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作者：曾绍伦于法稳主编谢慧明马俊丽副主编

出版社：社会科学文献出版社

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生态经济与新型城镇化试读：

摘要 城市是文明的结晶，是一个国家或地区现代化发展的重要标志。进入“十三五”以来，全国上下正按照国务院印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》的精神和要求，积极推进新型城镇化、城市化的快速发展。当前，我国城市发展面临着人口增长、交通拥挤、资源紧张、垃圾“围城”、环境污染和灾害频繁等一系列生态问题。要彻底解决城市生态问题，走“生态城市”之路，大力推进生态城市建设，是唯一正确的选择。推进我国生态城市建设，应采取以下对策和措施：①搞好城市规划；②发展“立体交通”；③推行循环经济；④开展环境整治；⑤实行防灾减灾；⑥大搞生态建设；⑦提升生态素质；⑧完善法律法规。

关键词 城市 城市生态 生态城市 城镇化 城市化 可持续发展

一 我国城市发展概况

城市是文明的结晶，是一个国家或地区现代化发展的重要标志。新中国成立60多年来，特别是改革开放30多年来，我国不断加快城市化进程，在城市化发展方面取得了巨大成就。根据国家统计局数据，1978年我国城市人口仅为1.7亿人，2012年增加至7.1亿人，城市（镇）化率也由1978年的17.9%提高到2012年的52.6%。根据《中共中央关［1］于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，按照常住人口计算，我国现在城市（镇）化率已经接近55%，城市（镇）常住人口达到7.5亿人。可以说，近30年来我国城市化的规模之大、速度之快、成效之显著，在世界上极为罕见。2016年2月2日，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8

［2］号），对未来我国城镇化、城市化发展进行了全面部署，该意见必将进一步促进我国今后城市发展，从而早日实现全面建成小康社会的战略目标。然而，在我国城市发展的过程中，已经或即将出现诸多生态问题，亟待采取相对的对策和措施。本文拟对此进行探讨。

二 当前城市发展面临的生态问题

当前，在推进城镇化、城市化进程中，面临着如下这些突出的生态问题。（一）人口增长

人口，既是城市生态系统中的消费者、参与者，又是城市生态系统的创造者、调控者。人口数量的多少、素质的高低，对城市生态系［3］统的稳定和发展将产生直接影响。“适度”（数量适中）、“高质”（较高素质）的人口，对于城市生态系统的发展具有积极的影响和正面的作用。

当前，人口大量涌入城市导致城市普遍出现城市人口的“过多”“过量”“过剩”，已为城市发展带来一系列不利影响，“人满为患”已严重影响城市的发展。不仅如此，城市人口的身体素质、知识素质、科技素质、道德品质素质等均不同程度地存在“问题”。由于“城市病”“城市‘热岛效应’”，以及现代城市生活节奏的加快和生活水平的提高等多方面的原因，城市居民的高血压、糖尿病、冠心病等处于“高发”态势，大量农民工进城，整体上降低了城市人口素质。（二）交通拥挤

大量人口进入城市，城市公共交通发展滞后以及私家车的快速发展，使得目前全国大、中城市普遍出现交通拥挤、交通堵塞，甚至交通事故频发的现象，不仅影响城市发展，而且影响城市居民日常生活和生命安全。［4］《安全与环境学报》2016年第16卷第2期报道，2016年1～2月，全国共发生交通事故64起，死亡246人，其中相当一部分交通事故发生在城市，特别是大、中城市。（三）资源紧张

世界城市以占全球2%的表面积，承载着全球约50%人口，创造了全球80%以上的GDP，也占用和消耗着全球85%的资源与能源。我国以占全世界7%的耕地、7%的淡水资源、4%的石油储量、2%的天然气储量来推动一个人口占全世界21%的大国的城市化进程。目前，［5］我国城市在发展过程中，均面临着资源紧张、资源短缺问题。就水资源而言，在全国现有的600多座城市中，存在缺水问题的城市超3过66%，其中又有16%的城市严重缺水，缺水量超过60亿m。（四）垃圾“围城”

当前，城市垃圾问题非常突出，城市垃圾数量之大、增长之快、分布之广、危害之重，堪称前所未有。《长江时评》在2013年7月19日以“超1/3城市遭垃圾围城，中国为何垃圾尤其多”为题进行报道，［6］高速发展中的中国城市，正在遭遇垃圾“围城”之痛。北京日产垃圾量为1.84万吨，如果用装载量为2.5吨的卡车来运输，所需的卡车长度接近50公里，能够排满三环路。并且北京每年垃圾量以8%的速度增长；上海每天生活垃圾清运量高达2万吨，每16天的生活垃圾就可以堆出一幢金茂大厦；广州市每天产生的生活垃圾也多达1.8万［7］吨。据新华网2015年5月5日报道，我国城市生活垃圾清运量从1979年的2508万吨增至2012年的1.71亿吨，30多年增加了5.8倍。大且增长快速的城市生活垃圾清运量，成为我国城市可持续发展的重要障碍之一。

随着中国城市化的快速发展，城市规模日趋扩大，人口日益增多，随之而来的垃圾处理问题却没有得到很好的解决。诸多数据显示，各大城市的垃圾处理量，远远低于实际产生量。许多地方仍然在采用填埋处理垃圾的陈旧方式，全国城市垃圾堆存累计侵占土地75万亩。在土地资源日益紧缺的今天，75万亩这一数据多么令人震惊。垃圾“围城”不仅是城市病，而且蔓延到了农村。其对公众身体健康的危［8］害已经显现。据新浪网报道，广东东莞虎门镇远丰村是一个有400余人的村庄，村后有座垃圾山，10年间该村有12人因患癌症死亡，该村被包括央视在内的众多媒体冠以“癌症村”的称号。（五）环境污染

我国城市环境污染十分严重，主要表现在以下几个方面。（1）城市水体污染问题突出。由于城市人口的急剧增长和工业的飞速发展，大量的污水没有得到妥善的处理而被直接排入水体，致使水环境遭到严重的破坏。全国范围内78%的河段不适宜作为饮用水水源，50%的地下水受到污染，西安、北京等许多城市出现了供水危机。据估计，我国每年因污染而造成的经济损失达400亿元。（2）城市大气质量严重恶化。工业和交通运输业迅速发展以及化石燃料的大量使用，将粉尘、硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物、臭氧等物质排入大气层，使城市大气质量严重恶化。全国城市空气中总悬浮微粒浓度普遍超标，平均浓度达309微克/立方米；二氧化硫浓度较高，部分城市污染相当严重，北方城市平均浓度达83微克/立方米。大气中硫化物、氮氧化物浓度严重超标导致全国大部分城市出现酸雨，宜宾、长沙等城市酸雨出现频率大于90%，长沙雨水的平均pH值已达到3.54，酸雨不仅破坏生态环境，而且加剧建筑物、铁道、桥梁的腐蚀与破损，给工农业生产带来巨大损失，给人类健康带来巨大威胁。（3）城市土壤普遍受到不同程度的重金属污染。据研究，城市土壤中大部分重金属污染物含量普遍高于郊区农村土壤。卢瑛、马建华、管东生等的研究结果也表明城市土壤不同程度地受到了重金属的污染，而且大部分重金属污染物含量都高于郊区农村土壤。我国城市土壤中重金属污染物的来源很多。矿产冶炼加工、电镀、塑料、电池、化工等行业是排放重金属的主要工业源，一方面，其排放的重金属可以以气溶胶形式进入到大气，经过干湿沉降进入土壤；另一方面，含有重金属的工业废渣随意堆放或直接混入土壤，对土壤环境造成潜在危害。随着城市化发展，大量污染企业搬出城区，原有的企业用地污染成为城市土壤重金属污染的突出问题。（六）灾害频繁

随着社会经济的高速发展，我国城市的灾害风险越来越大。我国城市灾害风险具有不确定性、综合性、严重性、频发、类型多样、影响面大的特点。（1）地震灾害。我国74%的省会城市、62%的地级以上城市位于地震烈度7级以上的地区，极易遭受地震灾害的危害。（2）泥石流灾害。崩塌、滑坡、泥石流灾害是世界上对城市危害比较严重的地质灾害，仅次于地震灾害。城市崩塌、滑坡、泥石流灾害对人类具有多种危害，主要包括：导致人员伤亡，破坏城镇、矿山、企业、学校、铁路、公路、航道、水库等各种工程设施，影响土地资源，破坏生态环境。我国中西部地区大部分城市易受到泥石流灾害的影响。（3）地面沉降灾害。我国目前发生地面沉降活动的城市有70余个，明显成灾的有30余个，最大沉降量已达2.6米。上海地面沉降的历史较长，幅度较大，地面沉降量累计达2.63米。地面沉降的主要原因是人为过量开采地下水。（4）城市洪灾。城市洪灾多是暴雨引发的洪水所造成的城市灾害，表面上看是防洪排涝基础设施不完善、标准达不到要求所致，实质上是在城市规划时没有对产生洪灾的因素进行预先的分析，在规划与建设中没有加强防范而造成的。特别指出的是，近年来，我国城市洪灾有加剧趋势，这种趋势表现为城市不透水面积的扩大和排水管道工程基本控制了城市排水量。这使城市一旦遭遇暴雨袭击，便极易受灾。

2016年6月1日，搜狐新闻以“武汉普降大到暴雨：多处路段积水，已开启看海模式”为题进行报道，从6月1日当天0时2分至10时5分，武汉中心气象台在10小时内发布15期暴雨预警信号，包括6期暴雨红色预警信号。武汉开启看海模式，多条街道被淹。据央视新闻客户端消息，2016年6月1日上午9点10分，因雷击损坏铁路供电设备，武九线武东区段短时停电，D3241、D3277等列车晚点，其中，D3241列车处于无电区。显然，这次由暴雨引发的洪灾，对武汉正常的生产生活秩序产生了非常不利的影响。

三 生态城市——解决城市生态问题的必由之路

针对存在的城市生态问题，综观国内外城市发展之经验，必须从根本上走出一条促进城市生态优化的新型发展之路，即走生态城市发展之路。

那么，到底什么是生态城市？为什么要走生态城市发展之路？本文接下来进行简要分析。（一）生态城市的提出及其含义

一般认为，“生态城市”（Ecological City，或Eco-City）一词最早是在1971年联合国教科文组织发起的“人与生物圈”（MAB）计划中［9］提出的。作者在中国知网以“生态城市”为篇名进行检索，发现［10］在国内叶岱夫最早提出“生态城市”一词。截至2016年6月10日，可检索到国内以“生态城市”为篇名的文献共有6029篇（条）。

生态城市，从广义上讲，是建立在人类对人与自然关系更深刻认识的基础上的新的文化观，是按照生态学原则、生态经济学思想和系统工程原理建立起来的社会、经济、自然协调发展的新型社会关系，是有效地利用资源环境，实现可持续发展的新的生产和生活方式，是一个复杂的、复合的系统工程。从狭义上讲，就是按照生态学、生态经济学和系统工程原理进行设计、建造的高效、和谐、健康、可持续发展的人类聚居环境。

生态城市是社会、经济、技术、文化和自然高度协同、和谐的复合生态系统，其内部的物质循环、能量流动和信息传递构成环环相扣、协同共生的网络，具有实现物质循环再生、能量充分利用、信息反馈调节、经济高效、社会和谐、人与自然协同共生的机能。生态城市是城市生态系统发展的方向和最终目标。（二）走生态城市发展之路的重大意义

首先，生态城市是一种尽可能降低对于能源、水或食物等必需品的需求量，尽可能降低废热、二氧化碳、甲烷与废水排放量的城市。因此，走生态城市发展之路，是走“低碳”之路、“清洁”之路、“可持续发展”之路，是应对全球气候变化的必由之路和应有之策。

其次，从世界城市化的进程来看，2012年全世界1/2的人口生活在城市中，预计到2025年将会有2/3的人口居住在城市中，因此城市生态环境将成为人类居住环境的重要组成部分。但由于人口大量向城市集聚，全世界的城市均不同程度地出现大气污染、水污染、垃圾污染、地面沉降、噪声污染，产生了城市基础设施落后、水资源短缺、能源紧张、人口膨胀、交通拥挤、住宅短缺、土地紧张、风景旅游资源被污染、名城特色被破坏等一系列生态环境问题。这些问题已严重阻碍了城市所具有的社会、经济和环境功能的正常发挥，甚至给人们的身心健康带来很大的危害。国外已有的经验，特别是发达国家的经验表明，发展“生态城市”是其唯一选择。只有走“生态城市”发展之路，才能从根本上解决城市已出现的上述生态环境问题。

最后，从国内外先后提出的“花园城市”“田园城市”“森林城市”“园林城市”“山水城市”“卫生城市”“健康城市”“低碳城市”“绿色城市”“宜居城市”“智慧城市”等发展理念来看，“生态城市”是最符合生态学规律、生态经济学原理和系统工程原则的，是最具有科学性、先进性和可操作性的。只要按照“生态城市”的发展方向走下去，就能建成集“经济高度发达、社会繁荣昌盛、人民安居乐业、生态良性循环”于一体的城市，在这种城市中四者保持高度和谐，城市环境及人居环境清洁、优美、舒适、安全，失业率低、社会保障体系完善，高新技术占主导地位，技术与自然达到充分融合，生态城市能最大限度地发挥人的创造力和生产力，真正建立起高度文明且稳定、协调、可持续发展的现代人工复合城市生态系统。

四 推进生态城市建设的对策与措施

推进生态城市建设，应采取以下切实而有效的战略对策与措施。（一）搞好城市规划“凡事预则立，不预则废。”推进生态城市建设，尤其要重视搞好城市规划。当前，从总体而言，全国各地城市建设均应按照国务院印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）的要求进行规划。但从“抓小、抓细、抓具体”而言，各地还应根据国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》的总体要求，制定各地城市发展的“具体规划”“详细规划”，即在国家“大”的规划下，有各自城市发展的“小”规划，要从“大处”着眼、“小处”着手。只有这样，建设“生态城市”才能做到“有图可依”“有据可查”“胸有成竹”“心中有数”。（二）发展“立体交通”“交通拥挤”是当前城市发展面临的最突出的问题之一。从国外，特别是发达国家生态城市建设的成功经验来看，发展多层次（地上、地面、地下）、多类型（空中飞机航班，地面公交、轻轨，地下地铁等）、综合性、全方位、高速度（动车、高铁）的“立体交通”网络，是彻底解决城市交通“瓶颈”、运力“短板”的唯一选择和最佳之举。（三）推行循环经济

循环经济是现代经济发展的一种重要类型或方式，是在物质循环、再生、利用的基础上发展经济，是一种建立在资源回收和循环再利用基础上的经济发展模式。其原则是资源使用的减量化、再利用和再循环。其生产的基本特征是低消耗、低排放、高效率。因此，循环经济是一种可持续发展的经济增长方式。

现代城市，人口多、资源少、废物多，环境污染重。如不推行循环经济，不走循环经济发展之路，不仅不可能建成生态城市，而且城市生产、生活环境必将日益恶化，最终必将危及人类生存。因此，发展城市循环经济势在必行。

城市推行循环经济，一是要减量使用、节约使用能源资源，特别是要少用、减量用、节约用不可更新资源，要尽量使用可更新的“清洁能源”，如太阳能、风能、水能、生物质能等。二是要实行资源循环利用，要通过构筑资源循环利用产业链，建立起生产和生活中可再生利用资源的循环利用通道，实现资源的有效利用，减少向自然资源的索取，在人与自然和谐循环中促进经济社会的发展，如建立“种植—饲料—养殖”产业链、“养殖—废弃物—种植”产业链、“养殖—废弃物—养殖”产业链、“生态兼容型种植—养殖”产业链、“废弃物—能源或病虫害防治”产业链等。三是实现废弃物的无害化排放。（四）开展环境整治

建设“生态城市”，必须对现有“不合理”“不规范”“不生态”的环境问题进行全面整治。一是对基础设施进行清理、整治，如对城市集贸市场、城区停车场和停车泊位、环卫设施等逐一进行清查、登记，对“不合格”的进行重修、重建；二是对脏、乱、差现象进行全面调查、整治，如对卫生死角区（社区垃圾区和铁路、公路、河道沿线区等）、污水（泥）处理区、墙壁小广告区、“六小”区（小饮食店、小旅馆、小副食店、小理发美容店、小网吧、小歌舞厅）以及“三乱”区（乱搭、乱建、乱摆区）等进行调查、清理，“不符合要求”的要全部取缔；三是对城市交通环境进行全方位、全天候整治，绝不留“死角”。（五）实行防灾减灾

城市防灾减灾，不仅是生态城市的重要内容，而且是城市生态系统可持续发展的必然要求和基本保证。实行城市防灾减灾，必须做到：一是要从思想上、行动上高度重视现代城市的防灾减灾，决不能心存侥幸；二是制定城市防灾减灾的专项规划；三是重视以城市安全为目标的城市基础设施建设，要做到“高标准、高要求”，力争达到国际领先水平；四是完善城市安全预警和应急机制；五是通过培训造就一流的城市防灾减灾人才队伍；六是增加城市防灾减灾投入。（六）大搞生态建设

生态建设是“生态城市”的基础和关键。没有生态建设，“生态城市”无从谈起；没有生态建设，“生态城市”就是一句空话、大话、假话、废话。城市生态建设，最主要的就是要“扩绿”。一是要千方百计扩大城市“地面”绿色面积，要通过种草、植树、栽花（卉）等扩大地面绿色覆盖面积；二是要千方百计扩大城市“水面”绿色面积，可利用城市水沟、河流、水塘、水池、小湖、水缸等养殖水葫芦、水花生、水浮莲及绿萍等，它们既可绿化环境，又可作饲料（喂鸡、喂鸭、喂猪等），一举多得；三是千方百计扩大城市“空中”绿色面积，要通过在房屋或建筑物的墙面、阳台、屋顶等种植绿色植物，扩大“非地面”“空中”的“立体”绿色面积。这对提高整个城市生态环境的质量至关重要。（七）提升生态素质

建设生态城市，优化、美化城市生态环境，说到底人是关键因素、决定因素。提升人的生态素质，对生态城市建设具有战略意义、长远意义。首先，人的生态素质，不仅指的是城市人的生态素质，还包括农村人及全国、全民的素质。没有全民生态素质的提升，建设生态城市也只能是一句空话。其次，提升生态素质，不是一朝一夕就能做到的事情，而是通过长期努力、长期奋斗才有可能实现的目标，因此，必须持之以恒、坚持不懈。最后，提升生态素质，要多途径、多方式、多层次同时并进，方能取得实效。当前，特别强调利用“互联网+”这一新型信息平台，推进全民生态素质的提升。（八）完善法律法规

总体而言，我国当前生态城市建设中，尚存在生态城市政策法律体系不够健全、生态城市建设的配套法规制度缺失、行政执法不力（包括组织管理体制不健全、行政执法制度不完善、执法监督机制不健全）等方面的问题，亟须采取坚决而有效的措施。

为推进我国生态城市建设更快更好地向前发展，应高度重视建立、健全和完善法律、法规及相关规章制度。一是对现有生态城市建设的法律、法规和制度进行全面清理，“过时的”“不合实际的”“不符合国情的”，应全部“取消”“作废”；二是对部分“还可用”“还有用”“还不能少”的法律、法规和制度，进行修改、修订、完善，以确保新形势下“能用”“管用”“好用”；三是要根据当前我国生态城市发展的总形势和生态文明建设的总要求，建立、健全新的法律、法规和制度，以便为“十三五”乃至今后更长时期我国生态城市建设提供法律法规依据和制度保障，从而推进我国生态城市建设健康、稳定向前发展，并为全面建成小康社会做出积极贡献。

参考文献

［1］《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，人民出版社，2015。

［2］《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号），中国政府网，2016年2月7日，http：//www.gov.cn。

［3］李文华、赵景柱主编《生态学研究回顾与展望》，气象出版社，2004。

［4］李生才、笑蕾：《2016年1～2月国内生产安全事故统计分析》，《安全与环境学报》2016年第16期。

［5］尹荣尧、孙翔、朱晓东：《中国快速城市化的资源保障、生态困境与对策》，《区域经济》2014年第2期。

［6］刘小川：《超1/3城市遭垃圾围城中国为何垃圾尤其多》，长江时评，2013年7月19日，http：//opinion.hexun.com。

［7］中国人民大学国家发展与战略研究院：《中国城市生活垃圾管理状况评估报告》，新华网，2015年05月05日，http：//news.xinhuanet.com。

［8］邓海建：《“垃圾围城”，城伤几许？》，新浪网，2013年7月19日，http：//news.sina.com.cn。

［9］曹瑾、唐志强：《国外生态城市理论与实践研究进展及启示》，《经济研究导刊》2015年第11期。

［10］叶岱夫：《试论现代生态城市集聚生产力的表现》，《生产力研究》1987年第6期。

[1] 基金项目：江西省软科学研究计划项目“江西生态文明示范省建设对策研究20133BBA10005”。

[2] 通讯作者简介：黄国勤，男，农学博士后，江西农业大学生态科学研究中心主任（所长）、首席教授/二级教授、博士生导师，中国生态经济学会常务理事，主要从事农业生态学、生态经济学的教学与科研工作。邮箱：hgqjxnc@sina.com；hgqjxauhgq@sina.com。生态文明视角下我国城镇化可持续性发展面临的挑战与对策[1]高吉喜

摘要 新型城镇化是由城镇化发展而来的，它强调城镇化的质量、城镇的可持续发展和民生的改善，是促进我国未来经济社会发展的重要手段。但我国现阶段粗放型城镇化现象仍大量存在，这种低质量的快速城镇化造成大量农业和生态用地被占用，生态安全格局被破坏，城镇污染向农村转移，人居生态安全、生态多样性保护和生态文化受到严重威胁。本文概括了我国城镇化的发展现状、存在的问题及挑战，基于生态文明视角提出了一些城镇化建设的合理的对策和建议。

关键词 生态文明 可持续发展 挑战 对策

2016年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》首次将生态文明纳入五年计划，2012年，中央经济工作会议首次正式提出“把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”，并将新型城镇化确立为未来中国经济发展新的增长动力和扩大内需的重要手段。此后，新型城镇化建设逐渐受到各行业和学界人士的关注。但在我国目前城镇化实践中，重速度和规模、轻质量和效益的粗放型城镇化现象仍大量

［1］存在，这将对城镇化的健康发展会产生不利影响，并将阻碍经济社会的可持续发展。本文基于我国城镇化发展的现状与趋势，分析了城镇化进程中面临的问题与挑战，并基于生态文明视角的绿色城镇化提出了一些城镇化建设的合理的对策和建议，以期为新型城镇化建设提供借鉴。

一 我国城镇化发展现状与趋势（一）城镇化速度快

城镇化是衡量一个国家现代化水平的重要标志。目前来看，我国城镇化进程在几十年里不断推进，在诸多领域取得了良好的成绩。改革开放之后，我国的城镇化发展实现了很大的跨越。1978～2012年，城镇化率年均提高1.0%，远高于0.4%的世界平均水平，我国从低水平城镇化阶段迈入中等城镇化发展阶段。今后二三十年内，我国城镇化仍将处于快速推进期，预计城镇化率年均提高幅度将保持在0.8%～1.0%，到2030年全国城镇化率将达到65%。2000～2010年，我国大部分地区城镇化年均提高幅度都超过了0.5%。（二）人口增加速度快

城镇化是农村转变为城市的一种多方面的社会经济运行过程。其包含人口的转变，即农民变为工商业者，我国城镇人口由1978年1.72亿人增加到2013年7.3亿人，人口城镇化率由17.9%提高到53.7%，东部沿海地区人口城镇化率已经超过61%。（三）城镇化水平差异大

我国城镇化率在空间上存在不平衡性，东部地区高于中西部地区。我国现阶段大致形成了长三角、京津冀、珠三角、川渝、关中、海峡西岸、中原、辽中南、山东半岛和长江中游十大城市群，城镇人口呈现向十大城市群聚集趋势。

二 城镇化进程中面临的问题与挑战

目前，我国城镇化还处在蓬勃发展过程中。在产业发展与布局等诸多方面尚存在一系列亟待解决的突出问题。从我国城镇化发展现状分析，我国城镇化进程中主要存在以下问题与挑战。（一）城镇空间、人口、经济三方面严重不匹配，导致大量农业和生态用地被占用

2000～2010年，中国城市建设用地从2.2万平方米扩张到4.0万平方米，年平均增长6.0%，远高于城镇人口3.9%的年平均增长速度。2001～2008年，全国因建设占用减少的耕地达2599万亩。（二）无序城镇化对区域生态安全格局造成了无可挽回的破坏

在我国城镇化的现状下，部分城市建设发展不协调，规划布局不合理，不利于城镇化的科学发展和空间的合理布局，对区域生态安全格局造成了不利的影响。伴随着人口的急剧增加，城镇建筑、广场和道路等人工设施大量增加，而绿地、水体、湿地等自然要素大量减少，生态空间被严重挤占，使生态用地面积减小、生物多样性降低，生态服务功能被大大削弱，从而使人类活动对自然的干扰强度不断逼近生态底线，区域生态承载力难堪重负。（三）城镇发展的粗放快进导致环境污染问题日益突出

城镇化进程中存在一个传统的问题，便是城镇发展中出现的环境污染问题。如今，在城市快速发展的过程中，城市绿地被大量占用；机动车尾气排放量急剧增加，PM2.5浓度普遍较高，全国有2/3的城市空气质量不达标；城镇污水排放量持续增大，地表和地下水污染严重。全国城市污水排放量在1991～2011年增长了37.4%，而县城污水排放量则在2001～2011年增长了84.1%。2011年，在全国200个城市的4727个地下水水质监测点中，水质较差和极差的监测点比例高达55.0%。（四）城镇污染向农村转移日益严重

随着我国城镇化的加速，城市固体废弃物污染严重，全国城市生活垃圾累积堆存量为70多亿吨，占地80多万亩，并且还以年平均4.8%的速度持续增长。全国2/3的大中城市陷入垃圾包围之中，1/4的城市已没有合适场所堆放垃圾。以城市为中心的环境污染正迅速向农村蔓延，出现了“垃圾围城”“垃圾下乡”等现象，农产品环境安全面临考验。（五）过度功利的城镇建设已严重威胁人居生态安全、生态多样性保护和生态文化

城镇自然植被覆盖率较低，钢筋水泥丛林面积不断扩大，生态空间严重不足。全国城市绿地占建设用地比重仅为10%左右，城镇人均公园绿地面积仅有2.0平方米。城镇湿地面积锐减，生物多样性持续减少。由于人工过度干预，湿地生态环境大多遭到破坏，且湿地多被分割成面积狭小、孤岛式的斑块。城镇地下水过度开采，地面沉降加速。全国发生地面沉降灾害的城市已超过50个。华北平原区地面沉降量超过200毫米的范围达6.4万平方公里，占整个华北平原区面积的46%左右。此外，粗放型城镇化易引起能源资源危机和生态灾害，如华北地区地下漏斗的形成，连年地下水超采，导致华北地区成了全球最大的漏斗区，漏斗面积已达7.2万平方公里。同时，地下水水位下降引发地面沉降、造成地裂缝出现。沿海、华北地下水超采还导致海水入侵、土壤盐渍化。

三 基于生态文明视角的绿色城镇化对策与建议

为了保障我国城镇化健康发展，必须走新型城镇化道路，使城镇集约开发与绿色发展相结合，推动城镇人口、经济与资源、环境相协调，形成资源节约、低碳减排、环境友好、经济高效的新型城镇化模式，树立全面协调可持续的科学发展理念。针对我国城镇化进程中面临的各种问题与挑战，要保障城镇化持续健康发展，必须从以下几个方面努力。（一）从国家层面开展城镇化顶层设计，优化人居环境与自然环境协调格局

为了更好地推进绿色城镇化，首先最具有威慑力和引导性的就是从国家层面上进行设计，将绿色城镇化的理念纳入国家政策中，进而形成人类居住环境与自然环境相协调的发展模式。

城镇化过程不可避免地会对自然环境造成影响，因此，在城镇化建设开始之前要在保护自然中设计城镇，要考虑自然环境的生态承载力，各个城镇之间要注意区域生态安全格局，注重城市间的生态安全距离。我国从国家层面上设计了“两横三纵”的城市化战略格局。

值得提出的是，在设计城市格局时要注意严格控制区域城镇（群）规模，以免造成区域性的综合污染，从而造成环境的不可逆。有研究表明，与美国西部区域相比，中国华北地区的NOX和VOCs排放强度高出6～9倍，一次PM2.5排放强度高出近30倍。（二）改变城市的设计理念：以宜居为目标规划布局城市发展

从图1可以看出，1988～2000年昆明市城镇用地扩大了70%，其中97.7%来自占用耕地和围湖造地，随之而来的是昆明成为全国严重缺水城市之一，成为全国省会城市中极度缺水的地区。对特大城市承载力的研究显示，相对有限的土地资源及脆弱的生态环境越来越成为影响昆明城镇化发展的刚性和潜在制约因素。因此，在进行城市前期规划和设计时，应当以宜居为目标来规划城市发展。图1 滇池流域不同时期卫星影像

资料来源：慕石《中国西部地区生态环境现代遥感调查图集》，测绘地理信息，2003。

2005年《商务周刊》和零点公司联合对3212名城市居民进行入户访问，关于“宜居城市”调查的结果显示：交通方便快捷、环境干净整洁无污染、空气质量好等要素的重要性明显高于经济发展水平、社会治安状况、社会保障等其他因素。（三）加大城市规划中生物多样性保护设计力度

城市生物多样性是城市发展的自然本底，也是最重要的城市公共资源之一。在市场经济快速发展的今天，开发利用城市生态环境资源的目的是实现效率和收益的最大化，但是实现资源优化配置的市场机［2］制有时却不利于保护生态环境，因此，在城市规划中需要更加重视对城市生物多样性的保护。（四）从区域和决策源头设计生产体系

生态产业及循环经济的布局和发展要与城市空间及功能定位相一致，实现经济效益、生态效益和社会效益相结合（见图2）。图2 生产体系（五）加强城市生态灾害预防设计

城市生态灾害具有多种破坏效应，主要表现为：造成人员伤亡、疫病，危害人类生命、健康和正常生活等。这些破坏效应将影响社会［3］安全、资源环境安全、经济发展安全以至国家安全。我国城市生态灾害种类较多，除了具有突发性、区域性、社会性、不可避免性等灾害的一般特征外，还具有群发性、高度扩张性、高损性、可防御性等特征。

城市在不同的时间、地点，通过不同的设施对生态灾害采取一定的预防设计，这些预防设计在灾害发生时，可减轻其破坏程度、降低损失、发挥一定防灾减灾作用。因而通过了解灾害的发生机理，进行相应的城市生态灾害预防设计，可以在一定程度上减少城市自然灾害带来的损失。（六）高度重视文化建设对城镇化的推动作用

城镇化进程中的农村文化建设对城镇化的推进、社会经济的发展与和谐社会的构建有重要影响。

苏南地区紧邻南京、上海等大中型工业城市，地理条件尤为优越，拥有优秀人才与先进技术。从20世纪70年代开始，苏南地区受到南京等发达城市集群的影响带动，乡镇企业规模迅速发展，企业规模和经济实力迅速扩大。在乡镇企业影响带动下，苏南地区逐步完成了更多农民由农村到乡镇或城市的转移，并逐步形成了工农共建的良好局面。所以，伴随着更多小城镇的迅猛崛起，苏南地区的城镇化建设在［4］短时间内得到了迅猛发展。

在整个的苏南地区，已建成的符合国家标准的小城镇有300多个，目前苏南地区形成了以农村工业化和乡镇企业为发展动力，以小城镇为主导的“苏南城镇化发展模式”。苏南的城镇化发展经历了一个从小到大的成长历程，在这个过程之中，其发展模式尤其值得一提。首先，其农村工业化有力地带动了苏南城镇化。农村地区的城镇化建设成为苏南城镇化中一支不可忽视的生力军。其次，城乡的良好分工与协作同样促进了苏南城镇化。再次，乡镇企业的快速发展，为城镇化注入了另外一股力量，推动着城镇化的进步。最后，建设和谐的小康社会，离不开优秀文化的浸润与影响。苏南地区各级政府正是因为认识到精神文明建设的重要性、文化建设与城镇化推进相协调的必要性，才积极开展苏南地区的文化建设，政府管理从宏观上为苏南地区的城镇化发展指明了方向，也相应地为之提供了大量行之有效的规划和政策。（七）强化特色城市建设

放眼国内，由于自然、经济以及现代化水平等条件的不同，我国的小城镇建设表现为不同的类型和不同的地区特征。面对当今存在的这种情况，必须从每个地区的自然地理特征、城镇职能规划与发展定位模式等不同层次和方面来对我国的小城镇进行区别和分类，建立多元城镇化发展机制，强化特色城市建设。

综上所述，城镇化是社会发展的必然趋势，促进城镇人口、经济与资源、环境相协调，推行资源节约、低碳减排、环境友好、经济高效的新型绿色城镇化，能够统筹城乡发展、统筹人与自然的协调发展，实现社会可持续发展。

参考文献

［1］杨兰桥：《我国新型城镇化发展趋势探讨》，《区域经济评论》2013年第6期，第149～153页。

［2］赵民、何丹：《论城市规划的环境经济理论基础》，《城市规划学刊》2000年第2期，第54～59页。

［3］高庆华、聂高众：《中国减灾需求与综合减灾——国家综合减灾十一五规划相关重大问题研》，气象出版社，2007。

［4］罗小龙、张京祥、江晓峰：《苏南模式变迁中的小城镇发展及其思考》，《城市规划学刊》2000年第5期，第26～27页。

[1] 通讯作者简介：高吉喜，男，博士，研究员，中国人民大学环境学院特聘教授，主要从事区域生态学方面的研究工作。邮箱：gjx168@163.com。中国三江源区城镇化与生态环境耦合发展路径研究[1]苏海红

摘要 针对重要生态功能区在推进城镇化和生态文明建设中面临的突出问题，本文以中国三江源区为例，提出三江源区应充分发挥城镇化与生态环境间的“正耦合”效应，将人口迁移与城镇建设相结合，以建立健全生态补偿机制为核心，培育发展生态产业，以绿色化和生态保护为主线，走建设迁移—聚集型城乡一体新型生态城镇的可持续发展路径，加快推进三江源区生态文明建设进程和全面小康目标的实现。

关键词 三江源区 城镇化 生态环境 耦合路径

城镇化以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，是大中小城镇、农村牧区协调发展的发展方式。城镇化是推进城乡一体化建设和实现精准脱贫的主要内容，也是推进中国三江源区可持续发展的突破口。三江源区是长江、黄河、澜沧江的发源地，被誉为“中华水塔”，是我国重要的水源涵养生态功能区，也是关乎社会稳定的藏族聚居区。近年来青海坚持贯彻落实科学发展观，注重民生改善，大力加强城乡一体化建设，三江源区公共服务体系不断建立完善，但由于历史欠账多，生态保护与建设任务重、压力大，城乡间公共服务尚存在较大差距。在当前城镇化加速发展和精准脱贫的大背景下，如何协调城镇化与生态环境之间的关系，如何均衡公共资源在城乡之间的一体化配置，是实现三江源区生态良好发展与精准脱贫目标、提升三江源区生态环境脆弱区可持续发展活力的重点难点问题。

一 中国三江源区生态文明建设与城镇化发展现状

习近平总书记多次指出，青海是中华水塔，西藏是世界屋脊，如果把青海、西藏污染了，多搞几百亿元的生产总值又有什么意义呢？要坚持生态保护第一。三江源区地处青藏高原腹地，位于青海境内，其生态保护涉及大江大河中下游5亿多人口的饮水安全和用水安全，是我国极为重要的水源涵养地和国家生态安全屏障，三江源区因其生态效益的开放性、共享性和外溢性而备受世人瞩目，其可持续发展不仅关系到青海自身的发展，而且关系到我国的可持续发展和中华民族的长远发展。（一）三江源区生态文明建设现状

三江源区重要的生态地位、巨大的生态价值以及特殊的自然地理环境，使之具有独特和不可替代的生态地位。2005年国家投资75亿元启动三江源生态保护与建设工程，2007年青海不再考核三江源核心区的地区生产总值，并实施了生态立省战略，2014年三江源自然保护区生态保护与建设二期工程、三江源国家生态保护综合试验区建设同时启动。多年来三江源区的生态保护和建设，无论是在生态理论研究方面，还是在生态实践建设方面，均取得了建设成效和重大突破，并对全国生态文明建设产生了一定的典型示范效应。

在生态理论研究方面，通过实施自然修复和人工建设相结合的综合政策，三江源区建立了高寒草原生态的自然修复及外部推进体系，构建了经济发展、社会建设与生态保护的统筹协调发展模式，探索了生态补偿机制的理论框架、政策设计和路径选择，初步构筑了科学发展的生态经济系统。这些实践路径的探索进一步丰富和完善了我国生态文明建设的相关理论。

在生态实践建设方面，三江源区因地制宜地发展资源环境可承载的生态产业，以解决农牧民的生存和发展问题；积极改善公共服务条件、完善基础设施，以强化社会管理与服务；依据生态系统修复成本、限制发展机会和发展权等因素，对农牧民的生产生活和基本公共服务进行生态补偿。三江源区作为重要生态功能区，其转变发展方式的初步探索，将生态保护与改善民生、发展地方经济紧密结合的可持续发展模式，以及生态价值观的树立，为我国生态文明建设奠定了实践基础。

当前，青海为了将三江源区真正建设成全国生态文明先行区和示范区，除了进一步实施生态保护与建设工程外，正在着力推进以下几个措施。一是全面加强生态修复力度，推进水资源和湿地保护，强化草原修复能力，通过草畜平衡、草地畜牧业现代化，实现生态的良性循环。二是注重软环境建设。三江源区的生态环境是典型的公共物品，除了青海地方政府以及各族群众的努力外，通过国家层面以及全社会的全方位支持，强化和树立生态也是资源、生态也需购买的社会意识。三是建立健全生态补偿机制。生态保护与建设不能忽视人的主体性，通过生态补偿机制不断促进人的发展，解决三江源区农牧民最关心、最直接、最现实的利益问题，根本改变当地农牧民的生存条件，真正促进人与自然协调的和谐稳定发展。四是积极培育生态产业。生态产业是三江源区生态保护及建设的突破口，受三江源区特殊的区位、市场、技术、资金等制约，生态产业的培育需要建立多元化投入机制，政府正在积极发挥扶持、宣传、引导和调节作用。五是弘扬优秀传统文化。针对三江源区具有神话色彩的民族宗教文化，要在给予足够的尊重和宣扬的基础上，深入挖掘传统文化中蕴含的生态环保理念，使传统文化精神内化为当地群众的自觉行动，增强保护生态环境的自觉性。（二）三江源区城镇化发展特点及制约因素“十二五”期间，三江源区坚持把城镇化作为生态保护与结构调整的重要切入点，其城镇化步伐明显加快，城镇空间布局趋于合理，城镇化水平快速提高，城市综合服务功能逐步增强。一是城镇化进程快速推进，经济集聚度逐年提高。随着三江源生态工程的持续推进，政府投入巨资建设了牧民社区住房，完善了排水、供电、医疗、卫生和教育等基础配套设施，三江源自然保护区近5万藏族牧民离开草原牧区走入城镇社区，这在改善当地牧民群众的生存环境和生活条件的同时，极大地推动了三江源区的城镇化进程。二是城镇体系逐步完善，发展空间得到拓展。目前三江源区初步形成了以玉树市为中心、州府县城为骨干、小城镇为基础的多层次城镇体系，城镇发展空间得到拓展。三是城镇综合服务能力明显提升，人居环境逐步改善。青海加大对三江源区城镇道路、住房、供暖、供排水、燃气、集中供热、通信等基础设施投入力度，生活垃圾处理、污水处理、公共绿地等环境设施大幅度改善，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务设施水平和覆盖保障率明显提高，三江源区第三产业逐步发展壮大。四是体制机制改革不断推进，内生动力持续提升。通过实施《青海省“四区两带一线”发展规划纲要》《青海省新型城镇化规划》等，进一步深化户籍制度改革，积极建立以工促农、以城带乡长效机制，城乡一体的就业制度和覆盖城乡的基本公共服务均等化制度正在逐步形成，有效促进了农牧业转移人口向城镇集聚。

海拔高、地广人稀、生态保护建设任务繁重、产业支撑能力弱、多民族聚居等区情决定了三江源区城镇化建设仍面临特殊的制约因素。一是自然环境制约，该区海拔较高。海拔3500米以上的地区属于不适宜人类居住的地区，三江源区地处青藏高原，所有城镇都位于高海拔地区，绝大多数城镇海拔在3600米以上，不少县城和乡镇驻地的海拔高度在4000米以上。二是城镇体系不完善，城镇人口规模小。2014年根据户籍人口计算的三江源区各州城镇化率分别是：黄南州28.56%、海南州32.03%、果洛州25.57%、玉树州33.01%。玉树市作为三江源区唯一的城市，城镇化率也仅为16.87%。城镇经济规模偏小，集聚效应不足，公共基础设施难以发挥规模效益，城镇网关联度低，城镇间的市场交换难度大、成本高，造成生产资料在城镇体系内无法正常流动，城镇间要素能量无法相互承接。三是人口基数小，人口空间分布不均。三江源区城镇化面临的主要问题是人口规模小且分布广，多数城镇的人口规模不足1万人，地广人稀对现有城镇规模扩大、城镇规模经济效益与集聚效应的提高产生重大的影响。四是城乡公共服务以及基础设施建设差距大。受自然环境、地方财力以及人口分布状况的制约，三江源区城乡公共服务种类少、覆盖面小、对中央财政的依赖度高，城乡公共服务及设施建设仍处于较低水平。五是产业结构不合理，缺乏长效产业支撑。城镇化进程离不开产业支持，三江源区经济发展总体仍处于初始培育阶段，市场发育度低，产业发展支撑力弱，产业结构单一且层次低，主要以传统畜牧业为主，工业和服务业发展滞后，产业体系尚未完全建立，自我发展能力弱。六是缺乏持续稳定的利益补偿长效机制。三江源区相继实施了退耕还林、休牧育草、停止沙金开采和限制中草药采挖等一系列生态保护工程和措施，造成地方财政大幅减收，尽管国家给予当地农牧民一定的补偿经费，但解决农牧民长远生计的利益补偿长效机制尚未根本建立，三江源区城镇发展与生态保护建设任重道远。

二 中国三江源区城镇化与生态环境耦合发展路径

城镇化不仅是人口迁移、景观变化、产业集聚、环境改善的过程，也是城镇发展与周边生态环境之间相互作用、相互影响的过程。生态环境是城镇化发展的依托和基础，城镇化与生态环境协调发展指数表现出多样化的等级和类型，当城镇化水平发展到一定阶段时，生态环境压力也随之增大，同时人们的环境保护意识逐步增强，使两者的交互作用逐步走向适应与协调。交易成本理论和经济发展规律表明，人口越分散、稀疏，产业越小、越分散，资源消耗越大，对环境的破坏越大，传统发展方式导致资源枯竭、大气污染、环境破坏等生态环境问题，使城镇化与生态环境呈现出负耦合效应，而资源节约、低碳减排、环境友好、经济高效的新型城镇化道路能有效防止上述问题的产生，具有促进生态环境保护与建设的正耦合效应。

三江源区生态环境极其脆弱，一旦破坏就很难恢复，发展的生态环境约束性强。在生态保护第一的发展理念中，生态保护与环境改善既需要加大生态环境治理力度，又需要减轻生态环境压力，而通过向融绿色化和生态建设于产业发展之中的发展方式转变、优化产业结构、提高人口集聚度的城乡一体化发展道路，使城镇化与农牧业现代化、生态产业、信息化和绿色化同步，有利于控制生态环境保护区的农牧人口密度，有利于减轻人口对生态、草地等环境造成的压力，有利于发挥生态环境修复、重建和城镇化耦合的正效应，进而将三江源区建成全国重要生态功能区、新型生态城镇化的典型示范区。因此，在三江源区发展尚处于起步阶段时注重新型城镇化与生态环境正耦合效应的发挥，通过建立健全生态补偿机制、政府主导和扶持机制，走建设迁移—聚集型城乡一体新型生态城镇的可持续发展路径，是在有效保护三江源区生态环境前提下积极推进城镇化的关键举措，也是三江源区实现全面建成小康社会目标的重要路径。（一）依托现有城镇基础，着力推进三江源区新型生态城镇化进程

只有将生态文明理念融入三江源区的城镇发展全过程，在重视培育和充分发挥现有城镇集聚效应的同时，积极转变经济发展方式，才能为构建绿色生产方式、生活方式、消费模式和生态环境制度体系奠定基础。（1）将三江源区基础较好的县城优先打造成具有鲜明民族特色的新型生态城镇。在生态系统承载能力范围内，着力加强三江源区县域城镇建设，注重构建主要县城的生态特色体系、基础设施体系以及生态保障体系。一是以信息化建设为抓手，完善县城服务功能，将信息化融入县城交通、能源、通信、供水、供气、供热等基础设施和医院、学校、市场、银行等各项公共设施的配套建设中，推动电子商务发展，增强县城的人口吸引力和承载力。二是在县城发展规划和布局上应着重考虑资源、环境的合理利用，注重绿化、废弃物处理、公共设施及工业区、生活区的布局和建设，充分利用三江源区丰富的太阳能和风能，大力发展绿色能源，加强节约型、环保型建筑材料及建筑新技术的引进、开发和应用，打造高原生态城镇。三是注重三江源区不同县城的历史背景、民俗、民风、文化渊源和经济社会发展特点，充分利用独特的高原风光、得天独厚的自然景观和民族人文风貌等优势，建设有民族特征和文化特色的县城。（2）抓住新型城镇化建设契机，加快推进三江源区生态城镇体系建设。加快完善三江源区生态城镇等级体系，形成以州府所在城镇—重点镇—中心镇为主体，梯次鲜明、功能协调、布局合理的生态城镇发展框架，形成具有高原民族特色，多元化、差异化的新型生态城镇体系，并使之成为支撑三江源区经济社会发展的重要动力源。一是强化玉树市、结古镇、同仁县、共和县州府所在核心区的城镇集聚辐射带动作用，加强与周边重点镇的基础设施连接，积极发展公共交通，培育通勤高效的藏区城镇发展圈，使其成为三江源区的重要节点城镇，加快三江源区生态城镇体系建设整体步伐。二是按照优先发展的思路，集中打造自然条件相对较好、区位优势相对突出、交通相对便利的重点发展城镇，突出高原自然生态特色、民族人文特色、历史文化特色、城镇风貌特色，因地制宜发展综合服务型、交通物流型、旅游商贸型和畜牧业发展型的精品生态重点镇，强化其与牧区连接的纽带作用。（3）以生态补偿政策建立和完善三江源区新型生态城镇建设的体制机制。近几年的发展实践证明，以城镇发展为战略重点是三江源区生态修复的关键点。三江源区的城镇基础设施建设欠账较多，水、电、路、通信等基础设施非常薄弱，随着生态保护与建设工程的实施，各城镇生态迁移和转产的人口集聚，原有低层次的城镇基础设施不能满足发展需要，不仅制约着当地经济社会的发展，而且影响到三江源区生态保护和建设的顺利开展。三江源区生态保护使诸多产业发展受限，地方财政主要靠中央转移支付，迫切需要通过建立长效生态补偿机制，将推进生态城镇综合服务体系建设纳入三江源生态保护与建设工程中。一是建立健全三江源区生态城镇化建设的补偿政策体系，依托三江源国家生态保护与建设综合试验区，以财税制度改革为契机，积极争取国家对三江源区的补偿政策。国家可设立新型生态城镇建设补偿专项资金，增加补偿额度，以专项补助、财政补贴、转移支付等方式，支持三江源区生态城镇的水、电、路等基础设施建设。二是大力支持三江源区迁移和转产人口集中聚居的小城镇和集镇的发展，重点支持集中供热、供水、污水处理、道路给排水、防洪、县城巷道硬化和亮化、旧城区改造等设施建设，完善和提升生态城镇的功能，形成人口相对集聚区发展与生态保护的协调推进。三是积极衡量经济增长与资源环境代价，探索符合三江源区城镇发展实际的绿色地区生产总值考核体系，把生态产业、城镇和牧区居民收入、人居环境改善、城镇发展等纳入目标责任和绩效考核中，推动生态城镇经济与生态的协调发展。（二）人口集聚与城镇建设相结合，推进三江源区人口城镇化

三江源区地广人稀，高山、荒漠、沼泽地和无法垦殖的不毛之地占了很大比例，加之生态脆弱且水资源、草场资源比例严重失衡，三江源区人口与资源环境的矛盾仍然十分突出。从资源环境承载能力看，三江源区人口增长较快，人类活动强度超出了生态环境的承载能力。[2]据测算，三江源区户籍人口超载20多万人，草原牲畜超载较为严重。从近年来减人减畜实践看，三江源区通过建立生态补偿机制、进一步推进城镇化来消化和吸收超载人口，持续、显著地改善了人口与资源环境的关系，不仅减少了生态领域活动的人口，缓和了人口与资源环境的尖锐矛盾，而且促进了非牧业发展，使迁移牧民的生产生活环境得到质的飞跃，人口城镇化已成为推进三江源区生态环境从根本上逆转恶化趋势的重要路径。（1）统筹三江源区城镇与牧区互动融合及一体化发展。自三江源区实施退牧还草、游牧民定居以及生态保护工程以来，三江源区人口城镇化进程加速推进，把城镇与牧区互动融合发展纳入三江源区整个发展全局中进行谋划和综合考虑，有利于促进城镇与牧区间各种资源要素的合理流动和优化配置，实现城镇与牧区均衡、持续、一体化的协调发展。一是确立城镇与牧区开放、平等、统筹的发展观念。以稳步推进藏区牧民转产就业、完善迁移牧民公共服务和定居点建设为重点，加快推进生态就业、义务教育、社会保障、户籍制度等的改革，增加生态公益岗位，使更多牧民转变为三江源区生态保护者，这不仅有利于生态修复，而且有利于人口的相对集聚，创建牧民同城镇融合发展的制度平台。二是根据社会经济发展需求，把牧民的职业教育和培训作为一种社会福利，持续加大投入力度，创造牧民参与城镇建设和城镇社区活动的文化环境，增强牧民对城镇社会的认同感，使其尽快融入城镇生活。（2）建立和完善补偿政策，提升三江源区城镇社会发展和公共服务的水平。一是将各项社会事业发展及公用基础设施建设纳入生态补偿范围，加大对三江源区城镇的公共服务、基本医疗服务以及社会保障体系建设，加大城镇寄宿制学校建设，发展职业技术教育，加强进城牧民在子女教育、就业、基本养老、基本医疗、住房保障、社会救助等方面的公共服务，建立开放式、服务化的社会管理体系，逐步提高基本公共服务能力和水平。二是建立和完善牧民转产补偿机制，加快建设三江源区公共就业和人才服务中心服务信息化系统，积极开展社区服务、养老服务、家政服务以及保洁、绿化等公益性事业，重点围绕具有鲜明特色的民族手工业、中藏药业、旅游加工业等，设立转产基金，开展创业服务、就业援助、职业技能培训，加快精准脱贫步伐。三是推进和完善社会保障体系建设，建立三江源区以物质性救助为基础，以服务性救助、发展式救助为补充的，公正、全面和高效的社会救助体系，逐步逐级建立城镇与牧区一体化的社会保障体系。（3）结合三江源区区情，走具有高原生态特色的人口城镇化道路。一方面，促进三江源区游牧民生产生活的相对集中区建设。三江源区人口分布较为分散，在自然条件的适居性、产业的聚集性、交通的通达性、生态的优良性等方面具备优良条件的牧区十分有限，可优先选择走居住“村落化”、设施集中化、畜牧工厂化的特殊人口城镇

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