作者：齐德学
出版社：辽宁人民出版社
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巨人的较量：抗美援朝高层决策试读：
一、朝鲜战争的爆发给中国提出了新的课题
（一）毛泽东决心用三年左右的时间恢复国民经济中国共产党领导中国人民经过28年不屈不挠、艰苦卓绝的革命斗争，特别是经过22年的革命战争，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义在中国的统治。中国共产党和中国人民站在海岸遥望的“航船”已经靠岸，立于高山之巅远看东方光芒四射的一轮“朝日”已经喷薄出海，躁动于母腹中的“婴儿”已经成熟──新中国诞生了。
1949年10月1日，毛泽东代表中国人民在北京天安门城楼上庄严宣告：“中华人民共和国中央人民政府今天成立了!”第一面五星红旗在北京天安门广场升起，30万军民在天安门广场举行了庆祝中华人民共和国成立的开国大典。
中华人民共和国的成立，标志着中国人民的革命斗争取得了伟大的胜利，标志着中国历史进入了一个新时代，开辟了中国历史的新纪元，中国人民站起来了，百余年来备受欺凌和屈辱的中华民族，从此昂然屹立于世界的东方。
然而，中华人民共和国的成立，只是万里长征走完了第一步。摆在中国共产党和中国人民面前的形势依然相当严峻，任务依然相当艰巨。由于长期遭受帝国主义列强的侵略和掠夺，由于遭受长期战争的破坏，整个中国几乎是一片废墟，千疮百孔，百废待兴，一切均需从头做起。
在经济方面，许多工厂停工，本来就不发达的铁路交通约有1/2处于瘫痪状态，农业自然灾害严重。到1949年底，虽然人民政府已先后没收了占全国固定资产80％的官僚资本主义企业2858家，建立了社会主义性质的国营经济，控制了国家的经济命脉；农村已在东北、华北有1.2亿人口的老解放区，进行了土地改革。但是，工农业生产水平都很低。年人均收入不但与西方发达的资本主义国家无法相比，而且远远低于亚洲国家的平均水平。1949年工农业总产值只有466亿元人民币（1955年新币值），主要产品的年产量普遍低于历史最高水平。在历史上，钢、粮食和棉花的最高年产量，分别是92万余吨、2774亿斤和1698万担，而1949年的钢产量只有15.8万吨，粮食产量只有2162亿斤，棉花产量只有889万担，分别相当于历史最高年产量的17.1％、77.9％、52.3％。工业水平相当落后，没有像样的加工工业，更没有机械制造业，工业产值仅占工农业总产值的10％左右；占全国农村总人口2/3的地区有的尚未解放，解放了的土地改革尚未开始；物资奇缺，物价飞涨，通货膨胀严重，国家财政赤字庞大，财政经济方面存在着严重的困难。
在政治方面，人民解放战争还没有完全结束，广东、广西、四川、贵州、云南、西康省的全部或大部，陕西、湖南、湖北各一部，约占全国1/3的地区，仍在国民党反动派的控制之下，尚有白崇禧、胡宗南两股主力等残存的140余万国民党军部队，在上述地区和沿海岛屿负隅顽抗，在新解放区，匪患相当严重，国民党军队溃逃时留下的残余力量以及职业特务和反革命分子，同土匪和各种反动势力相勾结，进行各种破坏活动。新解放区的基层政权尚未健全，已经建立的也还未巩固。还有数百万的工人和知识分子失业等等。政治上还存在着许多动荡不安的因素。
此外，帝国主义不甘心在中国的失败，采取经济上封锁，军事上包围，外交上孤立，政治上颠覆等种种手段，企图把新中国扼杀在摇篮里。
毛泽东当时曾指出，我们面前还有困难，而且困难是很多的。A面对这种严峻的经济、政治形势，中国人民非常需要一个和平的国际环境，以治理战争创伤，恢复和发展国家的经济、文化和科学、教育事业，巩固人民民主政权。同时饱尝了长期战争灾难的中国人民，深知和平来之不易，非常珍惜和热爱和平。1949年9月29日，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》中，代表中国人民的意志，明确规定：“中华人民共和国外交政策的原则，为保障本国独立、自由和领土主权的完整，拥护国际的持久和平和各国人民间的友好合作，反对帝国主义的侵略政策和战争政策。”1949年底，毛泽东访问苏联，在12月16日同斯大林等苏联领导人会谈时，毛泽东一开始就说：现在最重要的问题是保卫和平。中国需要三至五年的和平喘息时间，用这段时间来恢复战前的经济水平和稳定全国的局势。解决中国最重要的问题，取决于和平前景。B
根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，中央人民政府的任务是：“在全中国境内实行人民民主专政。它将指挥人民解放军将革命战争进行到底，消灭残余敌军，解放全国领土，完成统一中国的伟大事业。它将领导全国人民克服一切困难，进行大规模的经济建设和文化建设，扫除旧中国所留下来的贫困和愚昧，逐步地改善人民的物质生活和提高人民的文化生活。它将保卫人民的利益，镇压一切反革命分子的阴谋活动。它将加强人民的陆、海、空军，巩固国防，保卫领土主权完整，反对任何帝国主义国家的侵略。它将联合一切爱好和平自由的国家、民族和人民，首先是联合苏联和各新民主国家，以为自己的盟友，共同反对帝国主义者挑拨战争的阴谋，争取世界的持久和平。”C
中央人民政府一成立，就按《共同纲领》的规定，领导中国人民展开了各项工作。
从1949年10月至1950年5月，主要是领导中国人民继续完成解放战争的任务，统一全中国，和在新解放区建立人民政权。至1950年5月底，8个月时间，计歼灭国民党正规军88万余人，全国除大陆的西藏和沿海台湾等少数岛屿外，其他地区已全部解放。新解放区各级政权也已基本建立。此外，新解放区剿匪和全国镇压反革命工作，也取得重要成绩；实现了全国范围的财政经济工作的统一管理和统一领导，争取了财政收支的基本平衡，基本遏止了通货膨胀，稳定了物价；对合理调整工商业，改善公私关系和劳资关系，也做了一些工作；与苏联等社会主义国家及一些资本主义国家建立了外交关系，并与苏联缔结了《友好同盟互助条约》，等等。这些为集中精力恢复国家建设奠定了基础，但还没有获得大规模进行经济建设的条件。
在这种形势下，中国共产党于1950年6月6日至9日，在北京召开了第七届中央委员会第三次全体会议。毛泽东在会上作了重要讲话和《关于争取国家财政经济状况根本好转而斗争》的书面报告，刘少奇、陈云、周恩来、聂荣臻分别作了土地改革、财经工作、外交工作、军事工作的报告。
会议着重讨论了实现国家财政经济状况根本好转的问题。确定党的中心任务，是以三年左右的时间，争取实现国家财政经济状况的根本好转，为有计划进行经济建设创造条件。会议认为，“要获得财政经济状况的根本好转，需要三个条件，即：（一）土地改革的完成；（二）现有工商业的合理调整；（三）国家机构所需经费的大量节减。”为此，会议确定要做好土地改革、稳定物价、调整工商业、有计划地复员一部分军队、改革旧有文化教育事业、肃清反革命、整党等八项工作。 D毛泽东在讲话中特别强调：“在伟大胜利的形势下，我们面前还有很复杂的斗争，还有许多困难。”“我们的敌人是够大够多的。”“我们不要四面出击……我们决不可树敌太多，必须在一个方面有所让步，有所缓和，集中力量向另一方面进攻。我们一定要做好工作，使工人、农民、小手工业者都拥护我们，使民族资产阶级和知识分子中的绝大多数人不反对我们。”这就是我们的政策，这就是我们的战略策略方针。E
为贯彻这次会议精神，6月14日至23日，又召开了政治协商会议第一届全国委员会第二次会议，重点讨论了土地改革问题。决定按照《共同纲领》的规定，对新解放区有步骤地进行土地改革，1950年冬至1951年春，在华北、西北、华东、中南共300多个县，1亿多农业人口的地区，完成土地改革，其余尚未进行土地改革的地区，大部分于1951年冬完成，一部分1952年冬完成，还有一小部分少数民族聚居地区的土地改革，留待以后再说。6月28日，中华人民共和国中央人民政府委员会通过《中华人民共和国土地改革法》，6月30日，中央人民政府主席毛泽东发布命令公布实施。为实现国家财政经济根本好转的其他各项工作，也陆续蓬勃展开。
随着大规模战争的结束，和适应新中国建立初期的形势，中国人民解放军的职能和任务也发生了重要变化。按《共同纲领》的规定，人民解放军的职能是，保卫中国的独立和领土主权的完整，保卫中国人民的革命成果和一切合法权益。其任务是，在中央人民政府的领导下，将解放战争进行到底，解放中国全部领土，完成统一中国的事业；建设强大国防军，加强现代化的陆军，并建设空军和海军，以巩固国防；在不妨碍军事任务的条件下，有计划地参加农业和工业生产，帮助国家的建设工作。
为实现《共同纲领》规定的任务和保证国民经济恢复，中共七届三中全会和政协第一届全国委员会第二次会议，为人民解放军确定了如下具体任务：“第一是准备进军台湾、西藏，解放全部国土。”解放台湾和西藏等全部国土，完成统一祖国大业，是中国人民的意志，也是人民解放军的意志。人民解放军仍然具有重大作战任务，并且解放台湾是全国军事工作的重点。必须完成一切必要准备，克服一切可能遇到的困难，再接再厉，以竟全功。“第二是消灭残余土匪，安定地方秩序。”虽然新中国成立8个月以来，人民解放军在新解放区歼灭土匪和国民党非正规部队58万余人，但在西南、中南、华东和西北地区尚有大量土匪散在偏远地方为害人民。剿灭这些土匪仍是人民解放军的重大任务之一。只有剿灭这些匪患，及根绝其所依存的封建势力，才能安定社会秩序。“第三是参加生产建设工作。”1949年12月5日，中央军委就发出了《关于一九五○年军队参加生产建设工作的指示》，号召全军“除继续作战和服勤务者外，应当担负一部分生产任务，使人民解放军不仅是一支国防军，而且是一支生产军，借以同全国人民克服长期战争所遗留下来的困难，加速新民主主义的经济建设”。指示“各军区首长，必须指导所属，从一九五○年春季起，实行参加生产建设工作，借以改善自己的生活，并节省一部分国家开支”。对执行生产任务作了具体规定。执行这一指示，人民解放军除担负作战和执勤任务的部队外，均担负了一定的生产任务。仅东北、华北和西北军区的部队，即开垦土地213万余亩，并投入大量部队参加了水利工程和铁路工程建设。就连调到中原地区集中整训、作为国防机动部队的第13兵团，也参加了生产建设。该兵团所辖3个军，其第38、第39两军主力，1950年初集中后，即投入了生产建设，第40军完成海南岛战役后，正在广东休整，也准备北调中原地区，担负生产任务。“第四是加强教育工作，提高部队的文化水平。”人民解放军的指挥员和战斗员，一般文化水平较低，许多还处于文盲状态。随着大规模战争的结束，为建设强大国防军，完成保卫祖国和建设祖国的伟大任务，必须提高全体指挥员和战斗员的文化水平。1951年8月1日，中央军委专门发出了《关于在部队中实施文化教育的指示》，指出：“中央决定，全军除执行规定的作战任务和生产任务外，必须在今后一个相当时期内着重学习文化，以提高文化为首要任务，使军队形成一个巨大的学校，组织广大指挥员和战斗员，尤其是文化水平低的干部，参加文化学习。”规定全军规模的文化教育，自1951年1月1日正式开始，务求在3年内，使一般战士及初级小学程度以下的干部达到高级小学的水平，使一般相当于高级小学程度的干部达到初级中学的水平。连队以60％的时间进行文化教育，以30％的时间进行军事教育，以10％的时间进行政治教育。“第五是整编和复员工作。”到1950年6月，人民解放军已达到550万的庞大数目。随着大规模战争的结束和恢复国家经济建设的形势，如此庞大的军队已没有必要，并且是国家财政上一个很大的负担。因此，在保证有足够力量用于解放台湾、西藏，巩固国防和镇压反革命活动需要的条件下，有必要对部队进行整编复员。中央军委决定，1950年下半年，复员150万人回乡参加生产，使部队保留400万人。为此，于5月即成立了以周恩来为主任、聂荣臻为副主任的中央复员委员会，并召开全军参谋会议进行了动员部署。各军区也作了复员计划，开始了全国第一次大规模复员工作。 F仅中南军区即计划将军区现有153万人整编为100万人，其中第一步整编复员23万人，于6月已完成，第二步整编复员30万人，计划11月底前全部完成。G
总之，中国人民已经开始致力于医治长期战争遗留的创伤，以争取财政经济状况根本好转为中心任务，展开了恢复国家建设的各项工作。（二）朝鲜内战爆发
正在中国人民按照中共七届三中全会和人民政协第一届全国委员会第二次会议的部署，准备集中精力恢复国民经济的时候，一个新的情况出现了。1950年6月25日，朝鲜内战爆发。
朝鲜，是一个文明古国，在地理上，是从亚洲东北大陆伸出的一个狭长半岛，三面环海，北部与中国和苏联接壤。朝鲜半岛南北长800余公里，东西宽170～340公里，全部面积22万余平方公里，面积相当于中国的湖南省。境内遍布崇山峻岭，并有许多江河纵横奔流其间。南方气候较热，水量充足，是朝鲜的主要农业区，主要农作物是水稻；北方冬季寒冷，其东北部最低气温可达零下40 ℃，北方是朝鲜的主要工矿区，占有大部分的金、铁、钨、铜、石墨、煤、木材等工业资源。
朝鲜半岛所处地理位置具有重要的战略作用。它是帝国主义入侵亚洲大陆的跳板，也是亚洲大陆抵御帝国主义侵略的一个屏障。
这里居住着一个勤劳的民族，具有悠久的文化和历史，早在公元1世纪，就是一个统一的王朝，14世纪定国号为朝鲜。然而，这个民族，历史上多遭劫难，16世纪以来，多次遭到外国的侵略，到20世纪初期的日俄战争后，沦为日本的殖民地，于1910年，被日本殖民主义者吞并，长期遭受日本军国主义的蹂躏践踏。直到第二次世界大战结束，日本帝国主义被打败宣布投降，朝鲜人民才从日本帝国主义的奴役下解放出来。
然而，朝鲜人民在欢庆解放的同时，又陷入了新的忧愁，统一的民族被人为地分割为南北两部分。
在第二次世界大战进行到1943年底的时候，遭受日本军国主义奴役之苦的朝鲜人民，引起了反法西斯同盟国的关注。12月1日，由中国（蒋介石统治下的中国）、美国、英国发表的《开罗宣言》中说：“我三大同盟国轸念朝鲜人民所受之奴隶待遇，决定在适当期间，使朝鲜自由独立。”
到了1945年2月，德国法西斯被战败的前夕，反法西斯同盟的苏联、美国、英国三国首脑约瑟夫·斯大林、富兰克林·罗斯福和温斯顿·丘吉尔，在苏联克里木半岛南岸的雅尔塔举行会议，商议分区占领德国和柏林、苏联对日宣战和战后世界的安排等问题，并签订了《雅尔塔协定》。协定规定了苏联对日作战条件，背着中国政府（当时是国民党政府）践踏中国主权，其中包括苏联使用中国大连港和苏联通往大连铁路的优越权益、租用旅顺为海军基地等。
实际上，这次会议是三国划分战后势力范围的会议。战后世界政治格局的形成和许多国际问题的出现，都与这次会议有着直接的关系。朝鲜问题也不例外。会议期间，罗斯福同斯大林私下谈及朝鲜问题。这是美苏首脑首次就日本投降后朝鲜如何安排问题进行商谈。罗斯福认为，朝鲜不具备自治能力，需由苏、中、美三国共同托管20～30年。斯大林提出：托管时间越短越好，并应有英国参加。两人就这个问题私下达成了谅解。4月中旬，美国总统富兰克林·罗斯福突然病逝，由当时的副总统哈里·杜鲁门接任总统。5月下旬杜鲁门派特使去莫斯科商谈有关问题。该特使在谈到朝鲜问题时，斯大林告诉他，俄国允诺执行四国托管朝鲜的政策。
在德国法西斯战败投降后，1945年7月17日至8月2日，苏联部长会议主席斯大林、美国总统杜鲁门、英国首相丘吉尔（后为艾德礼）及三国外长，在柏林西南的波茨坦再次举行会议。这次会议是盟国在第二次世界大战中举行的最后一次会议。会议发表了《波茨坦协定》和《促令日本投降的波茨坦公告》。公告中，对朝鲜问题重申了《开罗宣言》中的内容。会间，苏联通报准备于8月8日对日宣战，并探询美国是否有同苏联在朝鲜联合登陆的意向。而美国的愿望，最好是独占朝鲜。杜鲁门曾说“国务院极力主张在整个朝鲜的日本部队应由美国受降，但是我们要是以必要的速度把军队运送到朝鲜北部，那就无法保证我们在日本抢先登陆”。 H此外，美国估计攻占朝鲜将付出重大代价，因而想把攻占朝鲜的战役连同“可能遭到的重大伤亡”留给苏联去承担，自己则坐收渔利。因此，美国虽然知道苏联将于8月8日对日宣战，但并未准备近期内在朝鲜实施登陆作战。因此，美、苏两国只划定了空中和海上对日作战的分界线，而没有划定地面部队作战的分界线。
美国万万没有料到，苏联于8月8日对日宣战后，立即于9日就对日本关东军发起了进攻，并且发展很快。10日，日本内阁决定投降，并通知了美国等有关国家。这时美国人才有点着急了。美国距离朝鲜最近的地面部队，尚在600公里以外的冲绳岛，无论如何不会很快赶到朝鲜，倘若日本宣布投降，整个朝鲜岂不都被苏军占领了？美国不甘心这个结果。于是，迫不及待，要同苏联在朝鲜划出一条接受日军投降的分界线。
在地图上，北纬38°线（下称“三八线”）恰好位于朝鲜半岛南北中央。于是美国陆军部建议以三八线为界，该线以北为苏军对日受降区，该线以南为美军对日受降区。这个建议立即得到美国军方和国务院的同意，8月14日获得了总统的批准。然而，这不是美国单方面一厢情愿的事，必须征得苏联的同意。根据当时的军事态势，苏军完全可能全部占领朝鲜。但是，8月16日，斯大林得到了这个提议，同美国作了妥协，未表示反对意见。斯大林的态度，甚至使美国人都感到惊异。于是三八线的问题就这样定下来了。
三八线本来是美苏两国为接受日军投降而临时划分的界线，但从此，朝鲜便以此线为界，形成了南北分裂对立的状态。
这时，全部朝鲜共有3 000万人口，三八线以北900万，占30％,土地面积占57％，三八线以南人口为2 100万，占70％，土地面积占43％。统一的半岛被人为地分割为天各一方的两个部分。
8月15日，日本宣布投降。苏军已于8月10日解放朝鲜的雄基，12、13日又解放了罗津和清津，16日占领元山，19日进入平壤，在金日成领导下的朝鲜人民革命军（朝鲜人民军前身）的配合下，迅速解放朝鲜三八线以北全部领土，23日，一部并进至三八线以南。根据美、苏两国以三八线为界，分区接受日军投降的默契，苏军全部撤至三八线以北。
美国对于朝鲜的解放没有任何贡献，9月2日，日本在投降书上签字，美军于9月8日和9日，才迟迟从朝鲜的仁川和釜山港登陆，开始占领朝鲜三八线以南地区。
由于美、苏两国在朝鲜问题上的妥协，以三八线为界分区受降和占领，使朝鲜人民刚刚挣脱日本的奴役，又开始陷入南北分裂的状态。从此埋下了朝鲜战争爆发的祸根。
美国和苏联本来就是社会制度和意识形态完全不同的两个国家，在第二次世界大战中为了反法西斯的共同利益，临时结成了同盟。反法西斯战争胜利后，共同利益消失，两国便立即转为尖锐对立和斗争。并在国际上形成了以苏联为代表的民主阵营和以美国为代表的帝国主义阵营。两大阵营的对立和斗争左右着世界政治形势的发展变化。朝鲜是这两大阵营在东方对立斗争的主要阵地。不言而喻，它们必然推行各自的政策，按照自己的意识形态管理所占领的朝鲜南方或北方。
1946年6月，美国总统特使埃德温·保莱在巡视朝鲜之后，于22日在给杜鲁门的报告中曾说，“尽管朝鲜是一个小国，从我们的整个军事力量来看，我们在这里担负的责任并不大，但是，这个地方却是一个进行思想斗争的战场，而我们在亚洲的整个胜利就决定于这场斗争。就在这个地方将测验出来，究竟民主竞争制度是不是适宜于用来代替失败了的封建主义，或者其他某种制度──共产主义，还更强些。” I这段话反映了苏美两国军队占领朝鲜后，在朝鲜问题上斗争的性质。
美军进入南朝鲜以后，立即解散了那里已经建立起来的人民政权──各级人民委员会，重新启用日本的殖民统治机构来维护美国的新的殖民统治。为朝鲜人民所痛恨的日本警察，居然戴上美国“军政府”的臂章招摇过市、横行不法。这些激起了南朝鲜人民的愤怒。美国占领军司令官约翰·霍奇，在占领南朝鲜3个月后给参谋长联席会议的报告中说：“在南朝鲜，人们把分裂的局面归罪于美国，这个地区的人民越来越憎恨一切美国人。”杜鲁门在回忆录中也承认说：“大多数朝鲜人既不希望美国士兵，也不希望俄国士兵留在自己的国土上，……1946年秋季，在我们占领的地区，曾发生过几起骚乱和示威运动，在少数情况下，我们的军队还不能不向进行示威的群众开枪射击。”J
与此相反，苏军进入朝鲜后，立即宣布“朝鲜已成为自由的国家”，帮助朝鲜人民建立自己的人民政权机关，得到了朝鲜人民的拥护。
关于由四国托管逐步建立朝鲜统一政府之事，1945年12月16日至26日，在莫斯科召开的苏、美、英三国外长会议上，达成了对朝鲜进行“托管”的协议，后来中国国民党政府也参加了这个协议。这个协议的主要内容是，为重建朝鲜成为一个独立的国家创造条件，特设立一个临时的朝鲜政府；为协助成立这一临时政府，由驻朝鲜南部的美军司令部和驻朝鲜北部的苏军司令部的代表，组成联合委员会，该委员会在咨商朝鲜各民主党派、社会组织，以及美、苏、英、中四国政府后，提出各项建议，然后，由该委员会的两国政府作最后决定；四国在朝鲜的托管以五年为限。这个协议是以苏联所提方案为基础达成的。美国国务卿在这次会议上，闭口不谈建立朝鲜政府，并提出托管可再延长五年。所以达成这个协议后，杜鲁门对美国国务卿在这次会议上的“妥协”大为不满。
由于美、苏两国尖锐的政治对立，在建立一个什么样的朝鲜统一政府问题上不可能形成一致的意见，因此，“托管”协议只能是一纸空文。虽然将这一问题提交已成立的联合国，但联合国本身就是在反法西斯同盟基础上产生的，美苏两国及以两国为首的两大阵营的对立和斗争，同样表现在联合国的活动中。因此，联合国不可能解决朝鲜问题。
美国在朝鲜的目的，不在四国托管，而是要建立一个由其控制的蒋介石型的傀儡政权。为达到这个目的，1948年2月，美国借联合国的招牌，强行决定在南朝鲜举行单独选举。经过美国的精心策划和导演，在美军刺刀的威逼下，南朝鲜举行了单独选举，选举了就连杜鲁门也认为是“专横”、“任性”、“不得人心”的70多岁的老头子李承晚为总统，组成“大韩民国政府”。
李承晚（1875—1965），生于朝鲜黄海道平山郡一个自称为统治朝鲜最后一个王朝李氏王朝后裔的破落家庭里，幼年在私塾里受封建思想教育，青年时期进美国教会学校，成为基督徒，当了教员。后曾就读于美国乔治·华盛顿大学、哈佛大学和普林斯顿大学，获博士学位。1919年朝鲜爆发“三·一”反日运动，李承晚从美国跑到中国上海，纠合一些朝鲜人，成立了临时政府，俨然当起了“总统”。当“三·一”运动失败后，李承晚提出“把朝鲜交给美国委任统治”的主张，引起朝鲜人民公愤，又逃回美国，以“韩国临时政府”驻美代表自居。日本投降后，1945年10月被美国送回汉城，成为美国在朝鲜的头号代理人。美国当局对他并不太赏识，但在美国心目中又没有比他更合适的人可以代替，因此，杜鲁门在回忆录中说，“我们除了支持李承晚，再没有选择的余地”。K8月15日，“大韩民国政府”在汉城粉墨登场。
南朝鲜政府成立后，李承晚集团于1948年8月下旬至12月上旬，同美国先后签订了《韩美暂行军事协定》、《韩美移交财政和财产协定》和《韩美经济援助协定》。这些协定规定：允许美国顾问完全控制南朝鲜军队、警察及一切重要地区的建筑；李承晚政府承担美国占领军的一切费用，美国有权在南朝鲜取得和处置任何财产；美国控制南朝鲜的对外贸易，鼓励美国私人在南朝鲜投资，掌握南朝鲜的经济命脉。从而把南朝鲜所有军事、政治、经济等都置于美国控制之下，加速了南朝鲜的殖民化和军事化。
在南方已经单独选举的形势下，朝鲜北方于8月25日也进行了选举，并邀请南方的选民代表参加，选出议员212名。9月2日，朝鲜最高人民会议第一次会议在平壤开幕。8日通过朝鲜民主主义人民共和国宪法，选举产生最高人民会议常任委员会。9日，组成了以金日成为首相的朝鲜民主主义人民共和国政府。
金日成（1912—1994），生于朝鲜平壤市万景台一个农民家庭，1925年随父到中国吉林，曾就读于吉林市毓文中学，其间组织朝鲜共产主义青年同盟，1931年加入朝鲜共产党，1932年创建反日游击队（后发展为朝鲜人民革命军），在中国东北和朝鲜北部地区坚持抗日武装斗争。1936年创建朝鲜祖国光复会。同年，率队参加中国东北抗日联军，任师长。东北抗日联军失败后，他转到苏联，任苏军朝鲜支队支队长。1945年8月率队返回朝鲜，配合苏军解放朝鲜北部地区。1946年任朝鲜劳动党中央委员会委员长和朝鲜临时人民委员会委员长。
朝鲜民主主义人民共和国政府成立后，立即要求苏、美两国占领军撤出朝鲜。苏联占领军于1948年底以前全部撤出朝鲜。美国占领军迟至1949年6月底才全部撤出朝鲜。
此后，美苏两国在朝鲜问题上的对立和斗争，便具体表现为朝鲜内部南北两个政府、两种制度之间，在如何实现南北统一和统一于谁的问题上的尖锐对立和斗争。这个斗争是导致后来朝鲜战争爆发的根本原因。
以金日成为首的朝鲜北方政府，主张和平统一，并做了不懈的努力，同时也做了必要的军事准备。
在南方，李承晚集团，竭力主张武力统一，叫嚷“要结束南北分裂，就必须用战争来解决”。李承晚在大肆叫嚷和加紧战争准备的同时，不断加剧在三八线地区的武装挑衅，自1949年1月1日至4月15日，即动用连至营规模的兵力，沿三八线向北进犯37次。L 5月，动用几个营的兵力向三八线以北的金川市以南地区发动攻击。据朝鲜北方的统计，1949年1至12月，南朝鲜在三八线上进行军事挑衅共计1 836次。 M1950年初开始向三八线地区大规模集结武装部队。火药味越来越浓，一场内战已不可避免。
1950年4月，金日成、朴宪永等朝鲜领导人访问苏联，同苏联领导人斯大林等讨论了朝鲜半岛的局势和朝鲜统一的方式问题。5月中旬，金日成、朴宪永又到北京向毛泽东、周恩来等中国领导人通报了与斯大林会谈的情况。
美国积极支持李承晚的活动，并进行挑唆。1950年1月26日，美国同南朝鲜签订了美国向南朝鲜的军事援助协定，3月15日，美国决定给南朝鲜1 097万美元的军事援助。N在朝鲜内战爆发前一个星期，美国国务院顾问约翰·福斯特·杜勒斯，到南朝鲜活动，视察了三八线，并鼓动说：“没有任何敌人，能够挡得住你们，不论它多么强大。可是我希望你们将作进一步的努力，因为你们显示出你们巨大力量的时候已经不远了。”“如果与共产主义妥协，那就等于选择导致灾难的道路。”“美国准备给予正在如此英勇与共产主义作斗争的南朝鲜以一切必要的精神上和物质上的援助。”连美国国务院的高级官员也承认：杜勒斯的这次南朝鲜之行和在三八线的活动，肯定使朝鲜北方感到极为不安。O与此同时，美国国防部长路易斯·约翰逊和参谋长联席会议主席奥马尔·布莱德雷也在日本活动，并同麦克阿瑟讨论了朝鲜问题，直至朝鲜内战爆发的前一天，6月24日才离开日本返回美国。三八线上长期小规模的武装冲突和摩擦，至1950年6月25日，终于发生了质变，响起了不同以往的激烈枪炮声，朝鲜大规模内战全面爆发。
此时，南朝鲜共有8个步兵师9.8万人，海岸警备队6 000余人，警察部队4.5万人，各种炮840余门、2.36英寸火箭筒1 900余具、军用卡车2 100余辆、作战舰船71艘。1949年6月，美国占领军撤离南朝鲜时，美国参谋长联席会议的一位将军在国会上作证时说：“我们感到（南朝鲜）部队的装备优于北朝鲜部队。”美国驻南朝鲜军事顾问团团长威廉·罗伯茨称南朝鲜军为“亚洲之雄”，直至1950年6月朝鲜内战爆发前，罗伯茨任职期满，向美国《时代》周刊驻远东的一位记者辞行，这位记者在文章中写道：“大多数观察家现在认为，拥有10万之众的韩国陆军的规模在亚洲是首屈一指。”这一点，就连参谋长联席会议主席奥马尔·布莱德雷也深信不疑。P
北朝鲜拥有10个步兵师（其中有3个师是由参加中国人民解放军的朝鲜人组成的，1949年7月和1950年4月先后回到朝鲜，约4万人）、1个坦克旅、数个海岸警备旅及空军部队等共13.5万人，装备有苏式T－34中型坦克、雅克战斗机、122毫米榴弹炮等武器。
战争爆发后，南北双方均指责对方首先发动了进攻。朝鲜人民军发展很顺利，当天就解放了位于三八线以南的开城。
26日，朝鲜民主主义人民共和国最高人民会议常任委员会发布命令：决定委任金日成、朴宪永、洪命熹、金策、崔庸健、朴一禹、郑准泽7人组成军事委员会，金日成为委员长，国内一切权力集中于军事委员会，党政军民各级机关和全体人民必须绝对服从军事委员会的命令和指示。（三）杜鲁门派兵侵略朝鲜和中国台湾
朝鲜内战爆发，无论南方或北方谁首先发动进攻，其目的都是为了实现朝鲜的统一。是朝鲜内部事务。
联合国宪章明确规定“不得干涉本质上属于任何国家内部管辖之事件”。然而，朝鲜内战爆发后，美国当局公然违反联合国宪章，立即派出武装部队，干涉朝鲜内战。同时派出以菲律宾为基地的美国海军第7舰队侵入台湾海峡。
在朝鲜内战爆发的当晚（华盛顿时间比平壤时间晚14个小时，在华盛顿此时为25日上午），美国当局的巨头们，就紧锣密鼓地行动起来。乘苏联代表因抗议美国阻止恢复中华人民共和国在联合国的合法席位而抵制联合国会议缺席之机，操纵联合国安理会通过了指责北朝鲜“发动武装进攻”的决议。华盛顿时间25日晚，美国总统杜鲁门、国务卿艾奇逊、副国务卿詹姆斯·韦伯、助理国务卿迪安·腊斯克、助理国务卿约翰·希克森、无任所大使菲利普·杰塞普、国防部长詹姆斯·约翰逊、陆军部长弗朗克·佩斯、海军部长弗朗西斯·马修斯、空军部长托马斯·芬勒特、参谋长联席会议主席奥马尔·布莱德雷、陆军参谋长劳顿·柯林斯、海军作战部长福雷斯特·谢尔曼和空军参谋长霍伊特·范登堡共14个军政要员，在布莱尔大厦召开紧急会议，决定：1.授权麦克阿瑟向南朝鲜运送他们需要的军援计划之外的武器和其他装备；2.命令美国空军掩护美国侨民眷属从朝鲜撤退，轰炸任何向金浦机场前进的北朝鲜地面和空中部队；3.命令海军第7舰队从菲律宾向北开动，阻止中国共产党人进攻台湾，同时也劝阻台湾国民党对大陆采取行动。并把这些决定迅速电传给了东京的麦克阿瑟。Q杜鲁门同时决定，第7舰队未到达指定地区前，他暂不发表声明。
26日上午，美国的巨头们，在布莱尔大厦再次召开会议，决定：空军和海军向南朝鲜军提供全面支援；加强美国在菲律宾的军队和加速援助菲律宾的军队；增加对侵越法军的援助；提请联合国安理会通过一项新的决议案，号召联合国会员国给南朝鲜提供援助。
同日，美国驻日本的空军飞机和海军舰船，即出现在朝鲜的空中和海面，支援南朝鲜军作战。
27日，美国操纵联合国安理会，通过了要求联合国会员国以“紧急军事措施”给予南朝鲜以“必须的援助”的决议。
同日，杜鲁门公开发表声明，宣布了美国在朝鲜和台湾海峡采取的行动和在亚洲采取的其他措施。他在声明中公然制造中国分裂，他说，台湾“未来地位的决定必须等待太平洋安全的恢复，对日和约的签订或经由联合国考虑。”
尽管有美国海空军的支援，南朝鲜军仍不堪一击，6月28日，北朝鲜人民军即解放了南朝鲜政府所在地──汉城。鉴于这种情况，6月29日，美国总统杜鲁门批准，决定在朝鲜使用美军地面部队。7月1日，美军第一批地面部队进入朝鲜。
1945年，美国不费一枪一弹，白手分享了日军在朝鲜投降的利益。但是美国当局认为，朝鲜对于美国来说，在经济上、军事上均没有战略上的重要价值。1949年上半年，美国占领军撤出朝鲜，这是其中的重要因素。1950年初，美国当局在确定美国在远东和太平洋地区的利益范围时，将朝鲜半岛和中国的台湾岛都划在了圈外。
1月12日，国务卿迪安·艾奇逊在美国新闻俱乐部发表的讲话中说：我们的“防御半径沿阿留申群岛至日本，然后延续到琉球群岛。……从琉球群岛延至菲律宾群岛。”在此之前，美国远东军总司令道格拉斯·麦克阿瑟就已经划出了这个“防御”圈，只不过他所划的顺序与艾奇逊的相反罢了。
早在1949年12月23日，美国国务院在关于台湾的政策宣传指示中，就表明了对台湾的立场，指出：“台湾完全是中国政府的责任。在历史上地理上来看，它是中国的一部分。……美国没有承担过实际的或道义的责任或义务。”1950年1月5日，美国总统杜鲁门在关于台湾问题的声明中，再次明确了这一立场，他指出：1943年12月1日的《开罗宣言》申明，日本窃取的中国领土，如台湾，归还中国。1945年7月26日的《波茨坦公告》宣称，《开罗宣言》条款应立即执行。美国是这一公告的签字国。日本投降时，台湾已归还中国。“美国对台湾或中国其他领土从无掠夺的野心。现在美国无意在台湾获取特别权利或特权或建立军事基地。美国亦不拟使用武装部队干预其现在的局势。”同日，美国国务卿艾奇逊在解释杜鲁门这一声明时说：“当台湾被当做中国的一个省份的时候，没有任何人曾对此提出过任何法律上的疑难。此举经认为是符合各项约定的。”
但在朝鲜内战爆发后，美国当局又立即对朝鲜和台湾发生了如此浓厚的“兴趣”，在朝鲜和中国台湾如此迅速积极地采取行动，似乎令人不好理解。其实，这毫不奇怪，这完全符合美国政策决定者的逻辑。
美国在第一、第二两次世界大战中，均未遭到破坏，并发了战争财，第二次世界大战后一跃而成为资本主义世界的最强国，充当资本主义自由世界的“领袖”，推行霸权主义的全球侵略扩张政策，在国际上称王称霸，不可一世，把苏联为首的社会主义（共产主义）看成是世界安全的主要威胁，对共产主义采取全球遏制战略。美国虽然将朝鲜半岛和台湾划在了圈外。但是，作为资本主义世界的“领袖”和霸主，美国不可能，也没有完全抛弃南朝鲜和台湾的国民党当局。
朝鲜战争爆发后，在美国的决策者中，无论总统杜鲁门，还是国务卿艾奇逊，他们的第一个反应是，“几乎可以肯定，进攻是由苏联发动、支持和怂恿的”，北朝鲜事先未得到莫斯科的指示，绝不可能发动这场战争。因此，必须把这一行动看成是苏联的行动。是苏联共产主义在朝鲜问题上向自由世界的挑战，苏联显然是在冒发动第三次世界大战的风险。至少是苏联对美国抵御共产党阵营扩张决心的一个试探，或是挑起一场全面战争的前奏。R作为自由世界的“领袖”──美国，对此不能视而不见，否则既不能显示美国的强硬，也有失自由世界“领袖”的面子。美国必须在朝鲜采取行动。
杜鲁门在回忆录中说：当时“我深切地感觉到，如果听任南朝鲜沦丧，那么共产党的领袖们就会越发狂妄地向更靠近我们海岸的国家进行侵略。如果容忍共产党人以武力侵入大韩民国，而不遭到自由世界的反对，那么，就没有哪一个小国会有勇气来抵抗来自较为强大的共产主义邻邦的威胁和侵略。如果对这种侵略行动不加以制止，那就会爆发第三次世界大战，正如由于类似的事件而引起了第二次世界大战一样。我还清楚地认识到，除非这次对朝鲜的攻击得到制止，联合国的基础和原则将受到威胁。”S杜鲁门这段话非常明白地道出了美国采取行动的考虑。
然而，美国如何采取行动和以何种形式采取行动，也是美国当局必须要考虑的。后来，美国人在记述这段历史的一本具有官方性质的书中，讲了这样一段话：“美国的每一个选择都有使其他国家疏远的可能性，而美国的政策正是基于与它们持久的友谊和支持的基础之上的。行动迟缓、无所事事将被一些国家指责为对大韩民国政府的背叛。它将严重损害美国维护在亚洲以及在其他地区特权的努力，并将导致一些国家诸如英国、意大利、日本等重新估计支持美国是否明智。另一方面，如果美国采取单方面军事措施反击北朝鲜袭击者，那么对许多国家来说，苏联关于帝国主义行动的指责和对联合国的蔑视将成为正当的、合法的。其作用是恐吓这些国家，使它们更易于接受俄国的观点。”“最有意义的事大概是联合国成员国之间制止侵略的共同合作努力。但是南朝鲜需要立即援助，可联合国不能很迅速地行动。进而言之，联合国中的共产主义成员国正处心积虑地反对联合行动。” T这段话更加清楚地表明了美国当局决策者们的良苦用心。
在这种考虑下，在美国地面部队出动到南朝鲜后，7月7日，美国再次操纵联合国安理会，通过了组成以美国军队为主的侵朝“联合国军”的决议。决议指出：
欢迎联合国各会员国政府与人民对安全理事会1950年6月25日及27日关于援助大韩民国防御武装进攻，借以恢复该地区的和平与安全的决议所给予的迅速而有力的支持。
……
建议所有按照前述决议提供军事部队和其他援助的国家将该项部队和其他援助交由美国指挥下的统一司令部使用。
请求美国派该项部队的司令官。
授权统一司令部在对北朝鲜部队作战时除使用参加各国的旗帜外同时斟酌使用联合国旗帜。
请求美国向安全理事会提出关于在统一司令部指挥下所采取行动的适当报告。
7月10日，美国总统杜鲁门任命麦克阿瑟为侵朝“联合国军”总司令。“联合国军”总部设在日本的美国远东军总部，由远东军总部行使“联合国军”总部的权力。派出部队参加“联合国军”侵朝行动的共有16个国家，美军占90％以上，英国为两个旅、加拿大和土耳其各1个旅，还有法国、澳大利亚、新西兰、菲律宾、泰国、荷兰、希腊、比利时、哥伦比亚、埃塞俄比亚、南非联邦、卢森堡等国家只是象征性地派出1个排到1个营。南朝鲜不是联合国成员国，但7月中旬，李承晚也将南朝鲜军交“联合国军”指挥。此外，瑞典、印度、丹麦、挪威、意大利为“联合国军”派出了医院或医疗船。除美国军队在朝鲜战争爆发第二天即侵入朝鲜外，其他国家的军队于1950年8月开始入朝，最迟的于1951年5月才到达朝鲜。
侵朝“联合国军”的组成，使美国将其一国对朝鲜的侵略行动，披上了“联合国”的外衣，扩大了朝鲜战争。本来是朝鲜南北双方为解决统一问题的内战，变成了侵略和反侵略的战争，使朝鲜内政问题国际化和复杂化。
此外，美国军方一直看重台湾的战略地位，麦克阿瑟更把台湾比做美国在亚洲“永不沉没的航空母舰”。美国决策当局担心，朝鲜打起来了，中国人民解放军会乘机攻取台湾，使台湾失于中国共产党之手。美国已丢掉了在中国大陆的势力，不能再丢失台湾。因此，美国在一开始就将朝鲜问题与中国的台湾联在了一起，在武装干涉朝鲜内战的同时，派出海军第7舰队侵入台湾海峡，干涉中国人民的内政，阻止中国人民解放军解放台湾。并背弃有美国参加的有关台湾归属中国的《开罗宣言》和《波茨坦宣言》，声称“台湾未来地位”未定，制造中国的分裂。（四）周恩来主持国防会议讨论组建东北边防军
美国海军第7舰队开进台湾海峡，严重地侵犯了中国的国家主权，是对中国领土赤裸裸的侵略，美国武装侵略朝鲜，将威胁到中国东北大陆的安全。这不能不引起中国政府和人民的强烈反应，不能不引起中国领导人的高度关注和警觉。
6月28日，毛泽东在中央人民政府委员会第8次会议上发表讲话，针对美国的侵略行为和杜鲁门27日发表的声明，指出：“中国人民早已声明，全世界各国的事务应由各国人民自己来管，亚洲的事务应由亚洲人民自己来管，而不应由美国来管。美国对亚洲的侵略，只能引起亚洲人民广泛和坚决的反抗。杜鲁门今年1月5日还声明说美国不干涉台湾，现在他自己证明了那是假的，并且同时撕毁了美国关于不干涉中国内政的一切国际协议。”中国人民“既不受帝国主义的利诱，也不怕帝国主义的威胁”。号召“全国和全世界的人民团结起来，进行充分的准备，打败美帝国主义的任何挑衅”。
同一天，周恩来以外交部长名义，代表中华人民共和国中央人民政府发表声明，抗议、谴责美国侵略台湾和在亚洲其他地区的侵略行径，指出：“杜鲁门27日的声明和美国海军的行动，乃是对于中国领土的武装侵略，对于联合国宪章的彻底破坏。”“我代表中华人民共和国中央人民政府宣布：不管美帝国主义者采取任何阻挠行动，台湾属于中国的事实，永远不能改变；这不仅是历史的事实，且已为《开罗宣言》、《波茨坦公告》及日本投降后的现状所肯定。我国全体人民必将万众一心，为从美国侵略者手中解放台湾而奋斗到底。”声明号召“全世界一切爱好和平正义和自由的人类，尤其是东方各被压迫民族和人民，一致奋起，制止美国帝国主义在东方的新侵略。只要我们不受恫吓，坚决地动员广大人民参加反对战争制造者的斗争，这种侵略是完全可以击败的。”
6月29日，中国《人民日报》发表题为《斥帝国主义强盗杜鲁门的非法声明》的社论。
此时，尽管朝鲜人民军势如破竹，作战发展十分顺利；尽管朝鲜在统一祖国的战争中，并未向中国提出任何援助的要求。但是，中国领导人也以敏锐的洞察力估计到，由于美国的武装干涉，朝鲜战争有可能长期化，朝鲜的局势更加复杂化。中国领导人分析认为，美国是企图在朝鲜打开一个缺口，准备世界大战的东方基地，至少企图将朝鲜人民军压至三八线以北。美国如果压服朝鲜，下一步必然对越南及其他原殖民地国家进行压服。因此，朝鲜战争至少已成为目前国际斗争在东方的焦点。美国是企图由此一步一步地发展为世界大战。U美国一旦增加兵力反扑，不但朝鲜形势要发生逆转，而且很可能直接威胁到中国大陆的安全，甚至进攻中国大陆。
本来，新中国成立后，中共中央和中央军委确定“全国国防重点是以天津、上海、广州三点为中心的三个区域”。国防部队部署的重点也主要在这三个区域。V海南岛解放后，人民解放军军事斗争准备的重点，是解放台湾。早在1949年5月下旬，上海解放后，第三野战军即根据中央军委的指示，以第9兵团4个军担负上海警备和准备攻台作战任务。第三野战军制订了攻台使用地面部队的计划，以12个军等部队共50万人的兵力分两个梯队攻台。中国人民解放军海军、空军在成立之初的主要任务，也都是准备攻台的条件。中央军委并责成第三野战军副司令员粟裕和海军司令员萧劲光负责主抓攻台作战准备工作。
但在美国侵略朝鲜和台湾后，形势发生了突变。东北地区成了中国的国防重点，准备保卫东北边防和必要时支援朝鲜人民军作战，成了中国人民解放军军事斗争准备的重点。并且解放台湾是渡海登陆作战，不同于陆地作战，也不同于解放海南岛的作战，其组织准备工作，本来就比陆地作战和解放海南岛的作战都艰巨复杂得多。美国海军第7舰队侵入台湾海峡，更增加了人民解放军攻台的困难，使人民解放军的攻台计划短时间内难以实现。因此，中共中央和中央军委不能不根据形势变化，重新调整军事部署，作出必要的防范准备。周恩来指出：“六月二十五日朝鲜战争爆发，给了我们新的课题：支援朝鲜人民，推迟解放台湾。”W
而此时，中国在东北地区部署的兵力最少。东北是中国大陆解放最早的地区，1948年底东北全境解放后，东北野战军（第四野战军）主力全部南下，参加解放华北、中南等地区的作战，东北仅留一些地方部队进行剿匪、参加土地改革、建立各级人民政权和维护社会秩序等。仅在1950年春调回第42军（4.6万人）到齐齐哈尔地区，准备集体转业，参加农业生产。据军委作战部统计，1950年5月，东北地区的部队（不含第42军）只有16.5万人，并多为新兵，根据中央军委关于复员整编的计划，准备减至8万人。X因此，东北地区的部队不足以保卫东北边防，更没有力量在必要时支援朝鲜人民军作战。
鉴于此，7月7日，主持中央军委日常工作的副主席周恩来，根据毛泽东的指示，主持召开了有中国人民解放军总司令朱德、中央军委代总参谋长聂荣臻、总政治部主任罗荣桓、副主任萧华、总后勤部部长杨立三、中南军区司令员林彪、海军司令员萧劲光、空军司令员刘亚楼、装甲兵司令员许光达、炮兵副司令员苏进、中央人民政府铁道部部长滕代远、中央军委作战部部长李涛参加的国防会议。10日，再次召开国防会议，到会人员除7日到会的滕代远由军委运输司令员吕正操代替、杨立三由总后勤部副部长张令彬代替外，还增加了中央人民政府卫生部副部长兼军委卫生部部长贺诚、中南军区第三政治委员谭政、中南军区参谋长赵尔陆、第四野战军特种兵司令员万毅、东北军区副司令员贺晋年等。根据两次国防会议的讨论，中央军委于7月13日作出了《关于保卫东北边防的决定》，主要包括以下内容。
一、部队调动部署：决定以部署在中原地区，作为国防机动部队的第13兵团（辖第38、第39、第40军）和第42军以及炮兵第1、第2、第8师等部，共25.5万余人组成东北边防军。第40军7月10日开始，已由广州车运出发，直接开到辽东的安东（今丹东），24日全部到达；第38、第39两军主力，7月15日，分由河南的信阳、漯河出发，8月1日以前，集结于辽东的辽阳、凤城、安东地区，第38军在湘西桃源地区剿匪的第114师和第39军在广西宜山地区剿匪的第115师，解除剿匪任务，8月4日前到达辽阳集结；第42军解除农业生产任务，7月30日从齐齐哈尔地区出发，8月1日到达吉林的通化、辑安（今集安）集结；炮兵的3个师于7月31日，分别集结于本溪至安东、通化至辑安两线；另调在上海和广州的共4个高射炮团，到安东、水丰、辑安地区集结，调工兵2个团到安东集结等。所有上述部队，8月5日前全部到达指定地区。除第40军已开始车运外，其余部队的车运计划，责成军委作战部、铁道部和总后勤部拟制，经军委批准后实施。此外，从苏联购买已抵达哈尔滨的飞机，编成3个团，原计划置于南京、徐州，改为置于沈阳、安东和吉林的敦化训练。
二、东北边防军的组织指挥机构：决定以主抓攻台准备的粟裕为东北边防军司令员兼政治委员、萧劲光为副司令员，另以萧华为副政治委员，李聚奎为东北边防军后勤司令员；林彪、罗荣桓、刘亚楼均认为第15兵团司令员邓华，各方面综合素质比第13兵团司令员黄永胜更强，因此决定以第15兵团部与第13兵团部对调，以第15兵团部为基础组成新的第13兵团部，以邓华为司令员、赖传珠为政治委员、解沛然（解方）为参谋长、杜平为政治部主任。由第四野战军特种兵司令员万毅负责指挥边防军特种兵部队；以东北军区副参谋长段苏权为司令员组成东北空军司令部。
三、后勤工作准备：步机枪弹药按5个基数，炮弹按20个基数准备，各先行运抵集中地区2个基数和5个基数，每团携带炸药2 000斤；从第四野战军和东北地区共抽调汽车1 000辆，从东北地区动员大车4 000辆，担任运输；按31万人员、3万牲口、1 000辆汽车、4 000辆大车，准备3个月的粮草、汽油，在部队完成集结前，先运1个月的粮草、汽油；由总后勤部赶制朝鲜人民军式服装，每人单衣、棉衣各1套，另准备其他装具；按收容本军和人民军共4万伤员准备医院；准备5 000副担架，等等。
四、兵员补充准备：拟由中南军区减少10万人的复员，准备补充。如再需要，东北尚有地方师参加生产，可以补充。
五、政治动员工作：在保卫国防安全的口号下进行政治动员，由总政治部拟定动员令，核定后实施。
7月7日，周恩来主持讨论组建东北边防军的第一次国防会议上，即决定，一旦边防军参战，则“改穿志愿军服装，使用志愿军旗帜”。Y
中央军委确定的东北边防军指挥机构，主要是从作战较为有利考虑的，但粟裕正在患病，中央已批准其休养一个时期，一时不能到职，萧劲光主持海军工作、萧华主持总政日常工作，他们一时也难以离京北去；李聚奎所带轻便后勤机构，对组织边防军所需后勤保障，恐也有困难；而边防军正在集中，集中后的统一指挥和供应是大事，急需解决；且东北军区司令员高岗等感到层次太多，有所不便。
鉴于此，在边防军各部向指定地区开动后，7月22日，周恩来与聂荣臻、刘亚楼研究后，与聂荣臻联名向毛泽东提出建议：“请主席考虑边防军目前是否先归东北军区高岗司令员兼政治委员指挥并统一一切供应，将来粟、萧、萧去后，再成立边防军司令部。中南李聚奎到东北后，即兼任军区后勤部长，所带之后勤机构，即合并到东北后勤部中，因东北军区后勤部太弱，不能胜目前的大任。这样，部队指挥既可免生脱节，供应问题也较易解决。是否可行，请主席批示，以便及早布置。”Z这一建议得到毛泽东的批准。在此前后，根据中南军区和邓华的建议，7月19日和8月上旬，中央军委又先后任命第40军军长韩先楚为第13兵团副司令员、第15兵团副司令员洪学智为第13兵团第一副司令员，8月下旬，决定第42军编入第13兵团建制，万毅为第13兵团副司令员。因赖传珠身体有病，9月25日，中央军委批准其离职休养一个时期，由邓华兼任第13兵团政治委员。
8月上旬，除高炮团未全部到位外，东北边防军各部队全部到达东北地区完成集结。在东北军区和第13兵团的领导下，开始突击整训。整个军事训练工作都是由邓华为司令员的第13兵团统一组织的。
8月中旬以后，朝鲜的形势已经变得不容乐观，战争双方在朝鲜东南隅的洛东江一线形成了僵持局面，朝鲜人民军的作战已经没有后劲。朝鲜战争长期化的趋势已经十分明显。在这种情况下，中央军委根据代总参谋长聂荣臻的建议，于8月下旬，决定将第三野战军重点准备攻台作战的第9兵团和作为国防机动部队的第一野战军第19兵团，指定为东北边防军的二线部队，分别置于津浦、陇海两铁路线的机动位置，以做未雨绸缪之计。9月6日，又决定将中南军区在湖北的第50军编入东北边防军序列。
东北边防军的组建，是以毛泽东为主席的中共中央和中央军委战略上的高瞻远瞩和英明预见，为保卫中国的国防安全和必要时支援朝鲜人民军作战，争取了军事上的主动，为后来中共中央作出“抗美援朝、保家卫国”的重大战略决策，准备了必要的军事力量。
与部署调动部队的同时，中共中央也在党、政府、军队的高层领导中，逐渐明确了对朝鲜要帮的考虑。
在8月4日的中共中央政治局会议上，毛泽东指出：如果美帝得胜，就会得意，就会威胁我。对朝鲜不能不帮，必须帮助，用志愿军形式，时机当然还要选择，我们不能不有所准备。周恩来指出：如果美帝将北朝鲜压下去，则对和平不利，其气焰就会高涨起来。要争取胜利，一定要加上中国的因素。中国的因素加上去后，可能引起国际上的变化。我们不能不有此远大设想。a
这次会后，8月5日，毛泽东起草电报，以中央军委名义致电东北军区司令员兼政治委员高岗，“请高岗同志负主责，于八月中旬召集各军师干部开会一次，指示作战的目的意义和大略方向，叫各部于本月内完成一切准备工作，待命出动作战。”b
根据中央军委的指示，8月13日，高岗在沈阳主持召开了东北边防军师以上干部大会，高岗、萧劲光、萧华、邓华均在会议上作了报告或讲话。在边防军师以上干部中明确了边防军的任务就是准备出动到朝鲜，援助朝鲜人民抗击美国侵略。高岗根据中央的意图在动员报告中指出：“如果美国侵略者占领了朝鲜，毫无疑问，一定会准备力量，来进攻我们的东北与华北，进攻我们的祖国。那么我们究竟是让它打下朝鲜，让它准备力量，增长气焰，等它打到中国来的时候再去消灭它好呢，还是现在争取主动，配合朝鲜人民军，在国土以外，消灭敌人，保卫自己好呢？显然地，在国土以外消灭敌人，是有利于我们，有利于我们的朋友，有利于世界人民反对帝国主义争取和平民主的事业的。所以为着保卫祖国，巩固胜利，粉碎帝国主义的侵略计划，
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