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作者：巫永平

出版社：清华大学出版社

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《公共管理评论》(第十八卷)试读：

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4．注释采用脚注。脚注编号以本页为限，另页有注时，仍从①起。体例如下：

普通图书

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[2]　Jeffrey D. Sachsled. J. Developing Country Debetamd World Economy[M]. Chicago: University of Chicago Press, 1989: 56-59.

期刊中析出的文献

[1]　胡桂军，董世民，刘晋川．轻型集装箱跨运车的技术特性和应用分析[J]．港口装卸，2007(3)：11-13．

[2]　Hyun-Kyu Kang, Dong-Hoon Kong, Hyung-Joon Band and et al. Cure monitoring of composite laminates using fiber optic sensors[J]. Smart Material and Structures, 2002(11):279-287.

专著中析出的文献

[3]　韩吉人．论职工教育的特点[G]//中国职工教育研究会．职工教育研究论文集．北京：人民教育出版社，1985：90-99．

学位论文

[1]　张愉．港口起重机械远程无线实时监控系统研究[D]．武汉：武汉理工大学物流工程学院，2006．

电子文献（包括专著或连续出版物中析出的电子文献）

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参考文献类型标识

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内容简介

论文

社区自治的信任关系和制度基础：以北京YF小区为例

摘　要：本文研究了北京市某商品房小区的业主的信任导向，发现尽管业主认为小区的业主委员会代表其利益，但却更加信任小区的居民委员会，产生“业主悖论”。实地调查发现，首先，由于局部单位制的嵌入，以及业主的体制内身份属性、产权和户籍的差异，造成业主群体的分化，降低了小区内部社会关系网络的互动频度，从而降低了信任的社会基础；其次，业主委员会和业主代表大会作为小区自治的机构，其在产生过程和制度建设方面存在缺陷，从而降低了信任的组织基础；最后，业委会在运作过程中缺乏公开透明和稳定的工作机制，运行绩效差，从而降低了信任的功能基础。本书提出了改善社区自治的制度方向。

关键词：业主委员会　居民委员会　业主　信任　社区治理

一、研究问题

伴随住房市场化，商品房小区成为中国城市人口居住的主要形态，业主委员会（以下简称“业委会”）作为新兴的业主自治组织也大量涌现。业委会与商品房小区的开发商、物业管理公司、居民委员会等形成小区的不同治理主体，由此衍生涉及小区多元治理的诸多问题。社区治理及社会建设是社会科学关心的一个重要研究议题。但既往的研究，许多将社区中的“业委会”与“业主”等同，把业委会视为中国公民社会的先声，在“国家—社会”“市场—社会”的分析框[3]架内展开研究。原因在于当下中国社会正处在市场转型中，面对权力的扩张和市场的侵蚀，社会实践和社会认知的主要任务是依靠各种[4]社会组织和公民运动“生产社会”；因而，研究重心在于业主及其自治组织与国家和市场的相互关系，对于社区内部的关系研究顾及较少。具体到社区研究中，业主和业委会常被化约为利益一致的行为主体。

然而，社区并非铁板一块。在社区内部，维权精英与普通业主之间存在分化，并非一个稳定的利益共同体，也不具有统一的行动逻辑。[5]不同参与主体之间存在利益分化与冲突。因此，如何把握业主群体的内部关系，并借此揭示小区内部治理结构的张力与演变，成为研究者不能回避的问题。

2010年5月，北京YF小区发生业委会与开发商的冲突，为我们提供了在事件性的实践状态中审视社区治理、揭示内部的机制与逻辑的

[6]契机。在冲突爆发后的2010年7~8月，我们与YF业主代表、业委会、居委会、街道办事处、派出所、房管所、房地产开发商及老物业公司分别进行了5次座谈，以车库冲突作为切入口，获取了相关资料。2010年11~12月，我们在YF小区以户为单位对业主进行了问卷调查。小区居民1610户，按照随机抽样，与业主进行面对面问卷调查，共发放问卷100份，回收有效问卷92份。

在研究中，我们发现了一个有趣的悖论：在商品房小区中，超过一半的业主认为业委会（而非居委会）代表其自身利益（表1），但业主对居委会的信任程度却远高于业委会（图1）。悖论随之产生，在小区内部，为何业主对于代表国家基层权力的居委会更为信任，而对作为业主自治组织的业委会却不信任？本文试图对“业主悖论”进行深入考察和分析，研究公民自治组织的治理困境，探索公民社会发育的微观机制。表1　小区居委会／业委会代表谁的利益调查　　　%代表利益居委会业委会业主23.951.139.114.9居民政府20.71.1业委会自身3.314.9居委会自身13.02.1不知道／说不好33.733.0[7]图1　业主对小区组织信任度

二、社区治理的微观机制

产权制度是社区治理的基础。如巴泽尔所说，公共领域内商品权利的价值增加，人们就会花费资源获取它们并将它们变为私有财产；[8]当产权界定不清的情况下，权利增值就会导致冲突。在YF小区中，冲突爆发的直接原因为人防车位产权的模糊性，导致业委会与房地产商争执不下。冲突的化解与平息有赖于一个各个利益主体都信服的产权制度的形成。

怎样才能形成一个所有利益主体都信服的产权制度呢？既有研究强调了产权的实践形态。如有学者提出，产权制度的核心很大程度上[9]取决于未曾察觉到的经济、社会实践，植根于非法律形态的发展。尽管在现代社会中，产权由法律体系维系，并直接影响法律和国家，[10]但非正式的产权是从正式的制度中分离，作为实践形式出现的。更进一步，产权确立不止于文本上的制度规定如何缜密，而是蕴含于[11]某种底线原则下博弈和斗争的实践过程中。而无论博弈还是实践，都将产权视为随行动不断变动的形态，其最终确立有赖于各个利益主体互动中的策略选择与力量均衡。产权中的各个利益主体不仅是法律等正式规范裁决的被动接受者，也是产权形态的积极塑造者。

与此同时，住房产权对社区层次上的政治积极性有促进作用[12]。小区业主作为物业的产权所有人，由于购买房屋（包括配套公建设施）而随之具有了与之相应的一系列权利，包括私有财产权和共有财产权。其中，私有财产权是核心，共有财产权是纽带。正是基于私有产权以及私有产权所连带的共有产权，使得基于个人利益和共有[13]利益的维权行动得以形成。业主们基于产权而组织起来，经由依法维权而走向公民权，创建社区治理的民主机制，从而初步奠定了中[14]产阶级公民社会的微观基础。上述两种研究思路都立足于将产权——尤其是共有产权——视为动员业主进行依法维权的有力纽带，并在此过程中生产公民社会。

还有研究指出，私有产权不足以凝聚小区业主的维权意识，也无法提高业主委员会的公信度，原因包括政府对新兴的住房市场监管不足、开发商和物业公司常存在欺诈行为、业主委员会的合法性基础不[15]够等。同时，私有产权内部也存在完全产权、部分产权、有限产[16]权之分，所塑造的居民与国家之间的权利关系也有所不同。产权的分化与多元化、纽带的有限连接，使得共有产业对于社区信任的构建存在一定的限制。即使在业主群体内部，也存利益分化。

因此，思考产权对社区业主的凝聚与整合作用，需要在社区多元主体相互博弈的动态情境中，将业主内部的产权分化、利益差别考虑在内。在YF小区的案例中，维护产权的主体是业委会成员与保安，而非共有产权的所有者即全体业主。业主群体内部的分化和产权状态的差异，影响了业主对于社区共同利益的认知以及业主动员的效度。2．国家与业主[17]

居委会在法律上属于基层群众性自治组织，并非一级政权组织或形成组织，但却是国家政权建设和制度设计的产物，也是国家调控社会的重要辅助机构。国家权力通过各种制度化的途径，如居委会、社区服务中心、社区工作站等，提供各类公共事务管理和公共服务，[18]将国家治理的触角深入商业社区，社区日益成为国家对日趋复杂[19]的社会控制的新治理单元。我国的《物业管理条例》还规定居委会有权对小区的业主委员会进行指导和监督。

业主的行为在空间与时间上具有一定的延续性，与单位社区等传统居住空间和既有政治属性存在关联。例如有的研究指出，业主群体在维权运动中表现对政府权力的不同程度依附，这种依附性实际上是“后单位”时期国家重构权力系统的目标所在，也是制度的功能预设[20]。同时，业主的行为还需要放在社会结构中考虑。那些在原有单位或政治体制中的行动主体，假如在新的社会结构中不利于维护其既[21]得利益，他们就会倾向于保持原来的行为方式。因此，业主的体制内身份和利益关联等，可能会削弱他们在社区参与中的积极性。在本研究的案例中，业主不只是作为权利抗争的主体存在，也是国家权力的被塑造者、庇佑者乃至持有者，业主群体的身份多元化决定了集体行动的分化。3．业主委员会与业主

根据2007年出台的《物权法》，小区的业主有权设立业主大会，选举业委会，并由业主共同决定小区物业解聘等重大公共事宜。业主是小区自治的权力主体，业主委员会是小区自治的执行机构，业主与业主委员会之间是委托与代理的关系，由此达成社区自治的契约。

信任是社会交换与契约形成的关键。按照定义，信任是风险行为，即“有意识地将自己珍贵的未来置于他人不当行为的风险之中”[22]。信任程度与社会网络的发育和互动的程度相关。紧密的网络结构以及公民对社区公共活动的积极参与，意味着人们之间的高度信任[23]。社区网络越趋于融合，集体行动发生的可能性越高、组织化程[24]度越高，而其暴力程度则越低，对社会越可能产生正面绩效。因此，社会网络在社区治理中扮演至关重要的角色，有助于信任关系的形成，实现不同权力主体的良性互动。[25]

尽管如此，社会网络并非信任产生的充分条件。例如石发勇发现，很多业主对业委会领导逐渐失去信任，原因在于他们发现后者多被物业公司收买；而在社区历次较大冲突事件中，当地政府的介入和对少数积极分子的拉拢利诱也加深了业委会领导和普通业主之间的[26]不信任程度。社区内部还存在各种差异化、竞争性的利益群体，同样会削弱业主群体之间的信任关系。因此，对于社区内部公共空间的发育与信任的测度，不能单纯依靠社会网络的密集等测度，而是需要将社会网络、组织的运作绩效等多元维度纳入分析框架。

业委会的制度化程度和运作绩效决定了公民权的实现水平。业委会是业主群体自我管理与运行的组织，为公民社会的发育提供了相应的公共空间。社区自治空间是国家权力部分退出后形成的公共空间。相比国家权力严密的科层体制与繁杂的行政法规，自治制度需要在业主群体与业主委员会之间的不断互动及实践中形成，并依据不断完善的规章制度进行权力的有效监督和约束。根据《物业管理条例》，业委会承担召集业主大会、代表业主大会选聘物业、监督与协调物业管理等职责。业主参与社区治理的日常化的渠道主要是参加业主大会、选举业委会、监督业委会和物业的运行等。业主自治权利的实现有赖于参与平台的制度化建设。如奈特所述，制度创立过程的核心是要找到一种可信的方式影响他人的预期，并且使之成为整个社会公认的预[27]期行为。在社区情境中，自治的制度化建设的关键是业主大会、业委会选举等业主参与渠道的畅通与常规化，业委会权力运作公开透明，从而使得业委会的行为变得可信、可预期。

有学者基于对业委会的比较研究，提出评价公民社会中自治组织[28]的三个核心标准，如表2所示，包括自组织程度、成员的参与范围和质量以及群体运用权力的能力等维度。标准涵盖了社区中业委会、业主等行为主体，将组织运作、公民参与、利益表达等纳入分析框架，为我们衡量业主与业委会互动关系提供了有益的参考。具体到本研究中，我们结合研究对象的特点，将从社区成员的群体特征、自治组织的制度化程度以及自治组织的运行过程三个层面分析。表2　评价民间组织核心标准核 心 标 准指 标 说 明自组织程与其他行动者相互独立；决定自身目标，规程和选举度程序；举行会议，落实会议议程等成员的参定期会议，开放与良好出席；公开商议公共事宜；决与范围和策透明，成员均施加影响质量群体运用能够对外部的行动者（公私机构）提出相关要求；被权力的能其他权势方视为谈判伙伴，通过利益的清晰表达获取力实质性的结果

三、业主悖论的产生逻辑

业主悖论究竟是如何产生的呢？本文从居委会信任与业主群体分化、业委会的制度缺陷与信任及业委会的运作过程与信任三个维度解释生成业主悖论的机制与逻辑。1．居委会信任与业主群体分化

尽管业主群体之间存在共有产权的纽带，但却并非是利益一致的集体行动者。业主群体的身份多元化与共有产权的纽带之间的张力影响了业主对于自身利益的感知和社区参与意愿。且小区业主呈现政府依赖型的价值偏好，对于代表政府权威和派出机构的业委会有更大的信任。

本研究案例中，YF小区为北京市中档商品房小区。调查显示，业主对于自身社会阶层的认知，属于“上层”或“下层”的不足5%，居于中层的达到43.96%，其余分布在“中上层”和“中下层”；并且67.74%受访者拥有大学本科及以上的学历。因此，无论是社区住房的区位、价格，还是业主自我社会地位认知及受教育水平，YF小区为典型的中产阶层社区。

小区中有“局部单位制”的存在。在调查中，我们发现YF小区中有部分住宅楼为单位团购住房。如3号楼为国家审计署团购，有住户120户左右。这些住户的物业费、供暖费由单位统一交，且单位还专门雇用了两三个维修工对3号楼进行日常维护，住户在经济上不直接跟物业发生联系。有业主代表这样描述：他们自己有个小物业，维修等什么事情都找他们自己人

去处理，所以他们跟物业这边的矛盾相对少。他们对物业提

高服务质量、监督物业，甚至最后更换物业这些事的关注度

就要远远低于其他人，对于业委会的工作参与程度比较差。

像我们现在作为业主代表，基本上是每个单位，就是一个楼

门洞能找出一个热心的业主。他们那就比较难，想让他们找

出一两个代表，代表他们审计署的这些业主，到现在还比较

难。（YF小区业主代表座谈录音稿，2010年8月）

首先，由于局部单位制的存在，这部分业主的社区自治及维权意愿较低，缺乏足够的参与动机。单位制是制度化的庇护与被庇护的社[29]会单元，削弱了业主通过社区参与和互动获取合法权益的动机。其次，多数业主就职于“体制内”单位，具有双重身份属性。调查中业主单位性质为党政机关、国有企业、事业单位的占64.5%。因此，他们不仅是市场环境中的个体（购买商品房），也是体制内的一分子。体制的浸染与价值观的习得，可能更倾向于信赖国家权力机关，而非民间自治组织。该小区中还存在机构持有产权的现象。有受访者提及，其所在单元，外地厂家买了两层将其作为北京办事处，其中工作人员由于并不拥有产权，利益与住房无涉，对于投票等事宜并不热心，参与公共维权的意愿也较低。最后，造成业主群体分化的第四个因素是户籍。问卷调查中，92%的受访者表示几乎天天住在这里，71.2%的受访者为北京户籍。而根据户籍部门统计，该小区业主中北京户籍的只占22.2%。相当比例的外地业主并不常住，常常缺席小区公共事务。

小区的业主群体存在多元身份属性、产权分化、户籍分化等，业主差异化地介入社区公共空间，小区社会网络处于低度整合状态。即使在现有的受访者中，平均每个业主在小区内关系较好（可登门拜访）的邻居个数为3.44个，回答“没有”的接近1/3，回答“低于三个”的占51%。超过一半的受访业主与小区其他业主的往来处于较低水平。考虑受访者均为常住业主，若从小区整体看，小区内部互动的频率就更低。由于社会网络互动是小区社会资本形成的关键性因素，互动频率较低的小区，其社会资本也相对薄弱。由于社会资本是社区公民性的重要组成部分，公民程度低的地区，政治生活以权威和依附[30]的垂直关系为主要特征。小区社会网络的不发达、业主互动程度低，有可能使小区业主不同程度地依附于国家权威，因而更信任权威性的国家权力机构。

业主的价值观更倾向于“政府依赖型”。在调研中，我们特地设置了两个问题测度受访者的不同价值倾向：第一种是业主自治型，询问对“管理小区事务，只要交给部分业主就可以了”说法的同意程度；第二种是政府依赖型，询问对“小区的事情还是要靠政府来管才能管好”说法的认同度。具体结果如图2所示。只有14.29%的业主赞成（“很同意”和“比较同意”）小区事务交给业主管理，呈现较弱的业主自治倾向。有47.82%的业主赞成小区最终还是要由政府管理，呈现较强的政府依赖倾向。两种价值倾向和认知的差异，是居民对居委会和业委会信任关键的关键因素。图2　业主自治型与政府依赖型的分化

业主更信任小区居委会，实际上是对制度化权力的信任。居委会的组织化、制度化程度更高，而且带有政府权威的印记。居委会成员持有社工证，经过街道选聘等一系列的流程，固定在小区办公，有相应的监管与考核机制，组织有更高的制度化程度和行为预期。尽管居委会名义上是居民自治机构，但是国家嵌入在小区中的治理机构，一定程度上，在小区的微观治理中代表国家的权威。加之小区居民价值观更倾向于“政府依赖型”，对于业主会及其所代表的国家权威有更大的信任。规则化的社会行为是群体记忆和社会表征体系的载体，其结果是群体资格的显著性被不断激活，社会认同和群体符号边界在行[31]动中被不断生产和再生产。

居委会相比业委会，在社区互动过程中扮演更为活跃的角色，提供诸多的小区公共物品。居委会主任和业委会主任是小区两大组织的代表，在小区重大事宜上扮演重要的角色。根据对受访者的调查，认识居委会主任的受访者比例是29. 8%，认识业委会主任的受访者比例是18.4%。业委会主任是小区居民，生活在小区，而居委会主任是街道任命，且并非本小区居民。但在小区与业主交往更为频繁。

居委会则有充足的日常运行的资金、场所和人力保障，更加注重社区内部的日常性的互动。如表3所示，在认为小区存在居民联谊等活动的业主中，大部分认定活动是由小区居委会组织，而非业委会筹办。实地调研得知，该小区合唱队、姐妹舞蹈队、老年编织队等7个主要的社团活动都由居委会组织。小区居委会得到政府稳定的资金支持，年办公经费为8万元，因而得以组织各种社团文体活动。居委会为居民（尤其是老年居民）提供了互动的空间，业委会在小区日常公共活动中存在缺席。表3　小区社区社团／活动的认知　%

有研究对业主维权失利的分析中也发现类似结果。由于业委会大多以应急的、非制度化的形态呈现，加之其力量微薄，资源有限，很难长期与居委会并肩前行，社区依旧处于自治主体二元隔裂的局面。业主J的描述可以视作这种状况的概括：作为我们，就觉得有一个业主委员会能代表业主去跟开

发商、物业公司协商，以后发生什么问题，它可以帮我们沟

通，我们大家就挺高兴。选的时候确实不知道张三是谁、李

四是谁，就看着这张表。因为我上班，我自己没有感觉到业

委会给这个小区做一些工作，它应该担负的这些职能体现得

不很明显，这是我个人的感觉。（YF小区居委会代表座谈录

音稿，2010年8月）2．业委会的制度缺陷与信任

我们把对业委会的分析置于社区治理的实践过程中考量，包括制度操作层面与日常互动层面。具体而言，我们从小区业委会的选举过程、业主代表的产生及业委会运作的制度化程度分析。

YF小区的业委会成立于2007年，现在是第二届。现有业委会成员大多还是第一届的成员。该小区业委会成功备案、持续运作、顺利进行换届，并且有能力更换前期物业，因而属于相对成熟的自治社区。为什么这样成熟的自治社区却还会产生“业主悖论”呢？这恐怕很难用社区共同体等相对宏观的概念对于业委会进行分析。我们尝试从业委会权力产生及运用的角度进行考察。

社区属于非政府、非市场的领域，需要自我管理、自我教育、自[32]我服务、自我约束，离不开自治组织机制作保障。而社区自治组织的关键首先是权力的产生与让渡。业主通过选举与业委会缔结了契约，由业委会负责社区公共利益的维护；业主也有义务响应业委会动员，参与社区维权等公共活动。

在YF小区中，业主日常参与业主自治的主要渠道是选举业委会及业主代表，后者代表全体业主参与业主代表大会，进行小区日常自治的决策。业委会是小区自治的制度化组织。除了日常决策以外，诸如动用大修基金、更换物业等重大决策，则需要全体业主进行投票。业主行使投票权是其参与小区自治、进行利益表达的主要途径。而引发业主争议的也主要是业委会投票过程与业主代表产生过程。一位业主这样描述投票的过程：业主代表，他发选票，最后他们自己去收，全部收回来

以后，定个日期，把箱子放在这儿，把收回来的选票塞在里

边。（街道办事处座谈录音稿，2010年8月2日）

由于选票是由业主代表进行发放，且部分业委会成员身兼业主代表，投票的过程缺乏足够的透明与监督，使得投票本身的有效性遭受业主质疑，也留有想象的空间。投票过程的合法性与权威性大打折扣。与此同时，业委会也在抱怨。业委会主任称，对于上门送票、取票的做法也是不得已：你要是不上门送票，不上门取票，业委会没法成立，现

在北京市只有20%的小区有业委会。你去查查这20%的业委

会是用什么方法成立的？完全就等着自己投，在那儿愣着。

我告诉你永远别想北京市这20%，连5%都成立不了。（YF小

区业主代表座谈录音稿，2010年8月）

即便如此，小区业主参与投票的比例还是很低，如该小区参与物业更换投票的业主比例仅为28.57%，与《物业管理条例》中规定更换物业等需由全体业主2/3以上通过相去甚远。

再看业主代表的产生过程。YF小区中业主代表的产生原本以单元为单位，每个单元产生一个业主代表，但很多单元却出现没有人愿意担任的局面。一位业委会委员提及：我们小区一共有73个单元。上一届选出来做业主代表

的有62人，已经有11个单元没有业主代表，没有人当。原

有62名业主代表，这次业主代表换届，我们先去听取了原

有业主代表的意见，调查一下大家是否愿意继续当。到目前

为止，62人里头有48人同意继续当。（YF小区业主代表座谈

录音稿，2010年8月）

根据调查，在2011年年初的一次业主代表大会名单中，出席业主代表大会的代表为22位，来自小区13幢楼中的8幢，而其中3幢楼的业主代表加起来有16位。无论是业主参与的范围还是质量，YF小区都处于较低的水平。一位曾经当过第一届业主代表，后来又退出的业主说：我们也有一个业主，这个人特明白，比我们明白多了。

现在业主代表可以重新自愿报名，因为原来那些业主代表我

们都不知道，一说就是业主代表通过的、业主代表大会通过

的，但是我们好多都不知道，包括好多票或者他们决定一些

事情，我们都不知道。这个业主说我报名，我来当业主代表。

特别关键的会下午4:00开，5:30快要散了，5:00才打电话说：“你来开会吧。”一去，人家事都谈完了。（YF小区居委会代

表座谈录音稿，2010年8月）

由于业主代表的选举缺乏足够的公开程序，业主参与和旁听业主代表大会决策过程的渠道并不畅通，造成业主与业委会、业主代表大会之间产生隔膜。业主对于小区公共事务的治理缺乏足够的知悉，普通业主被隔离在小区自治过程之外，这部分造成业主对小区公共事务的满意程度低的后果（表4）。表4　业主对于小区公共事务的满意度　%满意小区物业服务／公共业委会事务、财小区共有产程度工程招标务公开权明晰很不13.9814.8919.15满意不太7.537.459.57满意10.7517.028.51一般比较8.608.516.38满意很满1.083.190.00意不清56.9948.9456.38楚

如表4所示，一半左右的业主对于小区物业服务、业委会事务、共有产权明晰等不清楚。而在清楚小区公共事务的业主中，许多也持负面的态度。上述公共事务是小区自治的重要组成部分，业主熟悉其运作的渠道之一是参与决策及决策过程的公开、透明。高比例的业主对小区公共事务的模糊，除去小区业主分化、缺乏参与的因素外，其投票权、知情权等没有得到有效制度的保障，缺乏参与的渠道。

业主委员会缺乏稳定的资金、场所和人力资源，因而使得其日常运作难以为继，只能临时性地、有选择地处理特定的公共事务。在YF小区中，业委会具有公益性质，业委会成员均无相应的报酬，也未雇佣工作人员进行日常事务的处理。居委会的一位主任对业委会这样评价：我们的业委会委员全是上班族，白天没有时间，就是晚

上。没有办公室，电话也没有，什么都没有。居民一问，物

业就说现在院里没人。他们的办公室现在是长城物业当宿舍，

长城物业就是他们新聘的物业。（街道办事处座谈录音稿，

2010年8月2日）

业委会办公实体与时间的缺失，减损了其合法性与规范性。由于业委会在处理公共事务中的临时性，难以顾及业主的日常诉求。在YF小区中，业委会与业主的互动更多依赖于小区选举与维权动员。但选举过程并非社区日常的互动，维权动员有赖于在日常互动中信任的形成，进而凝聚共识。单纯依靠临时性的动员很难有效整合业主群体。3．业委会的运作过程与信任

业委会的一项重要职责就是选聘物业并实行指导和监督，通过观察业委会更换物业的过程，以及业主对新物业的满意程度，我们可以有效地衡量业委会运作的程序合法性和绩效评价。缺乏公开透明的物业更换程序，或者更换物业的结果不令人满意，将会减损业主对业委会的信任。

YF小区在业主人住初期，有一个开发商指定的前期物业公司。前期物业退出后，YF业委会选聘了现在的某物业公司，并降低了对小区业主收取的物业费。我们的调查显示，业主对于更换物业的认知很模糊。在对于“更换物业方式”的调查中，超过1/3的业主并不清楚更换的方式；接近1/3的人认为是业委会或业主代表大会决定的；认为是“公开招投标，全体业主投票”的比例仅占23.4%。

由于选聘过程的不透明与模糊，业主对于更换物业的内情以及物业运作的方式的了解更多的来自传闻。如业主Q提及：后来陆陆续续传出佣金制，或者我们把物业费交给了物

业公司，实际上物业公司就是他们聘过来的，就是过一下手，

实际上还是掌握在他们这。我就感觉到，这可能又是一个新

的问题，这个业主委员会由谁来监管？这个小区1600多

户，每平米2元多，是很可观的一笔物业费。（YF小区居委

会代表座谈录音稿，2010年8月）

更有业主提及，据说在更换物业中，业委会成员收取了物业公司的好处费，每年还可以收取回扣，业委会实际操纵了物业公司。如同谣言的传播不是一种消极的重述，而是一个包含了想法、观点的丰富[33]交流。在谣言的语境中，人们表达焦虑、恐惧或者愿望和希望。[34]而谣言的数量取决于关注事件的重要性与信息的模糊性。小区物业更换涉及业主最直接的利益，由于信息不透明，重要性与模糊性兼具，各种传闻在一定程度是业主对于模糊性的确认。

业主对小区公共利益状况的了解渠道之一就是传闻。传闻无论真伪，都对业主信任进行了重塑。在调查中，和业主一样，我们也难以核实业委会、物业运作的实际状况，无法确认传闻的真伪。传言有形塑认知、强化信念的作用。业主之间大多陌生，对于业委会实际的状况、近乎专业化的物业管理也存在隔膜，业委会形象在传言的传播过程中被模式化。小区后来增设了收费的饮水机、灯箱广告，定期还有摊位在小区内摆放，但没有公示款项说明，结果强化了业主对于业委会牟利倾向的判断。

业主对于业委会的绩效评价也影响了其对业委会的信任程度。由于物业更换是业委会诉诸法律渠道才得以实现的，业主对物业更换的满意程度体现了他们对业委会的绩效评价。我们对业主在更换物业前后的满意度使用1~5的量表进行测度，并以业主对现在物业的满意度减去前期物业的满意度衡量业主对物业满意度的提高程度。我们发现，业主对更换物业的评价越积极，则对业委会的信任越高（图3）。同样，业主对现任物业的满意度越高，对业委会信任也越高（图4）。可见，组织治理的绩效影响其权力所辖范围内个体的认知与评价。YF小区业主对物业服务及其他公共事务的满意度较低（见表4），表明业主对业委会的运行绩效评价较低，因而信任程度也较低。图3　物业更换与业委会信任图4　目前物业满意度与业委会信任

基于上述分析，可以从社会、组织和功能三个层面解释“业主悖论”的产生逻辑。首先，由于局部单位制的嵌入，以及业主的体制内身份属性、产权和户籍的差异，造成了业主群体的分化，降低了小区内部社会关系网络的互动频度，从而降低了信任的社会基础；其次，业主委员会和业主代表大会作为小区自治的机构，其在产生过程和制度建设方面存在缺陷，从而降低了信任的组织基础；最后，业委会在运作过程中缺乏公开透明的工作机制和稳定、可预期的行为方式，运行绩效差，从而降低了信任的功能基础。四、结　论

为什么业主不信任代表其利益的业主委员会，反而信任带有国家权力印记的居民委员会呢？为了回答这一“业主悖论”，我们在本文中考察了某商品房小区业主群体的分化、业委会的制度缺陷和运行机制，从社会、组织和功能的三个层面上探讨了业主与业委会的关系，以此理解中国社会转型过程中自治组织运作的状况与逻辑。（1）社区成员的分化程度越高、社会网络越弱，社区自治的参与程度就越低。业主的多元身份属性、产权和户籍差异等，会造成业主群体的分化，从而影响社区自治的参与。社区内部的社会网络处于松散状态，难以进行有效的利益整合与表达。同时，国家力量以“局部单位制”的方式嵌入社区治理，业主的体制内身份也减弱了业主对于社区公共利益的关注和参与程度。业主在价值观上更倾向于“政府依赖型”而非“业主自治型”，对于天然的具有国家权威和制度化运作的业委会更为信任。（2）如果自治组织的产生过程缺乏透明度，组织运行的制度化程度偏低，则会降低自治组织的可信度。业委会及业主代表大会是社区自治的重要执行机构，业主以投票的形式参与小区治理，选举业委会和业主代表大会，进行公共事务的表决。业委会和业主代表大会的选举程序不够公开透明，且缺乏固定的办公场所、资金和人力，使得其行为难以观察和预期，不利于形成稳定牢固的信任关系。（3）如果自治组织的运作过程缺乏程序合法性，或者运作绩效差，则会进一步瓦解自治组织的信任基础。社区成员如果不能从合法的、正式的途径获得关于组织决策和运行的信息，就会转而依赖于不确定的传闻，进而在传言中重塑自治组织的形象；假如可观测的组织运行绩效较差，则传言塑造的自治组织也会较差，较难获得社区成员的信任。

为什么社区成员会更信任国家权力和政府基层组织呢？其实，这反映了社区成员对于制度化的自治权力的信任。由于居委会成员受政府管理，由政府组织考核，并且居委会得到政府的常规化的资金支持与场地保障，为小区提供公共服务和文体活动，提高了社区网络的紧密程度。相比较业委会而言，居委会的行为具有稳定性和可预期性，制度化程度更高，因而更加值得信任。

突破“业主悖论”、改善自治组织的微观治理基础的方向，就在于提高自治组织的制度化建设，使其能够获得有效的权威性、合法性，保障社区成员的参与和利益诉求；同时增加社区成员的互动，以弥合群体在利益认知、身份差异等带来的分化，使社区能够有效地进行整合，并发展培育公民社会所必需的信任的基石。Trust and Institutional Basis of Community Self-governance: Evidence from YF Community in BeijingYang Wenhui　Chen Ling

Abstract: This paper examines a case of homeowners' trust in commodity housingin Beijing. We find that although homeowners regard the homeowners committee as the representative of their interestsin the community, they put more trust in the neighborhood committee than in the homeowners committee, thus producing a "homeowner paradox." Based on a field survey, we explain the process and logic behind this paradox. The partial danwei system embedded in the community and the difference in the characteristics of the status of property rights and the hukou system result in a differentiation among homeowners and a weakening of the frequency of interactionsbetween the community's social network and the social basis of trust. In addition, there are some institutional and operational defects in the homeowners committeethat lead to a reduction in the basis of trust. Finally, the homeowners committee lacks a transparent and stable mechanism and its performance is comparatively poor. This article thus presents an institutional orientationfor improving community self-governance.

Key Words: Homeowners committee; Homeowners; Trust; Community governance

[1]香港科技大学社会科学部。

[2]北京清华大学公共管理学院。E-mail: chenling@tsinghua.edu.cn。致谢：作者感谢清华大学社会学系沈原、郭于华、晋军等教授在本文调研、撰写中的帮助和建议，感谢薛澜教授和毕向阳、陈鹏、刘子曦、赵静、林泽梁等人对本文的修改建议和帮助。

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[7]信任度用一至五的量表测度，数值越大，表明对其信任测度越高。图中的信任度为小区业主对相应组织信任评价的平均值。

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摘　要：国外研究表明政治精英的更替以及任期内政策偏好的改变，可能会给政策带来较大的变动。在中国集中化的干部管理体制之下，作为地方政治精英的地方官员的更替变动是否会带来相应的政策变动呢？此外，一个地方的政策会随着地方官员任期的改变发生什么样的变动呢？为解答上述问题，本文选取1980—2011年28个省份的省委书记和省长为样本，从其更替、任期等维度系统地考察了省级地方官员对财政分配结构的影响，研究结果表明官员更替当年的科教文卫等公共服务支出的增长率和占总财政支出的比重显著高于其他年份，而在整个任期内公共服务支出增长率和占总财政支出的比重呈现U形分布的趋势；同时发现了省委书记和省长的年龄、学历与公共服务支出成正相关。

关键词：官员更替　官员任期　政策变动　财政支出一、引　言

政治精英掌握制定或执行公共政策的权利，其在推动辖区经济发展、改善公共服务以及维持社会秩序等各方面都发挥着重要的作用。而随着政治精英的换届、更替，新上任的政治精英由于政策偏好的变化，可能会给政策带来较大的波动。国外的研究表明，政治精英更替[3]和任期改变会带来明显的政策变动。例如，Bunce对7个国家的领导[4]人更替的影响的研究、O'Connell对美国总统换届的研究，以及[5]Boyne等对英国地方政府政治领导轮替的研究都发现了政治精英的更替、任期改变和政策变动间的联系。

中国的政治精英也深刻地影响中国的各项政策领域和政策过程[6]。随着改革开放以后中央政府的“分权让利”，中国地方政府担负[7]起投资者和管理者的角色。然而，中国的干部管理体制与西方政体中“政治—行政”二分的结构有明显不同。因此本文希望探讨，中国集中化的干部管理体制之下，作为地方政治精英的地方官员的更替[8]和任期变化是否也会带来相应的政策变动？张军和高远、王贤彬和[9][10]徐现祥等研究表明，地方官员晋升、交流、来源和去向会对辖区的经济发展产生影响。研究也发现，不同类型的官员对经济发展的影[11]响是不同的，这意味着地方官员是异质性的，因而有理由相信官员更替会引起政策变动。除此之外，地方官员制定、执行政策是一个渐进的过程，而且随着时间变化，其偏好也可能发生改变。因此，从地方官员新上任开始，在其整个任期内，辖区内的政策也会发生波动。一个地方的政策会随着地方官员任期发生什么样的变动也有待实证检验。

现有研究对于中国地方官员更替和任期变化的研究主要是在晋升激励的框架下展开的。其主要逻辑就是，不同于西方的政府官员，中国地方官员在自上而下的干部管理体制下，对政治晋升有极强的偏好，因此其为了晋升会尽一切可能整合控制资源以达到晋升要求。然而财政资源是有限的，为了达成政策目标，地方官员只能将大量财政资源倾斜于优先的领域中。因此，财政资源分配的变化就可以作为考察地方政治精英影响政策变动的一个重要视角。财政支出可以分为生[12]产性和非生产性，生产性支出可以带来即期的经济增长，而非生产性支出则不同。如果地方政治精英看重经济发展，就会将大量财政资源投入生产性支出中；而如果看重改善辖区公共服务，就会将大量财政资源投入非生产性的科教文卫事业中，因而这两种公共支出的此消彼长可以反映地方政策的变动。但是地方政治精英的政治激励究竟[13]是什么是个有争议的问题，因此本研究并不对地方官员对晋升的偏好与经济增长之间的关系做出限定性的假设。

本文选取了中国地方省委书记和省长的样本，以分配到科教文卫方面的财政资源的变化作为政策变动的代理变量，考察地方官员更替、任期变化以及其个人特征对政策的影响。实证发现，在地方官员更替的当年，非生产性支出政策发生了明显的变化，而且省委书记和省长更替的政策影响是不同的。本文还发现在地方官员任期内，科教文卫等公共服务支出的增长率和比重呈现U形分布。除此之外，本文检验了官员治理相关文献中讨论的官员年龄、教育背景对支出政策的影响，发现地方官员年龄越大、教育水平越高，其任期内当地公共服务支出越多。

本文剩下部分结构安排如下：第二部分是理论与假说；第三部分是数据与方法；第四部分是实证检验；第五部分是简要的讨论与结语。二、理论与假说

间断—平衡理论认为，政治过程通常由一种稳定和渐进主义逻[14]辑驱动，但偶尔也会出现不同于过去的重大变迁。对于政策变动原因的解释，一类是探讨外部政治环境因素对政策变化的影响，例如[15]Kingdon认为来自政策问题本身以及社会的压力，会影响决策者的政策制定。另一类就是从地方政治精英对政策的影响的角度研究。如Bunce对奥、加、德、英、日、美以及瑞典7个国家1950—1976年在位的国家领导人的研究发现，精英的更替会对政策的变动产生显著的影响。O'Connell以美国为例考察了总统换届对政策的影响，指出上一任总统在离任前常常会采取“午夜行动”（Midnight Action）的方式以延续其政策，而新一任总统会在上任后采取“破晓行动”（Crack-of-Dawn Action）以撤销一些尚未完全成文的政策。Boyne等发现政治官员的轮替会导致英国地方政府公共服务绩效的变化。此外，政治[16]精英更替对政策变化的影响还涉及“政治周期”的相关研究。

随着我国在20世纪80年代以来开始建立官员的退休制度，各地的政治精英的更替和任期制度成为常态。在官员更替的影响方面，不同学者考察了不同层次的官员更替对经济发展情况的影响。陈卫东和[17]苗文龙研究了中央政府的换届，运用中国1953—2008年的数据分析发现，“两会”召开周期与经济波动周期之间存在较显著的相关[18]性。徐现祥、王贤彬和舒元从地方官员交流的角度考察了地方官员变动对辖区经济增长的影响，发现省长交流能够使流入地的经济增[19]长速度显著提高1个百分点左右。王贤彬等发现发生官员更替会对辖区经济增长带来短期的负面影响，更替当年某省的经济增长率明显[20]低于其他年份。王贤彬、徐现祥和周靖祥发现官员更替会推高全国整体的投资率。[21]

在官员任期的影响方面，张军和高远发现地方官员任期内的经济增长轨迹呈现倒U形变动，同时也发现官员交流对经济增长有积[22]极的影响。马亮发现在省级官员任期内，其经济绩效的目标设定[23]呈现U形变动。李后健发现地方官员任期和企业的研发投入呈现倒U形关系。这些研究意味着，地方官员的任期内，其政策偏好和行为本身可能会有变化。

要衡量政策变动，财政资源的分配是一个便于切入的角度。政府的政策取向的变化可以直观地通过财政支出结构的变动反映，比如政[24]府对于某项工作的倾向性就可以通过其所分配的财政资源衡量。[25]例如，Johnson和Crain运用48个国家的跨国数据研究了任期限制对政府财政绩效的影响。他们发现，一届任期制的国家，其政府支出比两届任期制或无任期限制的国家增长得更快。那么对于中国地方政府来说，是否有类似的现象呢？在“央地分权”的背景下，地方官员通过对于土地政策、招商引资政策和税收优惠政策的调整，实现对辖区

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