部审核、审批程序，增强了机关公文和行政审批结果公开的适时性和有效性。同时规范依申请公开工作，坚持“谁产生、谁提供、谁负责”的原则，实行严格的审批制度，规范公开信息申请的回复工作按照及时、便民、真实、合法、公正、不泄密的原则，定期不定期地主动公开应公开的信息。2010年，河北省国土资源厅门户网站对外主动公开动态类信息五百余条、审批结果类信息二百余条、在线查询类信息六千余条。自2008年8月起，所有机关发文和部分行政审批结果，除不宜对外公开的外，全部及时进行了公开。政务公开的全面性和透明性，减少了政府和群众间信息不对称的问题，消除了干群之间的隔阂。（二）建立便捷有效的民意诉求表达机制
近年来，河北省各市县成立形式多样的民意民生表达平台。这些平台不仅成为表达民情民意的有效渠道，也成为表达民生需求，改善民生问题的重要平台。一是通过民意服务平台，了解民情民意。邯郸市馆陶县人民检察院为疏通民生、民情联络网络，积极采取措施，打造民生服务平台，化解社会矛盾，在全县八个乡镇聘请八名检察联络员，实行“每周一联系、每月一上门、每季一座谈”的“三个一”工作机制。二是建立干群对话机制。各级基层干部集中时间，集中地点，集中村民或村民代表，有序引导村民集中诉说自己或村集体里的事，集中回复村民“该知道的事”，集中听取村民“想知道的事”“需要的帮助”“需要调解纠纷”，集中审议村支两委工作报告、村干部述职述廉，民主测评村干部和票决村务，集中讨论村规民约和新农村建设中的相关事项，集中收集村民合理诉求。三是实施网络问政。各市建立“网络问政”平台，畅通政府与公众互动沟通渠道。自2009年7月河北省委省政府同意省信访局增设网上信访办理处、开通网上信访以来，网上信访的影响力不断增强，已经成为群众信访的新途径、解决信访问题的新通道。三、加强基层组织建设，提高基层社会管理能力（一）推广肃宁“四个覆盖”经验
近两年来，河北省注重基层组织建设，将社会管理创新的重点放在基层，及时发现和培育具有重要创新意义的肃宁经验。2010年以来，肃宁县在农村推进基层党组织、民主组织、经合组织和维稳组织“四个覆盖”，使广大农民群众真正成为农村发展、和谐稳定的主角。“四个覆盖”经验在长期不懈探索中产生的鲜活经验，组织起来的广大农民，从管理客体变成管理主体，从工作对象变成工作力量，以主人翁的姿态站在经济社会发展的舞台上，谋共同富裕、谋民主管理、谋和谐稳定，走出了一条新形势下加强和创新农村社会管理的新路子。河北省委、省政府敏锐地认识到“四个覆盖”经验的重大时代意义，将推行“四个覆盖”列入省“十二五”规划、省第八次党代会报告。今年又通过召开现场会、下发专门意见、组织巡视督导等多项措施强力推动。省委书记张庆黎深入肃宁调研，多次就推广肃宁经验做出指示。中央综治委把肃宁县确定为我国农村地区整体推进社会管理创新的样板，将肃宁经验向全国推广。在中央和省委的重视和推动下，“四个覆盖”经验不断深化完善，从点上开花到全省推广，促进了河北基层社会管理能力的提高，广大农村呈现出和谐进取、繁荣发展的新局面。（二）寓管理于服务之中，在服务中实现管理
2010年以来，河北省加大农村基层服务体系建设，通过为农民提供服务促进基层社会管理创新，主要做法有：一是提升农业社会化服务水平，建立和完善基层农业技术推广体系。围绕“基础建设、人员编制、运行机制、经费保障”四项重点，理顺管理体制，完善运行机制，明确公益性职能，探索成果转化、项目实施、技术推广及专业性管理和服务工作落实到基层站的新机制。到2012年，全省建成队伍健全、功能完善、服务高效的基层农业技术推广体系。二是建立和完善农业信息化体系。河北省将以“12316”农业信息综合服务平台、“千百万农民短信服务工程”建设为切入点，利用互联网、电信、移动通信等，建立高效、快捷的农业信息传播新方式，推广电视、电话、电脑“三电合一”新模式，到2012年，形成以“河北农业信息网”为龙头，集门户网站、行业网站、专业网站、特色网站为一体的省、市、县三级农业信息网站群，为农民提供政策法规、市场行情、供求信息、农业技术等全方位、高质量信息服务。三是建立健全城乡社会救助体系。建立健全城乡居民最低生活保障制度，进一步巩固和完善农村五保供养制度，全面实施城乡特困居民医疗救助制度，逐步完善特困群众住房救助制度。四、加强社会建设和民生投入，促进社会事业体制机制创新（一）社会保障体制改革
2010年以来，河北省将社会保障体制机制创新工作摆在经济社会发展的突出位置。到目前为止，覆盖城乡的公共就业服务体系基本形成；城镇基本医疗保险实现制度全覆盖，基本解决了关闭破产国有企业退休人员参加医疗保险问题；企业职工基本养老保险实现省级统筹，各项社会保障制度从无到有，相继实施，保障人群全面化、保障方式多样化、资金来源多元化、保障制度法制化、管理服务社会化的社会保障体系逐步建立并日趋完善。
从2012年7月1日起，河北省新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度将合并实施，并轨后城乡居民参保缴费标准一致、养老待遇一致。到2012年年底，河北省社会养老保险制度将覆盖全省172个县（市、区）的城乡居民，“全体人民老有所养”的目标将基本实现。此外，实现养老保险在全省范围内的无障碍转移，参保人员在省内流动，只需转移养老保险关系，基金不再转移；在全省任何一个地方退休，都可领取养老金，方便了异地退休老人领取养老金，解决了养老保障中的一个难题，是河北省养老保险制度的一项重大改革。（二）推进医疗体制改革
河北省医疗制度改革开始于2009年，省委、省政府印发《河北省医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》（以下简称《实施方案》），省政府办公厅印发了《2009年河北省医药卫生体制五项重点改革工作》，按照《实施方案》，河北省在三年的“医改”实践中大力推进了五项重点改革：加快推进基本医疗保障制度建设、初步建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化、推进公立医院改革试点。三年来，全省的“医改”取得了阶段性的成果。基本医疗保险制度的覆盖率达到95％，保障水平明显提高，新农合医疗统筹补偿方案稳步推行。初步建立基本药物制度，破除旧的“以药补医”机制，基层医疗卫生服务体系逐渐完善，基层医疗卫生服务能力明显提高，基本公共卫生服务覆盖城乡居民，公共卫生服务均等化明显提高，公立医院改革试点有序展开。三年“医改”体现了河北省政府在制定和实施社会政策方面政策上的能力和以民为本、公平正义、高效务实、创新开放的现代管理模式与风格，彰显了河北省在福利和民生方面建设的新理念。（三）加大民生投入，重点推进各项民生工程
一是重视民生财政，增加民生投入。“十一五”以来，河北省公共服务支出大幅度增长，公共服务保障水平总体达到全国平均水平。2006年至2010年，全省地方一般预算支出年均增长23.6％，而教育、社会保障和就业、医疗卫生三项总支出年均增长了28％，高于同期地方一般预算支出年均增幅4.4个百分点。在建设保障房和棚户区改造的资金支持方面，2011年河北省财政筹集拨付省级和中央保障性安居工程补助资金98.2亿元，是上年的5倍。在制度保障上，2012年河北省首次对保障房建设设定量化考核指标，并列入设区市领导干部实绩考核内容中。二是推进各项基本生存需求的民生工程。全省各地推行不同形式的民生工程。河北省针对全省还有1900多万农村人口面临饮水不安全问题，制定具体实施计划，在未来五年，对农村饮水安全工程作为农村民生工作的重中之重。廊坊市连续多年实施“医、学、路、水、保、养”6项民生工程。“十一五”期间，全市用于民生的财政支出累计达到675.2亿元，年均递增48.9％。2012年，市级财政安排民生方面支出26.4亿元，超过廊坊市级可用财力的60％。把民生方面的支出预算写入政府工作报告，充分表明市政府解决民生问题的决心和力度。五、着力改善两个环境，提升河北发展实力（一）增强“改善两个环境”的紧迫感
2012年，河北省开始全面推进改善发展环境和生态环境的工作。省委书记张庆黎指出：河北省的发展环境总体偏差、生态环境总体一般，环境压力比邻近的几个省区市都大，解决起来比邻近的几个省区市都难，发展环境存在的突出问题：一是条条框框多，政策不宽松；二是行政效能低，办事“马拉松”；三是态度冷硬横，企业包袱重；四是监管不到位，经营失诚信。生态环境也令人担忧：一是污染多，二是植被少，三是脏乱差。还指出：粗邋的服务方式必须停止，粗放的发展方式亟待改变。为此，抓环境是贯彻落实科学发展观的内在要求，是建设经济强省、和谐河北的战略举措，是提高区域发展竞争力的必由之路，是顺应人民群众新期待的迫切需要。全省上下必须增强责任感和紧迫感，统一思想、全面动员，以展开一场新的革命的决心和气魄，形成着力改善发展环境、着力改善生态环境的强大声势和良好局面。（二）着力提高行政效能
围绕创造良好的政务环境，省委对改善发展环境提出了具体办法：一是大力优化政治生态。各级党组织要重视抓好干部队伍的作风建设，要严格教育，敢抓敢管，树立正确的用人导向和工作导向。省委在用人方面一定要坚持公道正派，坚持德才兼备、以德为先，坚持五湖四海、任人唯贤，请各级党组织和广大干部群众监督。二是坚持一手抓精简，减少审批事项，做到应减必减，进一步削减和调整行政审批项目；一手抓提高，提高服务标准、服务效率、服务能力，解决好企业和群众反映的突出问题。三是大力整治社会秩序。要抓重点、抓监管、抓源头、抓基础，进一步构建“党政统揽、部门履责、政法担当、群众参与”的大维稳格局，严格规范市场秩序，着力加强和创新社会管理，营造管理有序、服务完善、文明祥和的社会氛围。四是大力推进节能减排。要抓好现有的、控制新上的、培育优质的，加快转型升级步伐，积极发展循环经济、低碳经济、绿色经济，形成节约能源资源和保护生态环境的增长方式。五是大力搞好植树造林。要建设大工程，采取大动作，实施大手笔，搞好大发动，引领和带动全省绿化工作迈上新台阶。六是大力抓好生态治理。要用两年的时间，采取综合性、大力度的措施，着力抓好大气污染、水体污染、农村环境、沿线环境四个方面的治理工作。到目前为止，改善两个环境的工作已经取得明显成效。六、改变传统管控观念，创新流动人口管理方式（一）为流动人口提供公共服务
流动人口是中国城镇化进程中独有的现象，政府对待流动人口理念，经历了从管控、管理到服务的转变过程。2012年3月，河北省颁布《河北省流动人口服务管理规定》，从3月1日起河北省全面推行流动人口居住证制度，居住证制度突出了对流动人口的权益保障和公共服务工作。明确了持居住证流动人口的十一项权利，即：按规定参加职业技能培训和接受公共就业服务；依法参加社会保险，享受相关待遇；法律服务和法律援助；传染病防治和儿童免疫规划保健服务；实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务；凭居住证参加居住地专业技术职务的任职资格评定或者考试，以及职业（执业）资格考试和职业（执业）资格登记；凭居住证依法参加居住地的民主选举和有关公共决策、社会事务管理；凭居住证并按规定条件申请保障性住房；凭居住证在居住地申领机动车驾驶证和办理机动车注册登记手续，具有本省户籍的流动人口在居住地可以按规定申请领取、换领、补领居民身份证；持有居住证流动人口的子女符合义务教育入学条件的，由居住地教育行政部门按就近入学原则安排就学；县级以上人民政府及其有关主管部门提供的其他公共服务。（二）建立专门的流动人口服务机构
2011年8月，河北省首家流动人口服务中心在石家庄市长安区建成启用。辖区流动人口可以在中心享受到司法、卫生、民政等十六个部门提供的一站式服务。中心分为信息发布、咨询交流、宣传教育等功能区域。内设六个综合服务窗口，分别提供法律援助、帮扶救困、社会保障、文化教育、医疗卫生和计生惠民服务。（三）让流动人口享受市民待遇
沧州市出台流动人口十大类同等化待遇政策，流动人口可享受的十大类同等化待遇分别为劳动人事、劳动就业、医疗保障、子女就学、计生服务、报考驾照、文化娱乐、社会救助、评先评优、法律援助，涵盖了与流动人口日常生活工作息息相关的很多内容，包括：在技术职称的评定、职业资格证书的取得等方面，享有与本地居民相同的权利并履行相应的义务；与用人单位签订劳动合同的，享有与本地居民相同的参加职工基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等社会保险的权利和义务，并按规定享受相应待遇；随行的七周岁以下子女可与当地儿童同等享受扩大国家免疫规划规定的疫苗；子女在本市义务教育学校就读的，按有关规定享受与本市居民子女同等的医疗保障制度、减免政策；同住的子女，可由教育行政部门根据有关规定安排接受义务教育；持合法生育证件的育龄夫妇，在现居住地生育子女的，可享受生育救助政策等同等化服务。（四）提高流动人口管理的信息化程度
河北省全员流动人口信息统计管理工作已经正式启动，将实现全员流动人口个案信息的省级集中。到2011年，建立起全省统一、运转高效的全员流动人口基础数据库。七、优化社会管理格局，探索新型城乡社会治理模式（一）发挥社区自治的作用
创新城乡社区管理和服务体制，一是坚持培育和发挥多元主体的作用，更多地发挥企业单位、事业单位、社会组织等主体的作用。二是要把管理和服务的资源向社区倾斜，让社区发挥更大的作用。2010年初，承德市在充分调研的基础上，出台了《关于推进“四有一创”加强城市社区建设的意见》，提出“有人干事、有钱办事、有场所议事、有章理事，创建文明和谐社区”的“四有一创”目标，推动社区综治工作进一步深入、细化。一是完善组织管理结构。建立党支部、居委会、服务站“三位一体”的管理模式，设立人民调解、治安保卫、公共卫生、文化体育等单项工作委员会，使社区成为组织健全、协调联动的有机整体。二是完善内部管理制度。对党建、综治、社会保障等12类32项工作制定了相应制度，规范流程，公开公示，接受群众监督。三是完善民主议事程序，做到议事事项公开、议事结果公开、工作成效公众评议，促进社区向“规模设置合理、管理规范有序、环境舒适优美、社会治安稳定、居民生活便利、人际关系和谐、服务群众满意”的文明和谐“大社区”标准迈进。（二）以“大维稳”思路，提高社会管理科学化水平
2011年以来，河北省改变维稳思路，按照“大维稳”思路，提高社会管理科学化水平。保定市进一步健全社会稳定风险预警评估机制，完善信访稳定、社会治安、安全生产、民族宗教、食品药品安全等5个工作体系，多管齐下、综合治理，夯实和谐稳定基石。唐山市积极开展社会稳定指数评价工作，将20个县（市、区）、77个市直部门、55个重点企事业单位分三类纳入评价范围，确定了刑事案件、治安案件、违法违规上访行为等8类评价指标，每月对其和谐稳定状况做出评判和预判，对指数较低达到预警线的实施预警。社会稳定指数评价工作使唐山市维稳工作有了“刻度表”“指挥棒”，推动了各项措施的落实。2011年前11个月，该市刑事案件同比下降13.6％，群体性事件同比下降60.87％。（三）培育发展社会组织，发挥社会力量的主体作用
搭建更多的社会参与平台，让社会各界有序表达诉求、参与社会建设的渠道，是优化社会管理格局的重要内容。近两年来，河北省各市创新社区管理模式，建立起以社区党组织为核心、社区自治为基础、社区服务站为依托、社会组织为补充、驻区单位密切配合、社区居民广泛参与的现代社区治理机构，形成社会组织和群众参与社会建设的良好局面。廊坊市坚持党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，积极引导各类社会组织参与社会管理。发挥村民和社区自治组织作用，完善社会化管理服务网络，充分调动广大人民群众参与社会管理的积极性，建立调解志愿者协会等群众组织，搭建依靠社会力量解决社会问题的新平台。到2011年，廊坊各县（市、区）共有社会组织411个，其中社团269个、民办非企业单位142家。各县（市、区）还把发展各类行业协会作为社会组织工作的重点，从数量上看，行业协会占社团总数的47％。这些组织涉及社会生活的各个行业领域，初步形成了门类齐全、层次不同的社会组织体系。沧州市在发挥社会组织在社会管理作用方面，主要是加快社会组织的发展，分类培育引导社会组织健康发展。第一，加快行业协会商会改革发展步伐。第二，积极培育公益慈善类社会组织发展。第三，推进民办非企业单位有序发展，形成民办社会事业和公办社会事业相互促进、共同发展的格局。第四，积极发展城乡基层社会组织，大力培育农村专业经济协会，充分发挥其在推进村民自治，参与村务管理、建设社会主义新农村中的积极作用。八、改变信访工作理念，创新性开展“大信访”工作
近年来，河北省积极探索如何走出“信访部门抓信访”的局限，摒弃“谁家孩子谁抱走”的简单化做法，按照“大信访”理念，动员和组织各个部门、社会各界综合施治，解决信访难题。（一）构建服务群众的平台和网络，方便群众办事，畅通信访渠道，及时化解矛盾纠纷
保定市建立6586个农村（社区）群众工作站、354个群众工作总站，以矛盾纠纷排调为初衷的群众工作站制度，通过不断拓展、深化、延伸，带动了社会管理领域的突破。保定市还提出重点深化和完善“三个三”社会管理机制：一是坚持以人为本，继续深入开展亲民爱民、亲商重商、群众工作站“三项活动”；二是坚持服务为先，继续健全完善民政事业服务、行政审批服务、信访接待服务“三个中心”；三是坚持固本强基，建强乡镇干部、农村干部、社区工作者“三支队伍”，取得了前所未有的效果。（二）建立“一站式”信访工作机制
河北省各市、县（市、区）普遍建立行政服务中心和联合接访中心，实现群众办事“一站式”受理、“一条龙”办理，按照“用群众工作统揽信访工作”的思路，形成新的信访工作机制、群众工作机制，大量久拖不决的信访事项得到解决。
河北省抚宁县纪委监察局强化工作责任，在信访工作中建立健全排查、化解、预防三项工作机制，使信访问题得到有效化解。三年来，信访举报总量平均每年下降5.6％。（三）建立网上信访工作站
2012年，河北省信访局结合当前网络普及的基础情况，成立了网上信访工作机构，并依托互联网建立了“河北省网上信访”网站，开辟了一条群众向省委、省政府反映问题的新渠道。实行信、电、访“三位一体”受理群众反映情况，提出意见、建议或诉求，加强了省委、省政府同河北省人民群众的密切联系，拓宽了群众来访渠道，降低了信访成本，方便了群众提出利益诉求，促进了信访问题依法有序公正的处理和解决。九、培养社会工作人才，提升社会管理专业化水平
河北省民政厅按照建设宏大的社会工作人才队伍的要求，在省委、省政府的正确领导和民政部的大力指导下，积极推进社会工作专业人才队伍建设，在社会工作宣传培训、社会工作专业化职业化建设以及试点建设等方面取得了明显成效。一是培养了一批社会工作专业人才。据统计，全省15个试点地区、单位已培训3000人次，有218人通过全国社会工作者职业水平考试，其中6个试点地区、单位80人通过考试。二是探索了推进社会工作的思路和措施。试点地区、单位在开发设置社会工作岗位，落实人员工资待遇，推进政府购买社会工作服务等方面进行了大胆探索，为推进全省社会工作专业人才队伍建设积累了经验。三是取得了一批社会工作实务成果。河北省荣军医院在精神疾病患者服务中引入社会工作，改进传统“医+护”服务模式，推行“医+护+社工”服务模式。石家庄市社会福利院在5个护理区分别成立社工站，由5名首批通过社会工作者职业资格考试人员兼职开展社会工作。社工人员根据残疾人员、孤残儿童、精神病人、老年人等服务对象的不同生理和心理需求，有针对性地开展小组活动和个案引导，取得了明显效果。截至目前，各试点地区、单位已形成了197个有规范记录的社会工作案例，为开展社会工作服务提供了实务指导。十、积极推进“善行河北”，用正面力量规范社会行为
2012年，河北全省开展“善行河北”主题道德实践活动。这项活动为社会主义核心价值提供了很好的载体，其重点在于引导人们在公共交往中乐于助人，大兴互助之风；在职业活动中诚实守信，大兴诚信之风；在家庭生活中孝老敬老，大兴孝敬之风。这项活动吸引全省干部群众广泛参与，在运用正面道德力量规范社会行为方面，产生了很好的社会效果，河北大地上形成了互助、诚信、敬业、孝敬的社会风尚，为建设经济强省、和谐河北提供了强大的精神动力和道德支撑。十一、河北省社会管理形势的总体评价
近两年来，河北省通过“四个积极”，即：积极转变社会管理的理念和政府职能、积极创新政府社会管理在社会公共事务的治理模式、积极推进社会管理体制改革和制度建设、积极推进以民生为重点的社会建设，在全省上下基本形成了创新社会管理，促进社会良性有序运转的共识，基本形成了积极探索社会管理创新思路和方式的社会氛围，基本形成了“四位一体”的社会管理格局，基本形成了社会管理创新的新机制。从整体上看，河北省的社会管理形势有了明显改善、社会管理的科学化程度有了明显提高。但是，我们还要看到，河北省社会管理的创新还存在很多问题，主要体现在与科学的社会管理模式还存在较大差距、与当前社会形势对社会管理提出的要求还存在较大差距、与广大人民群众对社会管理的期望还存在较大差距。这需要在总结经验基础上，认真分析存在的问题和原因，进一步优化社会管理格局、进一步完善社会管理的体制机制、进一步提升社会管理的科学化水平，让科学的社会管理在河北经济社会发展中发挥更大的作用。第二节河北社会管理存在的主要问题及原因
目前，我国已经进入改革发展的关键时期，在利益格局调整中积累的社会矛盾逐渐凸显，社会管理面临的社会形势更加复杂。与全国相比，河北省受传统行政管理观念和社会管理体制影响更深，尽管近年来随着社会主义市场经济的发展进行了一些适应性的调整，但传统体制的惯性影响依然存在。从总体上看，无论是社会管理的思想观念，还是社会管理的客观实践，都无法适应构建社会主义和谐社会的要求。一、主要问题（一）基层社会管理能力与其社会管理重心的地位严重失衡
1．乡镇和街道基层政权职能弱化。调查发现，法律赋予乡镇政府的职权在现实的运作中呈萎缩之势。乡镇政府的权力愈来愈小，调控能力越来越弱，职权行使出现“虚化”和“悬空”，处于“职能多、责任大、权限小”的尴尬境地。基层社会的许多矛盾，乡镇政府无法协调管理，群众越过乡镇政府直接与县级政府及有关部门寻求解决途径的事件不断增多。另一方面，乡镇政府的职责却在不断膨胀，县级政府及其执法部门把许多应当由自己履行的行政管理职责直接或者变相压给乡镇政府，使乡镇政府变成实际执法主体并承担主要责任。据统计，一个乡镇政府的年度考核指标超过了150项，内容涵盖了经济、社会、文化、安全等方方面面，地方党建、信访、计划生育、社会治安综合治理、殡葬改革、招商引资、环境保护、土地管理、安全生产等工作都要考核，再加上一些阶段性、临时性、突击性任务，令乡镇干部苦不堪言，事多人少的矛盾非常突出，在“一票否决”制的重压之下，导致乡镇政府的责任越来越大，权责背离的问题越来越突出。基层政府职能与自身职责之间的严重不对称，严重影响了基层社会管理的质量。
2．村级和社区自治组织角色错位，自主性差、管理资源少，行政化倾向严重，无暇为辖区居民提供高质量的服务。首先，基本管理资源薄弱。调查发现，社区机构不健全、服务设施差、工作人员专业素质低、工资低等问题十分普遍，一个近万人的社区也只有三五个专职人员，并且大多是四五十岁人员，一个城市社区工作人员的工资仅有700元左右。在农村，除了个别村有大学生“村官”，绝大多数没有专职人员，村干部对社会管理事务基本是采取应付的态度。其次，村、居自治组织的工作缺乏自主性、具有明显的行政化色彩，无暇为居民提供日常社会服务。社区和村委会都是居民的自治组织，但事实上扮演的是基层政府机构的角色，社区和村委会承担了过多的政府职能，每个工作人员需要接受几十个各类政府机构、临时机构的任务，落实上级政府的各项考核和工作任务成为主要工作，为辖区内居民提供最基本的服务成为附属性工作。例如：某市的一个社区有工作人员5名，在维稳的敏感时期必须全部出动配合乡街的重点人员盯守任务，致使社区的正常的服务工作全部停止，居民的日常性服务需求无法得到满足，群众对此意见很多，造成基层社会矛盾激化。基层社区这种缺乏自主的、被动的、主次颠倒的管理状态，与中央要求将矛盾化解在最基层的设想相去甚远。（二）行政部门履职失误导致“管理类社会矛盾”增多
1．管理自身“制造”诸多社会矛盾和社会问题增加。对全省社会矛盾和社会问题分类分析中，我们发现，有相当一部分矛盾和问题是一些职能部门盲目决策，不作为、乱作为而“制造”出来的，这在全省具有普遍性。一个对保定市中级人民法院2007年以来接待的五千多人次信访案件成因归类分析表明：行政机关及拆迁安置、国企改革等社会问题造成上访的约占总数的65％，其中涉及行政机关因素的约占33％。除了政府保护地方利益和部门利益的原因外，还由于地方政府习惯把主要精力都放在了经济建设上，缺乏管理社会的动力，把社会管理看成是“友情客串，帮忙赞助”，在工作思路上以防堵为主，缺乏主动性，没有把切实为群众解决问题，化解矛盾当作工作的出发点和落脚点。值得注意的是，在一些干部的思想深处已经把党的利益与群众利益界定为对立关系，导致一些政府部门在实际执政行为上已经严重偏离了“人民利益高于一切”的指导思想。
2．司法不公导致涉法涉诉信访案件居高不下，影响政府公信力。2010年，全省政法系统评查了500起信访积案，其中有456起存在司法执法瑕疵或过错，差错率超过了90％。数量如此庞大的案件说明，当事人放弃正常的诉讼途径转而向信访途径寻求问题的解决，表明公众已经失去对司法的信任。究其根源，主要由于监督缺失，深厚的熟人社会文化背景，司法人员政治和业务素质低下，巨大的物质和精神诱惑，行政干预司法的体制因素，司法绩效考核机制的偏颇等因素影响，导致一些司法人员在履行司法职权时违反法律，破坏法律秩序，造成公众对司法乃至政府失去信任的恶劣的社会后果。
司法不公的原因是多方面的，而司法力量薄弱是影响办案质量的主因。近年来，随着各种社会矛盾的增加，全省的各类案件数量也不断增加，司法系统现有的人员数量和素质已无法适应这一社会需求。全省的公安系统中，大部分地区没有达到基层派出所需配备5人的要求。法院系统办案人少，与案件激增的矛盾愈加突出。仅以“十一五”期间的基本数字为例，2010年，全省法院系统共审理各类案件499889件，这一数字较5年前的386148件增加了113741件，整体案件数量增加了近30％，“十一五”期间需审理案件年均增长近6％，而与之相对应的法官数量在这一期间却基本没有变化，这导致法官的年人均办案数量逐年攀升，工作压力不断增大，这是一审案件纰漏频出的一个重要原因。此外，我们了解到，基层司法人员多是复退转业军人，有职业资格证书的人所占比例偏低，司法人员业务素质低也是造成案件积压、办案慢和办案质量不高的原因。
3．信访制度缺陷产生负面作用。一是属地管理制度产生了诸多衍生问题。依据现行的信访条例，各类信访案件施行属地管理。调研中发现，在属地管理的情况下，一些异地发生的社会矛盾纠纷的当事人，需要回到原籍进行信访寻求救助，而原籍的有关部门根本不具备协调解决问题的能力和手段，再加上上级对信访的一票否决式考核，地方政府只能对这些信访人员严防死守来限制他们越级访和进京访，这非常容易激化矛盾，造成“次生灾害”。二是信访考核导向存在偏差。现在的信访考核以非正常访的数量为主要指标，这给了地方政府部门在处理信访案件时只针对人，不针对事的错误导向。因为上级通报批评时只看你当地有多少非正常访案件，而不涉及非正常访的内容和有关部门的履职责任等问题，所以，不少基层政府把处理信访案件的精力放在“堵、压、守”等方面，而把群众信访问题的解决放在了次要位置，这种本末倒置的做法产生出更多的社会问题。（三）民间组织管理保守传统，限制了其作为社会管理主体作用的有效发挥
1．管理理念滞后，把民间组织作为“可疑外人”。相关部门和工作人员，不清楚政府在新形势社会管理格局中的角色定位，对民间组织的公益性、服务性、非营利性认识不足；相当多的政府工作人员依然摆脱不了传统观念中国家与社会对抗的意识，过分强调政府对社会控制的功能，担心民间组织的发展会危及国家的政治经济基础等等，对民间组织的管理，防范多于信任、管控多于服务。
2．准入门槛过高，制约民间组织发展。一是过于控制民间组织的数量。长期以来，河北对民间组织实行适度发展、总量控制的原则，使得民间组织数量低于临近的山东、河南等省。据统计，社会组织总数，河北15068个，山东49055个，河南18396；其中，基金会河北为24个，山东50个，河南41个；民办非企河北5847个，山东31820个，河南8065个。二是登记管理机构自由裁量权过大、主观随意性强。由于政府民间组织登记机关在审批中就可能会存在过多偏重于管理机关对该组织成立的主观意图和认识，使行政许可事项出现较强的随意性。三是法规对民间组织的成立规定了比较苛刻的条件。《社会团体登记管理条例》明确规定：必须要有50人以上的个人会员或者30个以上的单位会员，地方性社团要有3万元以上的活动资金。四是民间组织要成立，还得找到一个业务主管单位。如果没有适合的业务主管单位，那么这个民间组织就不能成立。这样就间接滋生了一些非法民间组织。
3．双重管理制度形成管理漏洞，增加民间组织运作难度。民间组织实行靠挂单位和民间组织管理部门双重管理制度，其弊端为：第一，双重管理应该是各司其职，各负其责。但实际操作中，两个部门都容易出现对民间组织事后监督不力的问题。第二，由于管理民间组织的政府部门之间在观念和利益上并不总是一致的，它们在制定和执行民间组织管理政策时，难免会出现政策矛盾和相互推诿的情况。第三，众多的政府机构都有权管理不同类型的民间组织，会造成管理上的一些漏洞。（四）以政绩考核为导向的工作推动机制，影响政府服务职能实现
各级政府工作的一个共性特点是，每年的工作基本都是围绕政绩考核展开的。一是抓工作考核指标中的硬指标工作，特别是“一票否决”的工作，如维护稳定、计划生育工作等。二是抓见效快、出政绩的工作，如大项目、大工程等。三是抓与本部门、本地区利益相关的工作。四是抓应急性的事件管理。各级政府主要的人力、精力、财力都放在这些重点工作、中心工作上，无法形成一个以社会需求为中心的、规范的经常性工作机制，无法为公众提供高质量的社会服务，特别是无法满足群众日益增长的利益表达、权利保护等方面需要。在某种程度上，政府成为了一个为完成上级任务的机构，而不是为群众服务的政府。这一工作模式导致了一种恶性循环的官民关系。例如，部分群众在依靠法制解决问题无望的情况下，就抓住干部想“出政绩、保官位、消问题”等心理，提出过分要求，干部怕什么，他们就做什么，使得社会管理工作偏离了正常的轨道。一些干部为了息事宁人，对上访群众甚至不惜牺牲基本原则、丧失公正和尊严，耗费公共资源，讨好群众、祈求群众，造成“越闹越安全、越闹越有好处”的负面影响，使得党群关系和干群关系出现严重扭曲和畸形发展。长期以来，基层政府在这些繁忙的中心工作中消耗了大量精力和财力，削弱了政府本应为社会提供服务的职能。（五）流动人口管理信息条块分割影响管理效能和服务质量
加强流动人口管理，是胡锦涛同志在社会管理创新八条意见中提到的一个方面。流动人口的信息管理是做好流动人口管理和服务的基础性工作，对做好流动人口服务和管理至关重要。目前，流动人口动态性强、问题复杂，给信息收集和管理带来很多难题。我们在对部门的调查中了解到，河北省涉及流动人口信息收集与管理的部门主要有人口计生、公安、统计、人力资源与社会保障、民政、工商、教育、卫生、国土、房屋等部门，但这些部门受各自工作职能的局限，收集的信息十分有限，缺少权威性，仅有的信息在部门之间相互封闭、交互性差、利用率低，既造成极大的财力和人力浪费，又造成信息浪费，效率低下，没有发挥信息在流动人口进行动态管理和服务中的有效作用。
概括起来，社会管理问题突出表现在五个方面：一是与市场经济体制相适应的社会管理体制、社会管理理念还没有完全确立和形成；二是社会管理的体制、格局与现在快速流动的社会、快速变动的社会结构、高度复杂化的利益结构和人民的多元化的要求还很不适应；三是维护群众利益、协调利益关系，群众利益诉求表达的矛盾纠纷调处的机制还存在很多缺陷；四是在管理方式上，依法执政、依法行政还没有真正形成；五是社会管理载体的单一化格局没有从根本上得到改变，四位一体的社会管理格局还没有真正建立起来。
总体判断：河北省社会建设和社会管理领域基本没有改变计划经济时期形成的政府对社会进行全面管理控制的思维模式；基本没有走出“以经济增长为中心、以社会建设为辅助”的发展模式；基本没有摆脱“干部围着考核转、考核围着经济指标转”的工作模式；基本没有找到创新社会管理的突破口。二、河北省社会管理存在问题的原因
河北省社会管理面临的问题突出地表现为观念落后、制度机制不健全、社会管理主体职能发挥不充分、社会矛盾的诱因增多、社会管理难度加大等方面，其深层原因在于：（一）形成于计划经济时代的社会管理观念影响深远
1．从政府层面看：一是注重经济发展，轻视社会发展。导致政府的经济管理职能与社会管理职能极不协调，这是当前民生问题突出，社会管理混乱的重要原因。二是注重管制、轻视参与、突出表现为凡事都需要层层审批和政府许可。在社会矛盾的处理中，习惯于采用行政手段强制式地解决问题，而不习惯于通过群众参与、协商式地处理问题。这种手段单一、方式简单的社会管理，导致人治大于法治，服从大于参与。三是注重全面管理，轻视合作。在社会管理中，政府无处不在，无所不为，垄断大量社会资源，既是公共产品的生产者，又是公共产品的提供者，同时还是社会风险的承担者。政府习惯于包揽包办，而不习惯于与企业、社会组织开展积极的合作，导致政府疲于应付一些具体事务，无力承担更多更重要的协调工作，增加了管理成本，降低了管理效率，压制了企业的活力，挤占了社会组织的大量活动空间。四是注重权力行使，轻视绩效评估。政府对社会的管理，不仅缺乏科学的决策机制，也缺乏绩效评估机制，导致权责不匹配，服务意识淡漠。总之，传统的社会管理观念，导致一个全能政府的存在。对社会管理认识的不足，使得在机构设置上，也没有明确的社会管理部门。毫无疑问，在现代社会发展中，“政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理，还需要若干配角。”西方发达国家的经验表明，充分调动“配角”的积极性，不但能够为“主角”减负，提高管理效率，还有助于激发社会活力，满足公众多样化的需求，促进社会和谐。
2．从社会的层面看：受全能政府观念的影响或者说在一元化社会管理模式条件下，社会组织缺乏应有的自主性与活力，对政府存有不同程度的依赖。另一方面，由于政府不习惯于与社会组织开展合作，在客观上减少了社会组织服务社会、展示自己、扩大影响的机会，对于一般公众来说，习惯于被领导、服从，而忽略了公共权力的授受关
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