网络民意与公共决策：权利和权力的对话(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：张淑华

出版社：复旦大学出版社

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网络民意与公共决策：权利和权力的对话试读：

导论

历史常常由一些“片段”组成，而这些“片段”又常常被一些重要的“节”、“点”替代。截取最近三年网络发展的一些重要“节”、“点”，回顾其间那些人们耳熟能详的热点事件和话题，有助于我们更加清晰地洞察网络言论、网络民意干预现实生活、影响公共政策的蹒跚过程和历史轨迹，从而有助于展开本书的话题。[1]

2007年被评论者称为“网络民意元年”。这一年，网络民意以前所未有的高昂姿态介入我们社会政治经济文化生活的各个角落。从年初的“史上最牛钉子户”，到年末的全民共打“周老虎”，山西黑砖窑、厦门PX拆迁、节假日调整方案公开、华为员工工龄清零再上岗等，众多具有巨大影响力的“网络事件”穿插在这一年之中，在网言网语中娓娓展开。与热闹的网络事件一起走来的是公众对《物权法》，对地方政府政绩考核和地方利益驱动下的权力错位，对公民权利表达的合法通道，对新的《劳动合同法》等一系列公共事务的“热议”和“冷观”。这种“冷”和“热”的交替和共存，恰恰是网络民意近年来“冷丁”发展遭遇的“冷嘲热讽”、“冷眼”“热捧”的“冷暖自知”写照，也是网络民意与公共决策关系从“冷漠”开始走向“热恋”的一个缩影。网络民意对公共决策和公共事务的这股强劲走势伴随我国政治文明和民主建设的习习春风，从2007年底的“十七大”一直走进2008年的“两会”；从喊出了“胡书记，请到‘强坛’[2]来听听我们的心里话”的网友“小火龙”的内心一直抵达中央最高层的总书记和总理的心里——网络以前所未有的姿态连起了普通人民与国家最高领导人的心，也连起了民意和公共决策两个曾经不相握的“手”，连起了权利和权力这两股既互相依赖又常常充满矛盾的来自不同方向的力量。网络民意恢弘有力的权利表达之声响彻于网络的每一个终端，也响彻在决策者的耳旁，令人无法回避和漠视。

2008年的网络表现更是可圈可点。这一年不仅因为有汶川地震、奥运会这样的重大题材而被世界瞩目，也因为网络在这一年中卓越的舆论监督贡献而被国人深刻铭记。在回顾和总结2007年的基础上，人们对2008的网络姿态更是充满期待。《人民日报》2008年1月4日第5版发表的文章《2007，倾听中国网民》，在高度评价过去的2007“这一年发出声音的一亿多网民，终将被载入史册”的同时，高调肯定“网民已成为推动社会主义民主政治建设的有生力量”。这个论断，在2008年的中国互联网事件中得到了更多的验证。从2008年头至年尾，“零税收”、“艳照门”、“抵制家乐福”、“华南虎”、“封口费”、“毒奶粉”等重大事件接踵上演，以网络为载体的舆论监督声势浩大，效果显著。其监督范围之广、问题争论之激烈，网民参与精神之执著，都堪称前所未有。其中“华南虎事件”，历时近一年，充斥着各种力量的干扰和利益博弈，几经挫折和反复，但最终在网民的坚持下揭开了真相，造假者受到惩罚。虽然是“迟到的公正”，但[3]依然被激动的评论者称为“网民的一次伟大胜利”。这一年，因为网络杰出的舆论监督贡献被称为“网络舆论监督年”。

2009年伊始，网络就因其在揭露南京“天价烟局长”周久耕、深圳“猥亵女童局长”林嘉祥、徐州“一夫二妻”区委书记董锋等事件中所发挥的监督作用被网民高调称为“网络防腐年”。“每一个网民，都像是一个摄像头在紧盯着特殊利益团体。这也让特殊阶层中的人，无时无刻不得不掂量行为及可能发生的后果。这种监督机制的形[4]成，让人对2009年的中国互联网充满期待。”

短短三年间，从民意崛起，到民意指向舆论监督，再到具体化为反腐前哨，网络言论干预社会的广度、深度、强度连同网民的理性一起，都在成长。与之对应的是深刻的社会变化。这是互联网在中国发展20年的一个历史性飞跃，是中国民主政治快速发展，无数中国网民和千万普通大众登上政治舞台的“焦点时刻”。这一刻，网民将成为新媒体和新时代的主人！诚如美国《时代》周刊2006年的年度人[5]物评选所言，《时代》的年度人物就是“你”（YOU）——不是具体的某一个人，而是泛指上网的“你”，是千千万万的网民。“十七大”再次强调十六届六中全会提出的确保公民享有知情权、参与权、表达权、监督权，这是我国民主执政，大力推进现代化建设的鲜明信号，也是当代公民通过被赋予的正当权利走近权力，积极参与公共事务，奉献个人智慧的机遇和使命。“两会”网上献计，网络投票决策，官员开博，网络评论员出现，网络舆情收集和上报制度，政府绩效与网络民意测评挂钩……互联网的新生现象和新生事物让人应接不暇的同时，疑问、不解、争论甚至挫折也相伴滋生。立足现实，关注争议，厘清是非，对当下互联网的健康发展和合理使用具有迫切的现实意义。在肯定网络的社会干预功能不容小觑的同时，科学、系统的理论研究和具体实用的对策研究迫在眉睫。

第一节　研究缘起：对“网络民意能不能左右国家政策”的争议

笔者对网络民意和公共决策关系研究的兴趣起于一场发生在2006年的争论。

2006年4月3日，知名经济学家樊纲在《21世纪经济报道》的论坛上就网民与改革的问题发表看法，称“网民不能以民意代表自居”，“政府不能仅以网上的舆论来左右自己的政策”。就是这样一个看似普通的帖子在互联网上掀起了一场争论日久的风波。帖子发出后的4月5日，网友cfd在人民网“强国论坛”上发表题为《不能让网上言论左右国家政策！》的帖子，赞成樊纲的观点，并提出自己的看法：“（网络）这个新事物中包含着一些新的问题，一些人在网上攻击改革开放，乱发表意见，搞得决策者无所适从。要解决这个问题，有几点很重要：1.要搞清发表某种意见的网民的数量。因为许多人在网上写帖子，一张口就是‘人民’，其实，他们并不代表谁。2.‘上报’制度需要改革。因为，如果按照现在的‘上报’制度，这些少数人的意见很容易被当成一种‘民意’而回报给上面，使中央失去正确的判断。3.要坚持改革开放不动摇。只有坚持改革开放不动摇，才不会迷失方向，才不会被少数人的网上言论所影响。4.言论自由应该主要在报纸、杂志上实现。因为，网络是匿名的，在网上发表意见的人，毫无自律可言，许多人是根本不负责任的。因此，我们很难从网络的言论自由中得到很多有益的东西。”

此帖子一出，“网上言论能左右国家政策吗”的话题更加引起网友连日的关注和激辩。用论坛版主的话说就是，“这一帖子就像往深水区扔进了一个重磅炸弹，一时间，浪花翻腾。24小时过去，它的点击数超过1万，跟帖超过200条（创深水区单日跟帖之最），同类主帖达20条，无可置疑地成为当日强国深入讨论区最热门的话题”。在帖子的回复中，许多网友被樊纲和cfd的话惹怒了，批评和反对的声音占据了绝对多数，“楼主也太低估国家决策者的智慧了，连兼听则明的道理都不懂”。而少数支持的网友则认为，“此文揭露了网络的[6]真相，我们不要被少数自称代表‘民意’的人蒙骗”。

在争议中，一位网名为“醉里挑灯论剑”的网友的意见很有代表性。他针锋相对地发表了《让网络民意影响中央决策！》的文章，对樊刚和cdf的观点进行一一反驳，提出“到目前为止，中国还没有比互联网更能代表民意的平台，如果网络民意都不能代表广泛民意，那除此之外的任何个人、任何精英、任何团体、任何平台，其所代表的民意的广泛性更应受到质疑。如果网络言论不该、不应、不能左右或者是影响国家政策，那咱们的国家政策应该由什么来左右影响？”并且辩证地指出，“现在的网络民意有其自身缺陷，如果将来有更好的代替办法，自然可以代替。但正如鲁迅所说，‘在新衣服做好之前，我总认为旧衣服也可以先穿着’，在更好更广泛的民意代表平台出现之前，网络民意在现阶段不正是一件很合穿的衣服吗？”他呼吁政府关注互联网的发展，尊重民意。在辩护网络民意发挥作用的现实合理性之余，他还充满激情地大声疾呼：“让网络民意的春天来得更猛烈！让那些跟不上时代潮流，妄想控制网络民意、企图独霸话语霸权的人[7]在这个幽灵面前发抖吧！”

与这场旷日持久的争论相映照的是近年网络民意勃兴和发展带来种种争议的现实背景。一方面，网络的发展造就了热闹的当前“网景”，产生了一系列有重要影响的事件，其影响力任谁都无法忽视；另一方面是关于网络民意的争议从未间断，肯定与否定之声都呈现出比较极端且比较强劲的特点，关于网络民意干涉社会政治经济生活的正当性、合理性争议尤为夺人耳目。这种争议是建立在网络民意的巨大影响力之上的，而高层领导对网络民意的重视态度、各地政府纷纷开设“电子政务”的务实作风、已经发生的一些重要网络事件，都印证了网络民意的影响力。在承认其巨大影响力的前提下，人们对网络民意既有担忧，更有期待。这种担忧和期待的实体是指向政府、媒体和社会公民的和谐关系建构和各自正面作用的发挥的。因为在我国当前语境下，这三者间的关系状态常常出现矛盾甚至激化趋势，并不“和谐”。诚如《南方都市报》的一篇评论所言：“在政府、社会与媒体的互动中，理想的博弈局面远未形成。在更多的时候，三者之间的[8]关系是失衡的。”

抛开对具体观点的是非判断，樊刚对这一命题的提出在当前是具有迫切的现实意义和代表性的：网络民意的快速发展及其干预社会能力的增强给政府决策提出了新的命题，而网络民意自身存在的问题又同时给政府决策提出了一些现实难题。一方面，网络民意表现出发现问题、干预社会、推进民主的积极作用和建设能力，直击社会痼疾，令人振奋；另一方面，它自身存在的缺陷又使人忧心忡忡，陷入期待与担忧交织的矛盾心态。这种矛盾心态在当前中国具有广泛的代表性，上升为具有普遍意义的社会命题，急需加以廓清和细致分辨。思考网络民意争议的实质，廓清网络民意与公共决策发生关系和相互作用中的是非得失，并试图寻找解决争端的途径，构成本研究进行的“触发点”和直接动力。[1]范以锦：《红与黑：评点2007年度十大传媒事件》，《南方周末》，2008年1月10日。[2]在2007年党的“十七大”召开前的9月30日，人民网“强国论坛”一位署名为“小火龙”的网友发了一个主帖，题名为“胡书记，请到‘强坛’来听听我们的心里话”，引起了网友的高度关注和大量跟帖，短期内点击数达到54万多，跟帖数超过1500条。[3]彭永强：《华南虎事件：网民的一次伟大胜利》，大河网，2008年6月29日，http：//www.dahe.cn/xwzx/sz/t20080629_1335941.htm。[4]李宏志：《2008年中国互联网事件盘点：网络舆论监督的威力！》，价值中国网，2008年12月30日，http：//www.chinavalue.net/Article/Archive/2008/12/30/152113.html。[5]《网民成为美国〈时代〉周刊2006年“年度人物”》，中国网，2006年12月18日，http：//www.china.com.cn/tech/txt/200612/18/content_7519631.htm。[6]参见徐光朝：《樊纲称不能让网上言论左右国家政策引发争议》，《信息时报》，2006年4月12日。[7]醉里挑灯论剑：《让网络民意影响中央决策！》，清华大学国际研究中心，2006年4月6日，http：//www.media.tsinghua.edu.cn/data/2006/0406/article_348.html。[8]《黑砖窑事件扫尾，社会无力感犹存》，《南方都市报》，2007年7月17日。

第二节　现实背景：网络民意勃兴与“互联网政治”新景观

具体问题产生的宏阔背景是网络民意影响力迅猛发展的现实。

一是网络技术的发展使广泛的民意参与成为可能。Web2.0和即将到来的3.0技术使网络的互动性和个人化特性更强，使用的技术门槛和经济成本更低，网络资源的丰富使得更多的人可以使用和参与到网络活动中来，“民”的数量、范围大为拓展。

2009年7月，中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第24次中国互联网络发展状况统计报告》显示：截至2009年6月30日，中国网民规模达到3.38亿人，普及率达到25.5%，较2008年底增长4000万人，半年增长率为13.4%，我国网民的规模依然保持快速增长之势；其中宽带上网人数达到3.2亿，手机网民规模为1.55亿，上网方式更加多样；网民的年龄、职业、性别、学历结构分布日趋均衡。在网络资源方面，截至2009年6月，中国的IPv4地址数量达到2.05亿，域名的总数为1626万个，网站数量为306.1万个，网络基础资源持续增长。与互联网高速发展对应的是网民的网络使用目的和态度的变化，网民在网络娱乐、信息获取和交流沟通类网络应用上的使用率依然较高，特别是沟通交流功能部分，在实体数量和交流形式上比例都有所增长：在网民经常使用的网络服务/功能中，用以收发邮件的有55.4%，用以即时通讯的有72.2%，使用论坛/BBS/讨论组等的有30.4%，使用博客（Blog，网络日志）的有53.8%……充分彰显了互联网的互动功能和参与特性。其中，“随着博客的认知和普及程度越来越高，博客应用在网民中的应用已经趋于稳定，另外，相当部分的草根博客由专业博客运营商向互动性更强的SNS（Social Networking Services）网站进行了转移，博客内容的更新受益于SNS的氛围，成长良好，活跃博客规模在增大”；此外，网民对论坛/BBS的使用仍在稳定增加，半年增长率12.9%，网络在促进人们参与社会活动方面发挥着越来越重要的作用，通过网络参与社会活动的网民数量半年内提升了4.8个百

[1]分点。

Web2.0时代与Web1.0相比其最大差异也是它的优势即在于交互性，RSS、Tag、Ajex等技术都为参与互动提供了便利。网民可以形成网上群体和网上社会，共同参与彼此感兴趣的话题或活动，个体的自我意识也由此得以提升。网络匿名的安全性，也给他们展示和宣泄自己的个人思想和情感提供了便利。因此，网络成为适宜对话的优势媒体，公众的参与越来越重要。传播技术改变了信息的传播形态，从单向度到广泛的参与和互动，网络技术的发展为广泛的民意参与提供了可能。即将到来的Web3.0更强化了网络的互动特征和服务功能，对此，先行一步的台湾yam天空网站的新闻部副总经理张育诚在接受访谈时曾满怀豪情地说，Web3.0时代的到来必将使网络成为真正的“of the people, by the people, for the people”（民有、民治、民享）的媒体。

二是新闻理念与“意见气候”的变化。政府高度重视民意，民间参与热情高涨，媒体给予相应的平台，地方的电子政务、网上政府等实践活动纷纷展开，使当前的舆论“软环境”更趋开明和开放，公众的意见表达更为自由、独立、多样。

与网络技术相因应的是新闻理念的变化。美国波因特传媒研究学院资深编辑，同时为《编辑出版互动》等多种专业刊物撰写专栏文章的斯蒂夫·奥汀发表文章《如何让你的网站对话》，援引前人的观点，强调“新闻是对话”的理念，认为一位新闻记者的报道上网以后，对话就开始了。“21世纪的新闻消费者，现在已经习惯把自己的声音广为传播，如同专业新闻从业人员。新闻是对话同时也用在‘公民新闻’（Citizen Journalism）或‘参与媒体’（Participatory Media），即是一般公共大众的非新闻专业人士，可以很容易地把自己的想法透过媒体[2]报道出去，知名品牌的媒体现在都邀请大家对话。”这种新闻理念的现实实践就是世界各大网站，无论商业门户网站还是专业新闻网站，在吸引公众参与、吸引网民发表意见方面都是挖空心思，各出绝招，高度重视——我国的情形同样如此。

与“硬件”发展对应的是“意见气候”的变化。政治气候民主化，公民权利意识的增强，广泛的社会参与心理，使当前我国的“意见气候”发生了很大的变化。“意见气候”一词由德国社会学家伊丽莎白·诺利纽曼（Elisabeth Noelle-Neumann）在研究其重要理论“沉默的螺旋”时发现和提出，是一个比喻性的说法，用以说明人们在意见形[3]成过程中对周围舆论环境和他人意见立场的感知。此处用以指代我国的舆论环境。

随着我国经济发展和新闻改革的推进，当前的舆论环境渐趋开明和开放。首先是历届党和政府领导人对舆论的重视和一系列相关制度的出台。江泽民不仅提出新闻媒体要“用正确的舆论引导人”，更是在十六大报告中强调“互联网站要成为传播先进文化的重要阵地”；朱镕基1998年视察中央电视台时对《焦点访谈》舆论监督工作的肯定也是一种态度；新一届政府对舆论的态度更为开放和务实，领导人多次以普通网民的身份参与话题讨论，听取民情民意；2008年6月20日胡总书记视察《人民日报》同人民网网友交流时，明确提出要“通过互联网来了解民情、汇聚民智”，更是对网络民意表达积极作用的肯定和鼓励。其次，接受舆论监督的意识更成长为自觉的制度安排，除了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度外，我国还逐步完善了选举制度、信息公开制度、公民参与立法制度、公民批评制度、建议制度，建立了社情民意反映制度以及与公民利益密切相关的重大事项社会公示制度、社会听证制度，建立和完善了实行决策的论证制度等，舆论监督的合法性得到加强。虽然目前在舆论监管问题上还有一些尺度不确定、主观随意性仍存等细节问题，但民主管理和政治文明建设一样，始终是一种趋势。

新闻改革20多年来的实践，为舆论环境的优化也起了推进作用。一是“公民新闻”的兴起为新闻业注入了新的活力，使新闻更接近于“民本”。二是新闻评论在新闻业务中始终占据着重要的位置，而且公民因素在不断增加，报纸时评、广播电视的谈话节目、网络博客和论坛等不断出现和增长，极大地提高了一般社会公民参与的几率。三是对“公共领域”性质媒体的期待和呼吁，许多地方电视台建立起自己的“公共频道”，虽然大多有名无实，但却是透露媒体“公共服务”意识觉醒的信号；网站纷纷推出各种形式和主题的论坛、博客、形式多样的网络调查活动等，以搭建公众参与的平台；政府网站推出“电子政务”栏目，官员开博，邀请网民参与和见证重要问题的讨论，也表明了公权力“弯下腰来”倾听民意的姿态。四是报道内容上更加重视舆论监督，揭露问题。尤其是网络媒体，很容易产生公众意见，形成舆论压力。媒体干涉社会现实的力度增加，舆论不再仅仅停留在被引导的层面上，它要求主动发挥作用。重视舆论成为媒体和决策者的共识并渐成风气。

三是公民政治参与意识和权利意识的增强。对当代社会政治来说，广泛的公民参与是政治文明的重要标志。自党的“十五大”提出“政治文明”的口号以来，政治文明和社会民主建设成为社会公民普遍关注的显性议题，公民的政治参与意识强化。除了参与民主选举、参与公共政策和公共事务的决策、参与国家和集体的民主管理、对政府等权力机构实施民主监督等参与方式以外，公民参与近年来的一个突出景象就是网络参政议政。这种新的参与媒介具有传统媒介无可比拟的便捷、广泛、深入、互动的优势，成为各传播主体间交流和对话的最[4]佳平台，从而产生了所谓的“互联网政治”新景观。近年来出台的信息公开制度、重大事项社会公示制度、社会听证制度，正在逐渐推进改革的公民选举制度等，都从不同侧面印证了我国公民参与意识的增强。

参与意识的底层含义是公民权利意识的觉醒，不仅要求实现法律规定的各种基本权利和个人正当利益，而且开始关注社会和集体的共同利益。“网络事件”为公民权利意识的增强提供了很好的注脚。从最早的1998年“中国南联盟大使馆被炸”事件带动“强国论坛”崛起，到后来的2001年“南海上空中美撞机”事件、“南丹特大矿难”事件、SARS中对公共危机中公众知情权的反思，到备受争议的“孙志刚事件”、“黄静案”、“李思怡案”、“夫妻在家看黄碟被捕案”等对基本人权的关注和呼吁，其后接连出现的“马加爵案”、“铜须门事件”、“踩猫事件”、“海淀辱师事件”、“山西黑砖窑案”、“周老虎”、“毒奶粉”、“汶川地震”，一直到新近的“躲猫猫”、“邓玉娇案”、上海“楼脆脆”，民意关注权利的触角从自我到他人，从个体到社会，从人的权利到对小动物生命权利的珍视，从关注已经发生的到预见和呼吁防范未发生的，其视野和深度都是传统媒体无法企及和超越的。在网络上，人们畅快淋漓地享受着获知新闻的权利和自由表达的权利，用一系列生动的案例演绎了网络民意干涉社会生活的哗然强大之声和赳赳前进之势。[1]资料来源：《第24次中国互联网络发展状况统计报告》，http：//tech.qq.com/zt/2009/cnnic24/index.htm。[2]Steve Outing的专栏文章：《如何让你的网站对话》，台湾brainnew网站，2006年7月15日，http：//www.brainnew.com.tw/Article/outing2006/o_071506.htm。[3]伊丽莎白·诺利纽曼：《民意——沉默螺旋的发现之旅》，翁秀琪等译，台湾远流出版公司，1994年，19—20页。[4]陈家兴：《“互联网政治”的民主生态》，人民网，2007年6月18日，http：//opinion.people.com.cn/GB/70240/5875332.html。

第三节　研究旨趣：网络民意在推进决策民主中的价值判定

在网络参与和网络民意的喧闹背后，很多网络管理者、公共决策者和千万网民，却对这样一种趋势充满了怀疑甚至苦恼。

网络民意勃兴引起“互联网政治”产生，其结果是公共决策的权力位移，平民（外在形态是网民）参与分权，决策权力部分地从官员向平民转移。网民参与公共决策和各种直接民主形式的势不可挡，使官员在公共决策中感到了前所未有的压力：一是决策要考虑的因素增多，多元利益的满足、公众参与要求的满足、公众对决策评价标准的提高和对决策效果的监督等，使决策的难度大为增加；二是对传统的公共决策理念、程序和方式提出挑战，特别是对决策失误有了更为严格的考量标准以及更为严重的问责和惩罚后果，使公共决策必须重视和跟从民意，吸引公众参与，以降低风险和实现责任连带分担。在这样的现实语境下，承认和积极主动地发挥网络民意对公共决策的能动作用成为必然。

但是，网络言论的“安全性”和“可靠性”却让人怀疑。网络民意的代表性、真实性、利益性等问题的争议从未间断；网络民意干涉社会政治经济生活的正当性、合理性和以怎样的方法、途径来介入社会政治生活等问题也一直困扰着决策层和民众。对管理者来说，网络是所有媒体中最难管制的一种，技术权力的运用好像只有简单化或放任两种选择，要对海量的信息和无数的“节点”进行完全的控制很难。对于政府来说，这里成了“最危险的地方”，有着可以“载舟”也可以“覆舟”的强大力量；这里是“很不安全的地方”，个人的隐私和名誉随时都可能受到侵犯；在网络“匿名”的“无知之幕”掩盖之下，这里又是网络黑客和各种狂热分子汪洋恣肆地进行着他们的“言论犯罪”和其他破坏活动的乐园……在人们质疑网络世界到底是“一桶马尿”还是“一股清泉”，是“信息乌托邦”抑或民主社会不可[1]或缺的“公共领域”的时候，决策者们也在讨论网络，也在苦思冥想该如何看待和应对网络言论这一复杂现象。

面对网络现存的问题，恰当的规范显得尤为重要。而以往比较成熟的媒体管理办法都无法完全适合网络媒体，新的管理办法不仅有头痛治头之嫌，而且总是相对滞后。我国互联网信息内容管理和立法工作虽然从1996年开始即被提上日程，先后制定了《互联网信息服务管理办法》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》等系列法规条例，并建立了一支特殊的网络警察部队，但仍然不系统，零散化。有人罗列了网络立法的几大问题：重复审批、实行主体许可；职能交[2]叉、多头管理；执法困难、操作性差；缺乏必要的监管手段等。法规滞后，网络中的道德伦理手段就相对强势和膨胀，网络媒体的权力欲望也会膨胀并造成事实上的越位，并最终导致群体情绪极化、网络侵权、媒介审判等问题的滋生，为以后的网络民意规范问题埋下了祸根。而这，恰恰是网络民意受人诟病、广受争议的原因之一。难怪时[3]评家鄢烈山会用“喜忧参半”来表达他对网络民意的态度。

另一方面，网民们——普通社会公民也有自己的担心。网络技术权力的不平等会不会加剧权利的不平等，给权力压制提供更大的方便？数字鸿沟、弱势群体“集体失语”早已是不争的事实；就现存的网民结构而言，也存在着表达习惯、表达能力、表达愿望等差异，网络的一系列问题，如言论暴力、网络侵权、极端主义、网络“恶搞”等，都似乎与之相关。技术同时也有一个权力掌控的问题，谁掌握了技术，谁就掌握了权力。诚如《尴尬的接近权》一书的作者史蒂文·拉克斯（Stephen Lax）所说，不是最新的技术创造了新型社会，而是新技术掩盖了持续的不平等和社会分裂，给压制改革提供了政治方[4]便。

面对网络民意这样一种发展与尴尬共存的矛盾，在“网络民意能不能‘左右’国家政策”的问题之下，包含了人们更为丰富和繁杂的疑问：（1）网络民意的实质到底是什么？（2）公共决策的最终目标又是为了什么？（3）网络民意和公共决策间究竟该是怎样一种合适的状态和关系？（4）认为网络民意不能“左右”公共政策，理由有哪些？（5）公共决策不能完全“接受”网络民意，又是出于什么样的原因？（6）在现代社会民主日益发展的今天，在当前我国，我们该用怎样一种态度和办法去解决两者间的问题和矛盾，促进其发展与和谐……

这不仅是公众的疑问，也是本书作者执意想要探明的问题。为此，本书从一名新闻传播研究者关注现实问题的责任出发，以网络民意和公共决策的关系探究作为全文的基本线索，依次对上述问题进行一一对应的研究思考（以上六个问题分别构成本书六个章节的内容），在对网络民意进行价值判断的同时，也力争对上述各个问题作出较为全面、系统、客观的考察和回答。有关网络民意和公共决策的争执只是折射权力变迁和民主政治发展的一个“窗口”，透过这个“窗口”去发现争议背后的深层政治变迁，见证这个时代民主发展的特殊呈现方式和蹒跚过程，无疑具有重要的现实意义和研究价值。[1]周雷：《“信息乌托邦”抑或“公共领域”——论虚拟信息交往对“公共领域”构建的影响》，传媒学术网，2006年1月13日，http：//academic.mediachina.net/academic_xsjd_view.jsp？id=1495。[2]孟媛：《我国互联网信息内容管理和法规体系》，四川新闻网，2006年11月20日，http：//scnews.newssc.org/system/2006/11/20/010192181.shtml。[3]鄢烈山：《网络舆论是一桶解渴的马尿？》，《中国经济时报》，2004年2月11日。[4]〔英〕史蒂文·拉克斯（Stephen Lax）：《尴尬的接近权：网络社会的敏感话题》，禹建强、王海译，新华出版社，2004年，序言。

第四节　研究基础：对基本概念、关系、问题的研究回顾及评价

概念是科学研究的逻辑起点。围绕网络民意和公共决策的关系问题，厘清民意、网络民意、公共决策、权力及权利这些基本概念以及它们之间的相互关系，是后续研究得以展开的基础。一、民意和网络民意

民意是一个古老而又崭新的概念。早在两千多年前，西塞罗（Cicero）在一封于公元前50年给阿提库斯（Atticus）的信上就提到了民意。民意从古至今积累下来的定义很多，但能达成共识被广泛认可的却很少。美国学者切尔兹（Harwood L.Childs）于1965年从浩瀚[1]的文献中收集了关于民意的50个定义，却不能认定哪个是最好的。卢梭（Jean-Jacques Rousseau）被认为是第一位对民意做了广泛而深入探讨的政治思想家。他不仅详尽地分析了在民主政治中，个人意见和政府决策的关系，并且还提出民主政治中“多数决”及“代表[2]制”的问题。卢梭提出的“公意是众意的最大公约数”的说法更是广为流传。但他的民意定义并不明确。此外，相类似的比喻性、描述性定义很多：

麦迪森总统（James Madison）把民意看作是每个民主国家的[3]“真正元首”，强调大众的意见对决策者行事范围进行限制的作用。

杜伯（Leonard W.Doob）在其《民意与宣传》一书中，将民意[4]定义为“当人们处于同一社会团体时，针对某件事所表现的态度”。

杜鲁门（David Truman）则认为，民意是“包含了个人意见的整[5]体，这些个人因讨论问题而结合”。

孔恩豪瑟（Arthur Kornhauser）提出，“最好把民意看成是，某一时期特定的一群人对其感觉有兴趣的议题，所表达出来的观点和感

[6]觉”。

其余的，卡莱尔（Thomas Carlyle）认定“民意是世上最大的谎言”，而林肯（Lincoln）则坚持说它“具有一股强烈隐含的公理正义”，耶林克（Jelinek）戏谑民意为“道德的纪律夫人”，熊彼德（Joseph Alois Schumpeter）则把它推崇为“价值天堂”，还有人把它比喻为“匿名法庭”……

这些定义多数以形象的比喻或对民意某一方面的描述为特征，很难完整而准确地概括民意的外延和内涵。相比较而言，学者的定义更具科学性和参考价值。如伊丽莎白·诺利纽曼把民意定义为：“在冲突[7]的领域中，人们可以公开表达而不至于被孤立的意见。”美国学者韩拿西（Bernard Hennessy）在他的《民意》一书中则把民意定义为：“民意是具有相当数量的一群人针对重要议题表达其复杂偏好的[8]综合。”但这些定义也同样是从研究者个人的需要出发，在研究视角和目标取向上存在差异。因此，真正被广泛认同的堪称严谨、全面、客观的民意定义很少。这从一个侧面验证了民意问题的复杂性。

我国学者的相关研究较晚，有关民意的学术研究也呈现出立足本土、吸纳西学的特点。从学术定义上看，我国学者对舆论的定义很多，而用“民意”的较少，并出现了民意和舆论混同使用的现象。“舆论”比较有代表性的定义有：（1）舆论是显示社会整体知觉和集合意[9]识、具有权威性的多数人的共同意见（刘建明）。（2）舆论是社会或社会群体中对近期发生的、为人们普遍关心的某一争议的社会问题[10]的共同意见（喻国明）。（3）舆论是公众对其关心的人物、事件、现象、问题和观念的信念、态度和意见的总和，具有一定的一致性、[11]强烈程度和持续性，并对有关事态的发展产生影响（孟小平）。（4）舆论是公众关于现实社会以及社会中的各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和持续表现的总和，具有相对的一致性、强烈程度和持续性，对社会发展及有关事态的进程产生影响。其中混杂着理[12]智和非理智的成分（陈力丹）。四个舆论定义描述的详略程度不同，强调角度也不同，其中陈力丹教授的定义最为详尽和全面。

拿这些定义和前文的“民意”说法进行比较可以发现，我国的“舆论”同西方“民意”的概念有很多相似性，具备的要素具有高度一致性：主体都是公众，客体是社会议题或问题，呈现形式是意见或偏好等意识形态。而且，在英语中，两个概念被无差别地翻译为public opinion，在很多情况下，“舆论”和“民意”被通用。

但是，在进行仔细的语境和语义分析之后，本书认为，“民意”一词在现代汉语中的使用和“舆论”仍然存在差别，“民意”更强调意见的意志控制色彩。这也是本文在论述网络民意作用于公共决策时反复强调的一个重要元素，将在后文中有详细的论证。

网络民意是民意与新的网络媒介结合的结果，是民意的网络方式呈现。同民意的概念一样，很少有研究者给网络民意一个准确的定义。从已获得的资料分析发现，我国当前对网络民意的研究集中在以下几个方面：一是对作为新的民意通道的研究，如王润泽、丁学梅的《互[13]联网——民意表达新通道》、刘晓莉的《网络成为中国民意表达[14]的平台》等；二是因为介质的变化，对民意的功能、影响方式、传播效果等变化进行学理思考，如丁建军所说：“网络语境不仅培养了网民的民主意识，训练了其参政议政的能力，而且还通过汇聚并推动民意引导社会舆论，进而影响政府决策，对中国民主政治产生积极或[15]消极的影响。”这方面的研究占据了多数，著述如王天意的《网络[16][17]舆论的功能及社会效应》、梁旭日的《网络民意的政治学思考》等；三是对网络民意在现代社会政治民主、政治生活中的实际作用和[18]存在问题的研究，如文新良的《网络舆论与公共政策》；四是立足于个别事件、个别网络论坛栏目的具体研究，如对人民网的“强国论坛”、天涯社区、网络BBS、“两会”的网上舆论等的研究，这部分的研究数量相当庞大；五是与国外的网络民意发展现状、管理规范等面[19]向的比较性研究，如燕道成、蔡骐的《国外网络舆论管理及启示》等。此外，就是分散于报纸、杂志、网站的各种关于网络民意的新闻评论性文章。

这几个方面的论著，数量较大，无法一一列举，在此只能做一个简单的归类和总体评价。从形式上看，学术论文居多，也有一些是新闻评论，但系统的以网络民意为主题的专著在国内尚未发现，而国外学者有关网络和民主的研究也不多，展示了这个新兴话题广阔的研究前景；从内容上看，论题分散，表述参差，系统性、完整性还有待提高；从研究方法上看，定性研究占据多数，少量的实证研究集中在网络论坛等内容分析、议题生成特征等方面，缺少大规模、广范围的调查和量化研究，说明量化研究在网络民意研究中具有一定的实施难度；从研究主体上看，以学者居多，有少量的新闻业界人士，分别在学理分析和实践经验总结上发挥各自的优势，但在理论研究和实践分析完美兼顾和结合上面仍需努力。

制约已有研究获得突破性成果的一个重要“瓶颈”是民意——包括网络民意的测量方法。民意是公众就某一问题达成的多数人的一致性意见，民意同选举一样，遵循的是“多数原则”。但到底究竟怎样才算“多数”？不同的研究者对这个比例的理解是不一样的。

从民主选举的惯例看，只有超过了选民人数的50%，才能算多数并宣告有效。研究者一般参照这个比例来衡量民意是否形成。但也有不同意见。刘建明教授提出：“民意只能由人民自己来说明，这需要通过民意测验取得确凿的意见数据，即70%的表意量才能认定。按照50%是数量对比的半数，60%是数量对比的多数，70%是数量对比的绝大多数的观念，把70%以上的人赞成的意见视为民意量度，反映了[20]人口比例的绝对优势，充分具有民意的品位。”其他人的研究虽多，但对具体的民意数量比例进行准确界定的少。本研究从网络民意自身表达分散、观点多元对立情况较多、表达形式多样并不易统计等特征出发，认为把民意比例确定为70%并不符合网络的情况和所有的议题，因此，更倾向于赞同半数以上的标准，把凡是超过了50%的多数意见视为有效的民意——主要是针对网络中的各种论坛帖子而言。也就是说，只要是“多数意见”就可以看作是具有“民意”的资格，而倾向于把超过70%表意量的“民意”看作是强势民意。

关于网络民意的另一个现实问题是如何测量。虽然中国人民大学舆论研究所等科研机构有比较成熟的民意测量方法研究，喻国明的[21]《解构民意——一个舆论学者的实证研究》等著作对民意调查等问题有具体的可供参考的方法，但关于网络民意的测量却仅处在起步阶段。网络民意有BBS、新闻组、博客、QQ和MSN等即时通讯等多种表达形式，要对网络舆论进行全面的、完整的统计十分困难。清华大学的金兼斌等提出了网络舆论调查的方法和策略设想：首先是根据促发因素、传播成本、持续时间、增长速度、帖子分布、议题显著度和意见分布等七个指标，通过时间、数量、显著程度、集中程度和意见分布等五个维度，试图对网络舆论进行全面、准确的描述，在此基础上，通过论坛抽样、帖子抽样和具体的内容分析来完成对网络舆论的[22]具体测量。该研究在解决网络民意的测量难题上打开了一个新的窗口，提供了一个具有可操作性的思路，但也仍需商讨和进一步研究：一是对网络舆论的描述没有办法做精确的数量分析和比较，因此，在舆论的强弱判断上还可能存在争议；二是此方法更适合于对某一网站的某一具体论坛或某一议题作具体分析，对博客、QQ群等形式不具有适用性，即使推演到全部的网络论坛，也会有如何选择抽样的问题，并可能产生较大的误差，所以，对其现实操作的有效性存在疑虑。这也是本书较少量化研究的难题所在。二、民意与公共决策

作为贯穿全文的核心问题，网络民意和公共决策的关系方面可供参考的资料并不多。虽然分散于各报章杂志的呼吁重视网络民意在公共决策中的积极作用和就某一新闻事件进行讨论的文章很多，但因为报章杂志新闻属性的限制，这些文章在对新的现象和问题进行可贵的敏锐捕捉和平面描述之外，总体上给人以论点雷同、话题单一集中、缺乏持续关注、论证具有较强的经验性和个人感情色彩等印象，深入有力和系统完整的论证很难通过这些分散、单个的论述实现。

就目前获得的为数不多的学术研究资料看，我国学者对网络民意和公共决策的研究呈现两种倾向：悲观论者强调网络民意的现存问题在公共决策中的作用有限性和可能的负面作用，如严小庆的《透视网[23][24]络民主的有限性》、乔新生的《防止“假民意”影响政府决策》。但更多的研究者从网络民意在现阶段的积极意义出发，强调网络民意在减少政府决策失误、监督决策权力、提供决策新思路等方面的价值，并进行了许多具体的案例研究。如杨敏的《民意型决策时代的新语

[25]汇》、尚九宾的《网络与民意：从“两会”看我国政治参与的新特

[26][27]征》、李辉的《深圳市公办园改制事件之网络民意调查及分析》、[28]《芜湖市政府利用网络实行与市民互动》等。在这些研究中，刘祖华的观点兼顾了网络民意在公共决策中的积极作用和现存问题，比较有代表性：首先，网络民意在公共决策中具有积极作用，一是打开了“政策窗口”，将社会问题提上政策议程，推动民意进入政策制定者视野；二是能够释放“决策气球”，避免公共决策失误；三是拓展了公共领域，为公共政策营造合适的执行环境。但同时，网络民意也存在着严重的缺陷：一是网民结构失衡，民意不具有代表性；二是网络的“匿名制服”效应带来的“去责任化”，并因之产生了虚假言论、人身攻击、侵犯他人正当权利、恶意破坏等负面问题；三是“沉默螺旋”效应导致的“群体极化”现象，使网络民意的真实性发生了偏离。因[29]此，建议对网络民意采取积极但是谨慎的态度。刘祖华的论述辩证客观，有很多可取之处，但从网络民意和公共决策互动共存的关系看，只关注了网络民意存在的问题，而忽视了公共决策在对待网络民意方面存在的偏失，用单一的视角而不是从相互观照的对视去进行全面的考量，因而该研究也是不全面和有遗憾的。

网络民意作为新生事物，其存在的问题往往容易成为研究和关注的焦点，但在关系研究中，单向度的思维方式显然是与科学相悖的。因此，同时站在网络民意的合理性立场上考察公共决策在对待网络民意方面存在的问题，对于大力推进政治民主的当下我国来讲，具有更重要的现实意义。但很遗憾的是，相关的研究却并不多。三、权利与权力

本文选择权利和权力作为研究的双重视角，是因为从政治学的视野和研究方法看，网络民意和公共决策的关系实质是权利和权力之间的对立、博弈和调和关系。

权利一般被认为是法律所确认和保护的法律关系主体所具有的某种权能。《中国大百科全书》对它的定义是：“法律关系的内容之一，与义务相对应，指法律对法律关系主体能够作出或者不作出一定行为，以及其要求他人相应作出或不作出一定行为的许可与保障。权利由法律确认、设定，并为法律所保护。当权利受到侵害时，国家应依法施用强制手段予以恢复，或使享有权利者得到相应补偿。离开法律[30]的确认和保护，无所谓法定权利的存在。”

关于权利的概念总体争议不大，但人类围绕权利所作的研究及其伴随着的权利斗争却很耐人寻味。徐新的研究发现，权利问题是哲学、政治学、社会学等多学科共同关注的话题，权利斗争是近代思想史的一个重要研究主题。从文艺复兴人权对神权的挑战和否定，到启蒙运动时期洛克的自然法权、孟德斯鸠的分权思想对后来“三权分立”制度的影响，卢梭基于“人民主权”思想的“社会契约论”的提出，到美国独立战争后的《权利法案》、法国大革命后的《人权宣言》问世使权利获得制度的保障，一直延伸到当代，权利问题始终是渗透于社[31]会政治生活各个角落的重要话题。一切社会问题的产生几乎都跟权利的丧失或维护有关。

就媒介而言，媒介合法性的获得也是建立在人民的言论自由等权利之上的，西方学者认为，媒介与社会大众之间也是一种契约关系，新闻媒体采访权、报道权、编辑权的获得都是建立在“为人民代言”上，因此人民的知情权和媒介接近权也不容怀疑，洪伟的《大众传媒[32]与人格权保护》等专著对此有专门的探讨。王晓瑞由此提出，网络表达自由权只是宪法保护的表达自由权问题的一种因特网时代的自然延伸，作为宪法保障的基本权利在网络时代应当而且必须得到切实保[33]障、引导和规范。

权力作为政治研究的核心概念和人类社会生活最重要的现象，学界对其关注一直就很密集。但不同学科对权力的理解却不尽相同。社会学的“权力”概念几乎泛化到人所有的行为中去，渗透到社会生活的所有层面。吉登斯（Anthony Giddens）就说过：“在社会科学中，[34]没有比权力更基本的概念了。”罗素（Russell）、马克斯·韦伯（Max Weber）、帕森斯（Talcott Parsons）、曼（Mann）、丹尼斯·朗（Dennis H.Wrong）、福柯（Michel Foucault）等都对权力作过精辟的论述。在社会学那里，权力成为渗透到整个社会生活领域之中，[35]行使着非强制性的、浸润性的但又极具影响的控制力。但是，法学、政治学等领域对“权力”的理解与社会学存在着差异。在传统的政治学研究中，权力更多地被视为“使他人服从的制度化能力”，具有法定的优势。美国著名的《布莱克法律辞典》曾提出三种关于权力的法学定义：（1）权力（power）是做某事的权利、职权、能力或权能（faculty），权力是授权人自己合法作某行为的职权（authority）。（2）权力是在法律关系中一方以一定作为或不作为改变这种关系的能力。（3）狭义的权力指为了自己利益或他人利益处理动产、不动产或赋[36]予某人处理他人利益的自由或职权。我国学者提出的一个具有法律意味和法学意识的权力定义是：“权力是合法确认和改变人际关系或[37]处理他人财产或人身的能力。”本研究所指涉的“权力”，不同于社会学“泛化”后的权力，主要是指法律和制度框架下的国家强制性力量，因此，本文倾向于赞同我国学者的权力定义，更为关注权力的合法性和国家强制性力量，即把权力理解为公权力。

权利与权力之间的关系相当复杂。一方面，权利和权力相互依赖，如王敏所言，“权力来源于权利，理应对权利负责，保障权利的实现”[38]，而权力的实现也离不开权利的认可；另一方面，谭晓玉等人的研究发现，权利和权力在某些时候又面临着矛盾和冲突。首先是权利之间存在着“互斥性”，不同主体间的权利维护可能存在着相互冲突的[39]地方，“保护了一种权利，实质上必然侵犯另一种权利”，如公民对公众人物的舆论监督权与这些公众人物的隐私权之间。其次，权利和权力之间也存在着这样的“互斥性”。夏勇把这种现象归因于“公权力与私权利在产生及行使机制上具有不同特点”，“……研究表明，权力者皆有延伸自己权力的倾向。产生这一倾向的前提，是法律有时无法对权力内容范围及其操作过程细化至泾渭分明。同时在实际运作中，权力延伸的范围也并不取决于法定的权力界限，而取决于权力者与权利者之间的相互作用。即只要权利者接受影响，权力者就证明自己的行为有效，就占据这部分权力；权利者对于权力能接受到何种程度，权力者就将权力运作到什么程度，直到权利者奋起抵制或者其他强大力量干预阻止权力扩张为止。这一倾向被称作权力的可接受原

[40]则”。这说明了权利的无力感。因此，在权力强大的背景下，只有无数个体集结在一起，形成强大的民意力量，个体才有可能维护自己的权利。[41]

网络民意同样面临着这样的矛盾和困惑。孙志刚案、崔英杰案、佘祥林案都宣示了权利和权力的这种矛盾，权力压抑权利，正当权利得不到保障。报道“崔英杰案”的记者刘效仁感慨道：“先有公民的生存权利，并由人民将部分权利让渡给城市管理者，才生成了行政权力。城管权力产生的基础和服务的对象正在于公民的权利，在于对公[42]民权利应有的敬畏和基本的保障。”对权利与权力关系的这些研究虽然并不完整和全面，但对本文仍具有很大的启发，在认识网络民意和公共决策的复杂关系上提供了帮助。对这些研究成果的认同和运用构成了本文重要的研究基础。[1]Harwood L.Childs, Public Opinion：Nature, Formation, and Role, Princeton, N.J./Toronto/New York/London：D.van Nostrand Company, Inc.，S.1965：1426.[2]刘建明：《舆论传播》，清华大学出版社，2001年，446页。[3]Edward J.Erler，“The Problem of the Public Good in the Federalist”，paper presentedat the Westen Political Science Association Meeting, Portland, Oreg.，March 24，1979.[4]Leonard W.Doob, Public Opinion and Propaganda, New York：Holt Rinehart＆Winston，1948：35.[5]David Truman, The Governmental Process, New York：Knopf，1951：220.[6]Arthur Kornhauser，“Public Opinion and Social Class”，American Journal ofSocialogy，55（1950）：335336.[7]伊丽莎白·诺利纽曼：《民意——沉默螺旋的发现之旅》，翁秀琪等译，台湾远流出版公司，1994年。[8]Bernard Hennessy：《民意》，赵雅丽、张同莹、曾慧琦译，五南图书出版公司，2000年。[9]刘建明：《基础舆论学》，中国人民大学出版社，1988年，11页。[10]喻国明、刘夏阳：《中国民意研究》，中国人民大学出版社，1993年，277页。[11]孟小平：《揭示公共关系的奥秘——舆论学》，中国新闻出版社，1989年，36页。[12]陈力丹：《舆论学》，中国广播电视出版社，1999年，11页。[13]《国际新闻界》，2004年第4期。[14]《采写编》，2006年第3期。[15]丁建军：《网络民意对中国民主政治的影响》，《广西社会科学》，2004年第11期。[16]《海南广播电视大学学报》，2006年第3期。[17]《中共四川省委党校学报》，2006年第6期。[18]《湖南师范大学社会科学学报》，2006年第1期。[19]《当代传播》，2007年第2期。[20]刘建明：《天理民心》，今日中国出版社，1998年，233页。[21]华夏出版社，2001年。[22]金兼斌：《网络舆论调查的方法和策略》，《新闻传播》，2007年第10期，35—39页。[23]《长白学刊》，2002年第2期，18—21页。[24]《人民论坛》，2006年第12期，38页。[25]《决策》，2006年第6期，13—15页。[26]《中共银川市委党校学报》，2006年第6期，37—38页。[27]《幼儿教育》，2006年第10期，13—21页。[28]《计算机与信息技术》，2006年Z1期，2—4页。[29]刘祖华：《网络民意与公共决策》，《党政论坛》，2007年第5期，22—24页。[30]《中国大百科全书》（法学卷），中国大百科全书出版社，1984年，485页。[31]徐新：《西方文化史》、《西方文化史续编》，北京大学出版社，2005年，155—234页；续编的1—48页。[32]上海三联书店，2005年。[33]王晓瑞：《网络表达自由权》，《晋中学院学报》，2007年第2期，65—67页。[34]〔英〕安东尼·吉登斯：《社会的构成》，李康等译，北京三联书店，1998年，410页。[35]〔美〕约翰·费斯克：《解读大众文化》，杨全强译，南京大学出版社，2001年，159—170页。[36]Bryan Garner, Black's Law Dictionary, Edition 8，West Group，2004.[37]周永坤：《规范权力：权力的法理研究》，法律出版社，2006年。[38]王敏：《从权利与权力视角看佘祥林案及法律启示》，《北方工业大学学报》，2007年第2期，45—50页。[39]谭晓玉：《权力与权利的冲突与平衡》，《中国教育法制评论》，2006年第4期，73—85页。[40]夏勇主编：《走向权利的时代》，中国政法大学出版社，1995年，75、103页。[41]2006年8月11日，崔英杰因“无照经营”被海淀区城管大队查处时，与城管人员发生冲突，持刀猛刺海淀城管队副队长李志强颈部，致李急性失血性休克死亡。2007年4月，崔英杰以“故意杀人罪”被判处死缓。[42]刘效仁：《“崔英杰案”能否唤起权力对权利的应有敬畏》，《中国社会导刊》，2007年第9期。

第五节　研究框架：冲突论视角下的网络民意与公共决策对话

本书的基本思路是用权利和权力的双重视角，相互“阅读”和“审视”网络民意和公共决策的关系问题和当前的关系现状。在探讨问题的基础上，倡导两者间的协商和对话，并认为，对话是推进两者关系和谐发展、发挥积极的相互作用和解决现存问题的基本途径，促进权利和权力的对话是网络民意存在的首要价值。

本书以现代冲突理论作为贯通全书的基本理论框架，此外还涉及政治社会学的合法化理论、交往理性理论，传播学的“匿名制服”理论、群体极化现象，心理学的角色理论等，它们分散在不同的章节之中，共同构建了整个研究的理论大厦。

本书以现代冲突理论作为贯穿全书的基本理论框架，是基于以下考虑：

第一，网络民意和公共决策的关系问题能否得到较好的解决，达到和谐并共同促进，核心问题是如何看待两者之间存在的矛盾，以及其背后所映射的权利和权力之间的冲突和斗争。比较现代社会科学的各种理论发现，现代冲突理论对网络民意和公共决策的关系，包括权利和权力的关系都具有很强的解释力。

第二，冲突理论是在批判吸收结构功能理论所宣扬的社会均衡、稳定、和谐等观点基础上的解释当代社会问题的一种新视角和新方法，马克思、韦伯、齐美尔（Georg Simmel）等人的观点被认为是现代冲突论的根源，特别是马克思的政治经济学强调的以经济利益为核心的阶级斗争理论奠定了冲突论的第一块基石。从这一理论的发展源流看，它和中国的主导社会科学理论有密切关系，具有良好的理论基础，便于人们更好地理解和接受。

第三，以德国社会学家拉尔夫·达伦多夫（Ralf Dahrendorf）和美国社会学家刘易斯·A·科塞（Lewis A.Coser）、查尔斯·赖特·米尔斯（Charles Wright Mills）等人为代表的现代冲突理论，不仅强调冲突，同时关注冲突的解决和冲突的正向社会功能，其研究旨归于秩序、平衡、和谐的建构。因此，该理论并不是单纯囿于批判视野的，更立足于新的理论建构，因而对理解现实问题更具建设性。

在理论指导下，本书根据研究主题的内在逻辑结构把全书内容划分为三个板块：（1）提出问题。在导论中提出本书研究的核心问题——“网络民意能不能‘左右’国家政策”。（2）分析问题。对核心问题及衍生出的小问题分别进行分析，包括三个部分：

第一，关系分析。由一、二、三章构成：第一章，网络民意的本体分析，包括含义、特征、蕴含的权利和权力内涵及其表达的一般模式，重点回答网络民意的实质是什么；第二章，公共决策的本体分析，包括含义、特征、蕴含的权力和权利内涵及其运作的一般模式，重点回答公共决策的目标和要求是什么；第三章，用冲突理论揭示网络民意和公共决策及其所包含的权利和权力之间的关系，重点回答两者间关系的实然和应然状态，为解决冲突寻找思路。

第二，冲突分析，和下面的和谐分析一起构成对前一部分关系分析的具体说明。本部分主要由四、五两章组成：第四章，分析公共决策规范要求下网络民意表达方面的现存问题，并进行辩证思考，重点回答和分析网络民意被指不能“左右”公共决策的自身可能原因；第五章，分析网络民意合理要求下公共决策对待网络民意的态度和方法上存在的问题，并进行同样的辩证思考，重点回答公共决策不能“接受”网络民意方面的可能原因。

第三，和谐分析。由最后一章完成：在分析了冲突双方存在的问题和各自的合理性之后，提出改善两者关系、寻求权利和权力之间平衡的方法建议，并介绍西方社会处理相关问题的做法以供借鉴。

在理论分析的基础上，本书在每章中还提供了典型案例分析，希图对观点提供新鲜、真实、直观、生动的资料依据和更富张力的论证。（3）解决问题。在分析基础上得出结论：网络民意和公共决策之间，不是谁一定要“左右”谁的关系，而应是民主协商、对话交流途径下寻求双方的“和谐”和“平衡”，网络民意的首要价值就在于它用激进的直接民主方式客观上推进了我国的协商民主发展。

整个研究的结构框架可以用下面的图示来概括：

第一章　权力保障下的权利表达——认知网络民意

民意概念既是整个研究的逻辑起点，也是网络民意概念得以衍生的基础。因此，要解决现实问题，辨析网络民意和公共决策的关系，首先要对关键概念进行准确的界定。

第一节　民意与网络民意

民意（public opinion）一词起源于西方。但何为民意的权威定义，却向来难以达成一致意见。不仅如此，在常见的用以描绘民意的词汇中，还存在着许多经常混淆、需要认真辨析的近义词。一、民意的近义词辨析“公意”和“众意”

卢梭被认为是第一位对民意做了广泛而深入探讨的政治思想家。他第一次把“公众”和“意见”两个词结合起来，用来表述人们对公共事务和社会性问题的意见，并在此基础上区分出“公意”和“众意”两个概念。“公意着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利[1]益，众意是个别意志的总和。”他认为，如果众意除掉个别意志间正负相抵消的部分而外，则剩下的总和仍然是公意。按卢梭的思路，公意应该是来自众意，是众意中“个别意志间正负相互抵消”剩下的[2]共同意志部分，“公意是众意的最大公约数”。同时，卢梭认为，[3]“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归”。不难看出，卢梭是把“公意”作为今天人们普遍认同的“民意”概念来论述的。但是，卢梭关于“民意”的认识却存在悖论。陈力丹教授认为，卢梭的理论有两个很大的漏洞，一是他要求“公意高于众意，甚至对立于众意，然而最终又能为众意接受”，但实际上他无法说明公意这种高尚而巨大的精神力量究竟从何而来；二是“他关于舆论（民意）的认识存在着悖论，他的出发点是尊重公众的意见，同时又想克服舆论中某些代表私利的成分。然而，截然区分‘公意’和‘众意’的设想，只能是一种理论上说得通的乌托邦，一旦贯彻他的理论，则可能导致以‘公意’的名义对舆论的钳制，‘从道德理想的高尚起点，走向观[4]念形态的封闭结局’”。因此，卢梭的民意概念并不能被广泛地接受。“民意”和“舆论”

在英语中，“民意”和“舆论”都被翻译成public opinion，其使用并没有什么差别；从前面的文献分析中我们也发现，民意和舆论在我国也存在着许多混用的情况。“民意”和“舆论”究竟有没有区别，是不是一个意思呢？

首先，从词汇的产生历史看，“民意”一词虽然在我国出现很早，但其广泛的使用却始于西方，伴随西方政治学和社会学研究的发展而来，因此，民意从学科类别上看更多的是一个政治词汇。而“舆论”一词在我国则历史久远。“舆”，本意为车厢或轿，“舆人”则为推车的人或抬轿的人，随语义发展逐渐演化为“众人”的含义，如《晋书·王沉传》里有“自古圣贤，乐闻诽谤之言，听舆人之论”的句子。“舆论”作为一个固定搭配的词组，最早见于《三国志·魏·王朗传》：“设其傲狠，殊无入志，惧彼舆论之未畅者，并怀伊邑。”其后的《梁书·武帝记》里也出现了“行能臧否，或素定怀抱，或得之舆论”[5]的句子。其中的“舆论”泛指众人的看法和意见，更多的是着眼于行为或言论的传播效果。从现有的使用情况看，舆论一词也更多地用于新闻传播学研究。

其次，从使用的语境上看，汉语里的民意和舆论是两个不同的词汇，有自己不同的适用语境，不能相互替换。譬如“违背民意”就不能用“违背舆论”来代替。从这点差别推究发现，民意具有方向感，有明确的指向，用喻国明的话说，“民意对于社会管理的目标起着决[6]定性的‘定位’作用”；而舆论则呈现出不确定性。与这种方向感有无相对应的区别是：（1）民意具有自己的发展方向，不可以引导；舆论没有明确的方向，可以引导（有“舆论引导”却没有“民意引导”之说证明了这一点）。（2）民意指向性单一，意见集中，影响力也大；舆论指向性不强，方向分散，观点也分散，其现实影响力相对较小。（3）民意是多数意见讨论、交锋后聚集的结果，有自己的价值判断和取向；舆论虽然关注的人数较多，但并不一定达成一致，相对处于原生的“议论形态”，不一定形成统一的价值取向。

最后，从语义上看，两个词语的内涵和外延不同。“民意”和“舆论”的区别，要点在于对“民”、“舆人”的外延和“意”、“论”的内涵的不同理解。首先是“民”。西方社会早已进入公民社会时代，public所指的公众，可以无差别地理解为一般意义上的社会公民，所以“民意”之“民”一般被统一理解为“公民”；而在我国，公民社会的发育还不成熟，所以对无差别的“公民”概念并不习惯，“民”更多地被理解为与“官”相对的下层民众或“百姓”，其外延要小于“舆人”所指的“众人”。有研究者提出舆论的外延比民意大，民意应包含在舆论之中，并把舆论区分为上层舆论、下层舆论、群体舆论[7]等，民意相当于下层舆论。这种认识基本是符合当前我国对“民意”的语义理解的。其次，汉语里的“意”有着十分丰富的内涵，除了“意见”之外，还有“意志”、“意图”、“意愿”、“意思”等含义，当把“民意”理解为“人民意愿”或“人民意志”的时候，民意作用力就有了明显的目的性、方向性和强烈的社会干涉态势。换言之，集中的“民意”比以“论”为主、停留在分散意见形态的“舆论”具有更强的社会控制色彩。

综合以上分析，本研究认为，汉语中的“民意”和“舆论”含义并不一致，民意不仅仅是一般的“公众意见”，更具有“公众意志”和社会干预的含义。但两者也有很强的关联性：舆论是民意产生的基础和先导，民意是舆论的发展和集中；民意是各种舆论产生、碰撞、汇聚和达成一致的结果，具有意见上的多数优势，比舆论具有更强的指向性和社会控制意图，有更大的社会干预能力。二、民意的定义、要素、特征和表现形式

在辨析民意和相近概念的异同，继承吸收国内外学者相关研究成果的基础上，本文把“民意”定义为：

民意是社会大众对某一社会问题或现象集中表达出来的具有多数一致性和时间上的持续性、并具有对事态产生强烈的影响趋向的意见、态度、情绪和干涉意愿的总和。

从这个定义中可以分解出民意的基本构成要素：民意的主体是社会大众，客体是社会问题或现象，呈现形态是意见、态度、情绪和干涉意愿等，目的指向是影响事态发展，形式特征是数量上的多数一致性和时间上的持续性。这同陈力丹把舆论解构为八个要素——主体（公众、多数人）、舆论客体（社会现象问题）、舆论自身（信念、态度、意见或情绪的总合）、舆论的数量、舆论的强烈程度、舆论的持续性、舆论的功能表现（影响舆论客体）、舆论的质量（理智与非[8]理智）有相似之处。所不同的是，“民意”更强调目的指向的“影响事态发展”趋向和社会干涉意图。这构成了民意不同于一般舆论的突出特征：民意的公共意志对社会生活具有干涉意图和能力。

民意作为意识形态的一种，要使人感知并捕捉到，就必须外化为一定形态的表现形式。就公众对公共事务的意见表达来看，民意的表达方式可分成“直接表达”与“间接表达”两种。间接表达指公众通过他人譬如“人民代表”来表达其对公共事务的意见，又可分为正式渠道（如人民代表大会等）与非正式渠道（例如政党、利益团体、大众传媒等）两种方式。直接表达是指由民众亲身表达其对公共事务的意见，其表达方式则有主动与被动之别。前者包括了书面陈述、讨论、请愿、游行、示威、抗议等形式，包括已纳入制度轨道的各级信访工作；后者则主要是通过座谈会、听证会、民意调查与公民投票等途径来表达。

根据我国民意活动较多地受到制度的规范和影响的状况，也可以把这些民意表达方式简单分为制度内和制度外两大类。所谓制度内，是指国家用制度形式固定下来的民意表达形式，如人民代表大会制度、选举制度、信访制度、听证制度以及其他一些由官方主控的方式。这些方式有严格的程序和层级设计，是官方的民意通道，民意表达比较正式，信息反馈相对较快，具有强势的影响力和表达效果。但是其民意表达的质量受多重因素的影响，并不一定与设计者的重视程度成正比。制度外的民意，即制度内民意形式的剩余部分，情况比较复杂，它同样也在制度保护框架以内，但是往往没有一定的规范和程序要求，比较自由和随意，表达的主观性强。制度内外的最大区别在于权力干涉的力度不同，以及由此而来的在公共事务譬如公共决策中发挥的影响力的不同。图1-1　民意表现形式

需要说明的是，民意形式具有灵活多变的特点，多种形式可以交叉使用。而且，无论直接表达还是间接表达，制度内表达还是制度外表达，各有长短，任何单一民意形式其表达效果都存在疑问，因此，[9]多种形式的民意表达共用比较合理。三、网络民意

网络民意是民意的网络方式呈现，其特殊性在于，它是通过大众媒介来表达民意，从属于媒介民意，但却又不同于传统媒介民意的间接表达，而是跨越了媒体“把关”和“再加工”的直接表达形式。其产生缘起于传播媒介的物质性改变，民意获得了一个新的表达通道和物质载体，这个新的媒介赋予了网络民意与传统民意完全不同的气质。尼古拉斯·尼葛洛庞帝曾经指出，“网络媒介是传统媒介的掘墓

[10]人”，网络不是传统媒体的“终结”，但却深刻地改变了媒体乃至整个社会的结构。

网络民意的特征

网络民意的特征首先源于网络的媒介特性，但同时它又超越了作为媒介的技术属性，而表现为巨大的看不见的思想意识力量。

网络民意的第一个特征是表达的直接性。由网络传播的便捷性特征而来。网民无须借助他人力量或高成本的渠道资源，只要拥有电脑和网络，就可以突破传统媒体的层层“把关”和限制，实现在线直接发言，自由表达自己的思想和意志。网络民意“上可通天，下可入地”——上可达最高层领导，下指人数众多的社会大众。其“通天”之功不仅在于为高层领导快捷掌握底层民意提供了方便，更在于它突破了种种利益保护驱动下的消息封锁；“入地”之功则在于它能够通过网络把意见和思想迅速“放大”和聚合，引起公众的强烈关注。因此，无论是好事坏事，一旦经过网络进入公众视野并形成焦点，就会置于公众的舆论监督之下并产生各种社会力量的重新配置，并在民意的控制态势下产生结果——这是网络民意发挥巨大影响力的动力机制，也是它的威力所在。

网络民意的第二个特征表现为思想信息表达的及时性。这跟网络传播迅速及时的特征有关。它有助于及时发现问题，解决问题，因此具有社会的“安全阀”和“晴雨表”功能，能及时消除意见堵塞，避免积累和压制造成的“爆发”。

网络民意的第三个特征在于它的平民气质。网络是一个个人化与主动性强的媒体，适合自我表达和个体宣言；低门槛、低成本的特点造就了它广泛的参与性，而且话题多样广泛。网络的这种特性客观上打破了传统媒体精英控制的格局，表现出前所未有的平民化特征。平民性并不排斥精英分子使用和参与网络表达，只是消解了精英分子权威、专家、官员等的社会身份，把身份地位的“区隔”转换为对人的普遍权利的认同和建构；其参与和讨论话题的广泛性，则使人民的日常生活同重大的政治、经济议题一起平等地进入民意领域，使菜篮子、“晒工资条”这样平凡的、个人化的话题和国家大计结合起来，全方位地关注社会生活的各个角落，从而有效地消除社会问题的“盲点”和“死角”，促进社会全领域的健康稳定，和谐通畅。

网络民意的第四个特征是它的虚拟性。这是由网络兼具的匿名性和开放性特征带来的。一方面，“在网上没有人知道你是一条狗”，网络的匿名性带来了网络言论责任追究困难引起的真实性怀疑和因为匿名而勇于袒露真实的悖论和争议；另一方面，网络的民意表达尽管存在着各种争议，但存在本身就是现实。在鲍德里亚看来，拟象和仿真的东西因为大规模地类型化而取代了真实和原初的东西，世界因而变得拟象化了，当今社会是大众媒介构建的“仿真”世界，但是这种[11][12]仿真本身就是真实。网络民意建构的真实可能是一种拟态环境，但是网络的开放性又使任何的信息，无论真假，都可能进入公开状态并产生影响力。对于受众来说，拟态环境一经被接受，也就变成了现实环境。因此，网络民意无论是真是假，一旦形成，就会产生影响力，网络民意的许多问题也正因此而生。

网络民意的第五个特征是它巨大的整合力量和“议题设置”功能。这是由网络传播的交互性、多媒体、超文本等特征决定的。网络的互动性为各种意见的收集、交流和对话提供了平台，是一个按市场法则运行的思想集散地，形成各种看得见的“舆论场”；在此基础上，再聚合成一种看不见但却坚韧有力的“软力量”——民意。以新浪网报道2007年11月发生的“男子拒签致孕妇死亡”事件为例：事件一经报道，迅速引起了网友的强烈关注，谴责当事人和医疗制度不合理的主帖、跟帖多达千条，新浪网一开始就根据网友的高点击率设置了专题。在事件发生后的短短10天之内（样本取自11月22日至12月1日），新浪网共发表新闻84篇，评论48篇，整合内容所涉及的媒体40多家，报道快速、全面、客观，并迅速推动了网民意见的一致达成。其报道整合情况如下表所示：

从这次报道看，网络具有快速“聚合”民意的功能。网络具有的整合作用可以分为三个层次：一是媒体整合，利用网络的多媒体优势，把平面媒体和电子媒体等传统媒体中的意见在网络中集中展现，并根据点击率和回帖数量把“焦点”遴选和凸显出来，造成各种媒体力量的“共振”和互动，从而把问题“放大”，形成强大的“聚焦”功能；二是意见整合，把各种意见和争论集中在一起，通过意见交锋，突出符合民意的意见为“优势意见”，形成“舆论冲击波”和压力，使事情发展朝向民意方向；三是为社会“设定议题”，民意一旦形成，就会吸引各种社会力量的“注意力”，处于民意指向“客体”位置的对象也会成为关注的焦点，各种社会力量——既有权力机构，也包括利益团体就开始或被动或主动地发挥作用，旧有事物相对平衡的状态将会被打破并被重新建构。网络民意具有的这种为社会“设定议题”的强大功能，是网络民意最为突出的一个特征，为后文理解它在公共决策中的作用提供了论证前提。

由此，我们可以把网络民意的这五个特征及其作用归结如下：

此外，网络民意表达还具有可视可听可感等生动性的呈现方式；具有多样化的表达途径等特点。但以上五个特征对民意表达产生的影响更为深刻，网络民意的各种效应（包括正效应和负效应）和问题争议，皆由此而生。

网络民意对媒介民意结构的改变——兼与传统媒体比较

作为一种全新的人际传播形态和传播方式，网络民意具有表达语境自由开放、话题宽泛、议题设置快速有效、表达坦率尖锐等积极色彩；但同时也具有议题范围向权益倾斜、充满了情绪发泄和极端化倾向等非理性的一面。网络民意的“性格”因此而变得复杂和具有多重性，为问题的产生埋下了“祸根”。但无论如何，网络民意同传统的媒介民意相比，“变化正在发生”。这种变化不仅来自媒介介质的不同，更在于由此而产生的对媒介民意深层结构的“革命性”变革：

一是民意表达的主体结构，从精英主导到与草根“合唱”。（1）传统媒体由于版面空间、节目时段等限制，能够参与媒体讨论、公开发表意见的人数很少；而在这些人中，专家、学者、官员又占据了主要位置，权威具有无可比拟的影响力和话语权。网络的平民化特征使公共参与的数量结构发生了改变，一个重大事件，报纸的言论顶多三五篇，网络帖子却可以成千上万，大量普通公民参与到意见表达中去，“民意”开始回归本质。（2）网络的匿名性特征消解了特殊身份带来的“身份政治”权益，网民“生而平等”，意见评价的标杆不再受身份、地位等外在因素作用，而关注意见本身的合理性。其中，精英分子（或署名或匿名）因为见解的深刻或独到常常成为舆论领袖，普通民众常常沦为“喝彩者”，但这样的参与仍然具有数量判断的价值，因而也是有意义的。

二是民意的表达形式结构，从单向到多向，从间接到直接。（1）表达方向的变化。传统媒体如报纸，其民意表达是单向度的，难以形成对话和讨论；广播电视虽然对这种单向性有所改变，但受参与数量和参与程度的限制，也难以形成大规模、大范围的对话、讨论。网络互动性实现了意见传播从单向到双向和多向共动的变革，使媒介具有[13]“公共论坛”和“街角”、“公园”的性质。其深层意义是对具有单向宣传性质的“伪民意”的反对，使利用“民意”名义进行的宣传难以为继。（2）表达方式的改变。传统媒介民意被划归为间接民意形式，原因是它呈现出来的民意可能是经过了“层层过滤”和“媒体加工”的产物，并非公众意见“原生态”的直接呈现；网络民意虽然也存在着“过滤”，但“加工”被排除，“过滤”的环节在减少，多数情况下可以实现直接和快速的表达，直接民主成为可能。在这样一种语境中，要像对传统媒体那样强求舆论一律，甚至“组织”和“营造”民意，必将遭遇前所未有的困难。

三是民意的内容结构，从单一到多元。网络颠覆了传统媒体“内容决定形式”的思维惯性，形式或技术在某些时候占据了主导地位，造成对内容的“反动”，民意表达的内容结构因此而改变。（1）议题范围拓宽。传统媒体因为时空制约而具有的弱选择性使民意议题范围狭窄；而网络的空间无限性和时间的延伸性则使网络的议题选择性增强，琐碎的民生话题、轻飘的情感话题、无聊的娱乐话题，同重大的政治、经济话题一起平分网络的话语空间。（2）议题设置从被动到部分主动。传统的媒介议题由媒体确定，几无例外；网络的议题虽然多数仍由媒体设置，但能形成民意的议题都是由网民的点击率和发帖数量而定，应该说是由网民设置的；另外，由网民主动设置的议题数量比例也在增加，像“十七大”期间人民网“强国论坛”网民“小火龙”的“总书记，请来‘强坛’跟网民说说心里话”这样的公民议题[14]在网络话题中所占的比例将越来越高。（3）深度和强度的变化。传统媒体不仅受公开署名和话语责任的制约，对言论的传播效果进行先验性“把关”和“过滤”，以防止负面影响的产生；而且，囿于渠道资源的限制，讨论很难做到尖锐深刻。相比之下，网络的过滤要宽松许多。这就形成了网络民意表达自由、坦率、尖锐、深入的特点。在“沉默的螺旋”作用下，网络传播的累积性、普遍性和共鸣性发挥到[15]极致，对同一话题能很快形成凝聚力和向心力。在此基础上，网络参与的主动性更进一步推动了民意的现实干涉能力，滋生了强大的民意生产力，不仅能使民意从潜在状态上升为显性表达，而且还可以推[16]动民意从语言上升到行动。

四是民意的功能结构，从私权利表达为主到公权力监督加强。我国的新闻宣传长期以来对舆论都采取了程度不等的限制性策略，如追求“舆论一律”、“口径一致”。这些策略在特殊的历史阶段有其积极的一面，但给民意表达留下更多的是谨慎和保守的消极心理暗示和习[17]惯。民意的信息、导向、沟通、监督等功能畸形发展，呈现出导向功能被放大强化而监督功能弱化的不平衡状态。媒体的公众参与只有群众来信、来电等有限空间，其表达内容也多限定在生产、生活中的困难和要求等细小方面，绝少涉及重大的政策问题和触及权力层面，一直到1994年中央电视台《焦点访谈》等栏目开办之后，传统媒体的舆论监督功能才有所加强。而网络民意以其匿名、直接、情绪化等自在特征，和网络公共议题与多数人相关等多重因素作用，一开始就以批判者的姿态生猛地把注意力集中到权力监督和公共事务上，增加了对公权力的监督力度和广度。

网络民意内容和形式结构的变革，实质是媒介权利结构和权力控制作用的变化。网络民意的“革命性”在于它基于网络媒介特征的反传统、反精英、反一律、反控制等舆论特质。葛兰西认为“文化是争[18]夺、确立与反霸权的领域”，笔者认为网络同样也是这样的领域。网络民意对传统媒介民意的变革，其实质是话语权利结构的变革：民意主体上的反精英和草根“合唱”实质上就是平民分权，要求打破媒体和权力的垄断，实现平民和精英平等的话语权利；民意形式和内容上对有组织、有目的的舆论宣传和控制的反对和反抗、对舆论一律的抵触情绪等，其实质都是对话语霸权的不同形式和程度的反抗。同时，相较于传统媒体的强控制力，网络媒体的难控性也使权力对言论的控制力量被相对弱化，从而使网络在当下中国部分地具有“公共领域”的性质。“十六大”以来对“网络文化阵地”的重视，也从一个侧面[19]说明了网络正在成为民间抵抗力与官方整合力量博弈的“阵地”。分权能够有效拓展议题空间，畅通民意渠道，消除意见堵塞，提供决策参考，这是网络为什么能够成为“民主新景观”的根本原因。[1]卢梭：《社会契约论》第3版，商务印书馆，2003年，35页。[2]刘建明：《舆论传播》，清华大学出版社，2001年，446页。[3]卢梭：《社会契约论》第3版，商务印书馆，2003年，35页。[4]陈力丹：《舆论学》第1版，中国广播电视出版社，1999年，3—5页。[5]详见甘惜分主编：《新闻学大辞典》，河南人民出版社，1993年，37—38页。[6]喻国明：《解构民意——一个传播学者的实证研究》，华夏出版社，2001年，导言。[7]详见甘惜分主编：《新闻学大辞典》，河南人民出版社，1993年，38页。[8]陈力丹：《舆论学》，中国广播电视出版社，1999年，10—25页。[9]参考了台湾学者余致力的《民意与公共政策：表达方式的厘清与研究关系的探索》，《中国行政评论》（台湾），2000年第9卷第4期，81—110页。[10]〔美〕尼古拉斯·尼葛洛庞帝：《数字化生存》，胡泳、范海燕译，海南出版社，1997年，3页。[11]〔法〕鲍德里亚：《仿真与拟象》，摘自汪民安：《后现代性的哲学话语》，浙江人民出版社，2000年，325—341页。[12]拟态环境的概念，最初出自美国学者李普曼的《舆论学》，指的是我们常说的信息环境，它并不是现实环境的“镜子”式再现，而是传播媒介通过对象征性事件或信息进行选择和加工、重新加以结构化以后向人们提示的环境。[13]“街角”和“公园”在这里指代自由表达言论的场所。其习俗起源于古罗马，现代西方法律依然沿用这一习俗并有所规定，如美国的最高法院就规定街道或公园必须开放给公众，作为表达言论活动之用。参看桑斯坦：《网络共和国：网络社会中的民主问题》，上海人民出版社，2003年，18页。[14]http：//bbs1.people.com.cn/postDetail.do？boardId=1＆treeView=1＆view=2＆id=3587851。该帖从2007年9月30日上帖到11月中旬，点击率39万，跟帖数近1500条。[15]马慧茹：《试析网络民意的表面强度与真实强度》，《山东视听》，2005年第8期，17—20页。[16]陈力丹等人把舆论形态划分为潜舆论、显舆论、行为舆论三种，本研究认为民意同样适用这样的分法。参见陈力丹：《舆论学》，中国广播电视出版社，1999年，90—96页。[17]王天意：《网络舆论的功能及社会效应》，《海南广播电视大学学报》，2006年第3期，72—74页。[18]陶东风：《文化研究》，广西师范大学出版社，2006年，14页。[19]葛兰西把大众文化领域看作是社会中从属群体的抵抗力与统治群体的整合力之间相互斗争的场所，参见约翰·斯道雷：《文化理论与通俗文化导论》，南京大学出版社，1991年，15页。

第二节　网络民意的实质是公民的权利表达

提出网络民意的实质是权利表达，至少有三层依据：网络民意表达是宪法赋予的公民言论自由权利的正当行使；网络民意的形成依赖于对媒介使用权利的获得；网络民意表达的目的是各种公民权利的维护和申诉，维护公民的正当权利是网络民意的一个本质内涵和元价值所在。一、源于权利：民意权利表达的合法性前提是宪法保障的言论自由权利

所谓合法性（legitimacy），是指事物获得普遍的社会认同并取得其合法地位的属性，获得法律规范认可只是其获得广泛社会认同的形[1]式之一，即马克斯·韦伯所谓的法理型认同。对于网络民意来说，合法性获得就是网络民意的存在合理性取得社会普遍认可并获得其合法社会地位的过程。而且，只有“合法性”存在，才能推导出网络民意存在的“正当性”。

从意识形态层面上看，民意权利是社会民主发展和权利意识增强的结果。民意是自然法的产物，近代民主社会的建立和“社会契约”制度、“天赋人权”等启蒙思想赋予它合法地位并获得制度性安排的重视；在对当代西方几种民主形式如代议民主、多数民主和远程民主等批判和超越基础上产生的协商民主——澳大利亚政治学家约翰·S·德雷泽克（John S.Drezek）提出了“协商民主”（deliberative democracy）的概念，并明确指出这一概念所强调的是公共领域的话语参与，并把它解释为公众参与公共事务发挥“在场”（present）作[2]用的“话语民主”（discursive democracy）——则进一步肯定了民意在当代社会政治生活中的价值。这种“话语民主”的合理价值就使网络这个具有“公共领域”性质的地方成为公民发挥“话语民主”的最好平台，网络民意的客观合理性由此产生；另一方面，从卢梭的《社会契约论》诞生以降，人们对权利的认识不断深入，公民权利被赋予“神圣不可侵犯”的地位，现代社会政府等权力机构管理公共事务的权力普遍被看作是“契约”基础上的公民权利的自觉让渡，人民仍然是权利的最重要主体，具有至高无上的地位和发言权。统治权威的合法性一方面依据于虚拟的“契约”让渡说，另一方面也包含了具有具体内容的伦理原则或自然法原则，这些原则被归结为保全生命、保护自由、财产神圣等“天赋人权”。这是公民权利意识觉醒的产物，也是当代网络民意存在的正当性和合法性前提。

另外，网络民意的合法性是以“话语民主”即言论自由权利的法律保障形式呈现出来的。言论自由权利是“话语民主”的逻辑起点，宪政框架下的言论自由（包括新闻自由）才能够很好地保护公民的其他权利；同时宪政框架下的新闻自由能够使媒体包括网络媒体成为民主制度的一部分。因此，西方社会的言论自由与新闻自由总是紧密联结地出现在宪法或法令中，如1791年通过的美国《宪法第一修正案》就明确规定，“不得废止言论与出版自由；或限制人民集会、请愿、[3]诉愿之自由”，它同法国1789年的《人权宣言》一起，成为言论自由与新闻自由的宪政先声。

我国同西方社会虽然存在政治体制、参政议政方式等方面的差异，但是宪法对言论自由和新闻自由的保护条款同样十分明确。如《中华人民共和国宪法》第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”；第三十三条、第四十一条、第五十一条、五十三条等也有相关规定。其他如《中华人民共和国游行示威法》、《中华人民共和国戒严法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国保守国家秘密法》等对言论自由问题等也都有详细的规定。这从法律上明确规定了言论自由的权利和义务，也为网络民意存在的正当性提供了法律依据。二、成于权利：网络民意表达要通过具体的权利形式实现

言论自由的权利落实到媒介场域的时候，就具体化为媒体民意生产中具体的权利实践范式。根据网络民意表达过程中言论自由实现的要素构成，网络民意的形成需要至少三种媒介权利形式：基于媒介要素需要的媒介接近权、基于思想表达需要的知情权和话语权。

媒介接近权（The right of access to mass media）

接近和使用媒介是实现网络民意自由表达的物质性前提。“媒介接近权”的概念由美国学者J·A·巴隆1967年在《哈佛大学法学评论》上发表的《接近媒介——一项新的第一修正案权利》一文中首次提出。巴隆认为“接近权”或者“受众传媒接近权”是指“大众即社会的每一个成员皆应有接近、利用媒介发表意见的自由”，提出一般社会成员可以也应该有利用传播媒介阐述主张、发表言论以及开展各种社会和文化活动的权利，同时，这项权利也赋予了传媒应该向受众开放的义务和责任。

普通公众的“媒介接近权”在媒介资源有限的情况下很难得到广泛的实现，网络的出现和网络媒体的低门槛和低成本才使这一权利具有了突破性的广泛实现的可能。网络的突破性在于：（1）突破了信息传播中的渠道底线；（2）信息准入特权在网络传播当中被打破；（3）对媒介资源不同类别、不同地域条块分割限制的突破，网络与传统媒体具有“联动效应”；（4）对传统媒介言论局限的突破，“沉[4]默的大多数”不再沉默。“媒介接近权”的提出，加深了媒介应该是“社会公器”的认识，同时对受众的传播权、知情权、话语权等进行了体制化维模。

知情权（The right to know）

知情权是网民参与讨论和发表意见的信息性前提。知情权也属于“舶来品”，在20世纪40年代由美国新闻界推动的信息公开立法运动中，一位名叫肯特·库珀（Kent Cooper）的新闻记者在1945年的一次演讲中首次使用“知情权”一词。库珀在演讲中提到，政府在“二战”中实施新闻控制而造成民众了解的信息失真和政府间的无端猜疑，主张用“知情权”这一新型民权取代宪法中的“新闻自由”规定。知情[5]权一词就被逐渐明确和固定下来。知情权主要是一种政治性权利，因为“知”的目的是保障宪法规定的参与和监督政府治理的权利的落实。当代制度经济学也提出，要想更有效地增进公民（委托人）的利益，政府的竞争开放和信息公开非常必要。要言之，在民主宪政的框架下，公民的知情权是增进自身利益的必要补充措施。

网络为公民知情权的实现提供了更好的空间。首先，从2008年5月1日起正式施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》用法律的形式把信息公开制度化，我国的公民知情权从此有了更加明确的法律[6]依据。而网络为政府的“政务公开”和信息公开也提供了便利，“电子政务”、各地政府网站的建设、网上信息发布等使政府行为更加开放透明。其次，网络对不同媒体的整合作用使信息报道更加充分、详细、及时，信息和信源的多元化也使报道的真实性大为加强，虚假信息和信息垄断的可能性降低。第三，发表意见、形成判断赖以完成的信息依据在网上更为充足和及时，有利于理性、中肯、真实的民意形成。

话语权（The right to speak）

话语权是法律规定的公民自由表达权利在媒介中的直接呈现，也是一项基本人权。广义地讲，话语权是指公民在公共空间（public sphere）传播思想观点的自由。“话语权”是源自西方后现代主义理论的一个学术术语。福柯在他的《疯狂与文明》（1961）、《词与物》（1966）、《知识考古学》（1969）等著作中对“话语权利”与知识、权力的深入论述更普及了这个词语的使用。在福柯那里，“话语”作为人的社会交往本体性存在方式，与人的全部问题都息息相关。话语所具有的强制性和排他性的影响力就是话语权，话语权的作用力构成话语的外在系统，他把话语权看作是一个散布系统（scatter [7]system），包括对象、表达形式、概念和主题选择四个建构维度。

按照这四个维度，网络话语权较之传统媒体具有一些明显变化：一是对象广泛但身份无法明确界定；而且，网民根据需要可以在网上进行多重身份转换，既可以是话语权的被实施者，也可以是话语权的实施者；话语权的含义被重构，既可以是表达权，也可以是反证权。二是表达形式多样，表达的渠道来源也多样，且整合了多种媒体的资源使话语表达更为全面和充分。三是话语权的概念被网民和各种社会力量反复强化，内涵和外延不断得到深化拓展，公民的话语增权意识、平权意识加强。四是话语主题更加多样丰富，网民的主动选择性更强，与之相关的就是不同主题的话语传播效果呈现出“集中化”或“离散化”两种趋势，根据网民兴趣而形成传播的强效果和弱效果——新闻报道阶段性的焦点问题往往会被“集中化”议论，获得强效果。从根本上讲，网络最大的功劳在于它打破了传统媒体中话语权的集中和垄断现象，权威在传统媒体中的强势地位被弱化，一般公民的话语权利增强，从结构上瓦解了话语霸权。

这三种权利形式是实现宪法赋予的公民言论自由权利的根本途径，实施和实现这些权利是当代社会民主政治和媒介发展的重要目标追求。三、为了权利：权利维护是网络民意表达的主要内容和核心价值

民意具有多重价值尺度。但它首先是作为一种政治现象出现的，其首要价值应该体现在社会的政治生活中。政治合法性的建构基于对“群体的善”的追求，善在亚里士多德看来就是“正义”，以公共利益[8]为依归。在现代社会，公共利益有两个基本向度，公民正当权利的维护与政府公共权力的规范。网络民意在同时指向两者的过程中，其根本的落脚点还是对公民正当权利的积极关注和维护。

首先通过网站民意议题的分布构成来看网络民意权利表达占据的比例。研究者从国内最具代表性的主流新闻网站新华网的“发展论坛”和商业网站新浪网的“时事论坛”随机抽取2007年11月29日首页呈现的帖子，把内容划分为十类，做了一个简单的内容分析。论坛讨论话题分布比例如下：

虽然新华网和新浪网的性质不同，但是两个论坛却性质接近，都是时政论坛。从比较中我们也可以发现两者的相似之处：（1）民生民权类内容在论坛中均占有重要比重，处于类别总数的第二位，分别占了论坛当日全部话题数22%和18%的比例；（2）在所有内容中，新华网占前五位的是焦点时事、民生民权、政治建设、公务监督和信息交流（有并列），共有41项，占据总数的75%；新浪网的前五位则是军事外交、民生民权、政治建设、体育娱乐和焦点时事，总计也是41项，占据总数的比例是82%，话题内容具有集中性和相对一致性特征；（3）在这些类别中，除了体育娱乐、婚姻情感、信息交流比较个人化、娱乐化，与权利诉求距离较远之外，其余问题可以归结为两大类：个体权利诉求，主要是民生民权类内容和时事焦点中的一些话题，如其时刚刚发生的“丈夫拒签造成孕妇死亡”事件；公共权益监督维护，包括政治建设、公民形象、焦点时事、公务监督、军事外交和经济财经等公共性议题，其中既有对公权力的监督，也有对公共利益的关注，但其最终落脚点还是社会公民的利益和权利，是对公民正当权利的间接维护，权利仍然是其最终旨归。这两大类内容建构了两个网站民意议题的主体内容，从中可以看出，权利的诉求和维护是网络民意表达的核心价值取向。

为了进一步说明观点，避免小样本和短时段“点”的偶然性，本研究再次截取30天为时间段来进行验证。以下是对新华网“发展论坛”精华区、新浪网论坛“热帖排行榜”、天涯社区“热门帖”2008年3月22日至4月22日帖子（不包含主帖下的跟帖）的内容分析，结果如下表：

从比较中可以发现，这三个论坛帖子的内容同前面“点”的抽查具有相似性：（1）民生民权类内容（主要是时事焦点和社会民生两项）在论坛中仍占有重要比重，均处于类别总数首位，分别占了三大论坛发帖主题数的85.1%、54.9%和38.2%；（2）在内容类别排名中，新华网排名前三的内容分别是时事焦点、社会民生和政治建设，新浪网的则是时事焦点、社会民生和军事外交，天涯社区的是社会民生、情感表达和文化艺术，论坛关注的话题虽存在差异，但内容结构的相似性和话题的集中、一致特征仍十分明显。

再来宏观地回忆一下网络发展十几年来对社会的影响。一是广泛的公众参与在网络环境下迅速发展，言论自由的权利从法律文本开始走向现实；二是公民知情权和话语权的扩张带来民意扩张，民意对社会和权力的影响力变得强大，其社会控制性质更加显性，公民正当的权利表达具有更强的传播效果和现实推动力。一个有力的佐证是，近年来具有“轰动效应”的重要网络事件大多都落脚于权利的表达和维护：孙志刚事件对收容制度的改变是对迁徙自由权利的认可，SARS危机包含了对无视公众知情权行为的批判，“佘祥林案”是对“公正审判权”的呼吁，“踩猫事件”是对动物生命权利的代言，“铜须事件”涉及的则是个人的隐私权保护，“山西黑砖窑案”对人身自由等权利的呼吁，“黄金周放假”的大讨论对公众公共事务参与权利的开放，“王帅案”对公民言论自由权利的维护，“邓玉娇案”对公民应该享有的司法公正权利的关注等等。

总结以上三点，我们可以用下面的图示来总结网络民意中的权利表现：图1-2　网络民意权利表达的三个层面

从图示中可以看出，网络民意以宪法赋予的言论自由权利作为基础，以媒介接近权和知情权、话语权的获得作为其实现的途径和现实呈现形态，以权利的诉求和监督维护作为其重要内容和核心的价值取向，权利问题贯穿了网络民意现象的始终。网络民意的权利表达具有三个层面：一是基础性的宪政言论自由层面，可以涵盖所有的民意表达行为；二是媒介呈现层面，范围缩小到一般意义上的媒介民意，重点是言论自由权利如何在媒介实现；三是网络民意现实表达层面，研究范围进一步集中，聚焦于网络民意表达的内容和价值分析。网络民意的实质是公民的言论自由权在网络媒体上的具体实现，是公民言论自由权利的一种具体而实在的表现形态。但同时，我们还必须认识到，网络民意权利表达的意义还在于网络媒体的特殊性：它同时兼顾了三个层面的内涵——不仅以权利为出发点，更以权利为其手段和归宿，尤其是第三个层面的表达。网络以其平民化的气质所带来的对权利理解的深度和广度在传统媒体和其他形式的民意表达中是很少见的，这是它最可宝贵的价值所在。也正是在这个意义上，本研究提出，网络民意表达的实质是公民广泛的权利表达。四、网络民意权利表达的特征

网络权利同其他权利一样，具有共性，但也有自己的个性。总结网络的特点，结合权利的一般特征，网络民意的以下特征需要特别关注：（1）合法性。所谓合法性，在这里不是指合乎法律规范，而是指一事物获得普遍的社会认同并取得其合法地位。事物获得其合法性[9]的过程被称为“合法化”。对于网络民意来说，合法性就是网络民意的存在合理性取得社会普遍认可并获得其合法社会地位的属性。而且，只有“合法性”存在，才能推导出网络民意存在的“正当性”。

如前所述，民意的产生和发挥作用是社会民主发展和权利意识增强的结果，具有广泛的现实基础和社会认同；同时，网络民意权利来自宪法和由宪法衍生的各种不同位阶的法律。其中，规定在《宪法》之中的被称为基本权利，如言论自由；而规定在普通法律之中的称为普通权利，如“十七大”提到的公民知情权、监督权、参与权、建议权等。基本权利具有不可转让性，普通权利是由其派生出来的，两者在权利体系中的位阶不同，但都一样神圣而不可剥夺。宪法第五条规定，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”；第三十三条规定，“公民在法律面前一律平等”。公民权利的合法使用不仅具有神圣性，而且具有普遍性。因此，无论通过何种方式、何种途径，也无论体制内渠道还是体制外渠道，是通过传统媒体还是通过网络，只要施行的权利合法，就具有正当性。法定性是现代权利的一个基本属性，也是网络民意权利表达正当性的重要依据。（2）自主性。一种权利一旦成为法定权利，公民个人便可以依照自己的意志自由行使。权利的行使过程完全取决于公民的自主意志。只要该公民在行使权利时没有超出法律规定的范围，没有侵害社会公共利益或者他人利益，任何机关或者个人都无权干涉这种权利的行使，并且国家还负有保障公民权利得以正当行使的义务。

网络民意权利同样享有这种不受干涉、自主行使的保障；而且，在这种自主性保障之下，网络民意还形成了自己的发展特性：自由发生、自主发展、自发作用，在合法的前提下，不仅不受权力干涉，而且反过来要求干涉权力、干预社会，并形成不可阻挡的力量。因此，网络民意快速、自主发展的倾向源于公民权利的这种自主性特征，但同时又有自身的特殊性，是权利自主性的典型呈现和集中发挥。（3）公共利益性。权利是为保护一定利益所采取的法律手段，因此，权利与利益是紧密相连的。一般而言，“法律的目的是保障公[10]民权利”，而公民权利的目的则是维护自身的合法利益。而且，利益具有丰富的内涵，可以是个人利益，也可以是公共利益。比如我国《刑法》中规定的“紧急避险权”，实施紧急避险的权利人可以是为了维护自己的利益，亦可以是为了维护国家、社会或者他人的利益。

就网络民意而言，民意表达的实质是公民运用自身的言论自由权利，通过网络媒体来实施具体的权利维护，而权利维护很大程度上是社会的公共利益维护。网络权利的这些特征对后文揭示网络民意与公共决策的矛盾有较好的解释作用。[1]参看马克斯·韦伯的《经济与社会》（林荣远译，商务印书馆，1997年）和哈贝马斯的《合法化危机》（刘北城、曹卫东译，上海人民出版社，2000年）等书。[2]〔澳〕约翰·S·德雷泽克：《协商民主及其超越：自由与批判的视角》，丁开杰等译，中央编译出版社，2006年，1—3页。[3]信息来源：中国政府网，2007年4月24日，http：//www.gov.cn/zwgk/200704/24/content_592937.htm。[4]李杰：《网络媒介对受众传媒接近权的突破》，传播学论坛，2007年9月5日，http：//www.chuanboxue.net/list.asp？Unid=3200。[5]林吉吉：《知情权、隐私权与“私人侦探”》，《法制日报》，2003年2月26日。[6]信息来源：中国政府网，2007年4月24日，http：//www.gov.cn/zwgk/200704/24/content_592937.htm。[7]金德万，黄南珊：《西方当代“话语”原论》，《西北师大学报（社会科学版）》，2006年第5期，53—57页。[8]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1983年，148页。[9]鉴于合法性概念的多样性和复杂性，本研究不再作详细解释，读者可以自行参看马克斯·韦伯的《经济与社会》（林荣远译，商务印书馆，1997年）和哈贝马斯的《合法化危机》（刘北城、曹卫东译，上海人民出版社，2000年）等书。[10]陈愚：《法律的目的是保障公民权利》，《南方日报》，2007年9月19日。

第三节　网络民意表达需要权力的保障

英国学者A·布洛克（Alan Bullock）认为：“权力是它的保持者在[1]任何基础上强使其他个人屈从或者服从自己的意愿的能力。”我国学者提出：“权力是特定的主体在其职责范围之内拥有的对社会或者[2]他人的强制力量和支配力量。”从法学意义上的权力概念看，政府、司法机关、社会团体组织等国家运行层面上的权力，即我们通常所称的“公权力”，强调的是它的支配属性，是现代政治权力的典型含义和主要形式。

网络民意权利表达的实现，除了充足的信息、一定的渠道资源等条件之外，必须具有合法性。在我国，“合法”的一个主要含义就是权力机关的承认和许可。权力与权利的关系是法律特别是宪法的一对基本范畴和处理问题的基本理论支点，同样也适用于对网络民意中的权利和权力关系的认识。一、权利实现离不开权力

权利的本源地位和权力的服务属性

美国《独立宣言》对权利和权力的关系有一段脍炙人口的论述：“人生而平等，造物主赋予他们一些不可剥夺的权利，其中有生命、自由和追求幸福。为了保障这些权利，才在人们中间创立政府，政府的正当权力源于被统治者的同意。任何形式的政府只要变得有损于这些目标，人们就有权改变或废除它，并创立新的政府。”

在权利和权力两者之间，当代社会普遍倾向于把权利作为两者关系中的本源，尽管法治社会要求法律至上，要求一切组织和个人都必须服从法律，但建立法治社会的目的恰恰是为了切实保障公民权利的实现，它同时要求这种法律必须是旨在保护而不是摧残公民固有的基[3]本权利。现行宪法的第四次修正，将人权的保障写入宪法，就反映了这一理念。因此，能否充分保障公民权利、实现各种利益之间的和谐，成为衡量国家权力是否合理有效的一个评价标准。而国家权力存在的意义也正在于此，国家通过宪法设置公权力的目的首先是为了保障公民个人的自由和利益。现代国家大多主张建立制度规范或监督机制来限制政府权力，以保证权力运行的公正和效率，尤其是在现代法治理念国家的运行过程中，更加强调国家权力的有限操作性和公民权利的有限妨害性。对政府来说，“法无授权即无权”，而对公民来说，“法无禁止即自由”。所以，对权利的限制与权力相比要更为宽[4]松。以美国为例，“美国制度设计的原则说到底体现的是两个具有[5]逻辑关联性的命题：一是公民权利至上，二是社会主导国家”。这从以洛克、孟德斯鸠为代表的“以权利制约权力”思想影响下西方的三权分立制度结构，到托克维尔在他的经典之作《论美国的民主》一书中提出“以社会制约权力”，强调社会自治和以社会团体的力量——包括大众传媒来制约政治权力的行使，都可以找到理论依据。限制公权力从而更好地保护私权利，权力存在的目的是为了保护权利，这是现代国家权力运行的基本规则和共识。

为什么权利需要权力保障

具有合法性的权利在实施过程中仍然需要国家权力与之协调、平衡，作为权利实现的保障，主要是基于以下原因：

一是个体的权利表达总是弱小、分散和个别性的，在没有汇合成广泛的民意之前，往往会被强势力量或它的对立力量掩饰、压制甚至“销声”，正当性并不总是能得到有效实现，因此，需要权力机构予以有力的制度或其他执行保障。

二是公民的权利使用存在“滥用”现象，并不总是正确的和正效应的，它有时候需要保护，有时候又需要限制和规范，如一些网络言论对他人隐私权的侵犯而形成的网络暴力现象，一些危及国家和社会安全、制造社会动乱的言论，虚假言论等，都需要规制。

三是权利与权利、权利与权力之间经常会存在冲突，需要进行协调和平衡。首先是某些权利之间具有的互斥性，如对医院规定的手术家属签字权的确定就意味着医院根据需要强行治疗权利的不可行；而且，不同主体之间的权利诉求也经常会出现冲突，因为权利本身是利益的表达，而不同个体间的利益常常存在冲突。同时，权利与权力之间也存在着这样的相斥性矛盾。权力具有扩张性特点，如果一个国家的法律对公权力赋权太多且限制不够，就极可能造成公权的扩张和滥用，从而侵害私权。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休

[6]止”，权力总是在不停地寻找最大边界的过程中试图扩张自己的运用范围。因此，在权力与权利之间也存在着冲突，需要对权力加以限制，寻求两者间的平衡，这是以权力保障权利的另一个侧面。

以2005年备受关注的“佘祥林杀妻案”为例：

1994年，湖北京山县农民佘祥林妻子张在玉因精神问题出走“失踪”，张在玉娘家人便怀疑张为佘祥林所杀，将佘告到公安机关，佘以涉嫌故意杀人被捕，1998年由京山县法院以故意杀人罪判处佘祥林有期徒刑15年，剥夺政治权利5年。但在佘本人饱受11年铁窗之苦，其母为其申冤被关押9个半月、眼瞎耳聋、数月后撒手人寰，其兄为其申诉曾遭关押41天，其女14岁即失学等一系列惨剧发生之后的2005年，张在玉却意外回家，佘祥林被证实并没有杀害妻子，冤案才真相大白。本来夫妻为人间至亲，而无端飞来的冤案导致佘、张两家关系紧张；敢于提供“良心证明”为佘祥林洗白的倪乐平一家遭到空前高压，其妻聂麦清被逼差点自杀；而那个不知名的女尸，含冤[7]11年仍无法确认身份，真凶依然逍遥法外。“佘祥林案”为公权力与私权利之间的矛盾作了一个很典型的注脚。在这里，用以保障公民私权利的公权力因为承担了保护私权利的职责和偏信一方（张的娘家一方）的私权利主张，采取了一系列不符合程序正义的潜规则，用不合法的程序伤害了私权利（佘祥林一方）且本身也大大受损，虽然最终公权力意识到错误而主动改正，对私权利赔偿补助试图使两者有所弥补，但曾经的错误已无法挽回，给两者造成的伤害也难以恢复原状。“在这一过程中，公权力未受到有效制约，私权利未得到应有的保障，两者对立共生的关系没有实现良性互[8]动。”从这个事件中也可以看出，公权力在现实中所处的强势地位，与私权利的本源性存在矛盾。正是在这个层面上，加强公权力对私权利的保护和制度保障才更显得意义重大。

权力保障对网络民意的意义

作为权利表达形式之一的网络民意，也存在着需要权力规制和权力保护的问题。首先是因为权利的“弱势”地位：一方面，网络是一个内容庞杂、网民结构复杂、信息来源芜杂的所在，离散化、碎片化的网民意见很容易被淹没和忽视，个体权利表达的声音如果没有经过网民或媒体的聚焦、放大，往往会显得十分弱小，一些具有重大社会影响倾向的声音就会被忽视，公民的正当权利因此更需要权力部门的关注和及时有效的保护；另一方面，网络“把关人”功能的弱化，使公众的意见和权利表达中侵害个体权利，如著作权、名誉权、隐私权等的问题时有发生，需要权力及时介入和救助，通过立法等形式来进行规制和保护。

其次，对权力的需要更体现在权利同权力发生“冲突”的时候。网络的权利表达涉及社会的利益分配、权利的平等、制度的合理性等问题，常常会指向公共事务、政府官员，形成对具体权力的监督和批评，容易引起个别当权者的压制和不满。“王帅案”就是一个典型，[9]此外如湖北蕲春“教育局办公室副主任举报局长”案、重庆“彭水[10][11]诗案”、海南“张志坚”事件、山东“红钻帝国案”、山西“黍山文案”等，网民利用网络的“匿名”特征，举报、公开个别领导的违法违纪行为，利用网络论坛对地方政府行为进行批评，招致个别地方少数政府官员通过通讯部门擅自追查网民真实资料并进行打击报复的事件，在近年来被媒体屡屡揭露却仍在屡屡发生，公民的正当权利遭到来自权力的干涉和破坏。为此，一些政府部门——如河南洛阳市委办公室、市政府办公室曾联合下发通知，要求严禁利用网络通讯[12]技术追查网民真实资料，进行所谓的“调查”甚至打击报复。这恰恰说明这种“因言获罪”，权力越位侵害公民正当权利的现象绝非个别，用权力来规范权力、保护权利非常必要。二、网络民意指向公权力和公共决策的趋向

对这个问题要进行完整、全面的数据分析，存在着技术上的困难。为此，本研究从个案研究的方法出发，以民意凸显和集中的网络论坛为例，通过“点”“面”结合的办法力图给出一个相对全面的论据。

从网站的“热帖”排行看网民对公共事务的兴趣“热帖”的标准，由网站系统内部根据帖子的点击数量自主生成，新浪网分别设置有1日、7日、30日“热帖排行榜”；人民网有最近热帖的前100排名。本文依据网站自己的热帖排行，分别抽查了属于商业网站的新浪网和属于主流新闻网站的人民网，以期对网民的关注兴趣做“管中窥豹”式的了解。首先随机抽查新浪网2008年3月1日—3月30日的论坛热帖排行，各类论坛热帖数量分布如下：

根据舆论议题跟个人关系远近，我们把这50条热帖划分为私人性话题和公共性话题两类。从表中可以看出，属于公共性话题的三军论坛、国际展望、军事观察室、海军论坛、军事评论、新浪杂谈和百姓杂谈等帖子有30余条，公众对公共事务的兴趣显然超过了私人性[13]话题。其中，排名前十的帖子全部跟公共事务有关。

再看人民网2008年3月31日呈现的近期热帖前100排名：

同样把这些话题分成私人性和公共性两类，因为股市暴跌、西藏暴乱、许霆案再审等阶段性热点问题的出现，在抽查的话题中，股市财经、焦点热点、时事政治、军事外交、国际问题，也包括一些社会[14]新闻等公共性话题仍然占据了60%以上的比例。

因为网页更新迅速、各网站的论坛设置各不相同等原因，做长时间的跟踪观察和时间上高度一致的分析比较存在困难。因此，本研究只能选取个别网站某一阶段的情况做一个“点”的横截面式的观察。虽然可能存在较大的误差，但对了解事物的大致状貌仍有一定的参考价值。从这两个抽查情况看，我国网民对公共事务、公共话题具有比较浓厚的兴趣，其中许多公共话题跟政府的决策相关。

从热点网络事件看网民对公共政策的兴趣趋向

从2003年对公共决策具有标志性意义的“孙志刚事件”始，近年来发生的重要网络新闻事件，指向公共事务、公共决策的数量也呈逐年增加趋势。（说明：以上是对各种媒体集中报道和研究者集中关注的新闻事件的不完全统计。样本确定参考了新华网和新浪网的“年度十大新闻”评选，“中国网络媒体年度新闻风云榜”以及中国期刊网相关的个案研究，并根据事件与网络民意和公共决策具有相关性、媒体报道超越了地域限制具有全国范围的影响力等标准进行了筛选。）

另据中国社会科学院《2008年中国社会形势分析与预测》有关“2007中国互联网舆情”的分析报告，对2007年最受网民关注的20个事件在天涯社区、凯迪社区、强国论坛等三家论坛的发帖量进行统计[15]，结果如下表：

从这个表格可以看出，三大社区网民所关注的20个热点事件几乎都是公共事件，其中大部分事件最终都指涉到公共政策。如华南虎与地方政府政绩，“5·30”股灾与股市政策，山西黑砖窑与地方保护政策，最牛钉子户与《物权法》和拆迁政策，猪肉涨价、汽油价格、人民币升值与物价调控政策，五一长假与节假日休息政策调整，太湖蓝藻与环保，手机收费与收费制度，“晒工资”与工资制度，这些事件背后的问题都是公共政策是否合理和需要调整的问题。而且，其中很多问题的最终解决一定程度上得益于网络民意的推动，如节假日调整、“最牛钉子户”问题等。

在网络民意更多地指向公共事务和公共决策的背后，是公民对公权力监督和参与意识的增强。这同时也意味着网络民意的权利表达同公权力之间的“冲突”增加，用权利来规范监督权力、保证公民的合法权益因此显得更加必要和紧迫。[1]〔英〕A·布洛克：《枫丹娜现代思潮词典》，社会科学文献出版社，1988年，453页。[2]张循理：《利益论九讲》，中国青年出版社，1987年，27页。[3]胡建森：《比较行政法》，法律出版社，1998年，127页。[4]许崇德：《宪法与民主政治》，中国检察出版社，1994年，234页。[5]谢岳：《大众传媒与民主政治》，上海交通大学出版社，2005年，81页。[6]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆，1982年，154页。[7]资料来源：新浪网，http：//news.sina.com.cn/z/hbshaqi/index.shtml。[8]王敏：《从权利与权力角度看佘祥林案及法律启示》，《北方工业大学学报》，2007年第6期，45—50页。[9]2006年10月份开始，湖北黄冈蕲春县教育局办公室副主任王纲以“我爱蕲春”、“蕲春教师”等网名在湖北省论坛网站“东湖社区”上发帖“举报”该局局长刘建文、副局长游国庆的“腐败问题”。当地公安部门很快介入，查出了王纲的真实身份。迫于压力，王曾两次发帖公开道歉却并没有得到被“举报”人的原谅，刘以诽谤罪将王纲告上法庭。参见姚海鹰：《湖北一干部举报领导遭报复，妻子登门下跪道歉》，《长江商报》，2008年4月9日。[10]具体案情是，重庆市彭水县一名县教委的办事科员秦中飞，在茶余饭后、闲暇之余，编了一首针砭时弊的《沁园春·彭水》，通过短信和QQ的形式发给朋友，检察院认定该词诽谤了县委书记和县长，被彭水县公安局以涉嫌“诽谤罪”送进看守所，关押了一个月。消息来源：南方网，2006年10月19日，http：//news.tom.com/200610 19/000N/08306879.html。[11]2006年，网民张志坚（海口一家制药企业工作人员）在办公室里转发了一篇网文，提到海口康力元制药有限公司与国家药监局一些官员“权钱交易”，直接牵引出原国家药监局局长郑筱萸的贪污案。但是，张却被当地公安机关以涉嫌“损害企业商业信誉”为由刑事拘留，并被提起公诉和无辜被拘9个月。参见刘伟：《揭露郑筱萸网民张志坚：中纪委让我放心讲真话》，《新京报》，2007年4月9日。[12]李勇：《洛阳市发通知：严禁追查网民身份打击报复》，大河网，2007年8月23日，http：//www.dahe.cn/hnxw/yw/t20070823_1116651.htm。[13]类别划分根据网站自己的分类，可以参看以下网址：http：//bbs.sina.com.cn/top/post.html。[14]类别划分为研究者自行分类，可查看以下网址：http：//bbs.people.com.cn/boardList.do？action=hotClick＆boardId=1。[15]统计说明：1.以上数字均为BBS原帖数，不含跟帖。2.天涯论坛数据除“5·30”股灾来自“股市论坛”，其余全部来源于“天涯杂谈”和“关天茶舍”两个板块；凯迪网络数据全部来自“猫眼看人”板块。3.此数据为每个话题在三个BBS上2007年的发帖量，通过设置多个话题关键字多途径搜索得出统计结果，不同的关键字搜索会有较小的出入。此数据为所有搜索到后去掉重复帖子的数量。4.以上数字不包含已被社区管理员删除的帖子。资料来源：《今传媒》，2008年第2期。

第四节　案例分析：从“山西黑砖窑”事件看网络民意权利表达的途径和一般模式

2007年5月9日，河南电视台接到一条未成年人失踪的新闻线索，在经过初步采访后在都市频道进行了报道。报道播出后，许多家长来到河南电视台，要求寻找他们失踪的孩子，并提供了一些线索。根据这些线索，问题逐渐集中指向山西黑砖窑。为获得真实的资料，河南电视台都市频道记者付振中在一个月内先后三次赴山西暗访，发现有不少于1000的未成年人身陷山西黑砖窑中，其中很多人被虐待致死或痴呆。在记者跟踪报道事件进展的同时，郑州警方也积极配合前往山西解救落难的孩子，并敦促当地公安部门协助解救，却遭到有关部门的互相推诿，解救工作屡陷困境。2007年6月5日，400多位绝望至极的父亲在河南省政府网站大河网上联名发出求救信——《孩子被卖山西黑砖窑　400位父亲泣血呼救》，帖子以400位河南籍父亲的口吻讲述了他们的孩子在郑州火车站、汽车站、立交桥下、马路边等地方被人贩子或诱骗或威逼，以500元一个的价格卖到山西临汾、永济等地的黑砖窑做苦工的经历。该帖子很快引起了众多网友的关注。在天涯杂谈上，该帖仅仅6天点击率便超过58万，回帖高达3000多篇。网友们几乎都表达了同一个立场——“愤怒”。网友“LQL8866”称：“震惊呀，在21世纪的今天居然还有这样的事情，如果是真的，建议中央一定要严查严打！”不少网友直指这和“包身工”无异，而黑砖窑更是当代“奴隶主庄园”。

网友的愤怒引起了更多媒体的关注。从6月7日事发当地媒体《山西晚报》“自揭黑盖”起，更多的地方媒体参与到该事件的报道中来，新华网、中央电视台、《人民日报》等中央级大媒体也随后跟进，尤其是6月14日央视《东方时空》的报道，吸引了更多人的关注。单是6月14日新华网报道《山西黑砖窑大案惊动中央　工头被定为B级逃犯》新闻当天的8点到22点之间，该条新闻的点击率就达到了18176次，回帖数为485个。至此，对该事件大范围、高强度、多媒体、多层次立体合围的报道格局形成并最终引起了中央的高度重视。中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长、中华全国总工会主席王兆国，国务院总理温家宝，党中央总书记胡锦涛等先后做出批示，要求严厉查处。对黑砖窑一案的调查和处理工作随之展开。

2007年6月18日，全国总工会举行新闻发布会，全总书记处书记、纪检组组长张鸣起通报了“山西黑砖窑事件”的有关情况和处理结果：截至6月17日，山西全省共排查小砖厂、小采矿厂、小冶炼厂8760处，解救被拐骗民工359人，刑事拘留涉嫌违法犯罪人员35人，行政拘留24人，其他治安处罚38人，处分党员干部、公职人员95名；善后处理工作已经有序展开，政府先垫资用于这些受害农民工工资和受害补偿、赔偿，县政府也向农民工发出致歉信；全国总工会还下发了《开展农民工专项检查活动的通知》，要求各级工会组织在全国范围内开展企业用工方面的情况检查，并提出一些规范用工的意见和建议，配合推动有关部门切实维护好广大职工，特别是农民工的合法权益。为防止类似事件的再度发生，2007年7月23日召开的山西省政府第九次全体（扩大）会议还出台了11项建立健全长效管理机制的法规和制度文件，试图从根本上防范和化解“黑砖窑”事件的再次

[1]发生。

至此，民工的权利得到维护，坏人受到惩罚，不作为的官员受到处分，并采取了相关防范措施，事件好像得到了圆满的解决，至少是获得了阶段性成果。但网友的激愤和不满并没有就此平息。一方面，对于处理结果，很多人表示不满，一位网友尖锐提出，黑砖窑事件的处罚是一种“作秀”，处理结果看不出山西方面在相关制度上有任何[2]改善的诚意；还有网友认为，黑砖窑案的处罚是走过场，令舆论的普遍感觉是失望——受处分官员级别偏低，最严重的“处罚”，不过是免去洪洞县委副书记、县长孙延林副书记职务，建议免去其县长职务，“不痛不痒的问责某种程度上是一种包庇与纵容，不仅无法起到[3]警示作用，也无法消除全国公众心中的疑团”。另一方面，人们对“为何惊动了中央，地方政府才想起道歉”（《中国青年报》的评论）提出质疑，对地方政府缺位、“高层意志主导”，对“新闻披露、舆论关注到中央干预”的这样一种中国目前解决问题的特有模式同样提出质疑和要求反思；并对现存制度的自我整顿系统提出质疑。二、个案揭示的权利表达途径和模式

从整个事件发生、引起关注到最终解决的过程看，“山西黑砖窑”事件有以下几个特点需要研究者特别关注：（1）事件的“爆发”是在正式渠道不畅、转而寻求网络帮助的前提下发生的。体制内的正式渠道不畅体现在两个方面：一是信息渠道不畅，孩子失踪的家长没有可以依赖的体制内机构来诉说他们的情况并寻求帮助。如果没有河南电视台的报道，这些信息将可能一直处于孤立、分散和潜伏的状态，无法被公开汇聚、交流和呈现事态的严重性；而且，在信息汇聚之后，家长们仍然找不到可以依托的体制内渠道，只好转而寻求网络的帮助，通过网上发帖进行权利表达来吸引有关部门的重视。二是公民正当权利维护的通道不畅，地方权力不作为，导致公民的合法权利长期得不到有效维护，在地域外力量干预时也同样遭遇阻力。权力垂直管理、条块分割、不同权力主体间不能有效协调等问题，导致了权力规范和功能的丧失和向“私利”倾斜，直到惊动了中央和高层权力，地方权力才对公民的合法权利予以重视和维护。（2）网络民意对事态发展具有强大的推动作用。“黑砖窑”事件之所以能最终发展成一个公共事件并得以解决，一个重要的原因是网络民意的推动和干涉。首先，在400位家长在大河网联名发表求救信之前，该事件仅呈现为“潜伏”状态，无法进入公众视野和成为公共议题；只有在进入网络以后，网民的强烈关注推动该事件升级为一个公共事件，各种议论出现，媒体报道升温；媒体的密集报道再次引发注意力“聚焦”和更深层次、更大范围的讨论，网民意见经过碰撞、交锋最后集中于要求惩罚不法窑主和实施地方保护的政府官员，民意形成，并指向公共政策和公权力；最后，“公民意志”通过民意压力发挥其社会控制功能，引起高层领导关注并推动最高决策层意见与民意达成一致，通过影响“高层意志”来快速催化整个事件的处理解决。在整个过程中，网络民意和其他媒体民意一起，对事件进展起了重要的推动作用。（3）该事件的权利表达模式具有特殊性，但在当前我国又有代表性。整个“黑砖窑”事件中民工维权的全部过程可以简单表述为：当事人提供线索，提出权利维护的要求——媒体披露报道、代言进行呼吁——网友高强度关注，形成舆论焦点——媒体的新一轮集中报道——广泛民意形成，引起高层关注并进行批示——进入政府日程，行政程序启动——解决问题。这个过程是民工通过网络渠道维护自身正当权利的过程，也是民意在新的媒体环境中发挥巨大影响力和软性控制力的过程。用模式来概括如下图所示：图1-4　“黑砖窑事件”中的网络民意权利表达模式

这个过程和模式具有特殊性：一是事件具有偶然性。400位家长的“会合”和网络民意的凝聚，都带有偶然因素，在这个过程中，任何一个环节出现问题，都可能导致不同的结果；事件的影响范围、规模和性质也都不具有可模仿性。二是这种解决问题的方式不具有普及和推广的价值。问题的最终解决来自体制外力量的推动和非正常的高层权力介入，而不是通过正常的公民权利表达和维护的体制内渠道；无论是体制外力量（包括网络民意）还是高层权力，其注意力资源都是有限的和具有选择性的，能够进入公众视野和引起高层关注的事件毕竟少之又少，一般问题和多数事件仍需通过体制内渠道和地方权力自治的方式解决。因此，该种模式不具有推广和普及的价值和可能性。

但是，这个具有特殊性的权利表达模式在当前我国却又具有某种代表意义和普遍性，形成了“新闻披露、舆论关注到中央干预”这样一种中国目前解决问题的特有模式。与“黑砖窑”这一问题解决模式类似的事件有很多：首先是各种矿难，从2001年广西南丹矿难开始，四川的开县井喷、陕西的铜川瓦斯爆炸、广东的梅州透水、山西繁峙矿难、辽宁阜新矿难、山东新泰矿难……多数都是“新闻披露、舆论关注到中央干预”模式；其他的突发公共事件，如地震、洪水、火灾、疾病等，符合此模式的也很多。一个不具有普遍推广价值的模式却被多次使用，其包含的意义十分复杂：一是转型期我国法制、渠道建设尚不健全；同时也说明现有的权利通道不畅、权力功能不稳、政府职能经常失灵的客观现实。这也正是后文本研究提出公共决策问题的原因之一。（4）网络民意由权利表达转向权力监督的可能。从图示中可以看出，网络民意权利表达的过程是一个自下而上的过程：下层的权利诉求构成整个事件的起点，网民的意见具有巨大的催化作用，而上层的态度则起着决定性的作用，决定事件能否获得顺利的解决。而且，当以“直言”或“代言”方式出现的下层权利诉求得不到有效的解决，政府职能失灵时，民意就从权利诉求走向对公权力的监督和批评，矛头直接指向权力正当性或公共决策的合理性。2007年11月21日发生的“男子拒签致孕妇死亡”事件也证明了民意由权利维护转向权力监督现象的普遍性。围绕谁来维护死者的权利、谁该承担悲剧发生的责任问题，网民们进行了激烈的论辩，意见从分散的各方利益的分配和权衡、医患双方各自的权利和责任等方面的争论出发，上升到“追根溯源”和要求“彻底解决”的高度，开始指向和集中于现行医疗制度能否体现社会公平、要不要修改的根本问题和各社会群体的利益分配与政府的权力决策上来，形成民意，把事件从责任归属的探讨推向社会改革的更深层面。而“警察开枪打死教授”事件、“最牛钉子户”事件、“纸馅包子”事件等，都从不同的侧面说明了网络民意权利表达过程的这个特点。

为了表述的方便，本研究把这个模式进一步简化为一般模式：图1-5　网络民意权利表达的一般模式

对这个模式需要进一步说明的是：第一，公民的网上权利表达虽然是一个自下而上的过程，但权利的最终维护和实现却需要职能部门和行政机构的参与支持，权利需要权力作保障；第二，这种解决问题的途径具有符合现阶段国情的特殊性，领导关注和批示只是把问题作为一个特例处理，具有偶然性和特殊性，如何使之上升到常态化的制度层面还有待进一步思考。

本章小结：本章重点回答了“网络民意的实质是什么”的问题。网络民意作为媒体民意的一种，对传统的媒体民意表达方式产生了“革命性”的变革。从本质上看，网络民意是公民权利的表达，但它同时也需要来自权力的维护和保障。同时，网络民意的自主发展和指向公共决策的倾向使“民意直通车”直通公共决策成为可能。由此而生的一系列新问题是：网络民意为什么会倾向于指向公共决策，公共决策的实质是什么，网络民意和公共决策应是怎样的一种关系……这些问题迫切需要做出回答。[1]以上资料来自笔者对新华网、新浪网、央视网站等重要新闻网站2007年6月14日至7月17日的连续跟踪记录。[2]佚名：《黑砖窑事件的作秀处罚无助劳动权利保护》，南海网，2007年7月17日，http：//www.hinews.cn。[3]萧葱：《黑砖窑案，处罚岂能走过场》，海都资讯网，2007年7月17日。

第二章　权利认同下的权力实践——认知公共决策

要辨析网络民意能不能影响公共决策，就需要先对公共决策有一个全面和明确的认知。美国著名管理学家、诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙（Harbert A.Simen）说：“决策是管理的心脏，管理是由一[1]系列决策组成的。”相比于专业决策、管理决策等形式而言，涉及国家管理、公共事务的公共决策是所有决策形式中影响范围最广、涉及议题宽泛、决策客体最为复杂、决策质量要求相对较高的一种，也因此是最为重要和最为人关注、研究者最多的一种决策形式。

第一节　公共决策：定义、要素及特征

公共决策与公共政策

这是两个容易混淆但又密切相关的概念。“公共政策是公共部门[3]为公共物品的生产或公共服务的提供及其分配的策略或方案”，是政府、非政府公共组织和民众在对社会公共事务共同管理过程中所制定的行为准则或行为规范。公共政策的制定、形成过程就是公共决策，公共政策是公共决策的产品和结果。从静态来看，公共政策的主体、客体和政策环境与公共决策具有高度一致性。因此，要提高公共政策的质量，就必须提高政策制定的水平，即提高决策水平。

公共决策和立法

两者间有诸多不同：（1）从应用范围看，公共决策是公共权力机构为解决公共问题和合理分配社会利益而按照一定程序进行的制定行动方针和行为准则的活动，其产品形式包括一切文字形式甚或口头形式的规范、要求；法律只是其中的一种表现形式，政策具有更为宽广的外延和更为丰富的内涵。（2）从制定主体看，政策的主体是国家的行政权力结构和政治权力机构，在我国主要是各级政府部门和各级党组织；而法律、法规的制定主体是国家的立法权力机关，在我国主要是各级人民代表大会及其常务委员会，其资质的认定和获得有严格的规定和程序审查。（3）从制定程序上看，政策制定以行政程序为主，其程序要求并不十分严格，可以有多种形式和一定的灵活性、变通性；而法律的制定则由立法机关依据法定程序进行，其程序复杂、严格，非常严肃。（4）从表现形式看，法律的表现形式具有规定性，一般以法典、法规、规章、条例等几种有限的形式来正式界定和显示其规范强度；政策的表现形式则非常多样，除了法规形式之外，各种规定、决议、决定、办法、通知、意见等，甚至包括领导讲话、大会宣言、会谈声明、内部通报等，都可以视为政策之列。（5）从适用范围看，政策几乎涉及社会政治、经济、文化等生活的全领域，涵盖道德、法律等不同层面，从重大政治活动到日常行为准则，都在政策的规范和调整范围之内，适用范围比法律要宽广得多。（6）从稳定性上讲，法律比政策具有更强的时间跨度和稳定结构，不会轻易地变动、修改、启止；政策则常常是针对新问题、新现象而定，具有不成熟、急迫性、应对性等特点，因此经常表现出不稳定、短效性的特点，这也是本研究强调决策的理性和科学性的原因之一。

虽然政策和法律有很大的区别，但是两者仍具有很多同质性：两者都是权力意志的反映；都具有权威性、强制性等特征；而且，在一[4]定条件下，政策还可以上升为法律。处理“孙志刚案”的政策最后转化为对收容法的终结和新的“救助管理”制度的确立，由“SARS危机”而起的各种应急性政策最终上升为法律形式的《突发事件应对[5]法》，都是政策经过实践检验最终转化为法律的典例。

对公共决策与公共政策、与法律的区别认识，有助于我们准确界定公共决策的应用边界和用具体的、辩证的方法去展开研究。二、公共决策的要素和过程

公共决策与其他决策的最大区别在于其决策客体不同，公共决策是针对公共事务和社会公共利益的。作为决策形式的一种，它既有一般决策的共性，也具有自己的特殊性。

决策作为现代政治学的一个重要概念，最早则是从西方管理学中引进的。管理学上的决策是指社会组织为实现某种目标而制定若干行动方案并进行优化抉择的过程。《美国现代经济词典》把决策定义为“公司或政府在制定其政策或选择实施现行政策的有效方法时所进行的一套活动，其中包括收集必要的信息以对某一建议作出判断，以及分析可以达到预定目标的各种可供选择的方法等活动。”从这个定义中可以发现一个完整的决策一般由六个要素构成：决策者、决策对象、决策目标、决策备选方案、决策环境和决策后果。决策者（定义中的“政府或公司”）是决策活动的主体，可以是个人也可以是集团；被决策者（定义中的“对……作出判断”）是决策活动的客体，是决策者要解决的问题或议题；决策目标（定义中的“预定目标”）是决策者通过决策行为要实现的目的和意图指向；决策的备选方案（体现在定义中的“其中包括收集必要的信息以对某一建议作出判断，以及分析可以达到预定目标的各种可供选择的方法”）是指决策活动中为实现决策目标而制定的具体行动方案；另外还包括决策环境，即决策者所处的社会背景或自然环境，是决策过程中不以个人意志为转移的外部条件；决策后果，即决策实施后的效果和影响，是评价和评估决策正[6]确性的事实依据。

对于公共决策来说，这六个要素具有自己的特殊性：（1）公共决策的主体一般是权力机构，在我国，“最基本、最核心的主体是中[7]国共产党和政府”，此外还有非政府组织和民众——把“民众”放在公共决策主体的位置上，是社会民主的重要标志，为当下我国民意影响决策提供了重要的理论依据。（2）公共决策的客体是相对于主体而言的，其作用对象可以分为两种：“事”——那些能够进入政策议程的公共问题或公共事务，“人”——那些受到公共决策直接或间接影响的个人和组织。（3）公共决策的目标是决策主体的利益追求目标，在现实中常常表现为解决公共事务中存在的问题的意图或对社会利益重新分配所要达到的价值或目标，如社会的福利、公平、正义等。（4）公共决策的备选方案因为社会利益的复杂性、多样性而从数量上要求比其他决策更多，具有更大的讨论和选择空间，通过比较增加选择的正确性。科学的决策要求有多个方案备用而反对单方案的“霍[8]布森式选择”，避免由独断和狭隘带来的决策失误。（5）公共决策的环境主要是社会环境，既包括社会的经济状况、社会制度或体制条件、政治文化、国际环境等“硬”环境，也包括社会的开放程度、社会心理、社会舆论等“软”环境，是影响公共决策成败的重要“气候”因素。（6）公共决策的后果同其他决策相比，影响范围和程度更大，因此是决策中必须预先考虑和进行事后评估的重要因素。

这六个要素是从决策的静态结构来识别和区分的。要深入地了解公共决策的特征，还要从决策的动态结构上来完整认识公共决策的全过程。美国学者克鲁斯克和杰克逊把这个过程分解为“发现和定义一个问题、把问题提高到政府的议程、综合问题所涉及的利益、保持与有关人员的联系、形成备选方案、使政策合法化、为执行政策提供必要的预算、执行政策、评估政策、根据政策的反响，修正或终止该政

[9]策”这样一些详细的环节。对这个过程的划分比较简洁的和影响深远的是拉斯韦尔的“七阶段”说：拉斯韦尔在他的《决策过程》一书中，把政策的制定过程划分为情报（intelligence）、建议（promotion）、规定（prescription）、合法化（invocation）、应用（application）、终止（termination）和评估（appraisal）等七个阶段[10]。我国学者陈庆云在接受拉斯韦尔的“七阶段”说的基础上，把这个过程改造和加工成图2-1所示的模式。图2-1　政策过程与政策制定过程的关系

从图示可以看出，陈庆云把拉斯韦尔的决策过程纳入了整个政策过程，把宏观的完整的公共决策过程理解为由七个阶段组成，下面的“政策制定过程”被理解为局部具体操作过程。公共政策的制定是一个严肃的过程，需要科学的决策程序、反复的实践检验和严密的评价体系，不是靠一次性选择能一蹴而就的。因此，从具体操作和宏观把握相结合的层面上来理解这个过程更有现实意义，完整的决策过程应该是宏观上的七个阶段和具体操作的结合。这个过程还可以进一步简化为三个基本环节：议程的设立——发现公共问题并引起决策者关注；方案的制定——政策方案的设计、选择和确定过程；政策合法化——制定后的政策公布、执行和评估的过程。三、公共决策的特征和要求

决策的共性

任何决策都是某一特定群体或个人对特定议题或问题在论证基础上所做的面向未来的方法应对和策略选择，因此都具有主观性、选择性、实践性、不确定性、动态性等特征。以广受网民关注的许霆ATM机案为例：

2006年4月，打工者许霆发现ATM机（自动取款机）出现故障，取1000元，银行卡才扣掉1元。于是分171次从ATM机中提取了17.5万元，后携款潜逃，不久落网（许还告诉了同伴郭安山，郭取款1.8万元，后被判1年）。2007年11月，广州市中级人民法院一审以故意盗窃罪判处许霆无期徒刑。判决公布后，网友就许的行为是否构成盗窃、是否量刑过重等展开热议，一些专家也认为该判决没有考虑银行方过失，量刑过重。广东高院经过认真审理后认为，原审判决认定被告人许霆犯盗窃罪事实不清，证据不足，于2008年1月17日作出裁定，[11]撤销广州中院此前的判决，发回广州中院重新审判。

在这个案例中，最少有两种行为跟决策有关：一是打工者在发现ATM机故障后决定要不要违规取款，取多少；二是法院该不该判，该如何判。在这个过程中，决策的主体受其文化、地位、经济状况等影响，在作出决定的时候，都不可避免地带有决策者的主观特性，这从两个打工者的贪婪程度差异上可以看出。即使是决策者遵循一定的规范力求客观，但还是会受主观因素的影响，法院的判决所形成的争议恰好说明了这一点。决策还具有选择性，因为决策者追求的目标不同，所以两个打工者在取与不取、取多少上面，法院在该不该判、判多少的问题上，都面临着选择，不同的选择行为导致不同的结果。在作出选择之后，决策者还要考虑如何实施、如何保证决策的可行性，能够顺利执行是决策者决策时要预先考虑好的问题，取款后逃跑即为许霆自认为能保证决策可行的策略，法院判决也是在可行性分析之上的决定。从结果上看，许霆被判无期和中院判决被驳回对于这两类决策者来说，可能都是出乎意料的——这说明决策者对未来的事态发展并不明了，决策的结果常常是不可预知的，正确与否事后才能评估，决策因此一般不具有确定性。该案最终因为网民、专家、广东省政协委员等的参与被高院驳回重审说明，决策者、决策环境等因素的变动，决策行为在收集信息、寻找方案、选择比较、评价评估过程中的变化，会导致决策过程出现不断的调整和反复，决策因此也呈现出动态性特征。

公共决策的特点

公共决策既有决策的共性，也有自己的特殊性。与其他决策相比，公共决策最突出的特点在于它的公共性，从公共性这一基本特征出发，公共决策还衍生出了战略性、复杂性、权威性、程序化等特点。

第一是公共性。公共决策的客体多为涉及全局的公共事务，分布范围和影响人群要比其他决策更大；决策的议题广泛，渗透社会生活的各个方面，从宏观的政治、法律、经济、文化议题到与人们生活密切相关的水、电、煤气、房价、物价等微观话题；决策的重点在于获得公众共识和舆论的认可。公共性对于其他特征来说具有本源意义。

第二是战略性。公共决策不仅有全局性的作用，而且往往始于当前，着眼以后，注重对长远发展的影响，因此具有重大的战略意义和长远意义，需要决策者站在战略的高度，准确把握决策时机、选择最佳方案，以求取最好的决策效果。

第三是复杂性。公共事务因为涉及人员众多，情况复杂，问题多样，因此常要面临如何取舍的难题；而且公共事务本身存在着“众口难调”的尴尬，任何利益分配的不公都可能招致公众的不满而激化或导致新的矛盾，后果严重。一旦决策失误，其负面影响和破坏能力极强，损失无法估量。因此，公共决策极具复杂性，必须慎重。

第四是权威性。公共决策的核心主体是政府部门、权力机关，其次是各类专家和民众代表——即使是民众代表也往往是公众按照一定程序推举的结果，如人大代表等的产生，因此，公共决策的主体构成体现了权威性的特征；而公共决策一旦作出，就要在其所调节范围内执行，具有普遍效力和约束作用，不容许违背和对抗等挑战行为，这同样表现了公共决策的权威性特征。

第五是程序化。正是因为以上原因，公共决策的执行需要一个确定的标准和准则，要具有良好的程序和决策规范，任何“拍脑袋”决策、个人意志专断都会给决策带来风险。

以2007年11月30日建设部、国家发改委、财政部、国土资源部[12]等七部门联合发布的《经济适用住房管理办法》政策为例：决策的核心主体是国家级的七个权力部门，具有权威性；决策过程符合程序化要求；其面向的客体是广大城市中低收入家庭的数亿人口，其议题是千家万户最为关心的住房改革，具有公共性；其意义在于立足当前的社会矛盾、保证社会的长远和谐发展和广大人民的根本利益，具有战略高度；其决策既兼顾城市中低收入者的困难，又考虑了有产阶级和社会总体的利益要求；既有对房产开发商可能的不法行为的限制，又充分保证他们的合法权益；60平方左右的经济适用房面积限定是在充分权衡当前房产市场的困境和复杂僵局之后的谨慎抉择，其整个决策过程充满复杂意味。

公共决策的要求

正因为公共决策具有这些复杂特征，所以对它的要求要比其他决策严格。评价任何一种决策行为的标准无外乎两种：一是是非标准，即决策是否正确；二是价值标准，从社会的核心价值上衡量决策的优劣。对于公共决策来说，就是追求“既对又好”——有效利用公共资源，以最少的投入获取最大的公共利益是公共决策的最高境界。因此，成功的决策要对决策成本和后果进行综合考虑和权衡，力争做到[13]目标合理、方案可行、决策的成本和代价最小、副作用最小。而要实现这一目标，公共决策的民主、科学、理性、法制化要求必不可少。（1）决策民主化。民主由“公共”而来。早在1987年党的“十三大”就提出，“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”，发展到今天应该加上一句，“重大决策请人民参与”。民主决策的优势在于：一是信息来源丰富、全面，具有交锋和博弈，“兼听则明”，有利于作出客观、公正、全面的判断；二是避免权力过于集中，能有效降低主观意志专断和随意的“拍脑袋”决策失误的概率；而且，一旦决策出现失误，广泛的参与人群有利于形成风险的散布系统，能较好地缓解、化解由此而来的矛盾，得到公众的宽容和谅解。客观上，民主化也是公共决策多数原则的必然要求。

决策民主化客观上要求把民主机制引进决策系统；充分发挥公众在决策中的参谋咨询作用；提高政治生活的“透明度”，将决策过程置于公众的监督之下；建立相应的决策制度保证。实现决策主体从权力部门到人民的转换并给以相应的制度保障，是决策能否实现民主的关键，也是我们今后必须面对的严肃课题。（2）决策科学化。这是防止决策失误、把决策的成本和副作用降到最小的必然选择。包括决策者的高素质和合理结构，整个决策过程的客观、公正、有法可依、有章可循，决策后果的风险规避、决策正确和效用的质量保证、效益最大化等。具体来说，决策科学化应该符合以下几项具体要求：

一是决策前进行客观、全面、准确的信息收集，避免信息不全引起的决策失误；

二是方案确定后进行预评估和可行性论证（或者不可行性论证），以求发现失误，及时弥补，把风险降低到最小；

三是公正、合理而完备的决策程序，避免决策的随意性；

四是杜绝决策过程中可能出现的利益漏洞，防止出现利益同盟、“权力寻租”等现象，保证决策对公共利益的忠诚；

五是保证决策参与者有合理的结构，以权力机关为主导，以专家、公众的参与为主力，避免决策中的主观意志性、主体单一性、经验性等对决策质量的破坏；同时，提高决策者素质，使之具有开放决策的思维品质，不仅有对上负责，更要有对下负责、善于站在被决策者立场上考虑问题的双向思维能力，不仅有全局意识、长远意识，还要有改革意识、创新思路等。（3）决策理性化。理性是一个很抽象的概念，亚里士多德最早提出“人是理性的动物”命题，其后孔德、迪尔凯姆、康德、黑格尔、曼海姆、哈贝马斯和马克斯·韦伯等人对理性都有详尽的论述，但理解的角度和重点却各不相同。总体上讲，理性包含了以下几层基本含义：首先，理性是一种认识事物本质和规律的逻辑思维能力，同感性相对；其次，理性包含了在“慎思明辨”指导下非盲目性和能动的自觉性，表现出人自我审视、自我否定、自我变革、自我超越的实践意识；第三，理性常常体现为一种“合目的性”，总是在自身利益、需要所设定的目标导引下约束自己的行为，使行为具有规范性、有序性和合理性等特征。黑格尔对此作了高度的概括——理性就是“精神[14]对真理的追求和把握”。

西蒙在他的公共决策“有限理性”的理论中，虽然提出决策过程受多种因素干扰、决策者的知识信息能力总是有限的，决策理性因此也是“有限”的，还是肯定了理性的价值。在他提出的“刺激反应型”和“踌躇选择型”两种决策模式中，他认为“踌躇选择型”是规范性[15]决策唯一应推崇的模式。在市场经济占据主导地位、各种利益争端频繁、社会转型尚未完成、政治改革刚刚拉开帷幕的前提下，倡导决策理性十分必要。决策理性化也是决策科学化、民主化和法制化的意识前提。而要做到理性，就必须保证决策实践过程中决策者能以务实的态度，将决策行为的逻辑性、严谨性、规范性和有序化要求落到实处。（4）决策法制化。法制化是基于决策理性之上的决策民主化和科学化的制度保障。它通过规则、制度的建立，一是有效保证决策程序能依法执行，二是尽可能避免决策过程中利益集团对政策的利用和干扰，三是调整不同利益之间的冲突、重新进行社会利益分配时有所依据，最大限度地限制决策的主观性，保证决策的客观性。

决策法制化首先是要求理顺决策主体的关系，对决策者的资格进行严格限制和审查，约束决策主体的行为；还要求依照宪法和法律来建立健全科学合理的决策体制和决策程序，完善决策制度；在此基础上的更高要求是充分发挥决策监控系统的作用，将决策权力和决策过程置于法律的调控和人民的监督之下，特别是通过法律来保障广大人民群众参与公共决策的民主权利。[1]赵文明：《企业管理者必知的48种管理思想》，企业管理出版社，2005年，175—182页。[2]王佃利，曹现强：《公共决策导论》，中国人民大学出版社，2003年，26页。[3]王佃利，曹现强：《公共决策导论》，中国人民大学出版社，2003年，29页。[4]参见王骚、王达梅：《公共政策案例分析》，南开大学出版社，2006年，1—4页。[5]在2003年SARS事件发生之后，中央先后发布了《突发公共卫生事件应急条例》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步改进和加强国内突发事件新闻报道工作的通知》、《关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》、《政务信息公开条例》等政策和行政命令。这些政策性规定经过长时间的实践和不断的修改调整，最终上升为法律的形式，即2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《突发事件应对法》和2007年1月17日国务院第165次常务会议通过，自2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》。[6]王佃利，曹现强：《公共决策导论》，中国人民大学出版社，2003年，2—4页。[7]陈庆云：《公共政策分析》，北京大学出版社，2006年，3页。[8]1931年，英国剑桥商人霍布森在贩马时，把马匹放出来供顾客挑选，但他有一个附加条件，即只允许挑选离门口最近的那匹马。这个附加条件其实就是不让顾客挑选，所以后人讽刺这种无选择的选择为“霍布森选择”。[9]E·R·克鲁斯克、B·M·杰克逊：《公共政策词典》，上海远东出版社，1992年。[10]Harold D.Lasswell, The Decision Process, College Park：University of MarylandPress，1956.[11]消息来源：中国新闻网，2008年1月17日，http：//www.chinanews.com.cn/sh/news/2008/0117/1136539.shtml。[12]消息来源：搜房网，2008年1月13日，http：//news.sh.soufun.com/200801 13/1453170.html。[13]王佃利，曹现强：《公共决策导论》，中国人民大学出版社，2003年，8页。[14]〔美〕罗兰·斯特龙伯格：《西方现代思想史》，刘北成、赵国新译，中央编译出版社，2005年，290页。[15]王佃利，曹现强：《公共决策导论》，中国人民大学出版社，2003年，53页。

第二节　公共决策的形式实质是权力实践

美国学者戴维·伊斯顿从政治系统分析的理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值作有权威[1]的分配。在这里，价值分配的核心是利益。“每一既定的社会经济关[2]系首先表现为利益”，“政治权力不过是用来实现经济利益的手

[3]段”。公共政策从内容本质上讲，是政府通过政策作用去调整社会各阶层的利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构，对社会利益实行的“权威性分配”。而这种分配之所以能够实现和实行，发挥其对社会的导向功能、调控功能和分配功能，则是源于决策者手中掌握的决策权力。一、公共决策是政治权力运作的一个具体实践范式

现代社会科学赋予权力各种不同的含义，权力的定义举不胜举，对权力的认识也存在着很大的差异，有一个变化的过程。

社会学倾向于把权力看作是一种“能力”。较早定义权力概念的[4]罗素认为：“权力是某些人对他人产生预期或预见效果的能力。”马克斯·韦伯的经典定义则提出，“权力，就是一个或若干个人在社会生活中即使遇到参与活动的其他人的抵制，仍能有机会实现他们自己的[5]意愿的能力”。这个定义强调了权力关系中的压迫性和反抗性，把权力理解为促使他人执行其个人指示和命令的“能力”，强调个人意愿对他人行为的影响是权力的核心。但也遭到后来者的质疑——权力到底是一种威慑力，还是一种“能力”？如果是一种“能力”，这种“能力”又从何而来呢？由此引申出对权力来源的资源（包括地位、身份、财富等）性质的讨论。

因此，到了结构功能论的创始人帕森斯（Talcott Parsons）那里，权力就被视为一种系统资源。他把整个社会系统划分为四个相互关联、相互作用的子系统：经济系统、政治系统、文化系统和社会系统，而政治系统生产一种资源，即权力或职权，它以此来交换经济系统生产的资源。这种观点经过达尔、H·西蒙、M·福柯等人的发展，到了伯恩斯那里被简化为“权力=资源+动机”这样一个公式。“无论从任何方面和内容来讲，权力的基本作用都是一样的。当权者用他们的权力基础内的资源来实现他们的动机，其他人的动机和资源依靠他们行使[6]的权力来实现。”运用权力就是运用自身资源达到某种目的的过程，于是权力概念在功能主义理论的影响下逐渐形成了共识，被定义为“某一主体凭借和利用某种资源能够对客体实行价值控制致使客体改变行为服从自己，以实现主体意志、目标或利益的一种社会力量和[7]特殊的影响力”。

笔者虽然不同意把权力简单理解为“资源+动机”这样一个公式而更倾向于赞同福柯的观点，超越旧的把权力作为限制性消极力量的观点，而把权力看作本质上不是压迫性的、而是一种生产性的、积极[8]的手段，但也不得不承认资源的掌握在权力运行中的重要作用，特别是政治权力的运行。“政治权力是某一政治主体依靠一定的政治强制力，为实现某种利益或原则而在实际政治过程中体现出的对一定政[9]治客体的制约能力。”政治权力有别于其他领域中的权力，表现出更为强大的控制和支配力量。特别是在当代社会，这种“资源+动机”的性质和“通过社会规范、政治措施来规劝和改造人”的政治权力关系更加密切，常常通过公共决策等形式来达到权力所有者的目标，从而使公共决策成为政治权力运作的一个具体实践范式。

由此，上述“权力=资源+动机”的公式具体到政治权力时，可以被改写为：政治权力=政治资源（包括职业权利，制定规范、措施和公共决策等）+政治目的。用文字解读即，政治权力就是通过制定政治规范、措施和公共决策等职业手段，来达到主体政治目的的能力。公共决策是政治权力运作的工具或手段之一。二、公共决策只有通过权力才能实现

除了通过权力定义去确定公共决策的“方位”，发现公共决策是政治权力运作的一个具体实践范式之外，公共决策的权力实践属性还可以通过权力的性质得到验证。

从上述概念可以看出，权力的突出特点是：（1）强制性或支配性——要求对方必须服从的性质；（2）扩张性——无限增大运用范围、不愿受约束和限制的倾向性（该特性在后文有明确体现）；（3）利益性——权力有自己的目标和利益追求；（4）工具性——凭借资源或其他手段来实现自身意志、目标或利益的性质等。正是从对权力特征的认识出发，本书提出，公共政策的内容实质是对社会利益的权威性分配，但其形式实质却是公权力维护社会利益的权力实践过程。其基本依据是：公共决策的内在动力是利益，外部机制却是权力。

利益性是权力的根本特性，其强制性、扩张性、工具性等特点都由此滋生。就公共决策而言，其内容实质是“对社会利益的权威性分配”，但其内容目标的实现却需要权力的外部推动。根据马克思主义[10]的观点，权力是阶级实现其利益的能力；波朗查斯也提出，“权力[11]标志着一个社会阶级实现其特殊的客观利益的能力”。权力的这种外部作用主要体现在它的强制性特征上：

首先，公共决策的核心主体是权力机关。在决策主体构成中，占据主导位置的是拥有正式决策权力的政府机关，其他社会组织或民众的参与，重要但却不是最终的决定力量，最高决策权力始终是掌握在一定级别的权力机关手中的，决策方案的选择、确定和最终颁布、实行都由权力机关作为主导意志。民意和民众在现代社会的作用虽然越来越大，但其作用的发挥还是要通过权力机关的认可、采纳才能实现。体制外的民意力量只有通过转换为体制内的意见才能产生影响。

其次，权力对公共决策的客体具有支配性。如果是“人”，它常常是权力施加和当前政治社会化的对象；如果是“事”，则是被权力改造或重新建构的对象。虽然公共决策的客体相当复杂，但多数情况下，他们只能屈从于主体的决策权力支配之下。

第三，公共决策的前提是赋予决策者以决策权力和其他相应的强制性力量。决策权力是由谁来决策、对谁决策、如何决策等问题的规定性权力，渗透在确定决策主体、决策客体、决策程序、决策规则和方式等操作的全过程中。包括正式的决策权力——主要指立法机关、行政机关、司法机关和执政党（在我国主要是政府和政党）拥有的制定公共政策的权力，这种决策权力受国家强制力的保障，可以合法地使用暴力；也包括非正式的决策权力——如利益团体、公民、大众传播媒介等政策活动者，宪法没有明确赋予他们决策权力，但他们可以作为一个重要的因素参与公共政策活动，对其制定产生影响。决策权力的赋予是启动公共决策过程的必要前提，否则决策行为就失去了合法性而被视为无效。

第四，公共政策一旦制定出来，就具有强制性并要求具有稳定性。公共决策在制订和执行阶段都需要权力的保障，因为决策客体的复杂性特征，利用权力机构的资源优势甚至动用国家机器来保障决策的平稳实施是一种常态。

公共决策的权力实践性质有助于我们后文更好地理解网络民意和公共决策间的矛盾和问题。[1]David Easton, The Political System：An Inquiry into the State of Political Science, NewYork：Knopf，1971：129134.[2]《马克思恩格斯选集》（第四卷），人民出版社，1995年，209页。[3]马克思恩格斯选集》（第四卷），人民出版社，1995年，250页。[4]卢少华、徐万珉：《权力社会学》，黑龙江人民出版社，1989年，19页。[5]卢少华、徐万珉：《权力社会学》，黑龙江人民出版社，1989年，17页。[6]陆德山：《认识权力》，中国经济出版社，2000年，10页。[7]卢少华、徐万珉：《权力社会学》，黑龙江人民出版社，1989年，20页。[8]常健、李国山：《欧美哲学通史》（现代哲学卷），南开大学出版社，2004年，566—571页。[9]李景鹏：《试论政治权力的结构和特征》，《中国转型期问题的政治学思考——李景鹏文集》，中国法制出版社，2002年，18—19页。[10]《马克思恩格斯选集》（第四卷），人民出版社，1995年，250页。[11]〔希腊〕尼克斯·波朗查斯：《政治权力与社会阶级》，叶林等译，中国社会科学出版社，1982年，108页。

第三节　公共决策的合法性源自权利认同

公共决策“对社会利益权威性分配”的性质，决定了公民权利和利益在决策中的基础性地位。这一基础性位置突出体现在权利问题决定着公共决策能否获得自身的合法性。

公共决策的合法性或正当性获得，是权力机关在对备选方案进行优化选择之后，按照一定程序对选择方案进行审查、测试、评估和调整，进而取得公众的认可、支持和遵从，使决策获得约束力和权威性，并能顺利执行的过程。

美国公共政策学专家查尔斯·琼斯提出：“在任何政治系统中，均存在着两种层次的政策合法化，第一层次为政治系统取得统治正当性[1]的过程；第二层次为政策取得法定地位的过程。”其中，政治系统合法化是公共政策合法化的基础，公共政策合法化是政治系统合法化的手段——合法化地位的获得对政府活动的重要意义由此可见一斑。这是广义的政策合法化理解。抛开整个政治系统合法化的宏大课题，我们从狭义的角度来理解公共政策的合法化，根据简化后的决策过程（参见本章第一节的内容），可以把政策合法化分解为以下几个环节：决策主体合法、决策程序合法、决策内容合法。按照查尔斯·琼斯的理解，政策合法性有四个主要来源：法定的权力主体，通过法定的程序制定和执行政策；政策代表有关群体的利益要求和愿望；公民的守法习惯；政府为贯彻政策所采取的强制性措施。在这四个政策合法性的来源中，一般认为，代表有关群体的利益要求和愿望的程度，

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