嵌入中国城镇化脉络的县域中小学布局调整(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：荣利颖

出版社：中国人民大学出版社

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嵌入中国城镇化脉络的县域中小学布局调整试读：

前言

我国县域中小学布局调整既是教育变革的重要举措，也是城镇化进程的重要组成部分；县域中小学布局调整既有其内在逻辑，也受政策环境的影响与制约。县域中小学布局调整作为城乡义务教育治理的重要政策工具，承载着优化教育资源配置、促进教育公平的功能，但其在具体的发展演变历程中，也充满了政策导向与实践逻辑的分歧和对立。基于此，本研究提出县域中小学布局调整是嵌入中国城镇化脉络——二元分割的“未发轫”状态、“行政主导”的快速城镇化与“权利本位”的新型城镇化三个阶段——的国家治理范式价值内核的具体反映。从深层次而言，县域中小学布局调整政策的制定、实施过程及运行机制，是国家治理范式与城镇化演进在县域义务教育治理中的表现乃至“映射”。本研究结合城镇化进程，深入分析县域中小学布局调整政策执行过程中的主导力量及其产生的主要问题，有助于发现县域中小学布局调整的发展演变规律，为进一步推动义务教育转型提供参考与借鉴。

此外，本研究为了全景式地展示城镇化对县域中小学布局调整的影响，将改革开放以来中国城镇化的形态、路径与模式大体分为“自然状态下的城镇化”与“行政主导下的城镇化”两种。通过多案例的研究，考察了两种状态下的城镇化分别对县域中小学布局调整所产生的影响。此外，秉持“麻雀虽小，五脏俱全”的研究立场，本研究对云南省红河州建水县、浙江省绍兴市柯桥区、山东省德州市平原县的县域中小学布局调整情况进行了详细的个案研究。通过个案研究，力图展现我国县域中小学布局调整的具体运作状况与实践逻辑，揭示政府意志与基层社会、制度与生活之间复杂互动的微观机理与现实图景。“他山之石，可以攻玉。”毋庸置疑，对美国、日本、英国以及我国台湾地区中小学布局调整经验的考察，也将为新型城镇化背景下县域中小学布局调整提供有益参考。

总体而言，发展主义主导下“行政主导”的城镇化，忽视公民自下而上的参与和民间社会的“共同治理”，以牺牲公民的基本权利为代价。而在县域中小学布局调整中，程序正义的缺位使得儿童的受教育权遭到践踏。儿童就近入学的受教育权在巨大的经济利益与官员政绩驱动下，显得苍白无力。研究认为，新型城镇化的到来是对“行政主导下城镇化”的批判与反思，是对“自然状态下城镇化”的经验汲取与思想升华。它昭示着，未来中国县域中小学布局调整将通过平等协商与商谈沟通，致力于在社会公共利益、群体利益与个人利益等多重利益之间寻求更多的共识，在尊重公民受教育权这一宪法保障的基本权利的前提下，基于法治的程序、精神与思维开展，以更好地保障不同地区、阶层的城乡儿童能够在同一片蓝天下健康地学习和成长。荣利颖

第一章

我国县域中小学布局调整政策的历史沿革

总体来看，我国县域中小学布局调整（注：在本研究中，“布局调整”是指为适应新的情况，对事物进行全面的重新规划、调整。因此，“县域中小学布局调整”是指为适应以县为主的教育发展的新形势，对县域内中小学进行重新规划、调整。这种规划、调整有多种形式，包括：撤并学校、合并迁校、新建学校、保留或新设教学点、置换新建等。）产生与发展的进程可以划分为五个阶段：一是近代以来，跌宕起伏的前布局调整时期；二是1978年至1986年，布局调整的初步探索时期；三是1987年至2000年，布局调整的逐步调整时期；四是2001年至2011年，布局调整的高潮推进时期；五是从2012年至今，布局调整的理性反思时期。

一、前布局调整时期

（一）政策出台背景

近代以前，传统的旧学教育一统天下，并依靠科举制度维系其生命力。西学东渐的浪潮以及清末新政的开启，使得现代新学制度被引入，中国教育的现代性发轫。1905年，延续1300多年的科举制遂告废止，标志着中国古代官学、书院等旧学教育制度彻底覆灭，适应时代需求的以新学堂为标志的中国近代新学教育制度在中国最终取得了完全胜利，从而结束了很长一段时间的“学堂科举，新旧并行”的局面。随着南京国民政府的建立，公立学校有了较大规模的发展，教育投入有所增加，教育体制日臻完善，“民国时期农村基础教育政策在政策层面上，具体且深入到最基层的行政规划区域，以便教育管理的便利与灵活；在义务教育层面上，全面且详尽至年限、课程和发展规划，以便提升国民素质和人才培养；在教育宗旨上，明确且突出三民主义的国民教育宗旨，以便明确教育发展方向和路径轨迹”（注：曲铁华、慈玲玲：《民国时期农村基础教育政策变迁的基本路径与内在逻辑》，载《湖南师范大学教育科学学报》，2013（5）：49~51页。），国民政府竭力加强对教育的控制，政策与措施实行刚柔相济。

（二）政策的历史演进与实施效果

新中国成立以后，革命政权通过人民公社制度重构了国家与乡土社会以及农民之间的关系，农民被束缚在土地上。通过全能主义的国家控制，村落空间自此开始进入权力无限扩张的年代。1949年以后，尽管国家控制程度提高，许多1949年以前的传统还是保存了下来。特别是在“文化大革命”时期（1966—1976年），“民办公助”办学模式——“民办”指由大队（村）和公社（乡）办理，“公助”指由政府在资金、师资等方面提供不同程度的帮助——成为典型，推动了农村义务教育的空前普及。在国家制定的指导方针下，乡村大多管理和维护着自己的学校。很多学校雇用的教师，其工资的一部分由集体工分来支付。这个体系成功地为绝大多数农村人口提供了免费的小学教育。（注：参见黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，载《开放时代》，2008（2）：23页。）这种乡村教育的简约治理之所以得以维系，很大程度上依托于革命政权充沛的合法性资源，通过群众动员的方式实现“穷国办大教育”和“村村办小学”的国家理想。在资源相对匮乏的年代，这种与“行政下乡”相结合的简约治理模式以及“正式制度的非正式运作”成为教育覆盖村落的重要策略。

与此同时，革命政权的全能主义统治（注：参见邹谠：《中国廿世纪政治与西方政治学》，载《政治研究》，1986（3）：1~5页。（邹谠介绍了缝隙国家与社会关系的一个独特视角：全能主义。他认为：“全能主义”仅仅指政治机构的权力可以随时无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想。“全能主义政治”指的是以这个指导思想为基础的政治社会。）），也使得乡村教育被赋予政治属性。新中国成立后直至20世纪70年代后期，国家的阶级政策充分影响了乡村教育的运行逻辑。其中，1958年“大跃进”中教育与生产劳动相结合的号召以及“文化大革命”期间“以阶级斗争为纲”的政治路线对农村教育场域的支配，都是乡村教育彰显国家意志的典型案例。以江苏省泰县为例，“1958年，教育‘大跃进’，小学总数由432所激增到809所，儿童入学率达90%以上。师生频繁参加集体生产劳动，公社小队亦可下令停课，课堂教学受冲击，质量下降。三年困难时期，小学大量流产。”过分强调教育与生产劳动相结合，与“大跃进”时期好大喜功的政治氛围一起，导致乡村教学秩序的混乱。

而“文化大革命”期间，农村学校的“教学内容和课程设置随意性很大，有的即以毛主席语录取代语文。传统的思想政治工作被全部否定，纪律松弛，无政府思潮泛滥。同时实行‘教育革命’，按‘上小学不出队’的要求，把公办小学下放到大队办。实行贫下中农管理学校，工农兵登讲台。学文化知识被诬为‘白专道路’，交白卷则为‘反潮流’。大批判、讲‘三史’、忆苦思甜充斥于课堂教学。”（注：泰县县志编纂委员会：《泰县志》，644页，南京，江苏古籍出版社，1993。）这一时期的乡村教育在乡村教育管理体制、师资、办学经费的来源、招生等方面也都打着特殊社会情况的烙印。

1969年贫下中农进驻学校，乡村学校出现了新的格局。公社建立了贫下中农管理学校委员会（简称贫管会），大队组建贫下中农管理学校小组（简称贫管组）。贫管会和贫管组在乡村教育系统中的权力和职责始终模糊不清，贫管组织权力的大小常常取决于它的头头们的能力、手腕甚至野心。贫下中农管理学校伤害了教师的自尊心，打击了教师教书育人的积极性，从而影响了乡村学校教学质量的提高。1976年随着“文化大革命”的结束，乡村学校中的贫管组织被撤销。

二、布局调整的初步探索时期（1978—1986年）

（一）政策出台背景

1980年，《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》颁布。此决定提出在全国实现普及小学教育的任务，有条件的地区应该普及初中教育。实行“村办小学、分级办学、分级管理”的体制。（注：参见《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》，中发〔1980〕84号，19801203。）政策出台后，上至国家，下到农村，都积极努力地恢复和发展教育事业。

1983年5月，《中共中央、国务院关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》（以下简称《通知》）进一步明确了普及初等教育的任务和应当采取的方针措施，指出普及初等教育是培养现代化建设人才的奠基工程。《通知》中还指出：“办好农村学校教育，要坚持‘两条腿走路’的方针，通过多种渠道切实解决经费问题。中央和地方要逐年增加教育经费，厂矿、企业单位、农村合作组织都要集资办学，还应鼓励农民在自愿基础上集资办学和私人办学。”（注：《中共中央、国务院关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》，19830506。）《通知》的颁布，拓宽了农村教育经费来源，为农村基础教育的发展提供了一定的物质和政策保障，充分调动了农村办学的积极性。

1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。”“除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。”“为了保证地方发展教育事业，除了国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育。地方可以征收教育费附加，此项收入首先用于改善基础教育的教学设施，不得挪作他用。”（注：《中共中央关于教育体制改革的决定》，19850527。）这就在政策上进一步明确了农村基础教育分级管理体制及财政保障制度。

1986年颁布施行的《中华人民共和国义务教育法》规定：“县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划。”（注：《中华人民共和国义务教育法》，19860412。）各级地方政府以农村初、高中为重点，撤并了一批规模过小的“麻雀校”和“教学点”，初步整合了当时县域内的教育资源。

总体上来看，这一时期，“普九”是国家义务教育的战略重点，教育主要是保障基本和方便的入学机会。20世纪80年代初，全国农村小学数量高达94.9万所，至1985年全国农村小学数量减少到83.23万所。全国农村学生数量由20世纪80年代初的12467.4万人，增加到1985年的13370.18万人。（注：参见张健：《中国教育年鉴（1985—1986）》，1~5页，长沙，湖南教育出版社，1988。）村办小学的数量有所精简，学生数量开始回升，学校办学得到规范与发展。

三、布局调整的逐步调整时期（1987—2000年）

（一）政策出台背景

随着计划生育政策的推行，人民群众的生育观念逐步改变，人口出生率降低，学龄人口下降。至20世纪80年代中后期，计划生育政策实施效果逐渐显现，我国人口自然增长率逐年下降，适龄入学儿童数量也开始呈现下降趋势。

20世纪80年代末期，随着农村富余劳动力向城市的大规模转移，城镇化的发展迅猛，（注：参见邬志辉、史宁中：《农村学校布局调整的十年走势与政策议题》，载《教育研究》，2011（7）：22~30页。）城镇人口的集聚成为不可逆转的发展趋势，传统的“村村办小学、乡乡办初中、县镇办高中”的农村教育结构已不适应城镇化发展趋势。农村学龄人口的自然减少和空间流动，使得农村学校“空壳化”现象严重，将学校向城镇地区集中成为学校布局调整政策的必然选择。（二）政策的历史演进与实施效果

1987年6月，国家教育委员会和中华人民共和国财政部（以下简称财政部）联合发布了《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》，进一步强化了各级机构在基础教育中的办学责任。“县学县办、乡学乡办，村学村办”的教育管理体制继续维持。（注：参见《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》，教政研字〔1987〕2号，19870615。）

中华人民共和国教育部（以下简称教育部）1998年出台的《关于认真做好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见》第六条规定：“进一步调整学校布局，充实和改善办学条件。遵循方便学生就近入学和充分利用教育资源，提高办学规模、效益原则，合理调整中小学校布局。新建居民区和老居民区改造时，必须配套建设实施义务教育学校。”（注：《关于认真做好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见》，教基〔1998〕8号，19980803。）

1999年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》提出：“农村学校从现实和长远出发，更应优化结构，调整布局，适度集中办学，加速改革发展。”“为加速农村地区教育的改革与发展，农村地区要优化自己的学校结构，合理地调整学校的布局结构，在注意适度的情况下，要采取集中办学的策略。”（注：《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，中发〔1999〕9号，19990613。）

2000年3月2日颁布的《中共中央国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》首次提出“适当合并现有乡村学校，对教师队伍进行必要的整顿和压缩”（注：《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》，中发〔2000〕7号，20000302。）。

自此，各地政府以相关文件为依据，对县域内一些规模过小的学校进行撤并，初步整合了县域内教育资源，在一定程度上实现了教育资源的优化配置。1986年，全国农村小学数量为82.08万，经过撤点并校后，截至2000年，全国农村中小学数量减少到44万，数量比1986年减少了46.39%。（注：参见郑树山：《中国教育年鉴（2001）》，71~105页，北京，人民教育出版社，2001。）

四、布局调整的高潮推进时期（2001—2011年）

（一）政策出台背景

20世纪90年代中期，随着中国教育事业逐步走向规模化、效率化，经济理性主义在一定程度上已经成为引导教育事业发展的指导思想，我国一些经济学家受新自由主义的影响，以深化改革的名义引入新自由主义理论，反映在教育领域，即开展了一系列以新自由主义、新管理主义思潮为指导思想、以市场机制为范式的学校改革运动。新自由主义思想中蕴涵的市场化运作理念，注重自由竞争、经济效益及规模效益，导致人们对教育功能的主流理解发生转变，将教育的经济功能提高到首要位置。政府为了节约成本、提高效率，将布局调整的出发点放在合并或关闭那些规模小、入学率低的农村小学校上。

至20世纪90年代中后期，我国基本完成了“扫盲”和“普及九年义务教育”的任务。也正是在这个过程中，我国社会结构发生了深刻的转型。首先，农村城镇化水平迅猛提高，农村人口逐渐减少，同时计划生育政策的有效实施和生育观念的转变，致使农村学龄儿童数量急剧减少。其次，由于农村税费制度改革，乡村学校办学经费持续紧张，集中办学成为基层政府提高教育经费有效利用率的重要途径。最后，农民对教育质量的期望不断升高，他们在实现“有学上”的基础上，出现了“上好学”的强烈需要。农村基础教育尤其是农村教学点布局散、规模小、质量低、效率低下、教育经费投入不足等问题日益凸显。

21世纪以来，随着城镇化的加快推进，为了减轻农民负担，我国农村办学体制和投入体制开始发生变化。2001年，《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》也指出：“农村税费改革必须相应改革农村义务教育管理体制。由过去的乡级政府和当地农民集资办学，改为由县级政府举办和管理农村义务教育，教育经费纳入县级财政。要进一步优化教育资源配置，合理调整农村中小学校布局，根据实际情况适当撤并规模小的学校和教学点。”（注：《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，国发〔2001〕5号，20010324。）学校布局调整政策出台后，地方政府对办学条件差、教学质量低的农村中小学校进行大规模的撤点并校，全国上下掀起了一场旨在优化教学资源、提升教学质量的“撤点并校”风潮。（二）政策的历史演进与实施效果

2001年5月29日《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出，“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划。调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校。”（注：《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，国发〔2001〕21号，20010529。）该《决定》正式提出要对农村中小学进行布局调整，地方政府以此为指导性纲领制定本地区的农村中小学布局调整规划。在此之后，各省按照中央指示，出台了中小学布局调整的规划，具体政策文本见附录1。

2004年，为巩固“两基”成果，提高“两基”质量，经国务院同意，教育部、财政部发布了《教育部、财政部关于进一步加强农村地区“两基”巩固提高工作的意见》，指出“各地要遵循‘小学就近入学，初中相对集中’的原则，稳步推进农村学校布局结构调整工作，提高办学规模和效益”（注：《教育部、财政部关于进一步加强农村地区“两基”巩固提高工作的意见》，教基〔2004〕4号，20040212。）。

2006年，教育部颁布《教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》。此通知指出，各地在农村中小学布局调整工作中取得显著成效，但是出现了一些新情况、新问题，有些地方盲目追求调整的规模和速度，存在简单化和“一刀切”的情况，造成了边远贫困山区农民子女上学困难问题，违背了学校布局调整的初衷。为此，通知强调，各地要落实科学发展观，坚持以人为本，保证学生就近入学的前提下，按照实事求是的原则稳步推进农村中小学布局调整，防止因过度调整造成学生失学、辍学和上学难问题，防止以布局调整为名减少教育投入，防止原有教育资源的浪费，以确保适龄儿童顺利完成九年义务教育，确保农村义务教育健康发展。（注：参见《教育部关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》，教基〔2006〕10号，20060609。）

2010年审议通过的教育部《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出：“巩固义务教育普及成果。适应城乡发展需要，合理规划学校布局，办好必要的教学点，方便学生就近入学。”（注：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，20100729。）随着国家一系列政策的出台，中小学布局调整在广袤农村大地迅速展开。“经过十多年的布局结构调整，农村教育办学重心逐渐上移，尤其是一些经济较为发达的农村地区，集中力量改善或创办了一批乡镇中心小学，不少地方出现一个乡镇只有一所中心校的办学格局。”（注：吉标、徐继存：《中国村落小学的百年兴衰》，载《华东师范大学学报》，2012（4）：81~88页。）《农村教育布局调整十年评价报告》显示，2001年全国有42万所小学，2011年只剩下23万所，减少了19万所，减幅达45.24%。从2000年到2010年，在我国农村，平均每天要消失63所小学、30个教学点、3所初中，几乎每过一小时，就要消失4所农村学校。与此同时，10年间，我国农村小学生减少了3153.49万人，减幅达37.8%，农村初中生减少了1644万人，减幅达26.97%。农村初中就读的学生减少了22%，农村小学就读的学生减少了11.5%，他们大多数进入县镇初中和县镇小学。（注：参见杨东平：《农村教育布局调整十年评价报告》，21世纪农村教育高峰论坛，2012。）农村中小学撤并数量与速度令人咋舌。可以说十年布局调整对农村基础教育的影响具有根本性、长期性，亟须“急刹车”进行思考整改。

五、布局调整的理性反思时期（2012年至今）

（一）政策出台背景

从全国来看，这一时期很多农村地区尤其是我国的偏僻山区，在盲目的、大规模的“撤点并校”后，其后遗症也逐渐凸显出来。农村学校日益荒芜凋敝，从教育结构来看，出现了“城挤、乡弱、村空”的危局，“过度的学校撤并导致学生上学远、上学贵、上学难”。学校服务半径增大，学生人身安全受到威胁，校车事故频发，寄宿制学校诸多问题逐渐暴露。人们开始质疑农村“撤点并校”的初衷，反思布局调整的方式和力度，很多地区开始根据县域内具体的人口情况和教育实际，按照“就近入学”的原则，逐渐恢复有些已经撤并了的农村教学点。总体上讲，这一时期中小学布局已处于稳定阶段。（二）政策的历史演进与实施效果

为更好地规范中小学布局调整，国务院办公厅2012年9月发布《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确提出，“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校”，“在完成农村义务教育学校布局专项规范备案之前，暂停农村义务教育学校撤并”。（注：《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，国办发〔2012〕48号，20120906。）以《意见》为标志，全国农村学校布局调整已进入由“效率优先、兼顾公平”转入“公平优先、以人为本”的“后布局调整”阶段，“集约高效、科学布局、可持续发展”成为农村学校布局调整工作的指导思想。全国各地开始探索试点先行，稳步推进农村教育科学发展的新路。在《意见》发布后，各省均按照中央部署对各省布局调整进行了重新规划，具体政策文本见附录2。

六、我国县域中小学布局调整政策的反思

从中小学布局调整的探索时期到理性反思时期，前后30余年的政策推进取得了一定的成功，也凸显了一些问题，布局调整政策虽被“急刹”叫停，但是后续如何进行还需研究者不断探索。对已有布局调整政策的评价既提供了关于政策绩效的可靠和有效信息，作为政策继续执行的依据，也是后续或新生政策的基点，为达成政策目标提供选择。“制度分析除了预测结果，还可以估计正在获得的成果和在不同制度选择下将能达到的一组可能的成果。”（注：［美］保罗·A·萨巴蒂尔：《政策过程理论》，64页，北京，三联书店，2004。）尽管存在许多其他潜在的评估标准，我们尝试借鉴制度理性选择框架中行动舞台内的结果评估标准，对已有布局调整政策的效率性（经济效率）、公平性（融资均衡和再分配公平）、适当性作一些评价。

作为农村基础教育布局调整的主要方式，撤点并校对于合理配置农村教育资源、加快转变农村教育发展方式、促进基础教育均衡发展、推进城镇化健康发展产生了积极影响。（注：参见周洪新：《城镇化进程中农村中小学“撤点并校”的问题研究》，山东师范大学学位论文，2013。）

农村中小学撤点并校前，普遍存在校点多、规模小的现象。由于教育资源投入不可分割的特点，无论学校规模大小，都要有固定的资金投入，造成农村教育资源的浪费。撤点并校的最直接成效就是促进了农村教育资源的合理配置，表现在：第一，将规模小、发展弱的中小学进行撤并，集中配置农村教育资源，防止资源浪费；第二，对农村中小学危房进行改造。在“国家贫困地区义务教育工程”和“危房改造工程”的推动下，改造农村中小学危房，改善了办学条件；第三，对农村中小学教师进行精简。撤点并校精简了部分教师，节省了工资性财政支出，使学校财政更加集中，同时也保证教师工资发放的及时性。在优化教育资源配置的同时，有效提高了农村教育资源的利用率，实现了农村教育的规模效益。所谓规模效益，是指随着规模的加大，生产成本和经营费用都得以降低，从而能够取得一种成本优势。从经济学视角看，撤并小规模学校可以在一定程度上节约办学成本、发挥规模效益、提高经济效益，全面提高农村中小学教育质量和效率。因此，布局调整政策在教育资源的配置、使用和提高教育质量方面都产生了积极有效的影响。

然而，在布局调整的高潮推进时期过后，全国各地出现了大量被撤并或改为教学点的学校由于遗留资产处理不当，造成新的教育资源浪费的现象。在布局调整的实施过程中，撤并或改为教学点的学校往往是规模较小的初小，这些学校在调整前大多属于村级办学体制，调整后学校所在村村民、村委对校产的处理意见不一，造成校产分割困难。在这种情况下，学校和村委对学校所在土地和财产的处理办法往往是闲置，这对于教育资源本来就比较匮乏的农村中小学来说，本身就是一种极大的资源浪费。

当前，我国县域中小学布局调整在价值取向上具有“强调结果公平”和“扩张优质教育资源”两个特征。前者看似给予了所有学生公平的起点，实则只是表面结果的平等，而非实质上的起点平等。这有悖于我国推进全民普及义务教育的初衷，因为“单纯的效率优先原则可能会妨碍平等的实现，普及义务教育的意义更应该立足于道德认同”（注：周浩波：《教育哲学》，204页，北京，人民教育出版社，2000。）。后者则以扩大优质办学资源为出发点，普遍关注县城学校胜于农村学校，关注中心小学胜于“片小”“村小”，关注高中胜于初中、小学；关注县镇公办高中如何拓展优质资源、扩充生源而忽视农村中小学为生存而奔波、分年危房改造等不良倾向。正是在上述两种价值取向的盲目扩展下，我国许多地区才会出现将整个农村学校布局的调整简单化为单纯的“收缩”与“撤并”，进而使原本应该着眼改善农村教育结构和提高农村教育质量的学校布局调整异变成为少数优质学校扩充生源的行为。因此，学校布局调整应该首先考虑如何确保学生在入学起点上得到相对公平的对待，并进一步明确农村学校布局调整的最终目的是调适完善、方便学生就近入学、促使教育均衡发展，而非简单的收缩和撤并。

县域内中小学布局调整的最终目的是加快农村教育转型、实现县域内教育均衡发展，最高标准是办好人民满意的农村教育、加快建设社会主义新农村。然而，在当前义务教育管理体制下，地方政府在决策时，考虑更多的是如何贯彻落实中央或上级政策文件精神而忽视了社会民心的基础，或者说是“一刀切”地执行国家政策，考虑经济效益，忽视了没有话语权的“沉默的大多数”的权益，撤点并校如急风暴雨般席卷广大农村，致使学校服务半径过大，学生上学难问题重现、学生身心健康受到影响。实行寄宿制的学校，教学形式单一，很少组织课外活动，家校沟通减少，农村学校离农化倾向日益严重，撤并后的各种重担只能由家长和学生自己承担。这在一定程度上给农村本来就处于弱势的政策目标群体带来了更大的困难，阻碍了社会主义新农村的发展。

布局调整政策在一定程度上促进了农村基础教育均衡发展，顺应了我国农村基础教育发展趋势。教育均衡发展要求在教育群体和教育机构之间，对教育资源进行公平合理的配置，从而使教育供给和教育需求达到相对的均衡。农村中小学撤点并校前，教育资源分散，不利于教育的均衡发展。农村中小学撤点并校后，进一步加大对一些发展较好的学校的投入，其基础设施、师资、教学设备和管理等方面与城市中小学的差距不断缩小，更多的农民子女有机会接受优质教育，一定程度上促进了农村基础教育的区域均衡发展。然而，农村中小学教育布局调整是一项系统工程，不仅仅需要经济效益，还需统筹社会效益和生态效益。农村中小学布局调整，绝不是简单的撤点、并校、联办学校、交叉办学，而是用现代先进的教学条件和教育方式取代传统落后的教学条件和教育方式的变革，是教育增长方式由粗放型向集约型转变的重要步骤。（注：参见张忠福：《稳步实施农村中小学布局调整的思考》，载《教学与管理》，2004（1）：4页。）一方面，农村中小学布局大规模调整在优化农村基础教育结构、合理配置农村教育资源、满足农民群众对优质教育日益增长的需求等方面取得了积极成效；另一方面，在“运动式”农村中小学撤点并校中，部分地区决策失误、程序失范、措施失当，给改革相关利益攸关方造成诸多“伤害”，产生了许多“道德困境”与“伦理难题”。

总之，就目前布局调整的实施情况来看，在效率性方面，布局调整合理配置了教育资源，提高了教育资源的利用效率，使得农村教育资源的配置更加合理，地方政府可以将有限的资源集中使用，用来改善办学条件、更新教学设备，教育行政部门管理效能也有大幅提升。但是一些地方的“运动式”布局调整改革，后续政策与经费支持不到位，也造成了农村教育资源新的浪费。在公平性方面，农村的教育公平性在布局调整过程中被忽视，农村学校的办学历史、学校教育质量、学校设施状况、儿童上学距离、上学时间、交通便利度、区域文化等因素很少被提及，农村学校教育质量也在离农化的倾向下逐年下降。在适应性方面，布局调整在促进农村基础教育均衡发展的同时，还要统筹兼顾社会效益，随着我国农村教育的变化规律而不断进行调整。

第二章

中国城镇化的范式与表现形态：中小学布局调整的政策脉络

诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨认为：“中国的城镇化和以美国为首的新技术革命将成为影响人类21世纪的两件大事。”我国的中小学布局调整始终嵌入城镇化的脉络当中，因此对中国城镇化范式和特征的把握有助于关注县域中小学布局调整问题。本章将城镇化划分为“自然状态下的城镇化”与“行政主导下的城镇化”，意在厘清不同发展范式主导下的政府行政模式，这对指导我国不同地区县域中小学布局调整的政策设计具有重要意义。

一、自然状态下的城镇化

（一）内涵

城镇化作为一种历史发展过程和阶段，其表征和内涵随着历史的演进而不断扩充和深化。城镇化不仅表现在人口和产业等显著可见的表象（包括农村人口向城镇转移，第二、三产业向城镇聚集，从而使城镇数量增多、规模扩大、现代化和集约化程度提高的过程），还表现在城市文明、城市生活方式、城市价值观念向农村扩散、渗透的过程。这一过程具体表现为：农村人口比重日渐降低、城镇人口比重日渐提高；农业从业人员越来越少，非农产业从业人员越来越多；城市文化在全社会的主导地位日益提高，乡村文化的影响越来越小；越来越多的农民思想观念得到更新、落后习惯得到改造、综合素质明显改善。（注：参见王格芳：《科学发展观视域下的中国城镇化战略研究》，山东师范大学学位论文，2013。）由此可见，城镇化既有人口的集中、空间形态的改变和社会经济结构的变化等看得见的实体变化，也有农村意识、行动方式和生活方式向城市意识、行动方式和生活方式的转化，以及城市生活方式的扩散等精神文化方面的无形转变。

城镇化的发展需要各方面力量的推动，因此综合分析各方力量的协调与博弈就成为理解城镇化发展特征的关键。在社会发展的过程中，自发秩序和理性构建一直是不同流派学者争论的焦点。（注：参见张谊浩、陈柳钦：《经济学中的建构理性主义和进化理性主义》，载《社会》，2004（9）：19~23页。）哈耶克（1967）最早区分和论述了社会科学领域存在着两种理性主义秩序：建构理性主义（Constructive Rationality）和进化理性主义（Ecological Rationality）。建构理性主义蔑视和贬低非理性的或未被理性充分理解的事物，它假定人生而具有知识和道德禀赋，因而人能够根据理性原则对社会精心规划，并尽可能抑制乃至消除一切非理性现象。而进化理性主义则认为，个人理性是十分有限的和不完全的，理性在人类事务中起相当小的作用。

按照古典或者新古典经济学的理解，如果市场具备完全出清的条件，也就是在完全市场条件下，一个城市的发展应该完全依赖市场机制进行调节。比如对各类生产要素的分配、对劳动力资源的需求等，但这只是一个理想或者理论上的最优状态。城镇化作为一种经济社会发展现象，同样与政府的制度安排及其变迁密切相关，这就使得政府成为城镇化进程的关键动力。（注：参见张玉磊：《新型城镇化进程中市场与政府关系调适：一个新的分析框架》，载《理论导刊》，2014（9）：4~9页。）在自然状态下，政府对城镇化的作用表现为引导和促进，不以行政手段过度干预城镇化的自然规律，同时政府行政的原则和规律不与城镇化规律相违背，在此情况下可以初步定义城镇化的类型特征。然而城镇化的发展类型是一个复杂多元的问题，政府的行政原则只能是其中一个具体可见的判别标准，在实际案例的分析当中还应结合背景、政策效果、影响等方面进行综合分析。

（二）运行机制

1.经济的集聚大于人口的集聚

从最直观的意义上讲，很多人集聚在一个相对狭小的地理空间里，一旦达到某个人口密度的标准，此地便被命名为“城市”。从长远来看，这个变化趋势在全球范围内迄今依然有增无减，“城市化”大潮不可阻挡。人类的经济与文明发展倾向于集聚，而人口集聚于城市的直接理由在于经济上的动力，城市能够创造更高的收入。（注：参见周其仁：《城乡中国（上）》，北京，中信出版社，2013。）在《2009年世界发展报告：重塑世界经济地理》的前言中，有数据显示：（注：参见世界银行：《2009年世界发展报告：重塑世界经济地理》，北京，清华大学出版社，2009。）据2004年的统计，大阪人口占日本人口的1.6%，但经济（GDP）占4.1%；伦敦人口占英国人口的11.8%，经济占13.3%；纽约人口占美国人口的2.3%，经济占3.5%；芝加哥人口占美国人口的0.92%，经济占1.25%；洛杉矶人口占美国人口的1.3%，经济占1.68%（这三大美国城市加到一起的人口占全美的4.52%，经济占6.43%）；多伦多人口占13%，经济占14.4%。发展中国家也是如此，如墨西哥城的人口占全国的19%，但经济占20%。时任世界银行行长佐利克还提供过一个更为夸张的例子：35.7%的埃及人口聚集在只占全国土地面积0.5%的首都开罗，但产出的GDP却超出了全国的一半。

种种例证显示出经济发展和财富分布的地理不平衡：人口、生产和财富向城市、大城市和发达地带聚集与集中。长期以来的研究成果显示，不论有多少人偏好于“更平衡的增长”，全球范围的证据却表明，人的经济活动所包含的逻辑就是在流动中聚集，然后再流动、再聚集，直至人口、经济和财富在地理上集中到一个个面积奇小的地方去。这说明了城市化的动力机制：最开始由某些随机的原因促成了人口聚集，但人们发现人口聚集有利于经济增长，聚集到一起有利于增加收入，聚集与再聚集的增长引擎就发动了。人口聚集推进经济聚集，反过来再刺激人口聚集，这就是城市化的动态进程。

城市化以人为中心，人口迁移是城市化的关键与核心。在自然状态下，城镇化最直接的作用机制即经济集聚与人口集聚的相互促进和发展。2010年第六次人口普查数据显示，在我国的13.33亿人口中，城市人口4.04亿，城镇人口2.66亿，农村人口6.63亿，其中城市和城镇人口占总人口的比重达到50.27%，（注：数据来自2010年第六次全国人口普查。）各省市的城镇人口分布比例也呈现出一定的规律。从中国各省市城乡人口分布比例图（见图2-1）中可以看出，经济发达的北京、上海、天津、广州等地区，其城镇人口聚集的水平也处于全国各省市排名的前列。城镇人口的差异性分布可以在一定程度上解释城镇化的自然发展规律，即人口、生产和财富向城市、大城市和发达地带的聚集和集中，经济的聚集大于人口的聚集，进而推动人口聚集和经济聚集的持续发展。图2-1 各省市城乡人口分布比例

2.“推拉”作用下的人口迁移

在众多城市化理论中，人口迁移论中的推拉理论对城市化中人口的变迁有着重要的现实指导意义。推拉理论的起源可以追溯到19世纪。最早对人口迁移进行研究的学者是英国的雷文斯坦（E.Ravenstien）。他在1880年出版的《人口迁移规律》一书中提出了七条人口迁移规律：（1）人口的迁移主要是短距离的，方向是朝工商业发达的城市；（2）流动的人口首先迁居到城镇的周围地带，然后又迁居到城镇里面；（3）全国各地的流动都是相似的，即农村人口向城市集中；（4）每一次大的人口迁移也带来了作为补偿的反向流动；（5）长距离的流动基本上是向大城市的流动；（6）城市居民与农村居民相比，流动率要低得多；（7）女性流动率要高于男性。

系统的人口转移“推—拉”理论则是唐纳德·博格（D.J.Bogue）于20世纪50年代末明确提出的。其主要观点为：从运动学的观点看，人口转移是两种不同方向的力相互作用的结果：一种是促使人口转移的力量，即有利于人口转移的正面积极因素；另一种是阻碍人口转移的力量，即不利于人口转移的负面消极因素。在人口迁出地，存在一种起主导作用的“推力”，把原居民推出其常居住地。产生推力的因素有自然资源枯竭、农业生产成本增加、农村劳动力过剩导致的失业与就业不足、较低的经济收入水平等。必须指出，在迁出地存在“推”人口转移的因素的同时，也存在“拉”人口的若干因素，如家人团聚的快乐、熟悉的社区环境、在出生和成长地长期形成的社交网络等。只不过比较起来，迁出地的“推”的力量比“拉”的力量大，占有主导地位。同样，在转入地也存在一种起主导作用的“拉”力把外地人口吸引过来。产生“拉”力的主要因素是：较多的就业机会、较高的工资收入、较好的生活水平、较好的受教育机会、较完善的文化设施和交通条件、较好的气候环境等。与此同时，转入地也存在一些不利于人口转入的“推”的因素，如转移可能带来的家庭分离、陌生的生产生活环境、激烈的竞争、生态环境质量下降等。综合起来，转入地的“拉”力比“推”力更大，占有主导地位。“推—拉”理论认为，从农村向城镇的转移可能是因为城镇有利的经济发展造成的，也可能是因为农村不利的经济发展而产生的。这是最为全面、更能解释关于人口城乡迁移特别是农民工向城市流动动因的理论。按照“推—拉”理论的观点，在完全市场经济条件下，农民工向城市流动的过程，就是市场机制自发地对劳动力资源进行重新配置的过程。不过，农民工本身既是理性的经济人，也是劳动力资源的物质承担者，农民工向城市流动，就是农民工同时作为理性的经济人和作为劳动力资源的双重身份在行业和地区间的自由流动，这既是农民工重新选择就业的过程，也是劳动力资源由农村向城市流动的过程。农民工自身的价值选择和劳动力资源的逐利性决定了劳动力自由流动的方向和数量。从农民工个体来看，他的价值选择过程和流动就业过程是市场中同时存在的推力和拉力共同作用的结果。

3.产业迁移与集聚

城镇化的实体变化过程包括非农产业活动向城镇的转移、聚居、强化和分异，精神变化过程包括城市经济、社会和技术变革的扩散并进入乡村地区。因而产业的转移和集聚是城镇化过程中必然伴随的内容。

关于城镇化与产业发展的联系，已有研究从多种视角解释了其作用机制。（注：参见张贵先：《重庆市产业集群与城镇化互动发展模式研究》，西南大学学位论文，2012。）孙中和（2001）（注：参见孙中和：《中国城镇化基本内涵与动力机制研究》，载《财经问题研究》，2001（11）：38~44页。）在全面总结中国城镇化发展过程的基础上，提出了农村工业化推进、比较利益驱动、农业剩余贡献和制度变迁等因素综合作用，促进构成了我国城镇化发展的动力机制；进而分析了中国城镇化不同发展阶段的动力机制，主要包括农业发展的基础作用和农村工业化的推动作用，并比较了利益驱动效应和制度因素的促进作用。刘传江（1999）（注：参见刘传江：《世界城市化发展进程及其机制》，载《世界经济》，1999（12）：36~42页。）采用比较分析法，对全世界222个国家和地区的城镇化发展情况作了比较研究之后，得出结论：产业结构的非农化转换、不同产业及地域间经济要素的流动、相应的制度安排、创新体制机制是城市化发展的决定性因素。

埃德温·米尔斯的城市形成模型较好地概括了产业集群与城镇化的关系，其主要观点为：城镇化发展的主要动力来自产业的区位选择和集聚过程。并在此基础上进一步推论，从事某种存在规模经济活动的经济主体一定会选择在某一区位进行大规模生产，从而获得这种规模经济，这就是经济活动的地方化过程。在这个规模化经济活动过程中，从事经济活动的员工为了工作方便，同时避免交通成本多数会选择在经济活动地域附近定居，这一选择定居的结果是引起人（需求）的集中。在这种需求的指引下，与此相关的经济活动及其从业人员为了减少运输和通勤成本，也会纷纷效仿就近选址。这种人口和经济活动集聚的结果就会产生积极的外部效应，即集聚经济。新古典经济学认为，资源要素（资本、劳动）遵循趋利性原则在不同产业部门中分配，即由需求收入弹性小的产业部门向需求收入弹性大的产业部门转移，而随着区域产业结构的有序演变，资源要素在产业部门和空间的转移必将引起城镇化动力机制的变化。集聚经济的作用会引起连锁反应，效果会放大，甚至会吸引那些与最初经济活动无关的其他经济活动和人口的进一步集聚，从而就开始了城镇化的不断演进过程。

国内学者对此也展开了研究，形成了下列主要成果和观点。李铁立、李诚固（2003）（注：参见李铁立、李诚固：《区域产业结构演变的城市化及反馈机制》，载《城市问题》，2003（5）：50~55页。）认为，某一区域的产业布局像个有机体，其生长发育具体表现为产业结构的有序演变，而这种产业结构的有序演变是城镇化的动力机制所在。苏雪串（2004）（注：参见苏雪串：《城市化进程中的要素集聚、产业集群和城市群发展》，载《中央财经大学学报》，2004（1）：49~52页。）认为，城镇化的基本动力是聚集经济，城镇化的基本特征是要素集聚，产业集群是城镇化发展的重要推动力，产业集群有利于提升城市竞争力，产业集群主要通过对区域结构的影响来推动城镇化进程。马春辉（2004）（注：参见马春辉：《产业集群的发展与城市化——以长江、珠江三角洲为例》，载《经济问题》，2004（3）：30~32页。）在研究论述了长三角和珠三角地区城镇化的进程及产业集群发展的关系后认为，该地区城镇化的加快是产业集群发展的结果。他指出，大城市集群的产业可能因土地、劳动力等生产要素成本提高等原因而向周边地区扩散，带动周边地区产业集群的发展，周边地区产业集群发展后，其城镇化水平会快速上升，通过产业集群和城镇化的互动，在一定区域范围内，产业结构的相同会促进相邻的城市联系起来形成都市圈，都市圈形成后又进一步促进产业集群的发展。因此，他认为中国的长江三角洲地区和珠江三角洲地区产业集群对城镇化的发展具有直接明显的作用。张炳申（2003）（注：参见张炳申：《中小企业群集及其就业的乘数效应——广东经验及K理论启示》，载《华南金融研究》，2003（3）：7~12页。）从人口的转移集中角度实证分析了产业集群的城镇化效应，结果表明珠江三角洲产业集群有效地推动了该区域城镇化发展水平，城镇化扩大了就业需求，促进劳动力加速集聚。仇保兴（2004）（注：参见仇保兴：《新型工业化、城镇化与企业集群》，载《现代城市研究》，2004（1）：17~23页。）从分析企业集群、工业化和城镇化这三者的相互作用入手，阐明了培育企业集群与走新型工业化道路、促进我国城镇化健康发展之间的关系。他认为在城镇化的不同阶段需要不同阶段的工业化来推动，并提出了发展企业集群是重现新型工业化与城镇化良性互动的途径之一的观点。城镇化与工业化存在互动的关系，城镇化受制于工业化的空间组织形式，而不是工业化的产业结构的直接后果。侯守礼（2003）（注：参见侯守礼：《基于产业集群的小城镇质量发展战略》，载《经济经纬》，2003（3）：61~63页。）提出，基于产业集群发展的城镇发展战略能促进城镇质量的提高。吕玉印（1995）（注：参见吕玉印：《体制变革与城市化进程——中国城市化偏态发展的制度分析》，载《城市问题》，1995（2）：2~5页。）从聚集效应与土地利用关系切入，从城镇经济和空间系统运行的角度，建立了聚集经济影响下城镇聚集与土地利用均衡的静态分析框架。

综上所述，产业集群与城镇化发展存在着一种互动的内在联系，产业集群有序演变引起城镇化动力机制变化，不同区域城镇化也就表现出不同的地域特征。同时，城镇化对产业集群的演变具有载体、支撑、拉动等作用。城镇化是经济发展的空间集聚与分化过程，区域城镇化水平取决于该区域工业化水平和经济结构的演变程度。城镇对产业集群的承载能力和对产业集群演变的适应能力会随着城镇化的发展和城镇规模的不断扩大而不断完善。

然而，在当前“产业城镇化”的进程中，应当防止两种倾向：一是“空心城镇”，即没有产业支持，只有人口聚集的城镇。东部沿海地区的城镇是内生的，城镇因经济社会发展而兴。中西部地区的城镇由于缺乏产业支持，如果简单地将人口聚集起来，相当多的人会在失去土地的同时没有非农职业可就。分散的农村人口集聚在城市，可能将社会矛盾也聚集起来。近些年，一些中西部地区的县城发生相当规模的群体性事件，便与这些县城存在一个无稳定职业的“游民群体”相关。二是“空心农村”。农村城镇化不是不要农村，恰恰是通过减少农村人口而形成农业产业规模，做强农业；更不是以牺牲农村和农民利益为代价。历史制度主义注意到制度变迁中的“历史否决点”，即制度创新过程中的否定性因素导致创新的失败。在中国，行政主导的体制具有强大的制度惯性，很容易为实现某一行政目标而不惜代价和成本，从而扭曲制度创新的原意。正因为如此，中央再三强调，在农村城镇化进程中，决不能以牺牲农民利益为代价。

（三）政府的行政原则

当前，我国正处于城镇化快速推进阶段的发展关键期，推进新型城镇化的战略任务是中国未来五到十年甚至更长一段时间发展的战略支点。（注：参见张玉磊：《新型城镇化进程中市场与政府关系调适：一个新的分析框架》，载《理论导刊》，2014（9）：4~9页。）伴随着我国城镇化进程的不断深入，中国社会经历了一系列重大变革的局面，由此衍生出的问题使城镇化成为政府和学术研究共同关注的焦点。

国内外城镇化的经验表明，市场与政府的关系始终是城镇化进程中的核心问题。按照古典或者新古典经济学的理解，在完全市场条件下，一个城市的发展应该完全依赖市场机制进行调节，如对各类生产要素的分配、对劳动力资源的需求等。但这只是一个理想或者理论上的最优状态，现实中的城镇化并非单纯依靠自发秩序和市场力量推动的城镇化。事实上，制度在经济发展过程中起着不可忽视的作用，尽管这种作用长期以来一直被相对忽视。古典经济学一般将制度安排及创新当做经济发展的外生变量，而更加关注劳动分工和专业化的问题。新制度经济学则将制度因素纳入经济分析的内生变量，认为制度是经济增长的关键因素，有效率的制度安排能够促进经济增长和发展，而无效率的制度安排则会抑制甚至阻碍经济增长和发展，因为“现实的人是在由现实的制度所赋予的制度约束中从事社会经济活动”，“土地、劳动和资本这些要素，在有了制度时才得以发挥功能”（注：景春梅：《城市化、动力机制及其制度创新——基于政府行为的视角》，62页，北京，社会科学文献出版社，2010。）。据此，政府作为制度的安排者，与市场一样是经济社会发展的基本动力。而城镇化作为一种经济社会发展现象，同样与政府的制度安排及其变迁密切相关，这就使得政府成为城镇化进程的关键动力。（注：参见张玉磊：《新型城镇化进程中市场与政府关系调适：一个新的分析框架》，载《理论导刊》，2014（9）：4~9页。）已有的研究多从二元对立的视角探讨城镇化进程中市场与政府的关系，但在自然状态下的城镇化中，政府合法化的行政行为有助于经济社会发展顺应城镇化的自然规律，是中国特色新型城镇化道路以及全面提高城镇化质量的战略需要。

在自然状态下，政府对城镇化的作用表现为引导和促进，不以行政手段过度干预城镇化的自然规律，在行政命令的颁布和实施方面，遵循基本权利原则，注重保护公民权利；遵循法治原则，使法律支配权力，确保权利至上、规则至上和秩序至上；遵循正当程序原则，保证行政主体没有偏见，听取相对人的意见，并说明行政行为的理由；遵循信息公开原则，尊重与保障公民知情权，提高公权力行使主体的

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