作者：中国-上海合作组织环境保护合作中心
出版社：社会科学文献出版社
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上海合作组织成员国环境保护研究(上海合作组织环境保护研究丛书)试读：
前言
上海合作组织（以下简称上合组织）自成立之初，就将环境保护作为重要合作领域之一。虽然上合组织内环保合作整体处于起步阶段，但区域内的环境问题，特别是各国经济快速发展带来的生态恶化现象，越来越受到各成员国的重视。
中国作为上合组织的积极推动者和主要成员，希望在坚持“上海精神”原则，推动地区经济平稳增长的同时，维护地区可持续发展。积极推进上合组织框架下的环境保护合作，其目的是改善和保护本地区人类生存的生态环境，促进地区经济、社会环境的全面均衡发展，不断提高各国人民的生活水平，改善生活条件。中国从自身出发推动上合组织环保合作，一是符合中国环保国际立场和利益；二是维护我国负责任大国形象；三是改善我国西部发展环境；四是推动中国环保科技发展；五是促进中国环保产品和服务的国际贸易。
2013年，中国成立了“中国-上海合作组织环境保护合作中心”，这为我国全面开展上合组织下的环境保护合作，服务我国周边外交工作提供了重要支撑和保障。
本书的作者们对上合组织成员国的环境状况进行了调研，结合上合组织环保合作面临的机遇和挑战，对中国参与上合组织环保合作的形势进行了分析。
为务实开展上合组织环保合作，建议选择的优先合作领域如下：一是环保政策的对话与协调，涉及环保立法、环保标准、环保数据资料等；二是开展大气、水、固体废弃物污染防治等方面的交流与合作，提高区域污染防治能力，减轻区域环境压力；三是生态保护、监测和生态系统修复、示范等领域的合作研究，以交流最佳实践结果；四是环保技术交流和产业合作，如开展环保技术信息与经验交流，促进环境无害化技术开发和应用，推动环境标志与清洁生产，建立环境产品和服务市场；五是加强环保能力建设，如建立环保信息共享平台、加强环境管理人员交流、推动公众环保意识的提高、加强环境保护合作研究、提高本地区环境保护科研水平等。
本书分为上下两篇。上篇分析了上海合作组织发展历程、发展现状、成员国国内形势、综合环境问题。下篇是对上合组织5个成员国（哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦）环境概况及国际环保合作的阐述。第一章从上合组织的发展、合作现状及合作趋势几个方面整体介绍了上合组织的概况；第二章主要针对上合组织区域特征及综合环境问题进行分析；第三章从上合组织环境保护合作进程开始，总结了各成员国的环境关注和立场，对中亚现有国际合作机制进行了回顾；第四章到第八章分别从国家概况、环境状况、环境管理及环保国际合作4个方面对上合组织5个成员国的相关情况进行了详细介绍。
本书由中国-上海合作组织环境保护合作中心国冬梅、张立、王玉娟、谢静、郑军、陈超，中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所张宁，中国科学院新疆生态与地理研究所陈亚宁、马建新、张小云、吴淼、王丽贤共同编著完成。具体分工情况如下：上篇，第一章由国冬梅、张立、张宁负责撰写；第二章由陈亚宁、马建新、张小云、吴淼、王丽贤负责撰写；第三章由国冬梅、张立、王玉娟、陈亚宁、马建新、张小云、吴淼、王丽贤等负责撰写；下篇，第四章由程路连、王玉娟负责撰写；第五章由陈超负责撰写；第六章由谢静负责撰写；第七章由陈亚宁、马建新、张小云、吴淼、王丽贤负责撰写；第八章由郑军负责撰写。全书由国冬梅统稿，张立、王玉娟等做了文字、图表等的修改编辑工作，中国-上海合作组织环境保护合作中心刘婷、尚会君、刘妍妮、张玉麟、周子立等为本书稿的完成提供了支持和保障工作。
本研究由中国环境保护部提供资金支持，并得到了中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所、中国科学院新疆生态与地理研究所等单位的大力支持，在此深表感谢。
上合组织环保合作还在不断深入，殷切希望本书的出版能引起相关人士对该研究领域的更大关注和支持，若能起到抛砖引玉的作用，作者深感欣慰。鉴于上合组织环保合作不断拓宽和深入，仍有许多工作有待深化和扩展，加之作者的知识和能力有限，书中难免有不妥之处，敬请不吝赐教。作者2014年11月于北京上篇上海合作组织环境保护合作形势第一章上海合作组织概况
上海合作组织（Shanghai Cooperation Organization）是哈萨克斯坦共和国、中华人民共和国、吉尔吉斯斯坦共和国、俄罗斯联邦、塔吉克斯坦共和国、乌兹别克斯坦共和国于2001年6月15日在中国上海宣布成立的永久性政府间国际组织。上合组织是第一个在中国境内宣布成立、第一个以中国城市命名的国际合作组织，更是一个最高层次的区域合作组织。该组织每年举行一次成员国元首正式会晤，定期举行政府首脑会晤、部门领导人会晤、常设和临时专家工作组讨论，并轮流在各成员国举行。
根据《上海合作组织宪章》和《上海合作组织成立宣言》，上合组织的宗旨是：加强成员国之间的相互信任与睦邻友好；发展成员国在政治、经济、科技、文化、教育、能源、交通、环保及其他领域的有效合作；维护和保障地区和平、安全与稳定；推动建立民主、公正、合理的国际政治、经济新秩序。第一节 上海合作组织基本情况1 上海合作组织发展历程1.1 双边合作阶段
1991年底苏联解体，当时加盟的15个共和国成为独立主权国家，中国有了西部的新邻居，原有的中苏历史遗留问题转变为中国与多国双边关系的重要问题，由此引发的中、俄、哈、吉、塔5个国家间的边境谈判成为“上海五国”机制的起源。在1992年中国同俄、哈、吉、塔全部建立正式外交关系后，俄、哈、吉、塔开始与中国就边境地区相互削减武装力量、在军事领域加强信任等问题进行联合谈判。1.2 “上海五国”阶段
在苏联解体后，中国与俄、哈、吉、塔的谈判模式逐渐发展成为“上海五国”机制。1996年4月，中、俄、哈、吉、塔五国在上海签订了《关于在边境地区加强军事领域信息的协定》（以下简称《上海协定》），接着又于1997年在莫斯科签署了《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》。此后，元首的这种年度会议形式被固定下来，轮流在五国举行，这也标志着“上海五国”机制的诞生。“上海五国”机制的诞生，对世界和平与稳定产生了积极而深远的影响，它彻底改变了冷战时期遗留下来的军事对峙，从此五国开始了对不同于冷战思维的新安全合作模式的探索，这也成为上合组织的雏形。
1996～2000年，“上海五国”元首会议共召开了五次会议，在维护边境安全与稳定、打击“三股势力”等方面重点开展合作，对维护地区和平起到了至关重要的作用，同时也对上合组织的成立奠定了基础。“上海五国”成立的目的是解决苏联解体后中国同其他四国的边界问题，然而，随着该机制工作重点逐渐从解决邻国间的边界问题转到地区安全合作上来，许多具体的合作事宜越来越多地涉及五国以外的其他国家。同时，鉴于“上海五国”在安全领域的合作日见成效，五国以外的国家，特别是乌兹别克斯坦越来越表现出参与“上海五国”机制的兴趣和愿望。1998年乌兹别克斯坦提出加入上海五国机制的要求。基于机制目标的不断扩大以及考虑到乌兹别克斯坦与其他中亚国家相邻的地理位置，其在中亚地区的安全稳定方面具有重要的意义，五国同意乌兹别克斯坦加入该合作机制。2001年，六国元首会晤时正式通过了《中俄哈吉塔乌联合声明》，接受乌兹别克斯坦以平等身份加入“上海五国”，最终乌兹别克斯坦也成为上合组织的创始成员国之一。1.3 “上海合作组织”成立和“上合多国”阶段
2001年6月15日，哈萨克斯坦共和国、中华人民共和国、吉尔吉斯斯坦共和国、俄罗斯联邦、塔吉克斯坦共和国、乌兹别克斯坦共和国六国元首在中国上海共同发表了《上海合作组织成立宣言》，一致决定将“上海五国”机制提升为一个永久性政府间的国际组织——由此宣告了上合组织的成立。该组织是一个高层次和高水平的区域性组织，各成员国在地理位置上相邻，疆域广阔，横跨欧亚两大洲，总面积达3000多万平方公里，约占欧亚地区大陆的3/5。成员国人口总数约为14.89亿人，约占世界总人口的1/4，是欧亚地区最大的地区性合作组织。
上合组织成立到目前的发展历程，大致可以分为三个时期。（一）上海合作组织致力于机制化建设的初创期
从2001年6月组织成立到2004年6月塔什干峰会前夕，可以说是上合组织致力于机制化建设的初创期。在这期间，上合组织6个成员国从加强睦邻互信和互利友好、维护地区稳定、谋求共同发展的愿望出发，积极实践新安全观，签署了一系列法律文件，建立了本组织常设机构，启动了多领域磋商机制，在打击“三股势力”及跨国犯罪活动等方面为本组织的安全及其他领域的合作逐步建立了比较完善的结构体系和法律基础。
初创期，在组织机制化建设的同时，安全领域的合作被确定为上合组织的首要合作方向与重点工作，初创期在安全领域的一系列工作为此后上合组织非传统安全领域的合作打下了坚实稳健的基础。（二）上海合作组织从“初创期”过渡到“稳定发展期”
从2004年上合组织成员国元首塔什干峰会到2006年六国元首再聚上海，实现了由上合组织致力于机制化建设向务实合作稳定发展的顺利过渡。此后上合组织在前一阶段的基础上，进入一个“团结更加巩固、合作更加务实、行动更加有效”的时期。
在上合组织的过渡期，上合组织国家虽然主要开展的合作是强化打击“三股势力”，举办联合反恐军事演习和遏制跨国毒品犯罪，但在2004年塔什干峰会上，胡锦涛主席讲话强调，“上海合作组织已经进入新的发展时期，从现在起，组织应该将工作重点转到扩大和深化各领域的合作上来。要本着务实精神，确立具体目标，采取有效措施，把巨大的合作潜力转变为现实的合作成果，给成员国人民带来切实的利益，这是上海合作组织持续健康发展的必由之路”。自此，上合组织全面开启了能源国际合作，并促使国家间的能源关系从冷战后的“零和博弈”模式逐渐向“相互依赖和合作”的模式转换。上合组织成员国对于能源合作和对话的愿望日益剧增，各成员国之间形成了既竞争又协调的国际能源战略格局，并将能源合作作为上合组织的非传统安全合作与经济合作的契合点，深化了上合组织成员国之间的政治互信和经济互赖。
上合组织在此过渡期，鉴于中亚生态环境问题已成为制约该地区可持续发展的重要障碍，特别是中亚各国高度重视生态环境问题，把它提高到国家安全的层次，上合组织提出推进地区生态环境合作治理，把中亚水资源和生态环境问题视作上合组织促进各成员国在重大国际和地区问题相互支持和密切合作的重要使命。（三）上海合作组织深化合作领域，全面发展阶段
上合组织成立之初围绕政治、安全领域开展合作。随着世界形势和中亚地区稳定局势的改变，上合组织开始意识到并加强了在除上述两个领域外其他非传统领域的合作，特别是加强成员国间的区域经济合作、能源合作和人文领域的合作，以适应新时代的变化和要求。
在区域经济合作领域，早在2001年9月，上合组织六国总理签署了《上海合作组织成员国政府间关于区域经济合作的基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录》，标志着上合组织区域经济合作的正式启动。2003年5月莫斯科峰会期间，六国政府首脑签署了《上海合作组织多边经贸合作纲要》，标志着上合组织区域经济合作开始步入机制化轨道。2004年六方代表批准了《〈多边经贸合作纲要〉落实措施计划》，确定了多边经贸合作的优先领域，涵盖了能源、交通、电信等基础设施建设的120多个项目。2006年，中国倡议并推出了多方参与、共同受益、互联互通的大型网络性项目，重点推动成员国之间的公路网、电力网和电信网的建设。为促进成员国之间的经贸合作，推进贸易投资便利化进程，推动具体项目的实施，在上合组织框架内搭建了经贸部长会议、高官委员会会议等定期会晤机制，成立了银联体和实业家委员会。此外，还成立了海关、质检、电子商务、促进投资与发展过境潜力、能源、信息和电信七个重点合作领域的专业工作组。
在人文合作领域，早在2002年，《上海合作组织宪章》就指出今后在科技、教育、卫生、文化、体育及旅游领域将进行相互协作，至今，人文领域的合作已成为上合组织成员国合作的第四大重要领域。2005年7月，上合组织六个成员国的文化部长签署了“上海合作组织成员国2005至2006年多边文化合作计划”。同年9月，上合组织召开了成员国首次环保专家会议，正式启动了环保合作。此后10月，六成员国政府又签署了《上海合作组织成员国政府间救灾互助协定》，翻开了上合组织人文领域合作的新篇章。2006年至今，上合组织在人文领域开展全方位的合作，并得到进一步深化，司法、教育、文化、环保等多领域的合作增进了各国人民之间的相互理解和尊重，为推进上合组织的全方位合作创造了重要的前提，也进一步增强了上合组织的凝聚力，扩大了该组织的国际影响力。
总之，目前上合组织框架内合作的主要领域包括四个方面：政治领域合作，维护地区和平，加强地区安全与信任；安全领域合作，共同打击恐怖主义，就裁军和军控问题进行协商；区域经济合作领域，支持和鼓励各种形式的区域经济合作；人文领域合作，保障合理利用自然资源，扩大科技、教育、卫生、文化、体育、环保及旅游的相互协作。1.4 上海合作组织成员发展
从上合组织自身要求来看，随着上合组织的成功运行，周边国家感受到该组织带给成员国的切实利益，尤其在安全和经济方面，因此提出加入上合组织的请求。考虑到其他国家和上合组织自身发展的需求，2004年，在上合组织塔什干峰会上批准了《上海合作组织观察员条例》。蒙古在此次峰会上被赋予观察员国地位，印度、巴基斯坦、伊朗在2005年阿斯塔纳峰会上获得观察员国地位。2008年六国元首在塔吉克斯坦首都杜尚别通过《上海合作组织对话伙伴条例》，为上合组织加强与有关国家合作制定了规范性文件。2009年斯里兰卡和白俄罗斯获得对话伙伴国地位。2010年6月，上合组织成员国领导人在乌兹别克斯坦首都塔什干批准了《上海合作组织接受新成员条例》和《上海合作组织程序规则》等重要文件，标志着组织机制建设全面走向成熟。2012年6月6～7日，在北京峰会上，上合组织继续扩容，成员国决定吸收阿富汗为观察员国，土耳其为对话伙伴国。至此，上合组织已经涵盖14个国家，除6个成员国外，还有5个观察员国，即阿富汗、印度、伊朗、蒙古和巴基斯坦，3个对话伙伴，即白俄罗斯、土耳其和斯里兰卡。新一轮扩员使得上合组织覆盖的面积不断增大、开展多领域合作的空间得到扩展，组织的国际威望和影响力进一步提升。2 上海合作组织基本情况2.1 成员
截至2013年底，与上合组织息息相关的国家主要分为四类。
其一，6个成员国，即中华人民共和国、俄罗斯联邦、哈萨克斯坦共和国、塔吉克斯坦共和国、吉尔吉斯共和国、乌兹别克斯坦共和国，其中前5个国家为原“上海五国”会晤机制成员国（见表1-1）。[1]
其二，5个观察员国，包括阿富汗、印度、伊朗、蒙古、巴基斯坦。
其三，3个对话伙伴国，即白俄罗斯、土耳其、斯里兰卡。
其四，经常参与上合组织峰会的轮值主席国客人，包括独立国家联合体（独联体）、土库曼斯坦、东南亚国家联盟。表1-1 中国与其他成员国双边关系统计2.2 会徽
上合组织会徽呈圆形，主体是中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦6个成员国的版图，左右环抱的橄榄枝和两条飘带象征成员国为地区和世界和平与发展所起的积极推动作用，并寓意上合组织广阔的合作领域和巨大的发展前景。会徽上部和下部分别用中文、俄文标注“上海合作组织”字样。会徽选用绿色和蓝色，象征该组织和平、友谊、进步、发展的宗旨（见图1-1）。图1-1 上合组织会徽2.3 宗旨与原则
2001年6月15日通过的《上海合作组织成立宣言》和2002年6月7日通过的《上海合作组织宪章》对该组织的宗旨与原则进行了详细规定。
上合组织的宗旨和任务：
·加强成员国相互信任与睦邻友好；
·维护和加强地区和平、安全与稳定，共同打击恐怖主义、分裂主义和极端主义、毒品走私、非法贩运武器和其他跨国犯罪；
·开展经贸、环保、文化、科技、教育、能源、交通、金融等领域的合作，促进地区经济、社会、文化的全面均衡发展，不断提高成员国人民的生活水平；
·推动建立民主、公正、合理的国际政治经济新秩序。
上海合作组织遵循的主要原则：
·恪守《联合国家共同宣言》的宗旨和原则；
·相互尊重独立、主权和领土完整，互不干涉内政，互不使用或威胁使用武力，所有成员国一律平等；
·平等互利，通过相互协商解决所有问题；
·奉行不结盟、不针对其他国家和组织及对外开放原则。
总而言之，上合组织的宗旨与原则集中表现为以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”为核心的“上海精神”。2.4 组织结构（一）常设和非常设机构
上合组织成立后的常设机构有两个，分别是设在北京的秘书处和设在乌兹别克斯坦首都塔什干的地区反恐机构。
秘书处是上合组织常设行政与管理机构（见图1-2），2004年1月在北京成立。其主要职能是：为上合组织活动提供组织、技术保障；参与上合组织各机构文件的研究和落实；就编制上合组织年度预算提出建议。秘书长由元首会议任命，由各成员国按国名的俄文字母顺序轮流担任，任期3年，不得连任（见表1-2）。图1-2 秘书处部门结构表1-2 历任秘书长基本信息
地区反恐怖机构是上合组织另一个常设机构，2004年6月正式启动。关于成立地区反恐机构的协定是2002年6月在上海合作组织圣彼得堡峰会上签署的。该机构主要任务和职能包括：准备有关打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的建议和意见；协助成员国打击“三股势力”；收集、分析并向成员国提供有关“三股势力”的信息；建立关于“三股势力”的组织、成员、活动等信息的资料库；协助准备和举行反恐演习；协助对“三股势力”的活动进行侦查并对相关嫌疑人员采取措施；参与打击“三股势力”相关法律文件的起草；协助培训反恐专家及相关人员；开展反恐学术交流；与其他国际组织如联合国等开展反恐合作。该机构具有独立的法人地位，拥有签订协议、开设银行账户、拥有动产和不动产等权利。地区反恐怖机构由理事会和执行委员会组成。理事会由成员国主管机关领导人组成，是反恐机构的决策和领导机关。执行委员会是常设执行机关，编制30人。最高行政官员为执行委员会主任，由元首会议任命，任期3年（见表1-3）。表1-3 历任执委会主任基本信息
上合组织的非常设机构（可以称为上合组织的会议机制）可划分为四个层次（见图1-3）：
·元首理事会；
·政府首脑（总理）理事会；
·各部门领导人会议机制：外交部长、总检察长、国防部长、经贸部长、交通部长、文化部长等部门领导人会议；
·国家协调员理事会。
元首理事会是上合组织的最高决策机构，每年举行一次会议，通常由成员国按国名俄文字母顺序轮流举办。举行例行会议的国家为本组织主席国。此会议负责研究、确定上合组织合作与活动的战略、优先领域和基本方向，通过重要文件，就组织内所有重大问题做出决定和指示。上合组织迄今共举行了13次元首会议，分别于2001年6月在上海、2002年6月在圣彼得堡、2003年5月在莫斯科、2004年6月在塔什干、2005年7月在阿斯塔纳、2006年6月在上海、2007年8月在比什凯克、2008年8月在杜尚别、2009年6月在叶卡捷琳堡、2010年6月在塔什干、2011年在阿斯塔纳、2012年6月在北京、2013年9月在比什凯克举行。
政府首脑理事会每年举行一次例会，重点研究组织框架内多边合作的战略与优先方向，解决经济合作等领域的原则和迫切问题，并批准组织年度预算。
各部门领导人理事会由各成员国不同领域主管部门的领导人组成，以会议的形式开展工作。其职能包括：为元首会议和政府首脑（总理）会议准备关于在上合组织宪章规定的有关领域开展合作的建议；组织、落实元首会议和政府首脑（总理）会议有关建立和发展上合组织框架内各领域合作的决议；制定有关领域合作的计划和项目；协调和监督上述计划和项目的实施，确保成员国相关部门之间进行切实合作；促进经验和信息的交流，以解决发展合作的具体和长远问题；协调成员国有关非政府机构建立互利合作；就具体问题与上合组织秘书处相互协作，并在自身职权范围内，与除元首会议和政府首脑（总理）会议之外的上合组织其他机构相互协作。
现在上合组织在国家政府系统、安全系统、立法系统和司法系统已经形成了18个部门的领导人会议机制，主要包括议长会议、最高法院院长会议、总检察长会议、审计部门领导人会议、外交部长会议、国防部长会议、公安内务部长会议、紧急救灾部门领导人会议、安全会议秘书会议、文化部长会议、卫生部长会议、教育部长会议、科技部长会议、经贸部长会议、农业部长会议、交通部长会议、财政部长和央行行长会议、边防部门领导人会议（见图1-3）。其中外交部长会议是部门领导人会议机制中非常重要的一个部门，其成员为各成员国的外交部长，以会议的形式开展工作。其主要职能包括：研究上合组织的当前活动问题；保障上合组织各机构决议的总协调和落实；提请元首会议和政府首脑（总理）会议审议关于完善和发展上合组织框架内的各方面合作，以及改善上合组织各机构活动的建议，包括在上合组织框架内缔结有关的多边条约问题；以上合组织的名义就国际问题发表声明；提请元首会议审议关于上合组织吸收新成员、终止新成员资格和开除成员的建议；提请元首会议审议关于上合组织与其他国际组织和国家相互协作，包括提供对话伙伴国或观察员国地位的建议；提请元首会议批准上合组织秘书长、副秘书长人选；研究上合组织成员国外交部相互协作的问题。外交部长会议主席可以代表上合组织开展对外交往；安全会议秘书会议为上合组织框架内安全领域合作的协调和磋商机制，以会议的形式开展工作，由成员国的安全会议秘书组成，中国该职由职能相当的高级官员出任（主要是公安部的领导），其主要任务是分析判断安全形势，确定安全领域的合作方向；协调成员国的安全合作，向元首理事会提出合作建议等。图1-3 上海合作组织会议机制
在立法系统，有成员国议长会议机制，由成员国的议会负责人参加，是上合组织成员国在立法领域的交流合作机制。其主要职能有三个：一是及时批准并督促各成员国政府认真落实达成的有关协议，为上合组织的交流与合作提供有力的法律保障；二是根据上合组织的需要，及时修改国内相应的法律和有关规定，为各领域的合作创造良好的法治环境；三是发挥议会作为民意代表机构的优势（如联系广泛、人才荟萃、信息密集等），为区域经贸合作献计献策，为国家、地方和企业间的合作牵线搭桥、提供服务。
在司法系统，有总检察长会议和最高法院院长会议两个会议机制。总检察长会议由成员国检察机关的负责人组成，每年一次，轮流在各成员国举行。其主要职能是：为落实上合组织打击“三股势力”、跨国犯罪、非法移民等有关安全合作的决议加强司法合作；促进成员国在司法领域的合作交流，建立信息交流机制；加强司法协助，比如在涉境外案件的调查取证、缉捕和引渡罪犯、涉案款物移送等领域，发展成员国边境地区检察机关的直接合作机制；培训检察人员等。最高法院院长会议由各成员国的最高法院院长参加，是成员国在司法审判领域的交流合作机制。目前其职能主要集中在解决法律争议和落实已签署的司法文件两个方面：一是根据本国的安排，落实《上海合作组织宪章》、《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》和已批准的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、《联合国反腐败公约》及其他有关法律文件规定，促进成员国之间在安全等领域的经常性司法合作与协调，并按照已批准的有关条约或在个案互惠的基础上，加强在引渡、遣返、调查取证以及犯罪资产的查封、扣押、冻结、返还等方面的合作；二是根据本国的安排，落实本国所参加的解决刑事、民商事、执行等法律争议的国际公约及其他相关法律文件规定，并按照已批准的有关国际条约或在个案互惠的基础上，进一步加强在法院裁判、仲裁裁决承认和执行方面的合作。
国家协调员理事会是上合组织的基层协调机制，主管日常活动的协调和管理。理事会会议每年至少举行3次。理事会主席由元首会议例会举办国的国家协调员担任，经外交部长会议主席授权，可对外代表组织。（二）民间机构
为了扩大合作范围，调动民间积极性，上合组织组建了3个民间合作机构，即实业家委员会、银行联合体和上海合作组织论坛，分别代表工商实业界、金融界和科研智囊界。这3个机构密切合作，积极帮助上合组织落实各项决议，扩大了该组织的影响力。（1）实业家委员会
实业家委员会于2006年6月15日正式宣布成立，主要目的是让民间了解上合组织的决议和发展动向，同时让上合组织了解民间的意见和想法；充分调动民间力量，使其广泛参与上合组织的经济活动，为执行《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》及《〈上海合作组织成员国多边经贸合作纲要〉落实措施计划》提供有效协助。除能源、交通、电信、银行信贷、农业等领域外，实业家委员会还很关注上合组织成员国在教育、科技、卫生等人文领域的合作。（2）银行联合体
银行联合体于2005年11月16日成立，由各成员国指定的开发性或商业性银行组成。目前的6个成员均是上合组织成员国政府指定的金融机构，即中国国家开发银行、哈萨克斯坦开发银行、吉尔吉斯斯坦结算储蓄公司、俄罗斯对外经济银行、塔吉克斯坦国民银行、乌兹别克斯坦国家对外经济银行。成立银联体的目的，是要对上合组织各成员国政府支持的项目建立一个能够提供融资及相关金融服务的良好机制，以金融合作取代过去的财政和捐赠的方式，扩大融资渠道，以便合理有效地利用各国资源，促进各成员国经济和社会顺利发展。（3）上海合作组织论坛
上海合作组织论坛于2006年5月22日成立，是成员国建立的一个多边学术机制和非政府专家咨询机构，由各成员国具有上合组织国家研究中心地位的权威研究机构组成。目前，各国家研究中心分别是哈萨克斯坦当代国际政治研究所（原为哈总统战略研究所）、中国国际问题研究所、吉尔吉斯斯坦总统战略分析与评估研究所（曾先后为：吉尔吉斯斯坦科学院、吉尔吉斯斯坦总统战略研究所）、俄罗斯莫斯科国际关系学院、塔吉克斯坦总统战略研究所和乌兹别克斯坦总统战略研究所。上合组织论坛的领导机构是“论坛协调委员会”，由各成员国的国家中心负责人组成，主席由论坛例行会议主办国的国家中心负责人担任，以协商一致方式通过决议。论坛每年至少举行一次，可接受上合组织常设机构的委托，对该组织框架内的迫切问题进行调研，举行学术会议、圆桌会议及其他活动。2.5 职能
根据《上海合作组织成立宣言》，上合组织鼓励各成员国在政治、经贸、科技、文化、教育、能源、交通、环保及其他领域的有效合作。作为一个年轻的地区性国际组织，上合组织的职能具有多样性，其中，维护稳定和促进发展是各成员国的共同目标，因此，安全领域和经济领域的合作成为上合组织最为重要的两个职能。（一）安全职能
安全合作是上合组织框架内多边合作的重要领域，以组织内的政治合作与对外交往为基础。在大力解决边界问题，巩固成员国政治互信和睦邻友好的前提下，上合组织不仅重点打击恐怖主义、分裂主义和极端主义“三股势力”，还要应对突发性灾难以及贩毒、武器走私等非传统安全领域的威胁。与此同时，它还在反恐领域开展对外合作，派代表参加联合国反恐委员会组织的活动。上合组织与东盟和独联体签署的合作文件均规定要在反恐领域开展合作。作为以维护地区和平为宗旨的国际组织，上合组织对化解地区矛盾、预防地区冲突责无旁贷。（二）经济职能
上合组织在地区安全合作领域中开创的局面为实现经济合作提供了广阔的舞台。而各成员国产业结构上的差异性和国内市场间的互补性，也为在上合组织框架下实现有效的经济合作提供了可能。如此一来，促进经济合作就成为上海合作组织的另一个重要职能，合作涵盖贸易投资、海关、金融、税收、交通、能源、农业、科技、电信、环保、卫生、教育等领域，且到目前为止收效显著。该职能不仅有助于促进区域经济共同和协调发展，提高成员国人民生活水平，而且有助于加速建立公正合理的国际经济新秩序，最终还能通过经济合作，发展友好关系，增进参与国政府间乃至民间的广泛合作，从而推动各国在人文等其他领域的相互交流、协同发展、共同进步。第二节 上海合作组织合作现状1 上海合作组织的主要成就
上合组织成立之初就面临着复杂的国际环境背景：政治方面，美国和西方国家大力推行“新干涉主义”，鼓吹“人权高于主权”，以保护人道和人权为由，加以武力威胁，绕开联合国，在全世界贯彻西方制度，塑造对其有利的冷战后国际秩序；经济方面，当今世界经济刚刚从东南亚金融危机和俄罗斯金融危机中恢复，各国均面临着发展经济、改善民生的重任，因而加强区域合作就成为今后各国的主要政策取向；安全方面，上合组织成员国均面临“三股势力”威胁的非传统安全局势和美国加强亚洲安全对中俄形成战略压力的传统安全局势。
但上合组织在其发展的十多年时间里，紧紧抓住成员国最关切的问题，将稳定和发展作为第一要务，努力维护区域政权和社会稳定、主权独立、经济发展和民生改善，提高各成员国对组织的认同。它以自己的实际行动，回应了西方模式，实践了“上海精神”的新安全观（大小国家一律平等、结伴而不结盟）和新经济合作观（互利双赢、尊重多样文明），利用集体联合的力量，抵御了西方的干涉，无论是从内部机制建设还是从外部国际影响力来看，上合组织均取得了长足的进展。1.1 上海合作组织的成绩
十多年来，上合组织的任务目标基本实现：各成员国都重视并有意愿发展上合组织，保证了该组织在“上海精神”的实践中运作正常、运转顺利，这是对国际法和国际关系合作模式的成功实践；它有效地维护了地区政治稳定、促进了地区经济发展、遏制了恐怖主义的蔓延，成为所有成员国在阐述本国对外政策时必然提及的合作对象，是所有成员国开展对外合作、落实对外政策时依靠的重要国际力量之一，是成员国维护自身安全的屏障和发展的平台之一。
迄今为止，欧亚地区没有任何一个区域国际合作机制可以取代上合组织的功能，即可以同时与中国和俄罗斯两个大国（邻国）沟通合作，既能确保自身周边安全，又能获得经济援助与合作利益的国际合作机制。同时作为以中国城市命名的国际组织，作为国际社会公认的被中国主导的国际组织，上合组织的发展，关系到中国的国际地位和名声。上合组织取得今天的成就，无疑是中国的荣誉之一。对于中国来说，上合组织机制有效维护了西部和北部的安全稳定，并在此基础上获得经济发展，中国与中亚国家和俄罗斯的投资贸易均有显著增长。到2012年底，中国与上合组织其他成员国贸易额达1237亿美元，中国对其他成员国直接投资达87亿美元。跨境石油天然气管线、公路、铁路、通信等一批重大合作项目相继建成，能源矿产、加工制造、商贸物流、农业等领域合作深入推进，金融合作成效显著。1.2 上海合作组织的运行特点
上合组织经过十多年的发展，重点围绕其组织的任务和目标来运行并发展，在合作机制、合作形式和合作领域上形成了自己固有的特点，主要集中在以下3个方面。（一）合作机制总体仍呈“大会议、小机构”的特点
从上合组织会议机制来看，组织下部门领导人会议增多，除国家元首和政府总理会议外，上合组织现已形成18个部门领导人会议机制。
从机构设置来看，上合组织的机构设置与行政层级和专业领域相对应。按专业领域，实行国家元首会议和政府首脑会议（国家级）、部门领导人会议（部长级）、高官委员会会议（司局级）和专业或专家小组（处级）四级结构，这样既有决策机构，又有落实执行机构，既便于在各领域和各层次协调一致，又便于贯彻和执行上级决议。由于各成员国政体不同，机构设置不同，各机构的职能也不尽一致，往往会出现“合作盲区”现象，在一定程度上影响合作范围的拓展。由于各部门只能在本部门职权范围内活动，所以成员国在商榷合作协议时，常常因某个条款超越本部门职权而难以达成协议。比如中国没有国家安全委员会这个机关，也没有安全会议秘书这个职位，只能由公安部代表出席安全会议秘书会议。再比如，俄罗斯自然资源和生态部的职能几乎涵盖中国的国土资源部、水利部和环境保护部的职能，如果该部同中国环保部合作，通常只能局限在环境保护领域。（二）合作内容愈加丰富
上合组织的合作领域不仅从成立之初的“两个车轮”（安全与经济）扩展成“四个车轮”（政治、安全、经济和人文），而且各领域内的合作内容也日益深化拓展，现已形成多主体（官方与民间）、多层次（中央与地方）、多领域（法律协调、实体项目、人力资源等）、多种方式（多边与双边相结合、部分与整体相结合、集体行动与个别行动相结合）的合作氛围（见表1-4）。表1-4 上海合作组织各阶段的合作内容
从合作主体看，近年来，除官方各领域增多外，民间参与的热情不断高涨。比如各国智囊机构积极建言献策，企业积极寻求投资合作机会，一些国际组织（世界银行、亚洲开发银行、联合国经济和社会理事会、联合国开发计划署等）也经常被邀请共同参与项目等。
从合作层次看，除中央各部门合作外，近年来，地方，尤其是边境地区合作不断加强，已形成边境地区领导人会议机制，边境贸易额增长迅速。（三）合作方式更加多元化
从合作方式看，上合组织坚持多边与双边相结合，兼顾效率与公平原则，只要是上合组织成员国参与的项目，只要有利于上合组织成员国发展的项目，上合组织均予支持。在开展项目时，根据成员能力和意愿，允许集体行动和个别行动相结合，并不强求所有成员必须一致参加上合组织所有项目。
从融资机制看，当前上合组织主要有5个融资来源：成员国的优惠贷款、上市融资、本币结算和货币互换；上合组织非正式机构——银联体；正在筹建过程中的发展基金（或专门账户和开发银行）；其他国际组织；民间融资。未来，这5个领域均会有巨大的发展空间。1.3 上海合作组织人文领域合作现状
上合组织成立十多年来，在政治、安全、经济和人文领域都取得了很大进展。
在政治领域，各成员国已签署了《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》，为区域政治稳定和互信奠定了法律基础。组织内各成员国在共同关心的地区和国际问题上，政治立场基本一致，多次发表共同看法，成为国际社会的重要声音。
在安全领域，各成员国除在边境地区军事领域相互信任和相互裁减军事力量外，联合军演已成常态，反恐、禁毒等非传统安全合作进展顺利。同时中国加强了与各成员国的安全合作，并已与其他5个成员国签署了双边民事和刑事司法互助条约、引渡条约等司法协助协议。
在经济领域，成员国从贸易投资便利化起步，大力推进海关、商品检验检疫、电子商务、投资促进、交通运输、通信及人力资源培训等领域的合作，为创造区域内公开、透明及可预见的贸易与投资环境做了大量工作，取得了一定成效。《上海合作组织成员国多边经贸合作纲要》的签署，使组织内经济合作逐渐务实深入。
一直以来，安全和经济合作的“两个轮子”是上合组织向前发展的主要模式，并取得了重大的成就。由于文化在人类世界的融合和凝聚上会起到至关重要的作用，所以上合组织自成立之初，就提出在人文领域将开展合作，同时各国领导人也已经认识到，人文合作在巩固“上海精神”方面发挥的桥梁和纽带作用。特别是2004年以后，中国国家主席胡锦涛在塔什干、阿斯塔纳峰会上，多次强调人文合作，使之成为今后上合峰会的重要议题之一。目前上合组织人文领域的合作主要集中体现在文化、紧急救灾、教育、卫生和环保等方面。（一）文化合作
目前上合组织在文化合作方面，已建立各成员国文化部长会议、成员国艺术节、“孩子笔下的童话”儿童绘画巡回展等合作机制。
文化部长会议每年一次，起初由成员国自愿承办，2002年首次文化部长会议后，2005起改为每年轮流在成员国举办，2012年起由上合峰会轮值主席国举办。迄今为止，上合组织已举行9次文化部长会议，第九次会晤于2012年6月6日在北京举行。
上合组织成员国艺术节源于2004年6月，为配合上合元首塔什干峰会，由乌兹别克斯坦文化体育部主办，受到了各方的好评。于是成员国文化部长在2005年第二次会晤期间达成共识，在峰会期间举办上合成员国艺术节，由轮值主席国承办，以配合元首峰会，营造气氛。“孩子笔下的童话”儿童绘画巡回展体现了不同地域文化背景下的孩子在与童话故事心灵沟通的过程中，对不同民族文化的理解和对真、善、美的认识。该绘画巡回展先从成员国儿童绘画作品中精选若干作品，然后在各成员国轮流展出。虽然没有明确规定，但成员国间通过协商，已经形成轮流举办的惯例。（二）紧急救灾合作
在这一合作方面，目前主要的运行机制是紧急救灾部门领导人会议，紧急救灾中心仍处于商讨进程中。另外，成员国边境地区领导人会议的主要议题也是有关边境地区紧急救灾合作的内容。
中国努力推动上合组织成员国政府间救灾协作。2008年9月，中方在乌鲁木齐主办了上合组织成员国边境地区领导人首次会议。会议就开展成员国边境地区救灾合作，推动建立边境地区联合救灾行动机制，以及开展有关信息交流、人员培训等问题达成共识。（三）教育合作
目前已建立了教育部长会议、上海合作组织大学、“教育无国界”教育周和大学校长论坛等合作机制。
教育部长会议每两年举行一次，由成员国轮流举行。首次教育部长会议于2006年10月18日在北京举行。第三次会议于2010年9月23日在俄罗斯新西伯利亚市举行。
上海合作组织大学是由各成员国指定的高校组成，按照统一的教学大纲和教学计划组织教学工作，学生毕业后颁发各成员国均认可的上海合作组织大学文凭。目前参与上海合作组织大学项目的院校共62所，其中，俄16所、中15所、哈13所、塔10所、吉8所。“教育无国界”教育周和大学校长论坛一般同时举行，由成员国教育部门的官员、大学校长和一些社会团体的代表参加，目的是相互交流意见、扩大学术交流、增进了解和友谊、推动上合组织空间内的联合教育项目和计划。另外孔子学院在上合组织成员国的建立，也是上合组织开展教育合作的重要内容，对于相关成员国了解中华文化传统具有重大的意义。（四）卫生合作
目前已建立了卫生部长会议机制。
2010年11月18日首届卫生部长会议在哈萨克斯坦首都阿斯塔纳举行，会议通过了《上海合作组织成员国卫生专家工作组工作条例》，批准了《上海合作组织成员国卫生领域重点合作计划》。《上海合作组织成员国政府间卫生合作协定》原计划提交第二次卫生部长会议签署，但受2012年俄罗斯机构改革影响而推迟。（五）环保合作
环保合作是《上海合作组织成立宣言》和《上海合作组织宪章》中规定的重要领域之一。随着上合组织各成员国经济的快速发展和人类活动的加剧，地区环境污染和破坏加重，加上上合组织特别是中亚国家所处地区生态环境相对恶劣，该地区已成为世界上生态环境恶化最为严重的地区之一。各成员国越来越重视上合组织框架下的环保合作，以此摆脱环境污染和破坏带来的巨大损失。在上合组织下开展环保合作，最初是在2003年俄罗斯的倡议下开展的。2005年召开了六国首届环境部长会议，同时各国成立了政府工作小组，先后举行了5次环保专家会议，商讨上合框架下的环保合作问题，重点磋商《上海合作组织环境保护合作构想草案》。2012年上合峰会前，各国之间进行了双边会谈，发表了涉及环保合作的双边声明或宣言，例如，《中俄联合声明》提到“开展国际合作，利用创新技术走可持续增长的道路，实现人与自然和谐共存”，《中哈联合声明》提到“双方将遵循互利和照顾对方利益的原则，继续完善法律基础，致力于公平合理利用中哈跨界水资源并保护其生态环境”。2012年12月5日在吉尔吉斯斯坦比什凯克上合组织成员国总理第十一次会议上联合公报再次提出：“必须继续为进一步加强上合组织框架内环保领域合作而共同开展工作。”中国领导人在此次会上提出：“成立‘中国-上海合作组织环境保护合作中心’，中方愿依托该中心同成员国开展环保政策研究和技术交流、生态恢复与生物多样性保护合作，协助制定本组织环保合作战略，加强环保能力建设。”2014年3月11～13日，上合组织第十六次环保专家会在上合组织秘书处召开，就《上海合作组织环境保护合作构想草案》进行磋商讨论，并签署了会议纪要。这些都表明各成员国间开展环保合作的决心，环保合作将作为上合组织框架下的新合作领域的润滑剂并促进其他领域的深入合作。2 上海合作组织面临的主要困难
2001年成立上合组织的直接原因是继承和提升“上海五国”的合作成果，将“上海五国”的边界划分和边境安全合作扩展到成员国政治、经济、安全和人文等各领域。经过十多年发展，当前上合组织发展的内部和外部环境均已发生较大改变，并面临着新的发展机遇和挑战。与2001年成立时相比，当前区域合作环境中未变和变化的因素还在直接影响着上合组织内的合作。其中未变的因素主要是：上合成员国同样肩负维护主权独立和政权安全的重任；同样需要借助区域合作来发展国内经济和改善民生；同样面临来自阿富汗的安全威胁。改变的因素有：大国在中亚的合作与竞争格局已基本定型；成员国间发展差距拉大，对上合组织的具体需求也存在差异。这些因素是未来上合组织需改进和调整的基础，也是今后上合组织框架下合作面临的主要困难。2.1 地区力量格局存在合作与竞争
从地区力量格局看，中、俄、美、欧是左右欧亚大陆格局的最主要力量，其合作与竞争可对地区的稳定与发展产生重要影响。经过多年实践，当前在中亚地区，中、俄、美、欧各自主导的区域国际合作机制格局已经形成，从东西南北四个方向主导中亚地区的发展，其战略目标的差异主要体现在区域一体化合作方向上。
向东主要来自中国，中国主要借助上合组织，同中亚国家发展合作，促进西部稳定和发展。
向北主要来自俄罗斯，俄罗斯将中亚看作自己的“南大门”和传统势力范围，主要借助欧亚经济共同体（经济和人文领域）和集体安全条约组织（政治与安全领域）的力量，将中亚国家纳入自己主导的区域合作机制。
向南主要来自美国，美国主要通过积极推进“新丝绸之路”战略发展中亚和南亚的一体化，同时，加大在中亚的军事存在和影响，如通过设立军事基地，发展北约“合作伙伴关系”等削弱中亚国家对中、俄的依赖，并在中亚打入楔子，对中、俄形成战略压力，遏制中、俄发展。
向西主要来自欧盟，欧盟为确保能源安全，实现能源来源多元化，降低对俄罗斯的油气依赖，积极帮助中亚国家依照欧盟标准进行政治经济改革，还帮助中亚国家建设跨里海、经高加索和土耳其通往中南欧的油气管道（绕过俄罗斯）。2.2 成员国实力决定了组织下的合作需求
上合组织下的合作主要在各成员国间开展，但成员国的实力决定了上合组织合作的需求，且随着实力的变化而变化。主要体现在以下几个方面。（一）中国依靠上合组织维护周边稳定
中国2020年前的对外政策总目标是“维护战略机遇期”，为国内发展创造良好的外部环境。但自2010年中国GDP超过日本成为世界第二大经济体、综合实力有较大提升以来，中国的周边环境日益严峻，维护周边稳定的战略压力加大。一方面，外界对中国的警惕和戒备加重，美国和周边国家开始联手制衡中国；另一方面，中国同周边国家的领土和资源纠纷加剧，东部和南部的热点问题（朝鲜半岛、钓鱼岛、南海群岛、缅甸克钦问题、中印边界等）此起彼伏。在此环境下，中国就很需要西部和北部的稳定，否则将面临四面受敌的艰难境况，尤其需要俄罗斯和中亚国家的支持。
同时，上合组织是国际上第一个以中国城市命名的国际组织，是展示中国国际地位和形象的重要平台，也是唯一一个由中国主导的，与独联体国家开展国际合作的机制，其稳定发展对于保障中国西部和北部的稳定和发展具有重要意义。（二）俄罗斯依靠上合组织推进“欧亚联盟”
自普京2000年执政以来，“梅普组合”总体上获得了俄罗斯民众的认可，政局总体稳定，经济持续发展，国家综合实力迅速恢复，俄在独联体，尤其是中亚地区的影响力借此迅速提高，俄主导的欧亚经济共同体和集体安全组织框架内的一体化合作加速。2010年俄、白、哈三国成立关税联盟，2012年提升为统一经济空间（关税同盟+货币同盟），并计划于2015年前发展成“欧亚联盟”（至少统一经济政策）。俄罗斯欲借助欧亚经济共同体和集体安全条约组织等区域合作机制，主导中亚乃至独联体一体化，在中亚地区大力推进“欧亚联盟”理念。（三）哈萨克斯坦谋求在上合组织发挥更大影响力
近几年国际油气等大宗商品价格的高涨，使哈萨克斯坦（以下部分叙述简称哈）受益匪浅，哈经济总量不断扩大，GDP总值从2001年的221亿美元增加到2012年的2000亿美元，同期人均GDP从1500美元提高到1.3万美元，已进入世界前50强国家行列，未来目标是2050年前进入世界前30强行列。伴随国家实力显著增强，哈已成为中亚国家的领头羊和发展榜样，欲谋求提高自己在中亚地区和突厥语地区的影响力，希望在上合组织和区域一体化进程中有更多的发言权。
另外，哈积极贯彻“大国平衡”战略，但其深知自己实力再强也无法同俄、中两国竞争，于是始终同俄、美、中、欧盟等保持友好合作，借助大国力量平衡来维护自身安全与稳定。在区域经济一体化方面，哈决定优先同俄罗斯和白俄罗斯发展统一经济空间，实现内部取消关境，对外统一关税，实行统一的海关规则等，而且有关统一货币的谈判也正在进行。（四）吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦加大对上合组织的依赖
吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦受政局动荡（吉尔吉斯斯坦曾分别于2005年和2010年发生政权暴力更迭，塔吉克斯坦于1993～1998年爆发内战）以及能源等资源紧张影响，至今经济落后，民众生活水平低，对外资和外债的依赖程度大（两国各约40%的财政依靠外债）。为发展经济，吉塔两国对外资几乎“来者不拒”，对上合组织框架内的各项合作均感兴趣，也是中国贷款项目的主要承接者。同时，吉塔两国经济贸易（尤其是粮食、能源、劳动力移民等）主要受俄罗斯、哈萨克斯坦、俄白哈三国统一经济空间的影响，目前吉塔两国均已申请加入俄白哈三国统一经济空间，并希望尽快加入俄白哈三国关税同盟（统一经济空间），这意味着两国已选择独联体地区一体化优先，也加重了吉塔两国对大国（尤其是俄罗斯）的依赖。（五）乌兹别克斯坦积极改善与西方的关系
上合组织框架内，特别是在中亚地区，乌兹别克斯坦与周边国家的水资源纠纷加大，与独联体和中亚一体化机制渐行渐远，甚至有被中亚国家边缘化的趋势。乌兹别克斯坦始终将本国独立与主权视为最高国家利益。近年来，乌兹别克斯坦外交战略总体亲西方，希望借助美国和北约力量维护本国安全，打击恐怖主义，遏制俄罗斯的影响。其先后于2008年和2012年退出俄罗斯主导的欧亚经济共同体和集体安全条约组织，这与哈、吉、塔积极参与这两个组织活动的态度形成鲜明对比，导致其在上合组织内的态度始终捉摸不定。2.3 组织内合作领域遭遇瓶颈，深化难度加大
上合组织自成立后，各成员国在政治、安全和经济领域开展了大量务实的合作。随着上合组织的不断发展壮大，组织内不断谋求多领域、多渠道的合作。经过十多年的发展，组织内早期比较容易解决的问题已得到解决，但在一些领域的具体问题上，还存在发展瓶颈，需要从理论和具体操作上加以解决。同时中亚国家独立20多年来，在各自政治、经济、安全等领域面临重大的变革，这些因素决定了今后上合组织进一步深化合作领域的难度不断加大。（一）政治领域
在上合组织框架下，各成员国间的政治互信基础较好，各国对于政体、国体、国际热点问题的看法基本相同或接近。中国和俄罗斯已完成了国家政权的稳定交接，但上合组织内，中亚国家仍面临着领导人能否长期执政的问题，面临着进行更合适本国国情的政治和经济改革等重任，面临着国内各利益集团重新洗牌和竞争等诸多问题。
从目前来看，无论是现有执政者继续长期执政还是出现新领导人，中亚国家的国内政局都存在不稳定因素，未来国家政策也面临变数。截至2013年，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫和乌兹别克斯坦总统卡里莫夫已连续执政22年，塔吉克斯坦总统拉赫蒙自1994年当选总统后已连续执政19年。吉尔吉斯斯坦政体2010年变为“议会-总统制”后，现仍处于磨合期。依照正常宪法程序，塔吉克斯坦于2013年、乌兹别克斯坦于2014年、哈萨克斯坦将于2016年、吉尔吉斯斯坦将于2017年举行新一届总统和议会选举。
而与此同时，美国等西方国家利用发展中国家遭受国际金融危机而陷入经济困难和社会问题增多之际，大力鼓动和推行西方民主，支持所谓“民主革命”。在中亚地区，西方支持的非政府组织以提倡反腐败和反专制为旗号积极活动，客观上造成民众对政府的不满情绪不断加重。
所以从政治领域的合作来看，当前和未来一段时间内如何支持成员国政权稳定，反对以暴力革命方式实现政权更迭是上合组织需要合作解决的关键问题，这也是维护成员国和地区稳定的重要前提。（二）经济领域
2008年金融危机后，上合组织成员国均面临经济社会发展和经济结构转型的双重重任。抵抗通胀、维护宏观经济稳定、提高居民收入、缩小地区发展差距、努力吸引外资、保证粮食安全和水资源安全等，将是各成员国长期面临的难题。当前，受发达国家经济恢复缓慢、外部世界总需求下降的影响，各成员国均出现经济增速放缓现象。如何保增长和抗通胀成为上合组织各成员国急需解决的问题。
但是各成员国不同的保增长措施可能产生不同的效果，从而成为阻碍上合组织合作发展的障碍。比如处于咸海流域上游的塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦希望优先开发本国的水利资源，遭到下游乌兹别克斯坦的强烈反对。哈萨克斯坦从2009年开始大力推进非资源领域的经济发展（主要是加工业），但因基础薄弱和市场狭小而推进缓慢。乌兹别克斯坦下大力气改善民生，却始终被高通胀和货币贬值困扰。实践证明，扩大成员国和整个地区的内需，以及合理配置上合组织多国间的需求结构，将上合组织成员国对西方欧美世界的依赖转化为各国间的需求，将是解决上述难题的方法之一。（三）安全领域
一直以来，上合组织成员国的安全威胁主要来自非传统安全，如“三股势力”、信息安全、有组织犯罪等，传统安全威胁几乎不存在。尽管个别成员国间（包括正式成员、观察员和对话伙伴国）存在领土边界争议等热点问题，但由此引发冲突和战争的可能性不大。当前和未来一段时间内，如何应对美国撤军后的阿富汗局势以及美在中亚加大军事存在等问题将成为未来上合组织安全合作的重要内容。
一方面，阿富汗局势可能对上合组织存在较大影响：一是若局势失控，宗教极端思想和恐怖主义可能强化并向周边扩散，刺激甚至资助上合组织成员国境内的三股势力发展，进而影响成员国安全稳定；二是毒品问题可能失控并扩大化，俄罗斯和中国的消费能力越来越强，未来可能成为阿富汗毒品的主要消费市场；三是中亚国家向南发展的主要通道受阻，中亚和南亚间的交通、通信、能源等基础设施难以形成网络化；四是巴基斯坦北部地区的局势可能继续恶化；五是中亚国家缺乏有效应对手段和力量，需外部大国的帮助，美国等西方国
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