作者：蔡亮
出版社：世界图书出版广东有限公司
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获利于两岸之间：战后日本对华非正式“议员外交”研究试读：
导论
在日本，国会议员（不包括出任行政职务者）通常被视为“民间”人士，由他们从事的外交活动——“议员外交”从性质上而言属于“民间外交”的范畴，形式上则可划归非正式外交之列。
本书拟以日本国会议员为考察对象，意图通过对其在两岸的一系列外交活动进行描述与分析，不但对他们在“议员外交”中所扮演的角色加以总括，还试图总结出“议员外交”在战后日本对华外交上的地位，并建立这种非正式外交的模型。最后，在此基础上指出结论，即“议员外交”是日本因应两岸尚未统一且在政治上处于“零和博弈”（Zero-sum game）状态之“两难”困境，以自身国家利益为原则，借助国会议员在两岸进行的一系列非正式外交活动，以达到同时在两岸获利的目的。进一步地，本书认为这种非正式外交运作是战后日本对华外交的特征之一，是日本有效地将自身政治文化特点在外交领域加以发挥的产物，在战后日本对华外交中的重要性不亚于正式的官方渠道。
中日两国比邻而居，历来被视为最复杂、最敏感的大国双边关系之一。如此定性，乃因中日关系不仅对两国至关重要，亦与东亚的和平、繁荣息息相关，而中美、美日关系的正常发展亦与之牵涉颇深。此外，战后中日关系的发展还深受两国历史恩怨与政治现实、日美同盟及国际政治格局变迁这三大要素影响，使得一系列横亘在两国之间的如台湾、钓鱼岛主权争议、历史认识、东海划界及油气田开发等诸多或系历史遗留，或牵涉民族情感，或涉及国家利益的问题，相互缠绕，交织一处，遂导致任何问题的处理不慎给两国关系的发展带来的损害均不可小觑。尤其是两国在历史上首次出现“两强并立”的格局下，一方面出于相互合作的需要，使得两国有构筑“战略性互惠关系”之共识，另一方面深藏在两国之间的结构性战略矛盾，又使得双方关系充满竞争，龃龉不断，两国国民彼此的感情也严重恶化。
基于此，若将台湾问题置于中日关系中进行考察的话，其既涉及历史恩怨与民族情感，又是中国的核心利益所在，三个面向的相互胶着，充分反映了该问题的敏感性、复杂性和重要性在中日关系中可谓无出其右。
众所周知，台湾问题系国共内战的遗留产物，是涉及中国核心国家利益的大是大非问题，其实质无论是昔日有关中国在国际上的代表权之争，还是目前的分裂与反分裂、“独立”与反“独立”斗争，海峡两岸在政治承认问题上始终处于“零和博弈”状态。这就使得历史上在大陆与台湾双方介入甚深，且从其国家利益角度衡量两岸均占有重要地位，而意图在两岸之间同时获利的日本，处理战后对华外交上面临“两难”：一方面两岸尚未统一，且在政治上的“零和博弈”状态要求日本态度明确，仅能与两岸的其中一方建立官方关系；另一方面日本的国家利益决定了日本必须在两岸之间同时获利，因而不能完全倒向一方，而必须维持一种动态的平衡。
通过对战后中日关系史的考察，可以发现日本充分地将国内的非正式政治运作模式延用至外交领域，而这种非正式外交的做法也有效地帮助日本舒缓了因台湾问题而导致其在处理两岸外交上所面临的两难。作为本书考察对象的国会议员，因其在“政”、“官”、“财”三界所处的特殊地位，非正式“议员外交”的成效格外显著。
以1972年中日实现邦交正常化为界，此前日本朝野政党的国会议员无论是在两国的民间贸易往来还是在邦交正常化过程中所发挥的积极作用是有目共睹的。日台“断交”后，日台双方以日本国会议员中的“亲台派”为中介，作为双边交流的重要管道，维系并提升着双边实质性的关系。尤其是进入新世纪后，随着日美军事同盟一体化进程及日本“正常国家”化步伐的加快，和中日之间结构性战略矛盾的日益凸显，日本越来越视台湾为防范与遏制中国的有效工具，其与两岸的关系也呈现出“日中虽然在桌面上握手，却在桌面下互相踢打”，“日台虽然表面上无视对方，却在桌面下热情握手”的状态。因此，不能忽视日台之间的非正式“议员外交”对中日关系造成的负面影响。
第一节 选题缘起及其意义
一、问题的提出
日本自明治维新以降，便以跻身与欧美诸国同列之“一等国”为目标。百余年来，虽几经起伏，但对这一目标的追求却始终不渝。当今的日本，虽然经济上长期不振，但依旧是世界经济强国，其综合国力在亚洲仍是首屈一指。另一方面，日本虽仅是中国众多邻国之一，却与中国的关联最为紧密，这不仅缘于两国地理上的一衣带水和交流史上的源远流长，更多的还是因中日深层次结构性战略矛盾扭结在现实中，如台湾、钓鱼岛主权争议等问题所交织出的恩怨情仇。可以说，中日关系在中国双边关系中虽不如中美那样是“重中之重”，却是“难上加难”。
众所周知，任何双边关系的研究若不结合双方国家自身的政治结构和制度建设加以分析的话，对其外交政策的特点是难以做到全面、深刻、准确了解的。虽然一国在不同历史阶段、不同国际环境背景下，内政与外交的关系呈现出纷繁复杂的变化，但外交作为内政外延的这种架构是一直不变的。即“变”出现在表象和具体的操作层面上，而这两者的结构关系是“宗”，所谓“万变不离其宗”。
根据《日本国宪法》所确立的“人民主权”原则，战后日本确立的是“国会中心主义”，国会不但是国家最高、而且还是唯一的权力机关。此外，日本实行的是议会内阁制，不但首相是国会议员，多数内阁阁员亦必须由国会议员出任。因此，国会及国会议员在日本对华外交政策的制定及双边关系的发展中扮演着极为重要的角色。值得注意的是，现实中的政治运作与制度设计之间存在巨大落差，单纯从政治制度角度入手是无法正确解读日本国会及国会议员在内政及外交上所发挥的作用的。而日本的政治文化传统还极大地影响着现实政治制度的运行，即现代的政治制度设计并未妨碍其传统政治文化的延续，且这种传统运作模式与现代制度设计的结合从某种程度上而言不啻是现代日本政治与外交运作中的一种特色。相对而言，如果说依制度设计的操作属于正式层面的运作的话，那么传统的运作模式则更多通过一些非正式手法来取得效果，且“非正式活动在日本政治生活中至少与正式活动同等重要”。
通过比较可以发现，美国国会议员可以通过提案的形式在很大程度上影响美国政府的对华政策。日本属于议会内阁制国家，在国会中掌握多数席位的政党即可组成政府，因此与“二元民主”架构中的美国相比，日本属于“一元民主”。自“1955年体制”到2009年民主党上台执政，日本几乎处于自民党单独或联合执政的状态，这不但直接导致了党、政、官的高度一体化，且造成了“党高政低”的现象。在这种以政党为主导，政党对党属国会议员拥有较强约束力及自民党长期在国会中保持优势的情况下，无论是执政党议员还是在野党议员几无可能以在国会提出议案的形式来影响政府的对华政策。因此，从表面上而言，日本的制度设计与政治现实决定了日本国会议员对中日关系所发挥的影响力不如美国国会议员在中美关系中所扮演的角色“积极”。
但无论是1952年首批从莫斯科辗转来华访问，并签署民间贸易协议的日本国会议员，还是时至今日在日本国会内部人数众多，影响力巨大的“亲台派”议员组织——“日华议员恳谈会”等等，可以说日本国会议员一直活跃于战后中日关系的舞台上。他们穿梭于东京－北京与东京－台北之间，凭借议员的特殊身份，介乎官方与民间之间，以民间身份出现而却又带有官方背景，相对政府的划一性和僵化性，这种非正式外交则表现出一种多样性与灵活性，为日本在两岸之间谋求同时获利发挥了巨大作用。因此，他们的影响力并不亚于美国国会议员，只是更具隐蔽性而已。
一言以蔽之，日本国会议员在战后中日关系中是通过一系列非正式的外交活动，较隐蔽地发挥着重要作用。那么造成这种状态的各种要素是什么？“议员外交”在战后中日关系中究竟占据怎样的地位，发挥着何种作用？其模式又如何呢？对穿梭于东京－北京、东京－台北，在两岸之间展开非正式外交活动的日本国会议员所扮演的角色又该如何评估呢？日本的政治文化传统又是如何在现代政治制度中延续下来，并如何在现代政治制度的框架中进行运作的呢？
正是带着这些试图探讨的问题，本书以战后日本国会议员在两岸的非正式外交活动为研究对象，目的在于从日本国内政治与对外关系之间的形成机制及其不同于他国的独有特点出发，通过对国会议员在两岸之间所进行的非正式外交加以描述与分析，不仅建立“议员外交”的运作模式，并对国会议员在这一过程中所扮演的角色做出评估，最后考察其在战后中日关系中的重要意义。
二、理论意义与现实意义
日本不但在地理上与中国一衣带水，其历史文化等方面亦与中国渊源颇深，遂从中国的视角研究日本具有以下两大意义可言。第一，中日两国同属东方文明，在迈向近代化的过程中，相对中国的过程坎坷、命途多蹇，日本可谓一帆风顺，其在与国际接轨方面早于中国，故在传统文化与现代制度如何结合等方面有众多值得借鉴之处，因此从历史的经验性角度来衡量，研究日本具有重要的理论意义。第二，中日两国均是国际上举足轻重的大国，近年来两国在政治、经贸及文化等各方面的交流亦日趋频繁，故双方领导人以“建构两国战略互惠关系”来切实有效地提升相互之间的合作，但在两国历史上首次出现“两强并立”的状态下，两国又处于深层次结构性战略矛盾之中，这种竞争与合作并存的矛盾表象，恰反映了国际政治的复杂多变性，从而使得无论从地缘政治亦或中日两国综合国力的角度入手，中日关系对双方而言均属于双边关系与大国关系双范畴之列，其现实的复杂性决定了研究日本具有重要的现实意义。
具体而言，外交是内政的延续，对每个国家而言通过外交的途径为本国谋求最大的国家利益是各国进行对外交往的通则。但另一方面，因各国在历史文化、风土人情等方面存在千差万别，这种差异性又必然会在对外交往中有所显露，即外交领域中所谓的“国风”（お国ぶり）现象。
日本是世界上一个十分独特的国家。世界上绝少有国家能像日本那样将外来文明很好地按照国情纳入到本国文明当中，并将其“日本化”。如日本在历史上曾从中国引入了汉字，如今汉字不但成了日语中不可或缺的组成部分，明治维新之后日本创造出的大量汉字词汇（或对原有词汇加以引申，而使之具有新的意涵）又回流到中国，使中国在近代化过程中受惠良多。明治维新以降，日本走上了近代化国家发展的道路，但这并不意味着日本完全抛弃了固有文化而全盘西化，其所反映出来的恰是将西方的制度文明与本国的传统文化很好地加以结合的“和魂洋才”现象。因此日本的现代化绝非单纯的西方化，而是将两者有效结合之后的产物。
当今的日本，现代制度与传统文化已高度融合。从制度建设角度而言，日本毫无疑问地已确立了君主立宪的议会内阁制度。但显而易见的是，受到政治的发展与传统社会文化价值观念的影响，日本在政治运作过程中仍在很大程度上保持了传统的运作方式。进一步地，这种传统政治的运作方式也顺延到了外交领域。
本书通过对战后日本的国会议员在两岸的非正式外交活动进行考察，发现这种非正式外交活动并非仅是偶然、孤立存在着的。换言之，通过相关文献进行量化的文本分析，发现这种非正式外交运作方式在整个战后日本对华外交过程中是普遍存在着的，而这一做法恰是日本传统政治运作方式在外交领域的一种延伸。因此，本书将国内政治的特殊性与国际政治的普遍性加以结合，从探讨战后日本国会议员在两岸的外交活动入手，意图找寻隐藏于这些现象背后的规律性，再对这一规律性产生的原因详加分析，探寻日本政治文化的传统运作方式是如何在现代的外交运作中被加以运用，并如何有效地为日本在对两岸的交往中同时获利，谋求自身的国家利益发挥作用的。
最后，本书认为战后日本对华展开的“议员外交”，是日本因应两岸尚未统一且在政治上处于“零和博弈”的政治现实，为了在两岸之间同时获利，而将国内传统的政治运行模式延伸到外交领域，其产生的客观效用并不亚于正式外交运作所取得的成效。此外，通过对这类非正式外交运作的探讨，也会发现以往人们可能站在以彼（西方中心）之是非为是非的立场上，对现代制度运行中的传统文化习惯多带有负面性评价的偏颇性。美国学者康拉德·托特曼（Conrad Totman）对此现象即批评指出，这种模式意味着西方、西方人及西方文化的核心地位，其对世界的分析也是建立在一个简化的二元框架中，一方面是“西方”，另一方面是其他文化，并从而假定其他文明的人们只是在对西方文明做出反应，他们是一个在“西方化”上“成功”或“失败”，或者是逃避西方控制的过程。概言之，这种西方中心论的观点完全将东西方建立在一种种族与文化的二元对立观念之上，其中“西方”代表先进，“东方”则是落后的标志，进而“东方”的很多传统亦被扣上“愚昧”、“落后”的帽子，并由此展开对“东方”社会与文化的批判及研究。通过对日本的研究发觉，现代制度运行中的传统文化习惯是传统文明与现代制度相结合的一种产物，有其内在的逻辑性与价值存在，因而不可忽视，而这或许便是本书写作的理论意义之所在。“议员外交”实则是日本在展开对华交往时官方渠道之外的一个沟通渠道。以1972年中日实现邦交正常化为分水岭，由于此前日本同台湾当局保持“官方往来”，与大陆之间恰是通过这条非正式外交渠道发挥了巨大作用，无论是20世纪50年代的四次民间贸易协定和20世纪60年代的LT贸易［即1962年的“廖（承志）高（高碕达之助）备忘录贸易”］及MT贸易（指1968－1973年中日之间出现的一年一签的备忘录贸易），还是中日复交过程中朝野政党国会议员所发挥的“搭桥”作用，可以说在中日之间没有官方层面往来之前，日本国会议员穿梭于东京与北京之间进行的非正式外交可谓居功至伟。
与之相对应的是，在日台“断交”之前，“议员外交”是以官方渠道之外的辅助渠道面目存在的。中日实现邦交正常化之后，日台之间的沟通渠道发生剧变，原有的官方渠道不复存在，取而代之的则是一个“半官方”机构处理相互之间的经贸、文化及体育等方面的事务性往来。但台湾当局一直谋求双方关系能在政治领域有所突破，在这种情况下，其十分关注日本国会议员在台日之间所扮演的重要角色，极为注重与日本国会议员保持友好关系，以确保该渠道的畅通。而台湾在通过日本国会议员向日本政府传递信息及施加压力的同时，日本政府也通过这些“亲台派”国会议员，向台湾回馈信息或施加影响。尤其是冷战结束之后，一方面台湾岛内大兴“务实外交”、“烽火外交”之风，以李登辉、陈水扁为首的“台独”势力加大对日公关力度，千方百计地迎合日本国内的需求，不断增强与日本国会议员的往来频度，谋求对日实现“外交突破”，另一方面日本也越来越视台湾为防范和遏制中国的有效手段。因此，双方愈加频繁地以国会议员为中介，加速了日本的右翼势力与台湾岛内的分裂势力相互勾结的趋势。
综上所述，对“议员外交”的探讨不仅是对以往历史过程的一个回顾与总结，更是一个与中国国家利益息息相关的重大现实问题。基于此，以日本对台的“议员外交”为切入点，进一步地对“断交”后日台之间的沟通渠道问题进行探讨，更可以对中日关系中的台湾因素这一问题在某种程度上加以把握，其现实意义是不言自明的。
第二节 研究范围的界定及用语说明
一、相关范围的厘清
对于“战后”这一时间的界定。从日本及中日关系的视角来看，1951年的“旧金山媾和”不但结束了长达7年的被占领状态，同时也为日本的国内形态及在国际上的地位奠定了基础。翌年日本在美国的压力下与台湾当局签订了“日‘华’条约”，这从根本上扭曲了战后中日关系的正常走向。而在日本国内，1945－1955年的十年是日本国内政党政治的“战国”时代，除了原有的日本共产党属于复党之外，先后出现了自由党、社会党、进步党、民主党和劳农党等各色政党。其次，这些政党在短短的十年间也并非一成不变，而是历经各种分化组合，直到1955年才形成一个比较稳定的状态，即自民党长期一党独大，形成所谓的“一党优位制”，同时与社会党呈现出“保革对立”的格局。1993年以降，“1955年体制”虽已崩溃，但自民党很快又重拾执政权，并延续至2009年9月。因此，对日本而言，1955年无疑是一个有标志性意义的年份。
综上所述，书中“战后”的起始时间分成两个角度来考察，从中日关系的角度来看是以1952年起算，但从日本国内政治结构层面考量的话，则是以1955年为基准。上述历史时段的划分纯以行文便利角度出发，并不意味着对该时段之前历史的漠视与前后时间段历史衔接的切断。
而在时间的下限部分，受本书所搜集资料的时间局限，截止到2012年底，至于本书在完成过程中出现的一些新状况、新变局等等，会在结语部分有所交代，并对可预见之未来加以展望，此处则不再赘语。
本书将“议员外交”的运作方式定性为非正式的外交运作。所谓“非正式”是相较于“正式”而提出的，前后两者通常是从以下两个方面进行考量的，首先进行外交交涉的行为者是否事先得到政府的公开正式授权，其次其所进行的外交接触过程是否被公之于众。日本学者西原正对上述两个方面进行分析后，对“正式”与“非正式”的外交接触分成四种类型：正式－公开性接触，正式－非公开性接触，非正式－公开性接触，非正式－非公开性接触。根据他的研究，这四种类型中除了第一种类型属于正式的外交接触外，其余三种均属于非正式外交接触。
需要指出的是，以上对“正式”与“非正式”外交的接触行为分析缺少了对外交行为者身份的界定。一般而言，有官方身份的如外交官等行为者可以划归“正式”的范畴之内，其余皆可归类于“非正式”的范围。而若将外交行为者的身份按照“正式”与“非正式”的标准进行分类，并将之加入到上述四种外交类型中进行分析的话，四种类型在这种情况下则变成了八种，即正式行为者－正式－公开性接触，正式行为者－正式－非公开性接触，正式行为者－非正式－公开性接触，正式行为者－非正式－非公开性接触，非正式行为者－正式－公开性接触，非正式行为者－正式－非公开性接触，非正式行为者－非正式－公开性接触，非正式行为者－非正式－非公开性接触。
国会议员是选民以选举的方式遴选出来的民意代表，在日本被视为民间人士，因此应被划归于“非正式”外交行为者一类。如此一来，基于上述八种类型，本书的“非正式”外交接触主要是对非正式行为者－正式－非公开性接触、非正式行为者－非正式－公开性接触、非正式行为者－非正式－非公开性接触这三种类型加以探讨。图0－1 外交双方的四种“正式”及“非正式”接触类型资料来源：西原正「日本外交と非正式接触者」『国際政治』、1983年10月、2－3頁参照。
最后值得注意的是日本属于议会内阁制国家，根据《日本国宪法》的规定，不但内阁总理大臣必须是国会议员，大部分的阁僚也是由国会议员出任。因此若不对国会议员进行界定，则无法笼统地说他们属于“非正式”外交行为者。作为本书研究对象的日本国会议员仅限于不担任行政职务的国会议员。如众所周知的那样，日本绝大部分政党属于精英型的所谓被议员怀抱的“议员政党”，因此党内重要职务亦均由国会议员出任。尽管这些人并无正式的官方身份，但其职务的重要性，实质上超过了一般的内阁阁员。然而这属于日本国内政治的成规习俗，而非制度性的明文界定，故本书仍将其视为研究对象。
二、涉台用语说明
台湾问题实质上是国共内战遗留的产物，因此“世界上只有一个中国，大陆与台湾同属一个中国，中国的领土主权不容分割”这一政治现实是本书严守的政治立场，故对任何有违“一个中国”的种种言论，本书均不予赞同。
然而，本书因研究范围所涉，文中大量引用来自日本及台湾地区的文献、著作、报道及论文等资料势所难免。因此，有必要先对相关名词做解释性说明，并就行文及引文过程中的一些标准加以阐释。
对于日本而言，因1952年与台湾当局签署“日‘华’条约”，并建立了“官方往来”，故日本对其称呼为“中华民国”，简称“华”。日台之间的种种行文表述也是以“日华”字样出现的。与之相对，在1972年中日实现邦交正常化之前，日本多称呼大陆为“中共”。中日实现邦交正常化之后，由于日台“断交”，因此日本逐渐开始使用“日台”等词汇，而“日华”之类的措辞则越来越少。
在台湾地区，随着李登辉、陈水扁主政之际大肆推动“台独”，宣扬所谓的“台湾是一个主权独立的国家”，岛内诸多学者及相关文件都逐渐开始以“台湾”自居，与日本的一切关系也都直接以“台日”相称，“中日关系”或“日中关系”也就逐渐摆脱了加引号的习惯，演变成了台湾称呼大陆与日本关系的词汇。
本书认为将“台湾地区”简称为“台湾”或“台”，业已成为人们日常生活和学术研究中的习惯性称呼，因此为方便行文，本书原则上直接使用“日台”或“台日”之类的措辞，唯涉及双方有关协议及政治意味浓厚之处，如日台“断交”、驻台“大使”等，在“断交”与“大使”处加引号处理，或如“日‘华’条约”，在“华”处加引号处理等等。相应地，在涉及“美台”或“台美”之类的措辞之际，处理原则类同。此外，当涉及学术性等不带有强烈政治性色彩的名词时，如台湾大学、《中央日报》等，通常情况下一律不加引号。
引文部分包括三个方面：首先是原文在文中的直接摘录部分，本书采用原文注释的形式，不做引号处理，以保持原文面貌；其次是对原文进行概括性的引用部分，这部分类属“参见”情形，按行文的原则加以处理；最后是涉及专有政治性名词部分，如“中华民国”、“立法院”、“日华关系议员恳谈会”等，将加注引号以示区别。
最后，在本书的注释部分，为保持相关学术研究成果、文献资料等名称的原始面貌，一律不加任何改动。
上编
第一章 “二轨外交”理论与日本的“议员外交”
第一节 “公共外交”与“二轨外交”
现代意义上的“外交”概念，是由古希腊语“外交官”（diploma）一词演化而来的，其本意为“证书”，指发给驻外使臣的经过折叠的一种证明其使节身份的文书。1796年，英国学者伯克首度使用了“diplomacy”一词，至此“外交”作为专有词汇才正式出现。它指的是国际关系的管理，也可以是说行为者在处理涉外关系的一项艺术，即借由谈判以处理国际关系，各国外交官员通过外交的手段以调整国际关系。概言之，外交是指不经战争而达到国家目的的手段或工具。一般认为外交是一种以国家为主体的活动，即国与国之间所进行的交往。从外交的范围角度考量，可分成狭义的外交和广义的外交。
狭义的外交指与外国的交涉及进行国际间的交涉，从一国的角度而言，是指国家动员自己所能运用的手段去实现其对外目标的外交行为，而从国际关系的层面看，则指主权国家相互间协调和处理对立与合作关系的行为，即通过谈判来处理国际关系。
广义的外交则是由外交行为、外交政策、外交关系这三者组成的整体，泛指国家和国家之间所进行的一切形式的交往行为。广义的外交是实施外交政策的行为与过程。其中指导国家外交行为的基本方针是外交政策，因此外交政策是三者之中最重要的一环。它指的是国家的一种公共政策，所针对的是本国管辖范围之外的事务，指一国处理对外关系时所运用的官方策略和国家对外行为的指针，它包括国家对外行为的目标和实现该目标的手段。因此，外交政策是研究国内政治变量与国际政治变量、决策于国内与实施于国外的“公共政策”，包括分析与预测一国外交政策的目标、内容、原因、环境等因素，来确定和如何追求国家利益，同时借用相应的研究方法分析其外交决策机制、过程及其影响。
进一步地，外交政策是一国在特定的国际环境条件下为最大限度地实现本国利益而做出的对外政策选择，同时也是为推动国际环境朝着有利于本国利益的方向转变而制定的对外政策措施。它是由决策主体即国家的决策者制定的。从理论上而言，维护国家的安全与发展这两大利益，是任何主权国家决策层制定外交政策的最高动机与目的。
由是观之，衡量一国的外交实施功效如何，首先取决于该国外交政策如何，然后则视外交运营机制的效率及外交官队伍的素质高低等因素而定。而通常情况下的外交均被视为是一种由政府作为全权代表予以实施的官方行为，因此传统的对外交理论的研究途径总是以“国家”（state）作为国际政治中最重要且单一的行为者来分析的。出现这种状况的缘由是因为传统的外交理论研究是建立在以现实主义或结构性现实主义为主轴的国际关系的种种假设之上的。
现实主义的观点始终认为任何主权国家的外交活动，都是通过其官方代表来进行的。任何个人，假定不具备正式的官方身份，在外交活动中是不能够代表自己的国家参与外交活动的。显而易见，现实主义对外交的定义主要是从目的论的角度入手的。一般而言，外交目的分成积极与消极两个面向，前者指国家或团体通过外交可以争取对方的支持，亦可阻止对方去做某事；后者则意味着外交的作用至少可以使对方了解己方立场，即起到沟通的作用。一般而言，外交的演进步骤是先消极后积极。
就沟通的作用考量，大多数沟通的主要目的是为了交换意见，试探对方的意图，以及试图说服对方，而使其了解若采取某些行动，是符合彼此利益的。国家之间沟通的主题，包括国家目标的界定、目标的合理化、威胁、承诺以及对争执问题提出可能解决的协议。通常而言，大使馆是一个国家对外进行沟通与保持联络的主要渠道，因此外交双方的沟通事宜属于外交官的重要职责之一。
具体而言，外交官不只是策定己方的国家目标，并须对外交国解释这些目标，且须设法说服他国调整其政策，以配合本国的目标。当一个外交官能使其驻在国政府对某种特殊情势，采取与其本国一致的立场时，他已部分地达成了任务。若他能进一步地改变或维持一个外国政府的行动，以符合本国利益的利益时，那么他的任务便完全成功了。通常在沟通的过程中，当政策制定者认为情势变迁与国外反应有所改变，往往会重估其目标，然后由外交官将这些修正后的国家目标，再传递给外国政府，经过双方一再交涉，直到由谈判达成协议、诉诸武力解决，或者直到遭遇国外的阻力，使其中的一个政府放弃或撤销其目标为止。
上述由外交官同时实现外交的消极与积极的目的是一种理想状态下的推理假定。而现实状况中，一来整个过程是纷繁多变的，二来从外交的消极目的到积极目的的实现也并非完全由外交官参与其中。外交官实质上是建立外交关系的两国派驻对方的本国代表，在两国关系正常发展的前提下，他将本国的指令传递给对方，忠实执行本国的外交政策，并将对方的种种信息再传输给本国。从这整个流程而言，外交官在外交双方扮演着重要的传递与执行的角色。然而，若当外交双方因种种原因，发生龃龉，双方的互信不足，由外交官执行的官方渠道一时受阻的情况下，外交官甚至连外交的消极目的也无法实现。
在这种情况下，便是各种类型的非正式“民间外交”登场的时候。“非正式”是一种排他性的定义，指官方沟通渠道之外的方式，而“民间”则属于定性的定义，通常指非官方人员或虽然是官方人员但以民间团体的身份出现，而各方都有默契，将其视为非官方代表等等。这种外交的形式有很多种类，如秘密外交、幕后外交、院外集团或走廊（LOBBY）外交、忍者外交、浪人外交等。而从事非正式外交的人有密使、秘密联络员、走廊客或院外集团活动者（LOBBIST）和民间人士。就其发挥的作用而言，人们多称他们为和平使者、架桥人、开渠人、掘井人等。实际上各国交往中难免发生各种龃龉，因而被视为官方外交辅助形式的各类非正式的“民间外交”是外交领域中的常见现象，且越来越受到各国政府的重视。“公共外交”这一称谓最早出现在1856年1月15日的《泰晤士报》上，1965年经美国塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院（Fletcher School of Law and Diplomacy，Tufts University）院长、前外交官埃德蒙·古利恩（Edmund Gullion）引用后开始被广泛使用。它泛指一国政府为有效地促进观念和信息的跨国界流通，增强本国的文化吸引力及政治影响力，通过媒体、文化、教育等的交流，更广泛地接触他国民众或精英，改善本国的国际形象，尽可能多地为本国政策争取外交支持，以达到维护本国国家利益的目的。图1－1 公共外交的范畴及其与官方外交的关系资料来源：赵启正：《公共外交与跨文化交流》，中国人民大学出版社2011年版。
公共外交的假设前提是一个国家的形象与声誉属于公共产品，形象可以创造一个有利或不利于交易的环境，进而对某个国家的形象造成正面或负面的影响。其特征有四：第一，公共外交必须是中央政府或其主导下的对外活动，主体必须是一国中央政府或经中央政府授权或委托的地方政府、公司、非政府组织、个人等，否则就不能看作公共外交的内容；第二，公共外交的对象仅仅是海外公众，不是外国政府，目标是争取影响外国公众的态度，促进外国公众对本国历史、文化、政治、经济、社会、价值体系和内外政策等各方面的了解，培育好感；第三，公共外交手段是公关、传播、人文交流和援助等，开展公共外交不能借助强权压制手段，而应通过平等交流和沟通，通过非官方的联系渠道和作业平台达成相互理解和共识；第四，公共外交的直接目标是影响外国公众的态度，最终目的是澄清事实，提高本国在国际社会的知名度或知晓度，增强国际公众对该国的认同度，增强本国在国际社会的软权力。
但随着“公共外交”一词的外延日益宽泛，媒体在对之进行报道也往往按其活动内容、参与主体或属性冠以各种名称，如“体育外交”、“文化外交”、“议会外交”、“政党外交”、“媒体外交”、“网络外交”和“二轨外交”等等。其中，“二轨外交”（Track Two Diplomacy）讨论的内容一般包括外交双方彼此之间的外交政策和共同关心的世界问题等，因而被称为一种高层的公共外交。“二轨外交”或译为“第二轨外交”，最早是由美国外交工作研究所（Foreign Service Institute）的约瑟夫·蒙特维尔（Joseph V．Montville）于1982年提出的，用以描述正式的政府体系之外的外交手段，指的是平民百姓或私人团体，有时也称作平民外交官或非国家行为体之间的非政府、非正式和非官方的交往和活动。其基本假设前提是，外交双方都认为必须推动双边关系的发展，即使在因龃龉而互信不足或面临新问题等情况下，双方也会为改善关系而努力。“二轨外交”的实践可追溯到冷战伊始，并随着国际局势的演变其内涵也处于变动不居的状态中，发展至今大致可分为三个阶段。第一阶段到20世纪70年代为止，在美苏对峙的两级结构背景下，“第二轨道可以帮助摆脱不断增加的军备竞赛所引发的安全困境……目的在于化解冲突”。如美苏谈判限制战略核武器条约Ⅰ和Ⅱ之前，均曾派出当时政府的幕僚展开磋商，为其后的正式官方谈判铺路。该阶段的特点是由特定政策团体展开的对话，他们代表政府，具有明确的政策取向性，目的在于化解冲突。
随着如环境、传染病等跨越国界的特定领域问题逐步成为各国关注的对象，各国在界定国家利益时也将之纳入其中，这样到20世纪80年代末至90年代初，“二轨外交”亦发展至第二阶段。而如何衡量环境、传染病等问题对国家利益的影响，离不开拥有该领域特定知识的专业团体的评估，这即意味着国家领导人仅依靠政策团体的意见进行决策会引起对国家利益的误判，从而带来严重后果。如在鲸鱼保护的国际协议签署过程中，政府间的谈判广泛受到了环境与海洋学领域专家的影响。概而言之，该阶段“二轨外交”的特点变成专业学术团体展开的交流，他们代表各自的政府表达意向，目的在于解决专业性问题。
冷战结束后，全球化日益深入，国家间政治经济等各种合作方兴未艾，各国的合作也不再局限于传统的军事安全所带来的具体问题，并突破了针对某一专业领域的具体合作。以此为背景，“二轨外交”正逐步迈入第三阶段，即“在某一特定领域或问题范畴内，具有被广泛认可的权威性的、与政策相关的知识背景的专业人士——知识共同体所组成的网络”。相比前两个阶段，以知识共同体为特征的“二轨外交”具有共有知识和共有利益的特点。由于知识共同体认为身份是由观念塑造的，而观念在很大程度上决定了行为体的利益，进而影响其行为，因此享有共同信念、共同知识和共同利益的知识共同体，可凭借观念的塑造，来试图改变国家对自身定位的变化而使国家间重新设定自我利益，并逐步迈向合作，“二轨外交”第三阶段的意义正在于此。
比较“二轨外交”发展的三个阶段，虽然行为主体从政策团体一变为专业团体，再变为知识共同体，其目的也从化解冲突过渡到解决专业问题再逐步迈向致力于缔造共有知识，推动国家间合作，但无论行为主体如何变化，他们均是代表政府表达意见。因此可以说“二轨外交”指的是平民百姓或私人团体，有时也称作平民外交官或非国家行为体之间的非政府、非正式和非官方的交往和活动。这些活动有三大目标。一、通过促进交流、增进了解和改善关系来减少或消除集团或国家间的冲突；二、通过使“敌人的面孔”人性化和使人们亲身感受对方，来缓解紧张关系，消减愤怒、恐惧或误解；三、通过提出最根本的原因、感受和需要，通过毫无偏见地探索各种外交选择，从而为更正式的谈判或重新制定政策奠定基础，来影响第一轨的思想和行为。
由是观之，“二轨外交”理论认为非官方的方式能提供一种正式场合所无法达到的自由度，而这种自由反过来又给双方提供一个机遇，使之得以研究冲突的根源和人类在冲突中的潜在需求，避开公众的目光来探讨可能的解决方案，认清改善关系的障碍，并讨论一些尚未列入官方议事日程的问题。通过促成面对面的交流，还有助于参与各方抑制非人化过程、克服心理障碍、集中精力建立关系，并把冲突变成双方能够合作解决的共同问题。其或为“一轨外交”的掩护形式，或为“一轨外交”的延伸形式，扮演着“一轨外交”的辅助者角色。
综上所述，“二轨外交”理论认为在外交双方关系发生龃龉的情况下，官方代表因身份敏感受到的掣肘较多，使得其转圜余地较小，而官方渠道之外的各类“民间人士”则相对具有隐蔽性和灵活性，还可通过个人的“人脉”关系，扮演沟通者的角色，实现外交的消极目的。而经过这样的形式，从积极方面而言可使双方关系有所转暖，消极层面而言至少使得双方了解对方真实意图，而不会导致双边关系进一步恶化。如“六四风波”发生之后，美国一方面带头掀起反华浪潮，对中国实行全面制裁，另一方面又派遣总统国家安全事务助理斯考克罗夫特作为总统特使于1989年7月1日秘密访华，与中国最高领导层进行会晤，有效地阻止了两国关系的进一步恶化。但显然这一消极目的达到之后，要上升至积极目的的时候，仍需要官方出面进行解决，即“第二轨的工作必须融入第一轨，并与第一轨进行合作。缺少第一轨，另一轨都不能有效地运转”。或许因为这个缘故，现实主义者虽也承认除官方外交渠道外也存在各种类型的“民间外交”，但认为其或为官方外交的掩护形式，或为官方外交的延伸。
第二节 日本“议员外交”的内涵与性质
现实主义理论认为，国际体系的结构决定了一个国家的命运，因而忽略了一国的文化传统、政治结构等国内情况对该国对外关系的影响，进一步更认定非正式的“民间外交”只能充当官方外交渠道的辅助角色。而实质上，历史、传统、国民性等国内因素会对一国的外交政策带来重要影响，所谓“通常而言一国的外交，是该国与民族的对外政治性发言。因此一个国家、民族的独特世界观、使命观在外交中形成的意识形态性的因素，通常会成为该国对外活动的最高指导原则”。一言以蔽之，外交反映了“文化熏陶下的行为及思想模式”。之所以如此，因为文化是指人类社会在其历史发展过程中所创造出来的物质财富与精神财富的总和，它产生于一定的经济基础，不但为经济基础所决定，在一定条件下又反过来对其产生某种制约作用。换言之，考察一国的外交模式，国际的普遍通则固然重要，但外交也反映了各国自身文化熏陶下的行为及思想模式，因此某国在外交中表露出自身独特的行为方式也不可忽视。在研究日本外交特征时，研究者便十分关注他们经常表露的自身独特的外交行为方式。
本书的研究对象是考察战后日本对两岸外交政策的特征。面对两岸尚未统一的现实，最符合日本国家利益的是“两个中国”或“一中一台”的外交政策，但两岸之间“非此即彼”的对立状态导致日本只能与两岸的某一方建立外交关系，且要承认这一方是代表中国的唯一合法政府，即“一个中国”政策。但这显然不符合日本的国家利益，作为对应，日本提出了一种“非战略性安全方针”（non-strategic security orientation，即一种后发的、应对型战略方针）。
日本参议员兼学者的武见敬三认为在冷战的背景下，日本这种“非战略性安全方针”在处理两岸关系时，形成了“事实上的两个中国政策”（de facto “two Chinas” policy）。这实际上是日本因应冷战这一国际环境而采取的策略，一方面在日美安保的架构下日本不得不选择台湾；另一方面，美国的“围堵中国”政策并不符合日本的利益，既然两岸的问题超过日本的处理能力，日本自然认同如能同时与台湾和大陆都保持良好关系才是最明智的决策。如日本政府虽于1952年4月迫于美国的压力和台湾当局签订了“日‘华’条约”，但尽量缩小条约的适用范围，以保留未来和大陆发展双边关系的余地。最后，武见进一步指出，在“与台湾缔结和约，以及尽量与中国保持友好”的拉锯中，日本对中国问题采取模糊化的处理，在态度上近乎认同“两个中国”，但这并非日本主动的战略性选择，而是顺应国际情势，不得不这么处理的自然反应。
从战后日本与两岸的外交交往过程来看，自1952年4月“日‘华’条约”签署到1972年中日实现邦交正常化，直至今日的60年中，日本先与台湾当局“签约”，后与大陆签署“联合声明”，在官方层面均是只与一方维持正式的外交关系，而与另一方保持非政治的往来，这即是所谓的“政经分离”原则。在冷战伊始，日本迫于美国压力选择了台湾当局，但从自身国家利益考量，与大陆开展了经贸、文化、体育等方面的往来。中日实现邦交正常化之后，对日本而言只是对中国政府的承认转换了对象，从台湾当局变成了中国大陆，但着眼于日台的实质关系，日本并未中断双方在经贸、文化等非政治议题的往来。因此从该意义上而言，“政经分离”原则是贯彻始终的。
然而，日本面对的两岸除了尚未统一之外，政治上处于“零和博弈”的现状也是不容忽视的，这直接导致了日本的“政经分离”政策在落实之际遭遇瓶颈。其主要的体现为，未与日本建立外交关系另一方并不甘心仅维持与日本在非政治领域的往来，而要千方百计地提升双边的政治往来层级，但日本若明目张胆地抬升官方关系，势必会遭致与日本建立了正式官方往来的一方的强烈反对，甚至会使双方关系完全陷入僵局。如中日在实现邦交正常化之前，日本与台湾当局建立外交关系的这种状态属于一种不正常状态，但大陆照顾到日本所面临的现实困境，采用了“民间先行，以民促官”的方式，与日本开展民间贸易。待到日台“断交”之后，台湾当局则是处心积虑地注重双方能在政治领域有所突破。尤其在岛内分离势力日益猖獗，日本政治右倾化日益严重，中日之间结构性战略矛盾日益凸显之际，双方更加注重在政治方面的接触。由是观之，日本在与两岸进行外交往来时也并非完全按照其设定的“政经分离”原则实施的。换言之，日本在现实层面所采取的政策是对“政经分离”原则有所修正的。
在既需要政治接触，又不能由官方出面的情况下，日本以非正式外交的模式，通过政府以外但又与政府有千丝万缕联系的“民间人士”出面进行外交活动，既满足了未与日本建交一方意图政治接触的要求，也降低了由政府直接出面而引发的外交危机的政治敏感度。可以说，这种情况是未建立外交关系的双方（国际上公认台湾并非是一个国家，但日本在实际交往中经常将之视为一个独立的交往实体）在进行涉及政治接触的情况下，不由政府直接出面而改用非正式外交模式的一种实例。相较于前者将非正式外交定位为“二轨外交”，其功能属于“一轨外交”的辅助作用的通则案例，后者属于特殊案例。在后者的情况下，非正式外交发挥着重要的作用，其重要性甚至不亚于正式外交。笔者认为，通过这种形式，日本一方面对“一个中国”原则有所回应，另一方面是其从自身国家利益出发，找到了在两岸同时获利的一种途径。
战后日本的宪法确立的是国会中心主义，强调主权在民，而国会议员恰是由选民选举产生的民意代表，加之在议会内阁制国家当中，政府由国会多数党派组成，首相及大部分的阁僚均由国会议员组成。因此国会议员不但地位尊崇，且与日本国内的“政”、“官”、“财”三界均有密切联系。此外在通常情况下，日本是将国会议员（不包括出任行政职务者）视为“民间人士”，他们所进行的外交活动应划归非正式的民间外交范畴，但因国会议员身份的特殊性，故属于民间外交中的特殊类别。而从作为民间外交执行者的角度而言，本书是以“议员外交”为研究对象的。“议员外交”，顾名思义指的是以议员（主要指国会议员）为主体的外交活动，通常可分为个人行为与团体行为两种。两者的区分不但指数量寡众，还以是否体现团体意志（如政党意志）为衡量标准。而后者又可分为单一政党和超党派行为两种，其主要特征有：第一，主要成员为国会议员，主要活动场所为国会；第二，其活动主体既可以是个人行为，也可以是团体行为，既可以是代表单一党派的利益进行活动，也可以是代表超党派的利益进行活动；第三，由于其成员的特殊性，他们所进行的外交活动，既不属于国家之间的正式官方外交，但又不同于一般意义上的民间外交，应该属于半官方外交。换言之，“议员外交”的活动主体既可以是个人行为，也可以是团体行为，既可以是代表单一党派的利益进行活动，也可以是代表超党派的利益进行活动。其活动方式主要有“国会提案式”和“穿梭外交式”两种。“国会提案式”的活动场所主要是国会。在代议民主制中，国会是社会履行民主权利、参与国家管理、监督国家活动在制度层面的重要保障。这意味着国会的主要职能是监督政府，发挥制衡行政权的作用。而作为内政外延的外交，能否维护本国利益，是衡量外交成败的唯一标准。但对于国家利益的解读，不同利益集团之间也有所差异。在这种情况下，国会议员或将外交对象通过院外集团游说等的成果，或将所属政党异于政府的某项对外政策，或将反映某选区特殊的对外需求等，通过向国会提案的方式，以实现对政府施压或推动政府通过某项对外政策的目的。这类“议员外交”在国会拥有“半自主”外交权的“二元民主”架构下的总统内阁制国家中体现得较为明显。而由于这类国家的政党意志相对薄弱，议员个人受党的束缚较少，“议员外交”也以个人行为居多。
而在议会内阁制国家中，由于内阁是由占国会多数议席的政党组成，这种“一元民主”的政治架构导致了一方面国会属于应答式的从属模式，其决议多数是体现政府（执政党）意志，另一方面这类国家的政党意志较强，党属议员受党的约束很大，其在国会的活动基本为所属政党的意志体现。因此，这类国家的“议员活动”以“穿梭外交式”为主，活动主体也多为某一政党的团体行为，其内涵类似“政党外交”。表1－1 不同国家“议员外交”的特征
这两类国家中，前者以美国为典型，后者的代表是英国。日本属于议会内阁制国家，因此尽管不能否认日本也有“国会提案式”的“议员外交”存在，但一来这些议案数量稀少，二来其或是日本政府默许或是暗中支持但不便公开表态的事务性议案，故这一方式并非日本“议员外交”的重点。而与英国相比，日本“穿梭外交式”的“议员外交”又以超党派行为最具特色，因此本书遂引入“议员外交”，而弃用“政党外交”概念进行分析。
在对华“议员外交”方面，主要是通过其在两岸的外交活动来实现一定的外交目标，有时甚至与政府互为表里，上演一场“双簧”表演。那么造成这一状况的根本原因是什么呢？对此，本书主要是从日本的国会政治中探究其根源的。日本属于内阁议会制国家，国会议员在国会的活动从本质上讲是其所属政党意志的一种反映，这即意味着议员个人意志受到所属政党的极大束缚，加之自“1955年体制”以来自民党长期“一党优位”所导致的“党高政低”现象，使得日本国会审议的议案多为政府提出的“阁法”。这种情况导致：第一，日本国会通过的决议多数是体现政府（执政党）意志的；第二，日本国会议员受党的约束很大，其在国会的活动基本上是所属政党意志的体现；第三，朝野政党通过非正式运作经常暗中实现某种合作。因此，本书考察的重点是日本国会议员在两岸展开的一系列非正式外交。
具体而言，这一外交活动中的“非正式”方式也是花样繁多，其主要是以一种常人无法窥视的隐蔽方式如“黑幕”（kuromaku）一般悄悄进行的，其中最突出的有“根回し”（nemawashi）、“お膳立て”（ozendate）、“本音”（honne）和“建前”（tatemae）等等。所谓“黑幕”，最初出现在日本的歌舞伎中。在歌舞伎剧场里，有一些非正式演员。他们布置舞台，并当众协助正式演员，但他们并不被视为演出的一部分。尽管观众能看见他们在舞台上，却往往对他们视而不见。这些人因为身穿黑衣，故被人称之为“黑幕”。由此引申开来，“黑幕”意指在正式决策机制之外的非正式角色与组织。台湾学者何思慎指出，“不论从社会的层面，或是从政策决策者的层面来看，日本皆是重视人脉的国家。不论是以地缘、血缘与同学会等形成的就业、婚姻及客户关系之居中斡旋，亦或是被‘义理’（giri）、前辈后辈关系所缠绕的私下团体聚结皆十分地兴盛。日本人即通过此建构个人信赖关系乃至个人的利益分配体制。因此，在日本政策决策中，不可忽略此种居中协调的非正式中介角色。而此种中介者在整体决策机制中发挥着类似润滑油的功能，而这亦符合日本之决策者喜好‘根回し’或‘お膳立て’之沟通方式。”“根回し”原意指为了要移植根须繁杂且入泥甚深的较大树木时，因为一次性移植比较困难且容易造成树根的坏死，于是人们会在移植树木前的一两年之前先在根须周围松松土，以利于移植树木，因此原意可翻译成“修根或整根”。而引申义为在交涉和会议等场合中，为了让事情运作顺利，事先进行疏通之意。“お膳立て”指对即将着手进行的事做准备工作之意。由是观之，“根回し”与“お膳立て”意思较近，均可代表着幕后或事前协商的过程，包括与各有关方面商谈，以便使彼等都有接受某一计划的思想准备。但此过程的目的并非如西方那般，是要民主地征求不同意见，甚至是反对意见，而是让彼此相互理解，并使持不同意见者保全面子的一种方式。通过这样的折冲程序可避免公开的对立，更加容易获致共识与妥协。一般的日本人也在这样的环境下，习惯于敏锐地察觉客观趋势，并相应地调整自己的思想。因此，与西方社会不同的是，日本人的思维方式并非完全理性与合乎逻辑的，这种顺从的日本文化构成了一种普遍的、有说服力的信条，其灌输集体意识，支持并捍卫各种政治安排。
至于“建前”，依照字面上的意义是指立意、方针、主张、原则等。而“本音”则是指真心话。有人将“建前”与“本音”解释为“原则性”与“灵活性”，也有人将两者解释为“公开的表态”与“真正的意图”。“建前”与“本音”根植于日本的历史传统。日本古代曾仿效唐朝，实施律令制。但当时日本在经济、文化与技艺上的发展均落后于中国，结果发现引进的制度中，有许多窒碍难行之处，因此不得不默许与依律令所定的“建前”相违之处，而逐渐形成“建前”与“本音”的区隔。此种独特的文化也对日本的政治行政体制产生影响。
此种“建前”与“本音”的独特文化现象，使得日本在公开签署契约时，在施行过程中，常须当事人彼此对照实情，做出弹性的处理，形成契约是“建前”，协议或默契为“本音”的特色。由此可见，“建前”与“本音”在日本的人际关系里是个很微妙的状况，日本人之间皆可运用自如而心照不宣，泰然处之，但外国人却常常会被弄得摸不着头脑。而日本在外交策略上，即经常玩这一手而发挥类似“声东击西”的效果。
第二章 日本对华推行“议员外交”的国内动因分析
本书认为研究战后日本对华“议员外交”之重点应该放在日本国会议员在两岸的外交活动上，这是由日本国会政治之特征所导致的。此外，“议员外交”中的如“根回し”、“黒幕”、“お膳立て”、“建前”及“本音”等做法亦是日本国内非正式政治运作在外交领域的一种延伸。因此，本章主要围绕以下三个议题而展开。首先，从日本战后国会历史进程的演变角度入手，指出日本代议制产生的特殊性。其次，议会内阁制下的日本国会及国会议员的地位、作用如何？这些因素又对国会议员的外交活动产生了何种影响？最后，非正式政治运作是否属于日本国会政治运作的常态现象，其具体运作方式又是如何？通过对上述议题的回答，指出国会议员在日本政治结构中的特殊地位，并探讨了为什么国会议员能在战后日本对华“二轨外交”中发挥积极作用这一问题。
日本属于议会内阁制国家，国会内多数政党的党魁即出任日本首相。自“1955年体制”形成以来，除民主党执政的3年零3个月外，自民党一直居于日本执政党的地位。自民党通常会利用在国会的多数席位，将党的决策转化为法律，而为了减少阻力，在日本的政策决定过程中，首先执政党的国会议员会在党内进行一番折冲樽俎，达成一致后，还会在正式提交国会之前与在野党的国会议员进行一番讨价还价，通常多数会在达成某种程度妥协后在国会进行表决，即所谓的“合意政治”。在这一决策过程中，一方面无论是自民党党内审议还是朝野政党之间的讨价还价，国会议员均参加其中，另一方面，国会议员个人的自主能动性却极小，而要服从所属政党的意志。
与此同时，无论是自民党内各派议员的折冲樽俎，还是朝野政党议员之间的讨价还价，多是在非正式政治层面进行的，因此这成为日本型政策决策过程中不可或缺的要素。
第一节 政党、内阁与国会三者关系概述
一、战后日本的国会和“国会中心主义”
日本的国会始现于1890年，当时称为帝国议会。设立的目的在于当时把持政权的萨（萨摩）长（长州）藩阀，意图以借助立宪、开设国会来维护天皇权威的方式，维持并加强自身的统治。因此，其最大特征便是确立了“天皇中心主义”，如为了对天皇的权威进行保护并抑制政党的权力，明治宪法规定了天皇有召集和解散议会的权力等。帝国议会也不是国家最高立法机关，仅是天皇行使立法权的“协赞机关”，即议会自己没有立法权，只能作为天皇的辅助机构进行立法活动等等。诚如日本著名法学家穗积八束所说的那样，“虽说是国会，毕竟不过是一个政府机关……完全是为了天皇的方便而作为会议体的官府设立的。”
对于明治宪法下的日本政治体制，中国学者林尚立总结认为，这种以天皇为中心的整个帝国体制以及支撑体制的各种政治势力，总体上呈现出两种倾向，一是强行政、弱议会的倾向；二是军队超然于议会、政府和社会，自我独立的倾向。其结果必然导致，军部倚仗着天皇的权势，在日本不断进行殖民扩张的过程中逐渐膨胀权力，并最终断送明治宪法和帝国议会。战后，在盟军最高司令官总司令部（简称“GHQ”）的主导下，日本于1946年颁布了新的宪法——《日本国宪法》，与明治宪法相比，其最大特点就是确立了“国会中心主义”，日本也随之进入了一个崭新的历史时期。
根据新宪法的规定，“天皇是日本国的象征，是日本国民整体的象征，其地位，以主权所属的全体日本国民的意志为依据”。这标志着天皇不再对国家政策决策承担任何责任，而仅具有“象征”地位。与此同时，新宪法还在序言中确认了“和平主义原则”、“国民主权原则”和“尊重人权原则”这三大原则。而国会既然作为最直接代表人民之机关，新宪法明确规定“国会是国家权力的最高机关，国家的唯一的立法机构”，国会中心主义的色彩表露无遗。具体而言，新宪法从法律上确立起了国会中心主义，在制度层面则是将日本纳入到议会内阁制国家当中，无论是国家权力也好，还是国家的统治权也罢，按照法律规定全部由国会决定，而作为国家权力行使者的首相也是由国会指名的。换言之，政府与国家的权力全部处于国会的控制下。
日本自明治时代设立帝国议会到今日的国会，其议会制度已历经了百余年沧桑巨变。从宪法条文本身来看，帝国议会与国会之最大不同在于前者确立了“天皇中心主义”，后者则是奉行“国会中心主义”。但透过条文本身，其所显现出来的精神则是前者奉行维护天皇权威的集权意志，后者则以“国民主权”为原则，辅以权力分立。而通过比较可以发现，与传统西方国家相比，日本的议会制度从一开始便呈现出别具一格的特征，战前“天皇中心主义”的核心是借助制度的规定性维护天皇的神权，这最终导致日本走向军国主义。战后日本虽然在美国的压力与改造之下确立了“国会中心主义”，但这种力量并非发自内部，而是一种外部强加所致。此外，美国对日本进行的是间接统治，需要任用日本人来管理日本，加之随着美苏对立的加剧，对日本的清算远不及德国那样彻底，因此战后日本无论是政界还是官僚阶层，均与战前有紧密联系。这样的一种代议制发展的特殊历程，加之对一个地理上长期处于封闭状态，拥有2000多年漫长历史，文化上善于吸收并消化其他文明之所长，加之又经历了明治维新以来近80年的特殊历史经历的日本而言，战后的政治制度不可避免地受到其传统政治文化的影响。于是，在战后的日本政治运作上，除了拥有西方式民主制度的一般性之外，其自身特殊的历史传统所形成的政治文化也有所体现。
二、议会内阁制中的政党、内阁及国会
在代议民主制中，政党是政治运作的实际“操作者”，是代议民主制的权力中心，是国民与议会之间的中介。相较而言，作为国民主权象征的议会，是代议民主制的核心，它一方面是政党活动与发展的重要平台，另一方面也是政党政治得以运作的核心机制，充当着国家意志与社会诉求之间的媒介角色。因此，后者是前者的存在基础与运作平台，前者则是后者的操作主体。而在具体操作上，则体现为政党通过推选候选人参加议会选举，成为国会议员，利用议会这一平台，从事一系列政治活动，维护选民与所属政党利益，并体现他们的意志与诉求。可见，连接国民、政党与议会三者关系的是国会议员。
在三权分立的代议民主制的结构体系中，议会是最高立法机关，行政权则由政府来实现。日本属于议会内阁制国家，履行政府职能的是内阁。《日本国宪法》规定：“内阁依法律之规定，以为其首长之内阁总理大臣，及其他国务大臣组成之（第66条第1项）”，“内阁总理大臣，应就国会议员中，以国会之议决提名产生（第67条第1项）”，“内阁总理大臣任命国务大臣，但其半数以上应由国会议员中选任之（第68条）”，“内阁总理大臣及其国务大臣必须是文职人员。内阁就行政权之行使对国会负连带责任（第66条第3项）”。由此可见，在日本实行的是责任内阁制，从某种意义上而言，内阁不啻为国会的一个行政委员会，内阁的重大施政，须得国会的信任，所以责任内阁制国家的一切大权，实掌握于国会之手。在日本有资格组阁的必须是占众议院多数议席的政党，而在没有一个政党占众议院过半议席的情况下，则会出现两个或两个以上的政党组成联合内阁。因此，对日本各政党而言，其主要目标是赢得国会大选，组建政党内阁。
通常而言，政党唯有通过国会选举，获得多数议席，成为执政党，才能组织内阁，负责掌理国政运作的主要责任，实现本党的理念与政治诉求。而对那些在野的党派而言，也唯有通过国会这一平台，在对执政党、政府进行监督和批判的同时，维护本党的利益，宣传自身的立场，提升支持率，以便在之后的选举中增加议席甚至成为执政党。国会保持着调整个人、集团之复杂多歧的利害关系的功能。在这一系列过程中，并非由各政党直接出面体现，而是由其所属的国会议员，通过国会这一平台，来发挥政党的功能。不仅如此，日本因属于议会内阁制国家，国会议员不但是众参两院的组成者，当其所属党派成为执政党的情况下，该党国会议员实际上亦成了内阁的主要组成人员，即国家政治的指导者。从这个角度而言，国会议员不但是国民、政党与议会三者之间的中介者，亦是体现政党纲领、政府政策和审议国家法律的行为主体，更是连接“政”、“官”、“财”三界的互通者。因此，衡量日本各党派势力大小的标准，并非是各党党员人数之众寡，而是由各党在众参两院的国会议员，尤其是众议员的人数来决定的。
实际上，日本各大政党中除了共产党和与佛教宗教团体——“创价学会”有特殊关联性的公明党属于大众型政党（或称“组织政党”）以外，无论是自民党还是民主党及前身为社会党的社民党，其议员党团色彩浓重，均属于精英型的 “议员政党”。从中央到地方，均由各级议会的议员为中心，愈往下层组织，党组织与议员的联系愈为强韧。如自民党中央党部的主要职位几乎完全为国会议员占据，任何议员一旦落选便离开其在党部的职位。此一情形，在党的地方组织亦然。国会议员占据支部联合会会长地位，其他的职位亦悉由都道府县议会议员或区议会、市议会，甚至町村议会的议员所占据。
这种议员党团色彩浓重的特色在自民党总裁的选举上亦有所体现。不但候选人必须是资历深厚的国会议员，众参两院国会议员的投票权也远远大于地方党部。无独有偶，民主党代表（党首）选举的情况也与自民党类似，以至于有学者认为日本政党本身的性质是“唯议员的政党”，党的生命力实际上在议员身上。
战后日本确立了国会中心主义，国会及议员在日本政党政治中的重要作用自不待言。尤其日本属于多党政治的结构框架，从西方民主政治基本原理的角度而言，议会要在政治生活中扮演更为重要的角色。然而，日本的事实却表明了另一种倾向，即日本国会长久以来并未执行法律赋予其的功能，国会趋向空洞化，故长期以来有所谓的“国会无能论”之说。
出现此种状况，从普遍性的角度而言，19世纪是议会政治发展的全盛期，当时有“除了无法将男人变成女人，女人变成男人之外，议会无所不能”之说，但进入20世纪的后半期，出于尽快修复战争创伤的需求，西方各国都积极主张国家应在经济生活中居于主导地位。与此同时，由于社会日益复杂化，本来可以将社会各集团或各阶层的利益统一起来的议会已经力不能及了，这就需要有超越各阶层的国家权力，将国家从原先的“立法国家”向“职能国家”（行政国家）进行转换，而其承担者则是官僚机构。这样随着国家对经济和社会干预的加深，西方国家普遍呈现出了三种结果：一是随着行政功能的扩大，官僚体制抬头了，并最终形成了现代官僚制；二是因为政党组织的强化，以及随之而来的政党规制的强化，所以权力集中于政府与执政党的首脑；三是依据传统统合主义而将社会利益与官僚体制做直接的连接，回避了议会路线。因此，在战后西方世界发展中，议会地位和权力的弱化是一个普遍的政治现象。而从日本的特殊性角度分析，则可从历史传统与现实状况这两个面向来考量。
首先，虽然日本从宪法上明确了“国会中心主义”，国会被置于唯一且最高的立法机关的位置。但一来日本不同于欧美各国是经过与王权或殖民地政府间征战获胜才得到的，而是因战败投降由外力促成的；再者，战后日本受战争创伤严重，百废待举，面临着繁重的现代化发展任务，因此相比其他国家日本更加强调行政机关在整个国家中的主导作用。这样，日本到战后才真正确立起议会民主制，在极力强调国家主导地位的情况下，与原本即有传统的官僚行政发展相比，议会发展自然要相对缓慢些，其地位也相对较低。
其次，自“1955年体制”形成至今，自民党基本上一直处于执政地位。这种长期“一党优位制”的现实一方面导致即使经历了一轮民主党的政党轮替，但尚难说日本已形成两党政治格局，另一方面国会空洞化现状也很难在短期内被打破。
第二节 日本国会运作的特征
一、自民党对国会运作的影响
自民党长期一党独大，带来的直接后果是党、政、官的高度一体化。这主要表现在：
首先，自民党的历任总裁均是日本的内阁总理大臣（除河野洋平、谷垣祯一外），因此自1955年以来，日本内阁的更替基本上可谓是自民党内不同派阀轮流坐庄而已。
其次，通常自民党的政党意志可以通过“内阁总理大臣代表内阁向国会提出法案”（《日本国宪法》第72条）的形式变成内阁提案（Government bill），然后经过国会表决或成为国家政策或上升为法律意志。因此，日本国会所表决的法案不啻为自民党政党意志之体现。
一般而言，在议会政治下，政策形成要经历政策提出、政策审议和政策决定三个基本过程。因此从形式上来看，这三个过程主要在行政部门（职业官僚机构）、内阁和国会中进行，而其执行者则分别为政府机关、自民党的政策决定机构以及国会。然而，由于自民党长期一党独大，其利用自身在议会中长期的优势及与负责政策执行的官僚机构之间的密切关系，自民党对官僚机构已确立了支配的优势，于是便形成了完全以自身为核心的政策决定过程。如此一来，任何政策无论是行政上的决定过程还是法律上的立法过程，自民党都有相应的组织部门负责指导和操作，政策形成的每一过程都是以自民党一定的组织机关为基础展开的。与此同时，在此过程中自民党党内出现一批由长期担任自民党政务调查委员会之部会，及国会之委员会里的职务所累积之经验，成为自民党内部的政策专家（expert）——“族议员”。以被称为“社劳族”的已故首相桥本龙太郎的经历为例，可以对“族议员”的产生过程及其现象的出现与自民党长期“一党优位”的关系有直观的了解。桥本的父亲桥本龙伍本是大藏省的官僚，之后弃官从政，数次当选国会议员，还出任过厚生大臣。在桥本龙伍出任厚生大臣之际，桥本龙太郎先是担任父亲的秘书，1963年继承父业，代表冈山县二区竞选国会议员。当选之后，他当即进入国会的社会劳动委员会，党内的社会、劳动部会，在政调会中，参加劳动问题、社会保障等调查会。第二次当选后，桥本成为社会劳动委员会理事、社会部会理事，第三次当选后担任厚生省政务次官，第四次当选则成为社会部会长，第五次当选成为社会劳动委员长，第六次当选后入阁成为厚生大臣。“族议员”与一般拟定政策的官僚不同，既可长期参与政策之拟定，也还可以参与其他各种不同领域的政策之决定。于是，因其熟悉本领域中的政策运作，在自民党的政策到内阁的政策再到国会审议过程中便发挥了愈来愈重要的作用，进而在20世纪70年代以后逐渐取代了职业官僚的地位，日本政界也因此出现所谓“党高政低”或“党高官低”的局面。
可见，自民党凭借在政治和行政上的主导地位，决定了它能通过法定的制度和程序对国家的政策决定过程起主导作用，从而事实上架空了依宪法和法律而存在的制度化的政策决定过程。因此，自民党内部组织化的领导和决策体系被视为日本“实质的政府”。
最后，内阁提出的法案大幅超过议员提出的法案。据统计，在内阁提出法案的场合下，其成立率为85.6％，相比之下，议员提出法案（简称“议员案”，Private member’s bill）的成立率仅为约23％。另外，内阁提出法案最终成为法律的比率是85％，议员提出法案最终成为法律的比率仅15％。虽说近年来议员案有增加的倾向，但是与内阁提案相比无论是提出法案的数量还是通过率仍是十分低的。如在2006年的通常国会上，内阁提出的法案为91件，通过82件。相比之下，由众议员提出的法案为40件，通过10件，参议员提出的法案为21件，通过4件，其比率之低可见一斑。《日本国宪法》和《国会法》规定，立法倡议权属于国会议员与内阁。因此，从理论上而言，日本的国会议员也可以如同美国那样自由地向国会提交法案审议。但由于日本属于议会内阁制国家，因此执政党的政策必须以内阁提案（即阁法）的形式提交国会。与此同时，日本的政治生态又属于“政党主导”型，为了高度体现政党意志，各党维持着很严格的纪律，议员个人行动的自由受到了相当的限制，其在国会中对法案的表决受很强的政党力量控制，议员个人的想法必须服从党的决议。一旦政党对某法案决定了赞成或反对的态度，议员个人在投票时投下不同于政党意见票的可能性近乎零。而在出现违背政党意见的情况下，该议员会因违反党议决定而遭到除名。自民党实质上是一个派阀联盟，为了统合各派阀的不同意见，其党内设有政务调查委员会（简称“政调会”），专门负责协调各派意见。政调会也按照国会的委员会设置相应地设有各种部会，其成员来自各派阀。因此若某国会议员要体现本派阀的意志，通常会在自民党的政调会部会上提出意见。对此，自民党会利用党内协商的方式，进行事先沟通，协商解决之。
通常而言，议员案多是代表所属政党在国会上体现本党意志的一种途径。因此对自民党议员而言，由于本党长期执政，阁法基本可等同党内的政治意志，加之在“政党主导”型的情况下，法案的表决受政党强有力的控制，且对党议投反对票此种行为在日本如同古代臣下对主公的“造反”。因此，议员必须服从党的决议，否则会遭到严厉惩处，这直接导致了议员个人在国会表达不同于政党意见的情况并不多见。
另一方面，《日本国宪法》和《国会法》的相关规定也使得在野党提交的议员案很少。议员提出法案，在众议院必须有议员20人以上，在参议院必须有议员10人以上附议。如果法案涉及预算问题，在众议院需有议员50人以上，在参议院需有20人以上附议。法案提出之后，还要先在议会的专门委员会审议，然后由委员长代表该委员会向全院会议提出，再经过质询、讨论、表决等极为烦琐复杂的过程，才能成为法律。
此外，议员提案本身需要消耗大量的人力和时间，相对而言美国国会的幕僚人员多达2．4万，即使是议员的个人幕僚，参众两院合起来也有1．1万人之多。日本的立法幕僚则仅有400余人而远不及美国。就议员个人之幕僚而言，由政府经费雇佣之秘书，每一个议员仅有2名而已。显而易见，这些均使国会中的议员提案受到很大限制，尤其是对国会中的小党造成极大的不利。与此同时，其不仅限制了议员个人的活动，也加深了将议员立法作为以政党为单位之政党立法的色彩，助长了作为各政党间之谈判筹码的工具。而此一倾向与党议约束之强度相结合，也从另一方面给议员个人在国会里的自由活动带来严重的限制。从战后国会立法的实际情况看，不仅预算案的提案权只属于内阁，即使其他法律，绝大多数也是由内阁提出的。《日本国宪法》第66条第3项规定：“内阁就行政权之行使对国会负连带责任。”作为责任内阁制，内阁的重大施政，须得国会的信任。所谓的“国会信任”主要体现在国会对内阁提案的采纳程度及对政府提出不信任案。如前所述，由于日本实行的是议会内阁制及政治现实为自民党长期支配统治，因此“国会无能论”者认为，国会中的在野党毫无影响力可言，国会在政策决定的过程中，多半的情形是对行政部门的提案进行政策议论，以明确问题所在，对法案加以修正，最后给予正式承认，仅是扮演着被动的功能，如同“印台”而已。
日本国会在政策决定上被动的参与态度，尤其在对外政策方面更加明显。通常而言，外交关系的处理，是属于行政部门的权限，但各项条约的缔结是国家极重要的行事，条约本身亦需经国家间的协商，大半也具有国内法的效力，故对一国内政的影响程度不可小觑，因此为了防止行政部门罔顾国家与国民的利益，而任意做出种种国际承诺，各国均规定在缔结条约的过程中，必须获得立法部门的承认后方始生效。与此同时，此亦可视为立法部门对行政部门的一项牵制手段，从消极角度而言对行政部门的行为不表异议，在积极方面则是两者的共同责任。
与其他国家相仿，《日本国宪法》也规定处理外交关系和缔结条约、协定属于内阁的职责，但必须经过国会的承认方可。然而由于日本是议会内阁制国家及自民党长期的“一党优位制”，以至于现实中日本国会惯例只对政府缔结条约的行为予以整个承认或不承认而已，并不具有修改权，也根本无法寻找日本国会对政府所提出的条约承认案予以否决的例子。首先，作为议会内阁制国家，内阁是由众议院多数派政党组阁而成，因此内阁的决定是以能得到众议院多数的支持为前提。如此一来，国会在决定什么，让内阁如何实施等等方面的能动性十分低下，而只是被动地对内阁决定了什么或将要决定的东西加以确认的机关而已。其次，在理论上，国会拒绝承认或延迟承认，可以对政府的行动加以牵制，同时通过条约的审议，可以明白政府的意图，追究其行动，或迫其变更。但因为长久以来自民党一党独大，且在党内纪律严格的日本政党制度的体制下，议员个人行动的自由就受到相当的限制，自民党执政时所提出的缔约案，在国会不获得承认的情形几乎是不可能的。
此外，要研判变幻莫测的国际情势，必须具备高度的专门知识，议员对此一来并不十分熟悉，二来在人力、财力等方面也限制多多，因此无法比官僚做更正确的判断，加之考虑到选举之需要，议员对国家层次的问题，就比不上对选区选民问题的重视。这也直接导致了国会对国际问题、外交问题，远不如对国内问题的关心。实际上，日本政府在每年所缔结的众多的国际承诺之中，只有自行判断属于条约、协定，或是议定书、交换公文、约定范围内的，才以“条约”形式提交至国会，其余的就在行政部门加以处理而不咨询国会。
综上所述，虽然《日本国宪法》规定，内阁对外缔结的任何条约均必须经过国会承认方始有效，因此理论上国会在日本的对外决策过程中发挥着极为重要的作用。但囿于日本属于议会内阁制及自民党长期“一党优位制”的政治现实，日本外交决策的核心乃是自民党，无论是国会本身的能动性还是议员个人的意愿均大大受到限制，在对外政策决定的参与上是极为消极被动的。
二、在野党在国会运作中的作用
如前所述，因自民党的长期执政，诚然在很大程度上弱化了在野党的监督功能，使在野党在国会中未能充分扮演突显政策争论点的角色。但若完全如“国会无能论”所言的那样，则日本的阁法在国会的通过率应该极高，甚至达到100％，如在同为议会内阁制的英国就曾出现过此事。然而实际上，日本的通过率约80％，即使是自民党势力最盛时也未超过86％，且其中有20％－30％做了修改。在国会中，所谓法案未通过通常是指政府因为在野党施加巨大压力或执政党内部团结削弱而撤回法案，但这类失败在日本国会却几乎从未发生过。在日本国会，法案失败多数是在野党采取拖延战术的结果。与大多数其他立法机关不同，日本国会的相关原则，如会期不继续原则（即某法案若在本会期未完成审议则变成“废案”，下个会期必须重新审议）和一事不再议原则（即国会对同一议案做成决议之后，同一会期中不可再度审理，如果某法案被挤出会期之外就无法通过）等的存在，为在野党向执政党叫板提供了很多舞台。
因为这种状况的存在，日裔美国学者望月（Mike M．Mochizuki）研究指出，日本国会充当了将政党之相互作用的架构，通过其路线、手续及机构进行设定的角色，属于“黏着性”的立法机关（“viscous” legislature）。所谓“黏着性”，指当国会要表决法案之通过与否之际，不仅要考虑究竟是否要让其通过，或要给予修正，到底要花多少时间或要给议员多少发言的机会等，即从提案到成为政策之过程中，国会到底做怎样的抗衡等。如前所述，国会组成结构与法案的审议程序妨碍了法案在国会的顺利通过，这给在野党提供了绝好的机会，使得其要阻止阁法的通过比想象中来得容易。从望月的观点来看，日本国会具有极强大的“黏着性”，作为决定决策之机构而不仅获得舆论高度的支持，而且也具有变换政策之高度能力。望月做此判断是基于日本国会会期短，两院制，以及委员会制等制度上的条件，及国会内部的全场一致路线等惯例与先例。
日本国会的会期可分为“通常国会”、“临时国会”、“特别国会”三种。宪法第52条与国会法第2条规定，“通常国会”于每年12月召开，会期150天（国会法第10条）。而“临时国会”的召开则有如下几种情形：（一）内阁认为有必要召开时；（二）两院中的任何一院之议员提出此项要求，而其人数占各该院之议员总数1/4时（宪法第53条）；（三）因众议院议员之任期届满而举行改选时（国会法第2条第三款）；（四）举行参议院一般选举时召开（国会法第2条第3款）。至于“特别国会”，则当众议院因解散而举行全面改选时召开（宪法第54条）。
日本通常每年都召开一次“通常国会”。按规定，“通常国会”每年可以延长一次，但时间不得超过本身会期的60％，即90天。而临时国会则每年可召开一至两次，具体情形须视当年情况确定。平均而言，日本国会每年举行会议的日数为223日。虽然这个时间相较美欧各国并不算短，但因这个时间是被分成几个会期进行的，每个会期的时间则相对显得短促。而就是在相对短促的会期中，还会遭逢各种休会期，实际时间更为短暂。如日本“通常国会”召开的时间是每年的12月，而每年12月底至1月底的一个月是自然休会期。此外，每年4月底到5月初的黄金周也是自然休会期，再扣除周末休会及其他休会期，国会共约有50天处于休会状态。
召开“通常国会”的第一个目的在于预算的审议、裁决，因此修会期结束后首先审议的必然是每年的预算案，然而每年4月1日又是新的财政年度，预算案必须在此之前审核通过，其时间之仓促可见一斑。在通常情况下，在审议预算案时，不对其他的一般法案进行审议。而一般法案的审议惯例实行定例日制，实际上法案审议每周仅有两次。这样平均算来每个一般法案的审议日期不过12日而已。再加上会期不继续原则，更便利在野党能以“时间”为武器与执政党在国会中加以周旋了。
20世纪60年代以前是日本国会朝野对立严重的时期。执政党不顾在野党的激烈反对，在国会审议委员会上动议将审议中的重要法案直接在全体会议上提出，在野党便会在表决时间上大做文章。如在听取委员长的中间报告后立即进行表决的方法，在野党会连续发动各种不信任案和其他动议，采取所谓“牛步战术”（牛歩戦術）加以抵制。“牛步战术”的名称由来指在进行记名投票时，在野党的议员行动如牛一样缓步前行。这种战术亦被称为“梅雨投票战术”（さみだれ投票），指的是国会中的投票行为如同阴历五月的梅雨一般淅淅沥沥，没完没了，耗费很长时间（赞成白票，反对蓝票）。而作为反制策略，自民党则会提出要求限制发言时间或要求终结讨论的动议，结果导致全体会议场面混乱，甚至一连几日不眠不休，出现所谓的“彻夜国会”。
此外，日本国会效仿美国实行常设委员会制度。根据国会法第40条规定：国会为使其运作更有效率，在众参两院分别设立众多委员会，令其从事法案的审查和调查国政。这些委员会均以对应政府机构方式设置，自2001年日本内阁实现精简以来，众参两院各有17个常设委员会。众议院每个委员会由20－50名众议员组成；参议院的委员会则由10－45名参议员组成。各委员会的成员由各党在众参两院中议员席位按比例分配，而委员长人选虽表面由各成员推选，但其实主要是由占国会多数议席政党的议员出任。日本国会的常设委员会制度效仿的是美国，但其运行模式却是美英混合式。美国式的委员会制度重点为：以议员立法成为立法中心为前提，并通过委员会的审查，将许多议员的要求汇合成为一个法案，将其目的放在立法功能之上。而同为议会内阁制的英国，阁法是立法之中心，在野党议员通常在议会的全体会议中对法案进行审查，并提出问题，以对内阁进行监督及与执政党进行抗衡。日本规定所有众参两院的国会议员必须参加到委员会中去，而所有法案必须经过委员会的审核。各委员会的运营则由该委员会的委员长和各党按国会席次比例的推选的理事组成理事会进行，运作的方式则是相互协商。按常年惯例，理事会的运营必须朝野政党协商一致，即所谓的“全场一致”的原则。这一原则虽非成文规定而仅是一种君子协定，是对战前的各派交涉会“全场一致”规定的一种习惯承袭，但在战后的日本国会实质上却已是因俗成习了。而如果实在不能取得一致，委员长则决定召开委员会大会与审议法案的日程等。在日本，任何提交国会的法案必须先提交给委员会，经审议后才在全体大会上提出。如此一来，国会的各常设委员会实质上成为朝野政党直接交涉、协商的场所，因此其功能比国会的其他机构都要高。
如前所述，自民党可以在会期之始将重要法案列入议程而拟予审议，则其为处理法案之可控制时间（disposable time）便多，在野党想控制可处分时间的意图便会发生困难，且无论在全体大会中如何采用“牛步战术”，也无法长久持续下去。因此，国会常设委员会中所谓“全场一致”的原则便成了在野党掣肘自民党的另一“法宝”。
当然，上述制度性规定、惯例及在野党的战术并不能成为执政党实现自己政策目标的致命障碍，因为执政党依靠自己拥有的多数席位可以为通过某项法案而大幅度延长国会会期，也可以利用“中间报告制度”将正在委员会审议的法案直接提交全体会议审议、表决。执政党还可以利用议长权限动用“院内警察权”排除在野党的封锁，可以动用议长权限限制投票时间，可以动用议长的“议事整理权”排除不信任案的干扰而直接审议有关案件。另外，执政党可以利用多数席位强行通过某项法案等。但是尽管如此，进入20世纪60年代中后期后，朝野政党还是逐渐出现缓和的倾向，即自民党更多地采取妥协方式，在野党也从体力抵抗转移到拒绝审议方式，迫使执政党接受自己的修正要求。如执政党与在野党均在国会活动中采取了较为灵活的态度。首先政府与执政党常常使自己提出的法案带有更大的弹性，以便在必要时对在野党做出某些让步，即接受在野党的修正要求，争取在野党，至少部分在野党的支持。
这种情况的出现，首先是媒体的作用。朝野政党无休止的争斗，通过媒体的报道为广大国民所洞察。日本传统的政治文化是强调“和”，对国会这类针锋相对的做法一感到不适应，二会引发不满。执政党与在野党一再重演毫无妥协余地的对立，也会使日本的政治可能更充满杀伐之气，社会内部的裂痕将更为加深。因此，国民既对执政党霸道横行的做法感到不满，也会对在野党不顾一切的反对，甚至挑起物理性的冲突（肢体冲突）大加反感，而这一结果定然在选票上有所彰显，这使得朝野政党不得不有所顾忌。因此实际上，无论是执政党的强行通过，还是在野党的“逢案必反”（何でも反対する），都将为自己的行动付出政治代价，即这些行动将会直接影响到本党在未来选举中的成绩。
其次，对自民党而言，如果完全将在野党排斥在外，进行强行表决的话，之后的国会审议也会一片混乱，要恢复正常状态，需要花费大量时间和精力。有时甚至必须由议长和在野党领袖出面调解才行。从费用对效果的损益考量来看的话，这是弊大于利的。于是，内阁、执政党在不强行表决而想通过重要法案的时候，或与在野党进行交易，或听取在野党的相关意见，以给足在野党颜面，换言之即朝野政党必须探求妥协的途径。要么对在野党的意见部分进行采纳，对法案进行修正，或窥知在野党的修改意见，提前对法案进行相关修改，还可以以通过在野党希望早日通过的法案为交易，通过重要法案等等。
对在野党而言，由于长期在野执政无望，政策形成能力弱化，相比一味的“逢案必反”，不但无济于事，且影响其支持率，因此如何有体面地打败仗是不占多数议席的在野党唯一需要考虑的道路。于是要么在原则上对支持民众表示会“反对”，要么因为事先知道即使反对也不会成为废案的话，作为次善的选择，向执政党提出修改意见，以达成妥协。这样的话，从在野党的立场出发，也就保住在野党的颜面了。
如此一来，在整个国会运作中，朝野政党“一方面彼此斗殴，另一方面握手”，国会运营基本上是在朝野政党意见一致情况下进行表决的，无论是在野党，还是执政党，对这一点都是心知肚明的。因此，日本的国会运作不但被讥为“餐厅政治”，且一直有被认为系以“国会对策费”的名义的金钱往来，这些都是公开的秘密。某些情况下，朝野政党在背后其实已经就法案达成了妥协，但表面上还是要故意“做出反对的样子”，或“演一场给支持者的戏”。
在议会内阁制国家中，政府是由议会的多数派组阁的，因此议会的优势成了政府权力稳固与否的基础。在政权交替可能性极高的国家（如英国）中，政府可借国会内部多数派的协助，做自己想做的一切事。在这种情形之下，多数派可获得一切利益，少数派所能获得之利益则几乎等于零。因此，少数派欲实现其政治意志唯有在选举中获得多数派之地位，成为执政党才能将之付诸实施。这种情况下，国会便成为批判政府政策——亦即成为在野党与政府，执政党尖锐对立的场所。因此，日本国会的运作模式固然会被诟病为“幕后交易”、“黑箱操作”，遭到“执政党与在野党相互勾结、串通”之批判，但从某种程度上而言，这恰是日本传统的“合意政治”文化在现代制度下的运用，从客观效果来看，它使国会里的执政党与在野党之间的对立情形减弱，对日本政治之安定亦有所贡献。
综上所述，解构日本政治结构，应该从日本的历史传统、制度建设与政治现实三个面向，进行纵横结合的分析。从“建前”角度而言，战后日本确立了“国会中心主义”，采取的是议会内阁制，内阁是由占国会多数议席的政党组成，内阁对国会负有连带责任，内阁不啻为国会的一个行政委员会，国家的一切大权掌握在国会手中。基于此，在政党、国会与内阁三者关系中，国会高高在上，政党必须要经过国会选举，在获胜的情况下，借由本党的国会议员组成内阁，将党的政治意志升格为国家政策。因此，决策权掌握在执政党国会议员的手中。从自民党长期“一党优位制”的现状考察，一方面日本政治结构形成了以自民党为中介，党、政、议“三位一体”的权力与决策模式。在这模式中，自民党是主导力量，它架空了议会原有的功能与作用，国会基本上仅是对自民党政党意志“注册”和最后公布的机构，议员在国会中的表现也是政党意志之体现；另一方面，它使得朝野政党出现表面对立，暗中妥协合作的现象，这随之出现了在日本大多数政策课题的立案与部分审议过程是在国会之外非正式场合以非公开方式进行的，这才是“本音”。
第三节 政策决策过程中的议员角色
一、政策的提出与执政党内的协商过程
所谓政策决策“乃是一种过程，即指决策者为达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程”。从制度规定性角度而言，日本的政策形成主要由国会、内阁和执政党来共同参与完成。然因自民党长期“一党优位制”的政治现实，使其可凭借自身在国家政治与行政上的主导地位及在国会中的优势条件，使得包括行政上的政策决定与法律上的立法过程在内的国家的政策决定过程呈现出两大特色：一是自民党事实上架空了依宪法和法律而存在的制度化的国家的政策决定过程；二是作为自民党自身政策形成能力的一个重要体现，国家的政策在很大程度上是由自民党政党意志转化而来的。因此，自民党内部组织化的领导和决策体系被称为日本“实质的政府”。
在政策提出阶段，党属议员并不直接参与某项政策的纲要制定过程中，一般而言这些均是以省厅下属的各课为单位，由课长或课长辅佐级别的中坚官僚来制定。纲要制定完成后自民党不会直接提交国会，而会进行所谓的党内“事前审查制”，即政策纲要首先要经过政调会的非公开审议，并对不同意见加以协调，然后再由总务会加以定夺，形成一致的党的政策意见后，以法案的形式提交国会。若无法做出决定，则无法作为法案提交到国会当中。由是观之，自民党国会议员参与决策是由政调会开始的，其在党内环节的折冲樽俎，是以政调会为舞台而进行的。
自民党的领导层，总裁以下是由干事长、总务会长和政调会长组成的“党三役”。“党三役”是以本党的方针为基轴、致力于将其变成日本政府政策的主要决策人。因此，他们对国政的影响力是十分巨大的，其重要性堪比内阁阁员，甚至尤为过之。其中干事长在党内序位第二，是党务的实际责任者。总务会是自民党最终意志的决定机关，而政调会的主要工作是“协调及研究自由民主党采用之法案，以及立案等工作之政策机构”。世界情勢を読む会編著『日本の政治』日本书芸社、2006年、182頁。两者的职能，前者如美国参议院的全体大会，后者如美国参议院的委员会。
自民党采纳的政策法案必须先经过政调会的审议，因此政调会内与各省厅、众参两院的常设委员会相对应，分别设置了许多“部会”、“调查会”、“特别委员会”。如在外交方面，政调会中设置外交调查会、外交部会、对外经济合作特别委员会，而与安全保障问题相关联的，有安全保障调查会、国防部会、基地对策特别委员会。通常而言，自民党所属国会议员在众参两院参加哪一常设委员会，则自动成为政调会的相关联的部会委员（如众参两院社会劳动委员会委员→自民党政务调查会社会部会员）。如此一来，部会实际上与国会中的常设委员会，不仅在组织上形成了对应关系，而且在人员上形成了互通的关系。由于各部会与各省厅形成相互对应的关系，而且部会负责人多由该省厅出身者担任，这样部会与各省厅的关系也很容易打通。部会与各省厅和国会各常设委员会的关系表明：在以自民党为核心形成的政策决定过程中，国会、政党和政府（官僚）实际上是相通的，具有明显的一体化倾向。
政调会在审议各项法案时，原则上以“全场一致”为原则。然而，自民党内部因派阀众多，议员在政调会部会中的折冲樽俎，基本上是体现了不同派阀的政治诉求。因为“全场一致”的原则，只要部会员中有一人对法案提出异议，则交付审议的法案要去的部会同意就会比较困难。因此，各省厅在向政调会部会提出法案之前，会事先了解可能反对的部会员，并借所谓的“根回し”做好事前协商的工作，向该部会员做详细说明，用心争取法案能照原案通过。这实质上一方面是各派阀之间不断进行非正式的意见磋商，另一方面是各省厅制定相关法案的官僚根据自民党政调会内部磋商的结果，对原案进行修正，直至政调会内部的磋商取得“全场一致”为止。在这一过程中，多数都是以不可见的方式在官僚集团、党内的委员会间和永无终止的非正式磋商中谈判解决。
过了部会审议的阶段，虽然还要交政调审议会审议，并经过总务会的讨论、审议后方能成为正式的党的政策或决议，但这后面的几个步骤，仅是一种形式或必要的程序而已。党属议员必须统一步调支持该决议，并在国会审议中按照党的意愿投下赞成票。可见，政调会部会是利益协调的最前线，是自民党协调不同派阀利益的重中之重。
在自民党一党单独执政时期，这时法案即可提交国会了。但在自民党与其他政党组成执政联盟的时期，政策制定的程序则显得稍有不同。首先，无论法案是阁法还是议员法，均必须提交执政党政策调整会议事务局登记，然后由执政联盟组成的不同省厅政策调整会议或有关课题调整会议进行审议、协调，其后再提交执政党院内总务会审议、决定，经执政党责任者会议批准后提交国会审议。
这其中不同省厅政策调整会议和课题政策调整会议是执政联盟的基层决策机构，相当于自民党的政调会部会。各省厅制定的有关法案提交给这两个机构审议的同时，各执政党的决策机构也在审议该法案。如自民党仍然是按政调会部会、审议会、总务会的顺序审议有关法案，各级决策机构提出的意见将通过本党的代表反映到执政联盟联合决策机构中去。当执政联盟中的各党分歧实在过大，一些政策不得不提交执政联盟最高首脑会议或政府执政党首脑联席会议这一可以做出最终决定的唯一机关来解决。而“全场一致”的原则在这种情况下依旧被视为行事准则，因此这一过程中也充满了不同党内派阀与执政联盟之间的非正式的谈判与磋商。
二、国会审议前朝野政党的攻防
在议会内阁制之下，执政党的政策必须以阁法的形式向国会提出来。而自民党凭借长期在国会的优势地位，一项政策法案直到提交国会之前，在野党几乎完全不涉及其中，在野党的国会议员自然也无从对该法案提出任何意见。
然而，对任何一项法案而言，衡量其成功与否的标准是能否在国会审议后获得通过，也即政策决定过程中的最终形成的问题。因此，在野党会利用国会这个舞台运用各种手段与执政党进行对抗。如前所述，日本国会属于“黏着性”国会，在野党虽然在议席上处于劣势，但却可以利用各种手段对执政党进行掣肘，使得执政党不敢对其小觑。如前文所谓的“牛步战术”即是在野党在国会全体会议表决时运用的一种十分著名的对抗手段。而实际上在野党的种种手段早在法案提交到国会的委员会时便开始运用了。
日本因国会实行委员会中心制度，国会内设的各种常设委员会及特别委员会实际上成为政策法案审议的主要舞台。无论是执政党提出的所谓“阁法”还是议员个人提出的“议员法”，都是交给与法案相关的委员会审议的。目前众参两院各设17个常设委员会，另有各种特别委员会。各委员会均由议长依据各党在议会中所属议员的比例，在各党提供的人选中选任。由于委员会内的党派结构，反映该届议会的党派结构，所以，委员会审议通过的法案，在该届议会上基本上也能被通过。从表面上看，委员会在法律上都有其应有的自主性，但实际上，由于各委员会的委员都受制于所属政党或会派，并依所属政党或会派的方针行事。因此，常设委员会的这种自主性往往被政党的主导性所排除。
尽管自民党在大多数委员会中占主导地位，但毕竟没有控制全部的委员会。而交给各委员会的法案，国会用语称为“OROSU”，须经过主旨说明、质疑、修正、讨论和裁决等程序。因此，在野党在特定的委员会内，延长法案的审议时间是相当容易的。
相对于常设委员会中的其他特定委员会，朝野政党折冲樽俎的主要舞台是议会运营委员会（简称“议运”）。作为众、参两院议长的辅佐机关，“议运”定额为25人，核心机构是理事会。其主要掌管各委员会委员的分配，制作法案审议的日程，审议法案提交国会的顺序及在国会表决的时间，并研究是否要提交委员会进行协商等事务，是国会运营方面的具有重要作用的常设委员会。日本的惯例是国会内的委员会的理事会所做出的决定必须全场一致，“议运”也不例外。因此，虽然法案的最终通过与否是由占多数议席的执政党决定的，但法案通常在朝野政党进行实现协商，取得一致后再行表决，已成了约定俗成。
按照惯例，向国会提出的法案首先要交付相关的常设委员会。但按《国会法》第56条第二项规定，向众参两院提出的法案，可先在全体会议上提出听取相关的主旨说明（由提出法案的相关阁僚出面说明），国会用语为“读经”（お経読み）。这时在野党议员可要求将重要法案在委托委员会审议之前提交全体会议做内容介绍以拖延时间的战术，国会用语为“吊挂战术”（吊るし）。
如前所述，重要法案审议的先后顺序由“议运”决定，若无“议运”的认可，法案是无法通过的。但因为国会每一个委员会接到的法案不只一个，而按惯例率先提出的法案首先进行审议，故此在野党通常会在法案审议中利用这一点对反对的法案延后审议，阻挠法案的成立。他们用“吊挂战术”，使得法案迟迟不交付委员会审议，而是让其一直悬置在全体大会上，处于听取主旨说明的状态。与此同时，在野党还会跳过被悬置的重要法案，对其他法案进行率先审议，这种因“吊挂战术”而被提前审议的法案被称为“枕头法案”（マクラ法案）。
对此，执政党的对抗手段为，在委员会上动议将审议中的重要法案直接在全体会议上提出，在听取委员长的中间报告后立即进行表决的方法。然而，在野党对此动议是强烈反对的。如前所述，他们会连发各种不信任案和其他动议，采取所谓“牛步战术”加以抵制。与此同时，执政党也会提出要求限制发言时间或要求终结讨论的动议，结果导致全体会议场面混乱，甚至一连几日不眠不休，即出现“彻夜国会”。
此外，在野党还常常将“牛步战术”与“不信任动议战术”（動議戦術）结合使用。所谓“不信任动议战术”是指在野党通过提出不信任动议来阻挠对重要法案表决的拖延时间战术。因为按照人事法案优先审议的惯例，在野党纷纷提出各种不信任案，要求解除有关委员长、议长、内阁成员甚至内阁总理大臣的职务，议院必须首先审议、表决这些不信任案，届时在野党实施“牛步战术”。在野党的这些战术往往使执政党顾此失彼，不得不放弃一些重要法案。更有甚者，在野党还会将预算案作为“人质”，以阻止其他政府重要法案的通过。
如此种种，在野党对抗执政党的手段还有如“联合审查”（連合審査）、“严格遵守定例日审议原则”（定例日の厳守）、“拒绝审议”（審議拒否）等等。相比之下，作为执政党的对应措施，有“主动提出动议”（打ち切り動議）、“强行表决”（強行採決）及“中间报告制度”（中間報告制）等，亦可谓花样繁多。而朝野政党如此地在国会中进行激烈的对抗，最终使得双方均受到损伤。因此，朝野政党开始走向妥协，除非“合意政治”无法达成目标，而相关法案又关系到执政党的重要利益时，执政党才会进行“强行表决”。如此一来，“合意政治”实际上取代了“强行政治”，而逐渐成为日本国会政治的主要运行模式。而朝野政党在国会进行“合意政治”的舞台也是“议运”。“合意政治”，即自民党为保证政策法案在国会中通过，积极地与有关在野党保持密切联系，通过交涉、协商和妥协，使有关各方达成一定的共识，从而使法案最终成立。“合意政治”是基于执政党与在野党的不断接触而形成的。在法案提交国会之后，这种接触的主要舞台虽是“议运”，但实际的主要渠道却是各党的“国会对策委员会”（简称“国对”）。“议运”因系国会的常设委员会之一，故朝野政党议员在“议运”进行的各项活动，属于正式性的政治行为。但与之相对的，“国对”仅是各党设立的机构，未具有制度上的保证。为了解决正式场合中不易解决的分歧，朝野政党的“国对”需要在幕后进行协调和做事先的工作（お膳立て、根回し）。曾任自民党“国对”委员长的金丸信曾表示，“所谓国对委员会如同戏剧的黑幕。每当国会中出现僵局的时候，就是它发挥作用的时刻”。朝野政党折冲樽俎的窗口，表面上是“议运”，幕后其实是“国对”。因此，“议运”更多的是为朝野各党进行事前沟通协商提供场所而已，而各党的“国对”则越来越多地扮演“お膳立て”的角色了。换言之，运行“合意政治”的地点虽在国会，但其方式却主要为非正式的。
按金丸信的国会对策哲学，议会政治应该是在朝野政党相互妥协的情况下运行的，为了实现这个目的，首先必须与不同党派的人建立信赖关系。朝野政党的折冲樽俎说到底是人与人之间的交涉，因此若与不同党派的议员建立了信赖关系，在审议重要法案之际，可以事先进行沟通，以顺利地在国会通过。具体而言，在法案的审议过程中，自民党的“国对”与有关的常设委员会一直保持密切的联系，审议一出现问题，“国对”便会采取各种行动与有关政党或议会党团进行协调，化解危机。自民党“国对”与在野党“国对”之间的频繁交涉、协调，使国会中分立的执政党与在野党逐渐形成正式的政党间组织关系和各种非正式的人际关系。金丸信本人便是在这种“合意政治”的推行中与社会党的国会对策委员长田边诚建立了亲密的个人关系。
为了培养与各党派议员良好的人际关系，多年来，在众议院，议长总是会利用暑期休假的机会，与各党国会对策委员长及夫人结伴赴海外旅行。除此之外，各党国会对策委员长之间也会相互招待，在增进彼此了解的同时，加深相互的信赖关系。
朝野政党的国对、议运相关人员，国会用语称之为“国对·议运族”。他们作为暗中操纵国会运营的人员，致力于朝野协商，所谓“吃着同一锅里的饭”的他们超越了党派相互之间的伙伴意识是很强的。
而当国会审议进入最后阶段的话，国对委员长会与干事长事先商量，或者直接赴首相官邸，与首相和官房长官汇报重要法案的进展情况，尤其在野党方面的态度和对法案最终的选择（赞成或反对）或如何修改等情况。根据情况，会举行朝野政党国对委员长会谈，进而是“干事长·书记长会谈”，最终甚至是通过党首会谈的形式，以处理法案或推动事态的积极发展。在这一过程中，国对委员长始终处于幕后，充当事先协调的角色。
如此一来，政府、执政党在不强行表决而想通过重要法案的时候，则会摆出一副尊重在野党的姿态，或对在野党的意见部分进行采纳，或对法案进行修正，或窥知在野党的修改意见，提前对法案进行相关修改，还可以以通过在野党希望早日通过的法案为交易，通过重要法案等等，方法众多。即使自民党在委员会上进行强行表决的话，为了后面能顺利收拾事态，通常的做法是预先知会该委员会中的在野党理事及在野党“国对”的相关人员，他们会在什么时候，如何对该法案进行表决，或预先将表决程序告知在野党的运营委员会的理事，然后按照程序进行强行表决。
有些情况下，朝野政党实质上在审议前已暗中就法案达成了妥协（本音），但表面上还是要故意“做出反对的样子”，或“演一场给支持者的戏”(建前)。这是因为固然在野党对某法案本身是持反对态度的，但更为重要的是必须向支持民众及工会组织等支持团体表现出反对的姿态。
曾作为“万年在野党”的前社会党国会对策委员长与担任议会运营理事一职的山本幸一对上述在野党的微妙心理指出，“党内虽然有各种警惕向自民党妥协的动向，但大部分的议员还是倾向于妥协的。总之，因为劳动工会的干部会旁听国会议员出席的两院议员总会，因此他们的强硬意见会对我施加压力。待总会结束后，他们则会来到‘国对’的房间来对我表示感谢，说‘很好，很好’。”
如此一来，经过每个环节的折冲樽俎，官僚与自民党议员，自民党内不同派阀议员之间，国会中朝野政党议员之间等种种非正式的幕后协商后，法案才会最终送到国会进行正式表决。因此，从“建前”角度而言，国会的正式表决是衡量法案能否成功的最后一步，但“本音”则昭示在国会正式表决前种种非正式政治运作才是法案能否通过之关键。图2－1 日本政策决策过程示意图
每项法案从拟定到在国会正式表决的整个过程中，必定会进行多次修订，其最终表决时的内容也是各种势力经过各种纵横捭阖之后达成某种妥协的结果。因此，单从表面而言，日本的政策过程并无多少特色可言，但日本这一过程中的纵横捭阖所体现出的是“合意政治”文化，其表现的则是“全场一致”的结果，这一过程多是通过非正式的方式，而不在正式场合中运行的，这正是日本型国会政治的最大特色。
关于这一点，美国学者罗伯特·克里斯托福(Robert C．Christopher)指出，“日本人厌恶个体间的直接对立。因此，为了避免对立，会在事前协商以取得全体一致。这既可以说是日本的弱点，同时也可以说是日本的强项。”而为了要获得“全场一致”这样的结果，因此必须在表决之前听取反对者的意见，做出不同程度的修正。这种情形，在日本被称为“事先疏通”（根回し）。值得指出的是，据日本参议院前参事前田英昭的研究，“根回し”现象英文应该翻译成“Stage Management”。诚然，这种现象并非日本社会所独有，欧美各国均在不同程度上存在这种现象。但是两者相比最大区别在于，在日本经过非正式的“根回し”操作之后，正式场合的运作则成了形式。因此日本国会中有“质疑（提出质疑，经过“根回し”）之后也无需讨论”之说，而在欧美各国，“根回し”只是在正式场合之外的相互通气，但双方依旧会在正式决议场合相互攻防，即正式场合并未因为“根回し”而变成一种形式。
此外，在日本的政治决策过程中因尊重“和”的传统文化使得“全场一致”的原则一直保留了下来。进一步地，“根回し”这种传统行为不但也被保留，且在这种情况下仍十分必要，无可替代。这亦是日本政策决策过程中出现“合意政治”的主要原因。日本学者京极纯一研究指出，有关决定的传统性制度，成员全体有平等参与的资格，此外，全体成员每人在拥有否决权的情况下（全场一致）进行表决，应该竭力避免对立乃至多数派与少数派的分化。这种“合意政治”，西方学者又称之为共识决策（consensus decision making）。它导致日本政策决策过程中会出现一种特殊现象，即日本的决策更经常是避开冲突，而不是解决冲突，因此尽管行事过程都并不适当，但每件事最终结果则都令人满意。而日本的政策决策过程虽然极为复杂，但在日本的人际关系上实施起来也是合理而有效的。虽然它作业过程较慢但它具有弹性而且较为审慎，它可能对于少数派的反对意见给予较多的投票力，因此比起其他制度来产生更多的妥协结论。它的大部分过程都以不可见的方式在官僚集团、党内的委员会间和永无终止的非正式咨询中谈判解决。
如众所周知的那样，欧美各国的民主制度奉行的是多数决定原则。但日本“合意政治”的现象昭示了多数原则并非是民主制的唯一规定，且从办事效率与客观效用角度而言，亦大有可取之处。进一步地，日本的经验还昭示民主制可以被看作是每个人（甚至极少数）都有发言权，虽然倾听每个人的意见破费时间，但它可以比表决和让胜者决定产生更大的参与和平等意识。更为重要的是，“合意政治”的过程实则是一种渐进的试误决策（trial-and-error decisive making）过程，虽然可能从未产生理想的政策，但也不会铸成大错。因此，这种避免错误的决策或许要比试图取得最大成效的决策好。
最后需要指出的是，在“合意政治”中，各种非正式政治运作的操作者虽然主要是朝野政党所属的国会议员，可是无论在执政党政调会协商阶段，还是国会的“议运”及其他常设委员会和各党的“国对”审议阶段，议员所代表的要么是不同派阀的政治意见，要么是本党的政治诉求，而鲜有自己的意见表达，因此议员在日本政策决定过程中的作用宛如一双白手套，其表面上是实际的操作者，但真正发挥主导作用的却是套在白手套中的“手”——政党。本章小结
本章的写作目的有二：一是分析国会议员在日本政治结构中的地位及其在日本政策决策过程中所扮演的角色；二是通过对日本政策决策过程的分析，指出非正式政治运作是日本政治运作过程中不可或缺的一种模式，并提出此种模式属于日本国内政治中的常态现象这一观点。借此，意图从充分性上论证“议员外交”在日本战后对华外交中能发挥积极作用的原因。
从制度建设角度而言，日本的国会是日本政党政治的最重要、最核心的活动舞台，是各政党发展、变化，体现本党政治意志的唯一场所。而各党众参两院的国会议员则是活跃在这一舞台，体现各党政治意志的最主要行为者。因此，日本的国会及议员在日本政治结构中的重要地位不言而喻。但从现实角度考量，日本政治生活中居于最核心地位的却是长期占据执政地位的自民党。这一特征不但使得日本政坛出现了党、政、官高度一体化的现象，也导致了国会职能的空洞化。加之日本属于议会内阁制国家，政党意志强烈，党纪严格，这使得议员的政党色彩浓烈，而缺乏自身能动性。然而由于日本政治运行中长期以来“全场一致”的“合意政治”传统及“黏着性”国会的属性，使得众参两院的国会议员在政策决策过程中或代表党内不同派阀的利益，或代表执政联盟中不同党派的利益，或代表朝野不同政党的利益，在非正式场合折冲樽俎、纵横捭阖，进行着非正式的政治运作。而这也证明了其是日本政治运作过程中不可或缺的一种模式，进而可以认为其亦是日本政治的特征之一，属于日本国内政治中的一种常态现象。
第三章 日本对华推行“议员外交”的国际动因分析
非正式政治运作是日本国内政治运作中的常态现象。进一步地，这种运作模式不但被延用到了战后日本对华的外交过程中，且从客观成就来看，并不比正式官方往来的成效逊色。此外，经过对战后日本在两岸外交活动全过程的审视，本书认为非正式“议员外交”既是战后日本对华外交中的一大特征，亦是对“二轨外交”理论在外交实践中的一种应用与修正。
两岸因在政治上长期处于“零和博弈”的状态，这直接导致了历史上对两岸介入甚深，且从其国家利益角度衡量两岸均占有重要地位，更意图在两岸之间同时获利的日本在处理对华外交上面临“两难”：一方面日本在处理两岸关系上政治态度必须明确，即仅能与两岸的其中一方建立官方关系；另一方面日本的国家利益决定了日本不能完全倒向一方。这一“两难”导致了日本在处理对华关系上，始终如同一个在“一个中国”与“两个中国”之间摆荡的钟摆。但日本从如何获致最大的国家利益角度出发，以现实主义的立场游走在两岸之间，不但左右逢源，甚至会以其中一方来掣肘另一方，并借此进行利益最大化的取舍。
本章主要解决三个问题：首先，导致战后日本对华推行非正式“议员外交”的各相关要素是什么；其次，“议员外交”在战后日本对两岸外交中究竟处于一个什么位置，发挥了怎样的作用，其模式又如何；最终，解释“议员外交”为何能在日本战后对华外交中发挥积极作用。
第一节 “议员外交”出现的动因分析
一、三个面向影响下的战后中日关系
非正式政治运作是日本国内政治生活的常态现象，其重要性丝毫不亚于正式的政治运作。而回顾战后日本对华外交的过程，“建前”与“本音”、“根回し”、“お膳立て”等非正式运作手法也频频出现，并深深影响了中日关系的发展，其重要性不可忽视。
本书认为，战后日本国会议员在两岸之间进行的一系列非正式外交活动实质上是日本从中日两国的历史恩怨与政治现实、日美同盟及国际政治格局变迁这三个面向出发，十分巧妙地通过本国的一些国会议员在两岸之间的外交活动，将国内非正式政治运作有效地延用至外交领域而已。
近代以降，日本从1874年到1945年的70余年间屡次侵略中国，严重阻碍了中国近代化的历史进程，其后果不但在当时使中国蒙受了巨大损失，时至今日这一历史恩怨的阴霾仍挥之不去，严重影响了两国关系的健康发展。
中国地域辽阔，物产富饶，长期以来一直与日本有密切的经贸往来，甚至被日本视为“生命线”，在日本外交中的重要地位不言而喻。自邦交正常化以来，两国不但在经济上联系日趋紧密，且互补性很强，两国还在贸易、投资、信息通讯技术、金融、食品及产品安全、知识产权保护、商务环境、农林水产业、交通运输及旅游、医疗等广泛领域均有密切合作的必要。因此，双方均已认识到坚持中日友好不但关乎亚洲与世界的和平发展，也会给亚洲与世界带来巨大机遇和利益。两国自2006年以来便开始积极建立“战略互惠关系”，竭力缩小分歧、凝聚共识。2008年5月7日，胡锦涛主席访日期间，又与福田康夫首相签署了中日之间的第四个联合公报——《中日关于全面推进战略互惠关系的联合声明》。在声明中，双方一致认为，“中日关系对两国都是最重要的双边关系之一。两国对亚太地区和世界的和平、稳定与发展有着重要影响，肩负着庄严责任。长期和平友好合作是双方唯一选择。”
然而另一方面，中日之间长期以来却面临一山不容二虎的宿命。台湾前“驻日代表”林金茎指出，“在亚洲地区，日本和中国分别代表海权和路权国家，路权强的时候会威胁到海权，海权强的时候也可能会往大陆扩张，因此从历史的角度来观察，其实对立状况是始终存在的。”在2000年漫长的交往史中，两国的状况总是一强一弱，呈现为“中强日弱”或“日强中弱”。但自新中国成立以来，中日之间却逐渐出现了“两强并立”的格局。这样在新世纪之初，一方面中国对强调日美同盟，致力迈向政治大国的日本抱有警惕与疑虑，另一方面在经济上遭遇“迷失的二十年”的日本也对中国的快速崛起表现出惊恐与不安。中国学者陈锋研究指出，“中国的经济大国化趋势和日本的政治大国化趋势日益成为影响两国关系发展的决定性因素。如今，双方都认为对方重建以往那种类型的大国地位是难以接受的。两国同时呈现大国化趋势时，由于东亚历史上还没有现成的两强并列的双边模式可循，大大增添了两国关系的复杂性、竞争性和排斥性。”概言之，在“两强并立”的格局下，中日两国目前仍未找到如何妥善处理双边关系的良方，这亦是所谓“战略性结构矛盾”之实质。正因这一缘故，中日之间一方面强调“全面推进战略互惠关系”，但另一方面双方依旧受台湾、钓鱼岛主权争端、历史认识等问题影响，充满了很多不安定因素。
综上所述，中日两国的历史恩怨与政治现实导致了战后中日关系呈现出这样一种特征：一方面，中日关系对双方而言均是最重要的大国关系及双边关系之一，双方谁都无法承受两国关系破裂所带来的损失；另一方面，日本在发展对华关系的同时，积极寻求制约中国的因素。
1957年，日本外务省明确指出日本外交奉行“以联合国为中心”、“与自由主义各国协调”和“坚持作为亚洲一员的立场”这三大原则。但如众所周知的那样，对日本战后外交影响最大的却是日美同盟。因此，战后日本实质奉行的是“以日美同盟为基轴，以三大原则为导向”的外交政策。这直接导致战后日本外交以美国马首是瞻。
冷战之后，一度使日美同盟的战略基础丧失，日美安保体制也处于解体的边缘。但1996年发生的“第三次台海危机”却成了两国同盟“再定义”的最合适借口。同年4月，美国总统克林顿访问日本时，与日本首相桥本龙太郎在东京共同发表了《美日安全联合宣言——面向21世纪的同盟》，在肯定了“日美关系是历史上最成功的两国关系”的同时，还着重强调了以日美安全条约为核心的同盟关系对维持21世纪亚太地区的繁荣与稳定将发挥重要的作用，并重申美国在亚太地区继续保持10万兵力的承诺和日本对美驻军的财政支援。日本政府也把这一方针的适用范围做了扩大，可能使用日本防卫力量的范围从“远东有事”扩大到“日本周边地区有事”，还将台湾地区纳入了该范围中。
在小泉内阁时期，为了给日美同盟注入新的内容，日本先后通过了《反恐怖特别措施法》、《自卫队法修正案》和《海上保安厅法修正案》三项法案，积极配合美国的反恐行动，出兵阿富汗和伊拉克。2005年2月19日，日美两国在华盛顿召开“日美安全保障协议委员会”（俗称“2+2会议”）后，共同发表了联合声明，提出了日美军事合作的地区十二项目和全球六项目。2006年6月，小泉纯一郎首相在对美国进行离任前最后一次国事访问时，与布什总统进行了90分钟的会谈，并在会后发表了题为《21世纪新的美日同盟》的共同声明，就“发挥‘世界中的日美同盟’达成共识”，并“共同希望在日美友好关系和全球范围内的合作关系日益发展”奥巴马政府上台之后，美国国务卿希拉里·克林顿的首个出访地亦选择的是日本，并强调“美日同盟是美国外交的基石”。日本民主党上台之初，日美关系曾因普天间基地搬迁等问题一度冷却，但自菅直人内阁开始又不断修复巩固日美同盟关系，安倍晋三重掌执政权后更是强调日美关系乃日本外交的基轴，并拟定于2013年年初首访美国。
对美国而言，正是受惠于一个可以覆盖全球的同盟和联盟所组成的精细体系的支撑，美国才能在全球处于至高无上的地位。而对日本来说，不但不能脱离美国而自立门户，反而应该确立以美国为主导，日本为辅助的日美协调机制，继续坚持和加强与美国的结盟路线，才有利于日本增强在亚太地区的政治、经济及军事的地位，更快捷地实现亚太地区政治大国的目标，这才是日本最明智的战略选择，也是基于自身情况为实现大国化目标而选择的最便捷途径。换言之，日本应在以美国为首的现行国际秩序中发挥积极的作用，在维护这一国际秩序的同时，也依靠美国的战略支持借船出海，推行有利于日本基本国家利益的外交政策，实现其大国化目标。
至于中美关系，新中国的成立意味着中国从美国的亚洲盟友转变为美国亚洲政策中的首要敌对目标，成为继苏联之后美国要“遏制”的又一对象。尤其是朝鲜战争爆发后，中美两国直接在战场上兵戎相见，使得美国一度认为中国是比苏联更为危险的对象。两国无论在全球、区域还是双边关系等各个层次上均存在着尖锐的矛盾。可以说，从20世纪50年代起到中美“接近”，在世界范围内是“美苏冷战”的格局，但在东亚则处于“美中冷战”的状态之下。
从1971年中美出于共同防苏而接近到1989年的“六四风波”，两国基本上处于“准同盟”的关系。与之相对应的是，在中美关系解冻之前，日本一直未能与中国实现邦交正常化，而在尼克松访华之后，日本不但于当年9月便与中国实现邦交正常化，此后直到冷战结束均可谓是战后两国关系发展史上的最佳时期。
但随着苏联的解体，也意味着中美原有的对苏战略利益基础不复存在，两国关系也进入了20世纪70年代以来的最恶劣状态。从美国的立场来看，“坚持共产主义、持续一党专政的中国，难免会成为与西方价值观大不相同的代表性国家，或许正在取代开始走向民主的俄罗斯，成为反民主的大本营。”这样一来，尽管进入20世纪90年代后的中美经贸关系日益密切，但由于两国之间“存在着不同的意识形态，以及在社会制度、对外政策等严重的对立和差异。两国关系要在一定的期间从根本上获得改善是不可能的”。或许恰因为如此，中美一方面经贸往来日益密切，但安全问题上双方的战略疑虑也不断加深，进入了所谓的“相互依存+制度约束”的“竞合”时代，而奥巴马政府推出的东移亚洲战略则被视为从军事（空海一体战，ASB）、经济（泛太平洋战略经济伙伴关系协定，TPP）、政治及价值观等诸多方面针对中国崛起的战略布局。
综上所述，在战后不同时期美国因素导致了日本在1972年之前无法同中国实现邦交正常化，中美准同盟阶段也是中日关系发展的历史最佳时期。到了后冷战时代，美国逐步感到中国是潜在的竞争对手而加以遏制，与此同时日本则感到中国是现实的竞争对手，因此“中国威胁论”在日本更有市场。于是中美关系和中日关系在性质上出现了一致性，即实力关系上的结构性矛盾。如此一来，在对华看法上两国利益有高度一致性，这必然导致两国在遏制和防范中国问题上加大合作力度。而因为日本认为中国国力的提升已经对日本构成了现实的挑战，故日本在对华问题上的表现有时会显得比美国更为显性和激烈，采取更加强硬的对华政策，这亦是为何中日关系尤其是进入新世纪之后迅速恶化，甚至不及中美关系的原因之所在。图3－1 中美关系对中日关系影响示意图
至于在国际格局变迁方面，由于确立了冷战格局的雅尔塔体系是美、苏等国在打败德、意、日法西斯之后建立起来的，因此无论是雅尔塔体系的崩溃还是后冷战时代的“一超多强”或“多极化”趋势，实质上不过是这些大国与新兴大国力量在国际社会这个“大棋局”中出现分化组合的一种表象而已。显而易见，自战后以降，美国一直是“大棋局”上的主要棋手，中日则均属于“大棋局”上的重要棋子，这导致了中日关系总是从属于中美关系与日美关系，同时也显现了国际格局变迁对中日关系的影响与美国因素在很大程度上有重叠情形。日美同盟自建立至今，其间虽经几起几落，但以日美同盟为日本外交的基轴这一点几乎未有变化，遂本章按美国对华关系的改变将分三个时期对国际格局变迁的因素进行论述。
首先是从朝鲜战争爆发到20世纪70年代初期中美和解。20世纪50年代初，中日两国从自身在国际格局中所处的位置角度出发，做出了分别加入美苏两大阵营的这一符合各自国家利益的选择，但这导致了两国无法进行官方层面的国家交往。
其次，从中美和解到冷战结束时期。在这一时期内，尽管冷战格局未发生改变，但因为中美的和解，阻碍中日关系改善的最大外部障碍就此消除，中日也顺利地在1972年9月实现邦交正常化，并在1978年签署了《中日和平友好条约》。因此，这一时期是战后中日关系发展史上的最佳时期。
最后是从冷战结束以来的时期。苏东剧变是冷战结束的标志，对西方阵营而言则是代表“自由、民主主义和市场经济三大基本价值观念”的资本主义制度对社会主义制度的胜利。因此，冷战结束以后，以美国为首的西方国家极力开始推行西方式的“民主价值观”。在这个大背景下，日本首相海部俊树致函美国总统布什，指出“必须以日美欧三极为主导形成的世界新秩序”为嚆矢，日本首度表现出要与美欧平起平坐来主导国际秩序的强烈愿望，日本要实现政治大国化的目标表露无遗。
进入新世纪之后，日本不断提高“价值观外交”的地位，甚至将之抬升至日本新世纪外交新基轴的位置。2006年11月30日，时任外相的麻生太郎进行了一次题为《创造自由与繁荣之弧》的演讲，指出日本要以国际社会所认可的自由、民主主义、基本人权、法制社会及市场经济等普遍价值观为日本外交的基础，重视推行“价值观外交”，并在从东南亚到南亚、中亚、中东、中东欧及巴尔干地区的新兴民主国家范围内，将之如同纽带一样连接起来，营造一个富裕、安定的区域，这即是“自由与繁荣之弧”。麻生还指出，这一外交方针将成为日本外交的第四个支柱（前三大支柱即外交三原则）。2007年9月，福田内阁提出了“加强日美同盟与推进亚洲外交共鸣”的口号，稍稍修正了麻生的“价值观外交”，而改为“协调外交”。相比前者，这是一条强调日本政治大国地位优先，对华竞争与合作并举的外交轨道。尽管“协调外交”中“价值观”色彩不及“价值观外交”那般浓厚，但其地位之重要绝不可忽视，如2008年5月7日中日签署的《中日关于全面推进战略互惠关系的联合声明》中，便因福田的一再坚持，而加进了“为进一步理解和追求国际社会公认的基本和普遍价值进行紧密合作，不断加深对在长期交流中共同培育、共同拥有的文化的理解”这样的内容。而从麻生内阁到民主党的菅直人、野田佳彦及安倍新内阁的种种言行来看，在对外交往中不断加重“价值观外交”的色彩是一种不变的趋势，如2012年12月28日，安倍在首相官邸接受采访时指出，“日本要与拥有共同价值观的国家，与越南等具有重要战略作用的国家构筑起信赖关系，唯有如此，日中关系才能有新的展开”。
综上所述，从日本的角度来看，依旧奉行社会主义制度的中国在基本价值观念上与之是格格不入的，而在日本不断加重外交政策中“价值观”色彩的趋势下，一方面让日本手中多了一张可以制衡与打压中国的“外交牌”，另一方面也成了日本国内掀起一股主张协同美国防范和遏制中国的呼声的一个不可忽视的原因。
二、中日关系中的台湾因素
众所周知，台湾问题是“上个世纪40年代中后期中国内战遗留”的产物，是涉及中国国家核心利益的大是大非问题，“解决台湾问题、实现国家完全统一是中国内部事务，不受任何外国势力干涉”。然而，自台湾问题出现伊始，便有美日等外国势力牵涉其中亦是毋庸讳言的。
从中日两国的历史恩怨上来看，从1874年开始日本就染指台湾，从1895－1945年更是对台湾进行了50年的殖民统治。“二战”结束后，台湾虽然回归中国，但日本对台湾的特殊情结时至今日始终挥之不去。如前所述，中日关系向来被视为最复杂的双边关系之一，从根本上而言是两国存在着结构性的战略矛盾，在表象上则有台湾、钓鱼岛主权归属、历史认识等众多问题，这些是横亘在两国之间的不可忽视的重大问题，它们或系历史遗留，或牵涉民族感情，或涉及国家利益。其中台湾问题既涉及历史与民族情感，又是中国的根本利益之所在，不仅成为中日两国结构性矛盾的根本问题，而且直接关系到东海大陆架的划分与钓鱼列岛归属问题，其敏感性、复杂性和重要性在中日关系中无出其右。
朝鲜战争爆发后，美国一改“台湾海峡中立化”的态度，杜鲁门总统于6月27日派遣海军第七舰队对台湾海峡进行巡航，意图阻止中国解放台湾。此后，台湾不但处于美国的军事保护之下，还成为了西方阵营的一员，积极充当美国防共、反华的桥头堡。1951年1月，美国政府重新开始对国民党政权的军事援助，翌年2月10日签署了《美“华”共同防卫相互援助协定》，并向台湾派遣军事顾问团。1954年12月美台双方又缔结了《美“华”共同防卫条约》。从1951年到1965年，美国共向台湾提供了约15亿美元的援助，其中军事援助约8亿。
中美建交后，美国一方面承认（acknowledge）“中华人民共和国是代表中国的唯一合法政府，台湾是中国领土不可分割的一部分”，另一方面又在国内制定了《与台湾关系法》。根据该法案，美国实质上视台湾为准主权国家的“政治实体”，继续向其提供大量武器。冷战结束后，对美而言一方面中国的战略地位有所下降，“中国威胁论”之说却日益甚嚣尘上；另一方面因台湾开始推行“民主化”，以至被视为“亚洲民主的优等生”，这不但增加了美国协防台湾的借口，也使得美国越来越重视台湾在遏制中国方面的战略地位。因此，在1996年的《美日安保联合宣言》及翌年达成协议《美日防卫合作新指针》中美日首次将“台湾”纳入到日本的“周边事态”范畴当中。到2005年2月19日，美日两国在美日安保协议委员会的所谓2+2会谈上，又首次将“台海问题”列入关注的“共同战略目标”，明确表示要干涉中国的统一大业。
台湾问题是中国的核心国家利益之所在，那么台湾对于中国的重要性究竟何在呢？
首先，台湾在地理上位处要津，战略位置十分重要。其地处大陆的东南缘，是大陆门前的桥头堡，同大陆是不可分割的整体。对大陆而言，台湾“扼沿海七省之咽喉”，不偏不倚地处于东海与南海相衔接的战略要冲上，北与舟山群岛，南与海南岛相连接，恰好形成一条可以有效护卫大陆的海洋防护带，同时亦是中国航向太平洋的唯一必经关卡。从国际角度来看，首先台湾地处海运枢纽，全球有近40％的贸易要通过台湾附近的海域，台湾海峡是西太平洋重要的国际航道，其地位之特殊不言而喻。此外，台湾还具有极大的战略纵深和强大的军事潜力，深具战略意义。台湾是西太平洋上的大岛，北与日韩两国相接，南经菲律宾，与东南亚、澳大利亚及新西兰等国遥遥相望，居于西太平洋“第一岛链”（北起白令海峡，向南连接阿留申群岛、日本列岛、琉球群岛、台湾岛、菲律宾及马来西亚直到印度尼西亚）的中央战略位置，被视为西太平洋上一艘不沉的“航空母舰”。它往西可以控制中国往西太平洋发展的门户，往东可以进逼西太平洋的“第二岛链”（由白令海峡南下延伸，经日本的小笠原群岛和硫磺岛、马里亚纳群岛、关岛、加罗林群岛，沿巴布亚新几内亚东岸，直至澳大利亚东岸），威胁美国在夏威夷的最后防线。一言以蔽之，从军事角度而言，台湾位于“第一岛链”的枢纽位置，和“第二岛链”的前进基地。因此，台湾显要的战略位置无论是从军事角度还是经贸层次来考量对于中国国家安全与利益的重要性均是不言而喻的。
其次，从历史上看，台湾自古即属于中国。对此，1993年8月国台办在发表的《台湾问题与中国统一》白皮书中进行了高度概括。台湾古称夷洲、流求。大量的史书和文献记载了中国人民早期开发台湾的情景。距今1700多年以前，三国时吴人沈莹的《临海水土志》等对此就有所著述，它们是世界上记述台湾最早的文字。1662年，郑成功在台湾设“承天府”。清朝政府逐步在台湾扩增行政机构，加强了对台湾的治理。1684年设“分巡台厦兵备道”及“台湾府”，下设“台湾”（今台南）、“凤山”（今高雄）、“诸罗”（今嘉义）三县，隶属福建省管辖。1714年，清政府派员测绘台湾地图，勘丈全境里数。1721年，增设“巡视台湾监察御史”，改“分巡台厦兵备道”为“分巡台厦道”。尔后又增设“彰化县”和“淡水厅”。1727年，复改“分巡台厦道”为“分巡台湾道”（后又改为“分巡台湾兵备道”），增“澎湖厅”，定“台湾”为官方统一名称。1875年，清政府为进一步经营和治理台湾，再增设“台北府”及“淡水”、“新竹”、“宜兰”三县和“基隆厅”。1885年，清政府正式划台湾为单一行省，任刘铭传为首任巡抚，行政区扩为三府一州，领十一县五厅。
如前所述，两岸尚未统一的现状是“上个世纪40年代中后期中国内战遗留”造成的，因此“解决台湾问题、实现国家完全统一是中国内部事务，不受任何外国势力干涉”。然而，在历史上，自16世纪西方殖民者初次东来之际，台湾便被纳入到殖民者的视野当中，先后被荷兰、西班牙及日本进行过殖民统治，直到1945年回归祖国，其间几番分合，一方面反映了反殖一方对殖民者的不屈斗争，另一方面也昭示着台湾局势与国际格局的演变息息相关。而台湾问题能否最终顺利解决既是中国最终完成祖国统一大业的最重要标志，亦是对中华民族实现伟大复兴与和平发展的一大考验。
台湾问题延宕至今，在岛内局势与两岸力量对比及国际局势均发生了重大改变的环境下，其问题的核心也从国际上中国的代表权之争演变成今日的分裂与反分裂、“台独”与反“台独”的斗争。
1949年，国民党政权退居台湾一隅，利用冷战美苏两大阵营的激烈对立，积极投身到美国领导的围堵中国防线中，还在美国的支持下以“中华民国”的名义继续窃据中国在联合国中的一切合法席位，并俨然以正统的中国政府自居。当时台湾当局的外交政策，基本上是中国内战的延长，即“视中共为叛乱团体，不承认中共是合法政权；在国际社会中，坚持我国是唯一代表全中国的合法政权，不与中共代表并存；要求邦交国不得与中共发展关系，更不能建立官方关系。这种被国际关系学者称之为‘零和游戏’的外交斗争模式，在国内，便是政府所标榜的‘汉贼不两立’政策”。这一政策并未因1971年中国恢复了在联合国中的一切合法席位而改变，而一直延续到蒋经国病逝为止。因此可以说，这一时期台湾问题主要体现为两岸谁是在国际上代表全中国唯一合法政府的代表权之争。
自李登辉主政后，首先以两蒋时代“汉贼不两立”的外交政策使得台湾的“国际生存空间”日蹙为由，转而提出“务实外交”的理念。所谓“务实外交”，李本人曾在1993年4月的一次讲话中做了明确说明，“什么是务实外交呢？简单讲就是要让人家知道我们的存在。有存在就有希望，存在就必须发展。所以，我们是以灵活的策略争取在国际间生存发展的空间。”至于现实中的具体作为，李表示：“外交是内政的延长，也是国家之间联系的管道。任何一个主权国家，为维护本身的权益，参与国际社会活动，都必然会因时、因地、因事而采取若干弹性的措施。……在外交方面，我们除将继续加强与各友邦的双边关系外，同时，也将尽一切努力，与所有无敌意国家，建立和增进彼此间经贸、文化和科技等各项实质关系，并积极参与国际组织和活动，克尽国际责任，分担国际义务，以在国际上开拓更宽广的发展空间。”由是观之，从表面上来看，“务实外交”是在“汉贼不两立”的政策已不能因应国际格局的转变之下，而为拓展台湾“国际生存空间”提出的新的外交理念。但实质上，这是李逐渐偏离两蒋时代“一个中国”原则，走向“台独”之嚆矢。台湾问题的核心也逐步表现为分裂与反分裂、“台独”与反“台独”的斗争。
其后，李登辉在1990年5月鼓吹台湾与大陆属于两个对等的“政治实体”。此外，他还纵容、扶持主张所谓“台湾独立”的分裂势力及其活动，使“台独”势力迅速发展，“台独”思潮蔓延。在李主导下，台湾当局采取了一系列实际的分裂步骤。如在政权体制方面，力图通过所谓的“宪政改革”将台湾改造成一个“独立的政治实体”，以适应制造“两个中国”的需要。在对外关系方面，不遗余力地进行以制造“两个中国”为目的的“拓展国际生存空间”活动，连续多年推动台湾“参与联合国”。在军事方面，大量向外国购买先进武器，谋求加入战区导弹防御系统，企图变相地与美、日建立某种形式的军事同盟。在思想文化方面，图谋抹杀台湾同胞，尤其是年轻一代的中国人意识和对祖国的认同，挑起台湾同胞对祖国的误解和疏离感，割断两岸同胞的思想和文化纽带。
1995年6月李登辉以“私人”名义访美，在康奈尔大学发表演讲时又提出“中华民国在台湾”的说法。与此同时，他还在岛内首度强调“台湾”的意识，建立强固的“台湾认同”（Taiwan Identity）。他指出，所谓的“台湾认同”就是“台湾的国际地位必须明确化，当务之急是将‘中华民国台湾’或者是‘台湾的中华民国’实质化”，唯有如此台湾人民才能真正拥有主权，并充分发挥自由意志，开创自己的未来。而与之相对应的现实动作中最引人注目的即是1998年10月，台“立法院”正式通过“台湾省政府功能业务与组织调整暂行条例”法案一事。台媒体称之为“台湾省政府精简案”，其表面上是“冻省”，实质上是“废省”。对此，美国学者柯义耕（Richard C．Kagan）指出，“台湾省政府虚级化，使得位于台北的中央政府成为治理台湾及其所属地的唯一机构。在这些措施之后，台湾已经不再是中国的一省，也不再只是中华民国的一省。台湾就是台湾，是位于中华民国政府管辖之下的一个独立、民主、名符其实的国家。”1999年，李登辉出版了《台湾的主张》一书，书中除了继续强调“台湾认同”外，更是赤裸裸地提出分裂中国的“七块论”。最后，李登辉在同年7月9日接受德国公共广播电台“德国之声”采访时，又就两岸的政治定位抛出所谓的“两国论”。他表示，“自1991年修宪以来，两岸关系的定位就成了国家与国家，至少是特殊的国与国的关系（special state-to-state relationship）。”此举不但直接导致汪道涵会长无法赴台进行海协与海基两会的磋商，也使得两会商谈机制一度中断，两岸关系一度迫近红线。
2000年3月18日，民进党候选人陈水扁利用国民党的分裂，当选台湾地区领导人。众所周知，“台湾独立”是民进党一贯的政治诉求，也是明列在其党章之中的条文。因此，从2000年到2008年，在民进党主政台湾的八年中，号称“台湾之子”的陈水扁“继承”并“发扬”了“台湾之父”——李登辉的“台独”衣钵，从提出“一边一国论”到“冻结国统会和国统纲领”，再到高分贝要求以台湾名义加入联合国，并举办“入联公投”，这一系列的“急独”行径，一步步地将台湾推向法理“台独”的边缘，不断制造两岸关系的紧张与对立。与此同时，民进党还在岛内制造族群对立，撕裂台湾社会，这亦间接导致了国民党逐步偏离统一的轨道，其“蓝皮绿骨”的色彩日趋浓重。因此，尽管在国民党重新执政，两岸关系已经大为缓和的当前局势下，台湾问题的核心依旧是分裂与反分裂、“台独”与反“台独”的斗争。
从两蒋时代开始，台湾便甘愿充当美国反华反共的桥头堡。而从“台湾之父”到“台湾之子”的时代，他们一方面在岛内大肆宣扬“台独”，并从政治、经济，甚至文化层面推行“去中国化”，另一方面毫不讳言地向美、日等国寻求支援，积极主动地要求纳入日美同盟体系，扮演防范与遏制中国的角色。如李登辉在《台湾的主张》中就强调：考量全球的战略情势，绝不能忽视台湾的战略地位。例如美方提出的“战区导弹防御系统”（TMD）构想，如果没有美、日、台三方的合作，再加上南韩积极参与的话，此一建置终难成功。
在中美关系中，台湾问题一直被视为最核心的问题，而美国干预台湾问题的程度深浅则是与中国在美国全球战略布局中所处的位置息息相关。因此，一直以来台湾均被美国视为防止共产主义在亚洲的“扩张”及防范和遏制中国的有效工具。所不同者在于冷战伊始美国重视前者，冷战结束后，尤其是在中国实力越发强大的今日后者则成了美国的主要战略考量。但由于台湾问题是涉及中国国家根本利益之大是大非问题，在中国政府与人民为实现祖国统一而表现出坚强决心的情况下，美国对两岸政策的总体方针可概括为“一个中国，三个公报和《与台湾关系法》”。2005年2月18日，时任美国国务卿的赖斯重申美国遵循“一个中国政策”，指出美国承认的“一个中国政策”就是基于三个公报之上，但美国在台湾关系法之下也有责任，并强调“中国不能改变现状，台湾也不能改变现状”。换言之，美国希望两岸之间“和而不合”，维持美国所定义的两岸现状不变，并反对两岸单方面改变这种现状。
在影响台湾问题解决的国际环境中，美国因素是第一因素，而日本因素则是第二大关键性影响因素。但因日本在地缘、历史、经济、文化等方面与台湾有着密切联系，且曾经殖民台湾的历史与台湾地缘战略位置对日本在心理和政治经济等方面形成的影响，使得日本从各个方面深深地介入台湾问题，尤其是通过日美同盟与美国一起在军事安全方面构成了影响台湾问题解决的主要外部因素。台湾学者何思慎指出，因台湾在美日两国全球战略布局上的程度不同，一旦台海出现不测事态，美日干预程度也会有所不同。台湾在美国的全球战略中，其重要程度可能连前三名都排不上；而台湾对于日本的战略意义，绝对排在第一位。因此，日本在台海利益之层次较美国更属于生存利益。日本学者中村胜范更是直接指出，“台湾的危机，就是日本的危机”。
日本属于海岛型国家，海洋对其国家的生存与发展而言无疑于是“生命线”。因此以贸易立国的日本，向来重视海洋在其国家中的战略位置。总体而言，日本海上运输航线可分为东南航路带与西南航路带。前者系由中东－印度洋－马六甲海峡－南海－东海－大阪航线，后者则指由澳大利亚－马里亚纳群岛－小笠原群岛－东京所构成的航线。这两条航路带构成了日本所谓的1000海里航线带，而台湾恰位于其正中央位置，它同时还连接着日本与欧洲、中东、东南亚的航路。据统计，每年经过台湾海峡的日本籍船只约3500艘，运载着日本所需的85％以上的原油及一半的战略物资。因此说确保了台湾海峡的安全，也就有了日本的和平与繁荣，其对日本的意义犹如“生命线”一般，这话毫不为过。基于此，日本右翼学者和泉太郎曾十分露骨地指出：对于重视南海航道甚于任何国家的日本来说，台湾被中国用武力吞并之后，所造成的损失是无可计量的，所以日本当然要尽量阻止中国侵占台湾。这不仅是基于人道、政治思想方面的考量，台湾维持自由，不成为共产中国的一部分这件事本身对日本的生存也极为重要。
然而，任何日本的执政者也都承认，日本必须与中国发展友好关系，以确保其国家安全，中国大陆对日本而言也是“生命线”，这种认知并不因中国大陆政权的更迭而有所改变。于是，战后日本面临的最大外交课题有两个：一个是如何处理与美国的关系，另一个是如何解决同中国的关系问题。从日本的外交排序上而言，日美关系最为重要，中日关系则居次。因此当美国要求日本在外交上必须承认台湾当局之际，日本虽然屈从了美国的意见，但由于中日关系对日本国家利益而言具有重要意义，故日本在外交上承认台湾当局的同时，并没有如美国那样使中美关系处于中断状态，提出了所谓的“政经分离”原则，与中国发展经贸、文化及体育等方面的交流。这其中，日本国会议员等民间人士所进行的一系列非正式外交不但确保了日本的国家利益，也为中日恢复邦交前经贸关系的开展与扩大扮演了积极的角色，更为中日实现邦交正常化做出了积极的贡献。
从中日复交到冷战结束，日本一方面不断增进与大陆的关系，两国在政治、经贸、文化及体育等方面的交流可谓突飞猛进；另一方面日本依旧在“政经分离”原则的指导下，利用国会议员中的“亲台派”与台湾进行一系列非正式接触，维持着双方实质性的关系。
最后，冷战结束到新世纪，一方面中日“竞争+合作”的姿态愈发明显，另一方面随着“台独”意识逐步抬头，台湾问题的本质变成了分裂与反分裂、“台独”与反“台独”的斗争，在这种情况下，加速了“台独”势力与日本右翼保守势力相互勾结的趋势。日本政界“台湾帮”的作用日益突出，日台“议员外交”也愈发活跃和加强，且官方意味越发浓厚。但尽管如此，鉴于中日关系的重要性在日本外交排序中仅次于日美关系，且两国日益紧密的相互依存关系，因此无论从哪个角度而言日本维持并发展与中国大陆的关系是日本两岸政策的“大前提”，而鉴于台湾对日本的重要意义及利用其作为遏制与防范中国的有效工具，日本也会继续维系并扩展与台湾的实质性关系，与“大前提”相对应，这是“小前提”。虽然横向上大小前提处于并存状态，但纵向上“大前提”决定了“小前提”，即中日关系决定了日台关系的框架。换言之，日本以发展与大陆关系为主，与此同时维持并发展与台湾的实质性往来将是日本对两岸外交政策的最佳选择。因此，从该意义而言，非正式的“议员外交”在今后的日台实质性交往中仍将占据重要地位。
综上所述，非正式的“议员外交”是战后日本在因应国际格局的变迁及自身在其中所处位置的变化，面对两岸未统一的现实，以现实主义为原则，基于国家利益最大化的考量，而将国内政治运作中的常态现象外延运用在对外关系上的一种做法。
第二节 “政经分离”方针的困境与“议员外交”之模式
一、日本“政经分离”方针的特征及困境
胡锦涛总书记在纪念《告台湾同胞书》发表30周年座谈会上的讲话中指出，“1949年以来，大陆和台湾尽管尚未统一，但不是中国领土和主权的分裂，而是上个世纪40年代中后期中国内战遗留并延续的政治对立，这没有改变大陆和台湾同属一个中国的事实。两岸复归统一，不是主权和领土再造，而是结束政治对立。”由此可见，尽管大陆与台湾目前尚未统一，但并不意味着中国的主权出现分裂，世界上只有一个中国这一政治现实不容忽视。然而，日本的逻辑却是所谓的“一个中国”事实上存在着两个政权，一个是中华人民共和国，另一个是“中华民国”，或者说一个是代表“一个中国”的中华人民共和国政府，另一个是代表“一个台湾”的“中华民国”政府。换言之，日本认为中国的主权是分裂的，分别由中华人民共和国政府代表中国大陆，“中华民国”政府代表台湾。
从日本的立场考量，希望两岸尚未统一的状态一直持续下去，这样日本不但可在两岸之间同时获利，亦可利用与其中一方的关系去掣肘另一方，以为自身获取最大的国家利益。诚如前首相小泉纯一郎的智囊北冈伸一所言的那样，如果不管是否可以实现，台湾独立且为亲日之国最符合日本利益。因此，当日本与台湾当局签署“日‘华’条约”之后，作为政府的立场日本是反对希望渺茫且可能引发东亚“热战”的蒋介石所谓的“反攻大陆”政策的。同样地，中日自实现邦交正常化以来，日本也仅是对中国政府“台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分”的立场表示给予“充分理解与尊重”，至于对岛内的“台独”分裂势力，日本的立场也仅限于“不支持”。一言以蔽之，日本政府最希望的是能以“两个中国”或“一中一台”的方式来解决台湾问题。
显而易见，日本这一“理想状态”是从根本上违背了“世界上只有一个中国，大陆与台湾同属一个中国，中国主权和领土完整不容分割”这一基本政治现实的。众所周知，自1949年以后的三四十年间，台湾当局虽然不承认中华人民共和国政府代表全中国的合法地位，但也坚持台湾是中国的一部分、只有一个中国的立场，反对制造“两个中国”和“台湾独立”。更为重要的是，中国大陆方面一直是坚决捍卫一个中国原则的，反对包括“两个中国”或“一中一台”在内的任何形式的分裂行径。正如胡锦涛在十八大报告所指出的那样：解决台湾问题、实现祖国完全统一，是不可阻挡的历史进程。和平统一最符合包括台湾同胞在内的中华民族的根本利益。……我们坚决反对“台独”分裂图谋。中国人民绝不允许任何人任何势力以任何方式把台湾从祖国分割出去。“台独”分裂行径损害两岸同胞共同利益，必然走向彻底失败。全体中华儿女携手努力，就一定能在同心实现中华民族伟大复兴进程中完成祖国统一大业。
由是观之，两岸在“一个中国”的原则立场上是存在一定程度的共识的，否则很难理解为何海协与海基两会能在1992年达成口头的“九二共识”，更无法想象为何自马英九上台以来，两岸情势能出现重大改善，不但实现了“大三通”，签署了ECFA和18项协议，并开启了大陆居民赴台湾自由行的序幕。因此日本若当真从“理想状态”出发处理对华外交的话，只会导致两国关系彻底破裂，造成对两国均不利的下场，更遑论在两岸同时获利。因此，“理想状态”也仅是日本一些不负责任的政客及右翼学者挂在嘴边的说辞而已。
然而，两岸尚未统一且政治上一直处于“零和博弈”的状态也使得日本在处理对华关系上面临“两难”：一方面日本政府在政治上承认两岸其中一方的同时，只能与另一方保持非官方的往来；另一方面没有与日本建立官方关系的另一方会千方百计地提升与日本的实质关系，意图寻求突破，而这又必定会遭致另一方的强烈反弹。
显然，这一“两难”的两个端点即两岸方面定义的“一个中国”与“两个中国”或“一中一台”。而概括两岸对“一个中国”的定义，可以得出两点：一是作为一个主权独立国家的中国，世界上只有一个；二是大陆与台湾同为中国领土不可分割的一部分。不同点则在于，两岸均坚持各自的政府是代表全中国的唯一合法政府。表3－1 两岸对“一个中国”定义之异同
中日关系的重要性与复杂性使日本在处理这一“两难”时，没有美国那般“作为独立战略行为者的正当性（legitimacy as an independent strategic player）”，而为了在两岸同时获利，日本采取了清晰与模糊并存的政策，对“一个中国”进行了最符合日本利益的定义，展现出一种“非战略性安全方针（non-strategic security orientation）”的态度。具体而言，以1972年中日实现邦交正常化为界，无论是之前的台湾还是之后的大陆，都坚定不移地要求日本承认“一个中国”的原则，不与另一方建立官方关系。但日本针对两岸尚未统一的现状，以实现自身国家利益最大化为基轴的角度出发，对“一个中国”进行了最符合日本利益的定义。相比两岸对“一个中国”的定义，日本的定义一部分清晰，一部分模糊。清晰的部分是从1952年4月28日的《日“华”和平条约》签订到1972年9月29日中日共同发表联合声明期间，日本政府承认“中华民国”政府是代表中国的唯一合法政府。1972年9月29日至今，日本政府承认“中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府”。正如台湾前“驻日代表”林金茎所指出的那样，日本从承认台湾当局到与新中国实现邦交正常化，其实质只是改变政府的承认而已。
模糊的部分在于，在签订“日‘华’条约”之际，日本拒不接受台湾当局提出的领土包括大陆部分的说法，将台湾当局提出的“关于‘中华民国’之一方，应适用于现在在‘中华民国’政府控制下‘及’（及び）将来在其控制下之全部领土”中的“及”字改为“或”（又は）字。之后在签署《中日联合声明》之际，对于中国政府反复强调的“台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分”这一立场，日本政府则表示“充分理解与尊重”（十分理解し、尊重し）。换言之，在与台湾当局保持“外交关系”时，日本并不认可台湾当局所谓的领土包含中国大陆的说法。而中日实现邦交正常化之后，日本仅是对中方关于“台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分”的立场表示“充分理解与尊重”，但并非承认。台湾学者何思慎指出，“就台湾问题，日本充其量只能在政治上以拐弯抹角或所谓‘所造性的模糊’之方式，以‘理解并尊重’的字眼带过。同时，亦为断交后的台日关系发展留下转圜之余地。”
如此一来，从日本政府的立场来看，自1952年的“日‘华’条约”签订以来，日本的官方立场是一直奉行“一个中国”的政策。唯一所不同的是，以1972年的《中日联合声明》签署为标志，日本政府对“中国”的承认由台湾当局改为大陆而已。但从大陆的立场而言，此一做法无疑是在“一个中国”与“两个中国”或“一中一台”之间游走，以在两岸之间为日本获取最大利益而已。
具体而言，日本在战后处理对华关系时一直奉行着“政经分离”方针，一只手在耍政治手腕，另一只手在耍经济手腕，以在两岸双边同时获利。有关“政经分离”的说法，在官方层面是1952年10月28日，由吉田茂在国会答辩时首次提出的，即日本政府将“发展日中关系建立在基于通商贸易的考虑上”，“把政治关系与经济关系区别开来处理，谋求无邦交情况下推进与中国大陆的贸易关系”。而据中国学者李恩民的考证，“政经分离”最初并非日本政府所提出，也不是一种政策，而是由日本民间商界人士所提出的一种想法：日本应该在美国允许的范围内与中国从事经贸交往，与政治没有多大关系。这种设想既符合日本民间团体对华开展经济交流的愿望，也符合中国最初希望借此打破西方对华禁运封锁政策的愿望。“政经分离”正式作为日本政府的施政方针，则最早出现在1963年8月发行的《外交蓝皮书》中。图3－2 战后日本处理对华关系的特征
至于对“政经分离”的认识，应当从以下两个面向来看待：首先，“政”指的是日本只能与两岸的某一方维持官方关系，这构成了日本处理对华关系的“大前提”，而“经”则意味着日本在与两岸的某一方维持官方往来的同时与另一方维持并发展在经贸、体育、文化等非政治领域的关系，故属于“二轨外交”的范畴，是“小前提”。日本为谋求在两岸同时获利，因此从横向看，大小前提是同时存在的。其次，由于“政”、“经”分属战后日本处理对华关系的大小前提，其层次性决定了在纵向上“小前提”是对“大前提”的一种辅助和补充，不能与“大前提”相冲突。
进一步地，从1952年签订“日‘华’条约”到1972年中日实现邦交正常化期间，日本对两岸外交的基轴是以日台保持“官方往来”为“大前提”，同时又按“政经分离”的方针与中国大陆展开经贸、文化等非政治性的接触为“小前提”。这一框架主要由“日‘华’条约”所奠定，因此可称之为“1952年体制”。与之对应的是，自1972年的《中日联合声明》签署至今，日本对两岸外交的基轴则以与中国大陆建立外交关系为“大前提”，同时仍按“政经分离”的原则与台湾维系并发展经贸、文化等方面的往来为“小前提”。相比前者，这一框架主要由《中日联合声明》所奠定，遂可称之为“1972年体制”。尽管这两个时期的大小前提有所颠倒，但“小前提”服从“大前提”，大小前提同时存在的框架是“1952年体制”与“1972年体制”共同的特点。图3－3 战后日本对华外交中奉行的“政经分离”原则
综上所述，面对两岸尚未统一的现实，日本的“理想状态”是“两个中国”或“一中一台”，但在现实中无实行之可行性的情况下，转而提出“政经分离”的原则。但尽管如此，“政经分离”在施行过程中是无法做到全然的“政治归政治，经济归经济”的，这是由两大问题造成的。首先，作为国家的一项对外方针，这本身即已蕴含了政治意味，加之很难有不与政治发生联系的纯经济行为。因此，日本在与中国进行经济交往中不可避免地会遭遇政治瓶颈。这时日本政府面临如何做好政治与经济的切割问题。其次，“政经分离”是日本单方面的对外政策，对此无论是大陆还是台湾当局均未予以承认。如中日未实现邦交正常化之前，大陆出于对当时中日关系所处的现实困境的考量，虽然也十分欢迎两国开展民间贸易，但运用的方针是“民间先行，以民促官”，对日本的“政经分离”原则从根本上是反对的。对此，周恩来曾明确指出：池田首相说的“政治和经济分开”，基本上我不同意。为什么呢？因为如果同意了，就等于承认日本政府所谓中国只是在经济上代表大陆。这样就形成“经济中国，政治台湾”，不但中国人民不赞成，日本大多数的人也是不赞成的……如果是“政治新中国，经济台湾省”，那倒还讲得通。
中日实现邦交正常化之后，大陆方面照顾到日台长期以来的经贸往来，并不反对日台继续从事经贸往来，但台湾当局却不断寻求台日之间能在政治层面上有所突破。由是观之，无论是中国大陆还是台湾当局对“政经分离”原则均持反对态度。因此，相比前者，后者才是“政经分离”面临的最大挑战。
在这种情况下，日本有必要对“政经分离”原则做进一步的修正。从1952年至今，一方面日本的官方立场一直是奉行“一个中国”的政策，可以说这是对两岸提出的“一个中国”原则所进行的回应。另一方面，如众所周知的那样，日本基于自身国家利益的考量，在官方立场上承认两岸的其中一方的同时，依照“政经分离”的原则，与另一方保持经贸等非政治领域的密切交往。而在另一方不满仅限于经贸往来的情况下，日本则以“根回し”、“お膳立て”、“建前”、“本音”等非正式外交运作方式来对“政经分离”的原则做出一定的调整。
二、“议员外交”的两种模式
台湾问题的出现使日本意图以“两个中国”或“一中一台”的方式来处理对华关系，但在现实上不可能的情况下，日本遂提出了“政经分离”原则。进一步地，在两岸均对之表示反对的情况下，日本又对“政经分离”原则进行修正，而采用了非正式的“议员外交”。
在两岸问题上，因两岸之间在政治承认角度上处于“零和博弈”状态，因此与日本确立官方往来的一方要预防日本与另一方发展实质关系，而未与日本实现政治承认的一方也决不甘心仅与日本保持非政治性往来，会千方百计地提升与日本的实质关系，意图寻求突破。于是在这样的一个两难环境下，一方面日本继续与一方保持官方往来，用官方正式的渠道进行沟通，另一方面则会利用与官方联系紧密，有时可以代表官方但又不具有官方身份的国会议员与两岸的另一方，用非官方的非正式的渠道加以沟通，以维系并发展双方的关系。
最后，日本国会各党派议员中长期一来一直存在“亲中”与“亲台”两派势力。这两派议员或囿于历史因素、或因个人经历、或出于政治倾向、或从有利于国内政治斗争的角度考量，长期致力于与大陆或台湾的交流，与大陆或台湾的众多政治人物有非比寻常的关系，建立了不同程度的人脉关系。这样的事实也使得由他们出面或与大陆或与台湾进行接触，会取得较好的效果。
如此一来，日本利用国会议员这样一个身份特殊、与官方保持若即若离关系的群体出面与未与日本建立官方往来的海峡两岸的某一方进行沟通时，既少了官方的敏感身份，行动比较自由，手法多样且隐蔽，又可以代表官方进行沟通协商，在维持双方关系的同时，为日本获取最大的国家利益。
因此，这宛如套着“白手套”的“手”一般，“手”代表政府，国会议员是“白手套”。在“手”不能直接出面却又必需“手”的时候，“手”就套上“白手套”。如此，虽然一切行动其实均是由“手”进行操作的，但因为带着“白手套”，因此表面上似乎变成“白手套”在操作，可实际上若无套在“白手套”里面的“手”，“白手套”自身是无能动性可言的。“手”与“白手套”仿佛“双簧”一般，有效地进行着“议员外交”。
综上所述，考察战后日本对两岸外交的模式则会发现，日本在与两岸中的某一方保持官方往来时，奉行的是“一个中国”政策；但同时与没有官方往来的另一方则通过非正式外交方式发展关系的。在这一状态下，“议员外交”如同日本歌舞伎演出中的“黑幕”一般，是与日本的“一个中国”政策如影随形的，其发挥的重要性丝毫不比官方层面往来的效果逊色。而只要两岸未统一且政治上处于“零和博弈”的现实不改变，非正式的“议员外交”模式就会继续存在下去。因此，当外交双方交往中，需要政治介入但又无法通过官方的正式渠道的时候，日本会通过“议员外交”发挥重大作用。进一步而言，“二轨外交”理论的前提假设是当外交双方既有的官方渠道因种种问题一时不畅，则需要开辟非官方的渠道，利用其自由、灵活等特点，避开公众的目光来改善双边关系。而本处所探讨的“议员外交”是在日本与没有外交关系的一方进行需要有政治力介入的接触的情况下出现的，如此一来虽然仍可视其以“一轨外交”的掩护形式出现，但因其的存在已经与“二轨外交”理论的前提假设有异，故而从该意义上而言，本处所探讨的“议员外交”实质上已是对“二轨外交”理论在实践中的一种修正了，同时亦体现了战后日本对华外交的一大特征。图3－4 作为官方渠道代理者的“议员外交”模式
如前所述，日本两岸政策的特征是与一方保持官方往来的同时，利用非正式的“议员外交”与另一方保持密切关系。但这并不表示“议员外交”不会出现在日本与保持官方往来的一方的外交活动当中。这类情况通常会在官方渠道一时受阻，或在双方互信不足时，由“亲中”或“亲台”的国会议员出面进行接触，或代表官方与中国大陆或台湾当局沟通的效果会更佳的时候出现。举例而言，当1964年日台关系因为中日LT贸易的签署、周鸿庆事件等原因导致关系急剧恶化时，池田首相即委托前首相、众议员吉田茂为首的一些“亲台派”国会议员出面向台湾当局进行解释，并形成了所谓的“第二次吉田书简”。1972年中日实现邦交正常化前夕，日本为安抚台湾当局的愤怒，尽量减少因中日复交给日台关系带来的冲击，田中首相也委托自民党副总裁、众议员椎名悦三郎率领16名党内“亲台派”议员前往台北进行安抚。
无独有偶，中日实现邦交正常化之后，双方因在“反霸”问题上僵持不下，致使签订《中日和平友好条约》的工作一再拖延。福田赳夫上台后，面对国内“亲中”议员的压力，决定与中国签署和平友好条约。但因福田本人属于自民党内的“亲台派”，加之之前有所谓的“宫泽四原则”而导致双方龃龉，双方互信明显不足。于是，福田首相于1978年3月委托时任公明党书记长、众议员矢野绚也访问北京，通过与邓小平、廖承志等人的会谈将他对缔约的决心传达给了中国领导人。之后，他又委托公明党委员长、众议员竹入义胜向中方表示，日本政府不以“宫泽四原则”为交涉谈判的前提，如有必要可派外相园田直访华，谈判签约。而中国领导人也通过与矢野、竹入等人的交谈，将中方的原则立场向福田首相、园田外相进行了传达。这样，双方很快便于当年的8月12日签订了和约。
1989年“六四风波”之后，以美国为首的西方集团立即向中国发难，进行各项制裁。日本属于西方集团的一员，因此作为“建前”，日本政府也加入到制裁中国的行列中，官方沟通渠道一时阻塞。但与此同时，作为“本音”，日本翻版了当年邦交正常化时的“黑幕”策略，决定通过日本各党派的国会议员，先进行幕后的“非正式沟通”，为日后两国政府间的“正式沟通”铺平道路。于是先有自民党重量级国会议员渡边美智雄、宫泽喜一等人访华。同年9月，海部俊树首相还委托“日中友好议员联盟会长”、众议员伊东正义率团访华。他们在访华过程中，很好地将日本政府的真实意图与所处的困境向中方进行了传递。随后日本政府先是宣布解除了对日本人访华的限制，翌年5月，在社会党书记长、众议员山口鹤男访华后，又决定放松对中共的经济制裁，并扮演中共与西方国家之间的协调者的角色。1991年6月，海部首相访问中国，成了“六四”风波后第一个来华访问的西方国家首脑。
2006年10月，刚刚当选首相的安倍晋三为修补小泉内阁以来因靖国神社等问题而陷入僵局的中日关系，一改日本首相上任初访美国的惯例，访问北京，进行了“破冰之旅”。当时由于小泉的固执己见，中日之间首脑互访中断了5年有余，双方的政治互信程度降至冰点。在这种情况下，安倍通过核心幕僚、众议员中川秀直，私下向中方传递了其欲访华，改善两国关系的意愿。经过一番私下的通讯往来，最后由胡锦涛主席拍板定案，中方以温家宝总理的名义邀请安倍访问中国。两国关系也以此为契机，出现了逐渐回暖的势头。
2010年9月7日，日本海上保安厅巡逻船在钓鱼岛附近海域与我
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