作者：张晓欣
出版社：新华出版社
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城镇化与可持续发展试读：
前言
城镇体系规划随区域尺度的不同分为省域、市域、县域等不同类型。规划根据区域一定时期内社会发展的战略目标与总体部署，充分考虑区域发展的自然条件、历史背景、经济基础与城镇体系的现状和问题，通过调整结构、组织功能，使城镇体系在自身建设与带动区域发展中渐趋完善。城镇体系的结构规划、功能规划和区域城镇化进程规划成为各类城镇体系规划的基本内容。
本书主要研究了城镇化与可持续发展，认为城镇化问题与环境问题结合考虑，着眼经济和环境协调可持续发展。同时，我们对当前的社会经济形势进行了深入研究，提出了转变思想观念、控制城镇规模、多渠道筹集资金、合理规划布局等可行性的方案和对策。第一章绪论第一节城镇体系规划概述一、时代特征
经过改革开放，我国国民经济的各个领域“市场化”程度还不高，在绝大部分领域，“市场化”的空间仍非常巨大。由于种种原因，我国劳动力市场化程度最低，价格的市场化程度约为70%。国家对一些重要商品与劳务仍有定价权和价格控制权。资金的市场化程度提高较快，但仍不足60%。随着银行商业化进程的加快，政府指令性贷款逐步减少，银行贷款自主性加强，但由于过去大量行政性贷款的存在，以及国有银行对市场的适应尚需一个过程，资金市场的市场化程度仍有待提高。随着城乡经济社会的快速发展，建设了大量住宅、公建、基础设施与其他项目。城市面貌焕然一新，城市综合功能明显增强，城市的地位和作用大大提高。城市道路已形成网状、环形状、层状和放射状，道路通行能力增强。二、规划实践
20世纪70年代末、80年代初，局限于当时的体制和经济发展理论和方法，城镇体系规划的根本目的就是要使国家的资本得到均衡配置。因此，城镇体系规划的着眼点就在于确定城市的性质和规模。随着改革开放的不断深入，我国的城镇体系规划也在不断的发展和变化之中。城镇体系规划以落实国家和地方政府的重点建设项目为主要目的。随着改革开放力度的加大，市场机制对经济和社会发展作用越来越明显，城镇的发展方向出现了多元化趋势，城镇体系规划逐渐与城市总体规划结合，成为研究城市规模和城市性质的重要手段和依据，但此时的规划还带有限制资源流动的企图。市场经济体制逐步确立，资本的多元化倾向促使人们正确地认识城镇与区域发展的客观联系和城镇发展建设的客观条件，特别是1995年以后，逐步、广泛开展了省域和县域城镇体系规划，丰富和发展着城镇体系规划的理论、政策和方法，并开始重视城镇发展条件评价，研究城镇发展的多重机会等。三、理论支撑
国外城镇体系的研究（包括近年的发展）成果颇丰，我国20年来城镇体系规划也是在科学借鉴国际成果基础上发展的，如城镇化理论、中心地理论、空间相互作用理论和生长极核理论等都为城镇体系规划提供了基本的思路和方法。但是，根据我国城镇体系规划的国情特点，国内学者的研究指导意义更大。（一）城镇体系及其规划的理论方法
改革开放以来，南京大学地理系、北京大学地理系、中山大学地理系、中科院北京地理研究所、中科院南京地理研究所等单位及其研究人员（宋家泰、崔功豪、吴友仁、顾朝林、郑弘毅、林炳耀、周一星、杨吾扬、董黎明、许学强、虞蔚、阎小培、孙盘寿等）对城镇体系和我国城镇体系规划理论、方法进行了大量研究、探讨，并由顾朝林等首先将城镇体系组织结构归纳为地域空间结构、等级规模结构、职能类型结构和网络系统四个方面。（二）对新时期城镇体系规划理论方法的探讨
新时期城镇体系发展应充分考虑“经济全球化推动着世界城镇体系的形成和发育，促使国家和地区的城镇体系不断增强与国际城市的联系”、“科技革命和技术创新的周期缩短，在加速产业的转移和城镇体系的演变”、“社会信息化和快速交通的发展，对于城市和区域的空间结构产生重大影响”、“区域和城市的可持续发展问题，越来越受到社会公众重视，已成为区域与城市规划谋求妥善解决的重要战略目标”等时代特征。
因此，有必要根据《城市规划法》和《城镇体系规划编制审批办法》等法律、法规的精神，结合改革开放以来我国城镇体系规划理论、方法取得的成就和近年来城镇体系规划实践中的经验、教训，从有利于各级政府实施城镇体系规划的角度，研究、提出新时期适应我国城市规划行政主管部门事权的城镇体系规划的理论、政策和技术方法。第二节我国城镇体系规划的宏观背景
经济全球化、信息化与知识经济、中国市场化制度建立、中国区域与产业政策调整和经济走势变化标志着我国城镇体系规划新时期的来临。一、经济全球化
经济全球化是20世纪80年代末、90年代初以来世界经济中出现的一个引人注目的大趋势。经济全球化的实质是全球范围内各国各地区经济的日益融合和生产要素在全球范围内的全面、自由流动，各国各地区经济的发展与世界经济的变动日益相互影响和相互制约。
经济全球化现象的出现是科技革命和国际分工发展的结果，是以经济国际化为基础的。经济国际化在二战以后迅速发展，各国通过贸易和投资等各种交往，在经济上的相互渗透、相互依存不断加深。进入90年代以来，由于苏联解体和东欧剧变，使原先以经互会为代表的狭小的社会主义国家市场随之消失，世界进一步形成一个无所不包的统一大市场。WTO（世贸组织）的成立，把贸易、投资以及服务的自由化提高到一个新水平，其制定的不少贸易、投资、金融等的制度、规则得到了多数国家的国家的认可，为全球范围内的自由、公平竞争提供了制度保证；作为经济全球化微观载体的跨国公司的迅速发展使生产的一体化扩散到全球，保证了跨国经济的有序运行；20世纪90年代以来以信息技术为核心的高科技的发展使科技革命取得突破，信息高速公路使贸易、投资和国际金融业务可以在瞬间完成，世界各国的地理距离大大缩短；所有这些，都使得经济全球化进程大大加快。
经济全球化在生产领域主要表现为生产活动的国际化、全球化，传统的国际分工不断演变为世界性的分工：国际分工从传统的以自然资源为基础的分工逐步发展成以现代工艺和技术为基础的分工，从产业部门间的分工发展为产业部门内的分工，从以产品为界限的分工发展为以要素为界限的分工，传统的初级产品与制成品之间的垂直型国际分工日益让位于制成品内部零部件、工艺流程的水平型国际分工。这种分工的结果形成了世界性的生产网络，各国都日益成为世界生产的一部分。
经济全球化、生产国际化对发展中国家的经济发展产生重大影响。一方面，经济全球化加速了生产要素在全球范围内的自由流动和优化配置，将世界经济连为一体，形成了各国经济“你中有我，我中有你”的相互依赖局面，这为发展中国家和发达国家之间的经济合作提供了更多的机遇；但另一方面，经济全球化又将使得国家的经济主权遭到削弱、跨国公司的作用越来越大，发展中国家的民族工业可能受到巨大冲击，有的国家的经济甚至会被发达国家和跨国公司所控制，一些发展中国家和发达国家之间的差距可能拉大。因此，发展中国家和地区应该正视经济全球化两方面的作用，找准自己在世界分工中的位置，加大经济开放的力度，发挥自己的比较优势，积极主动地参与到经济全球化之中。实践也证明，发展中国家中经济全球化的积极参与者都抓住了机遇、促进了经济的发展或腾飞，相反则落伍甚至日趋“边缘化”。
各国经济分工协作和竞争进一步发展。这是生产国际化、全球化的必然结果。经济全球化的深入发展，使得市场、技术、贸易、信息、投资、生产、销售和消费日益全球化，各国之间货物、服务、资金、技术和市场日益高度融合，经济传递的渠道更为顺畅，相互影响不断加强。发达国家可以通过对外贸易和投资将经济发展和衰退传递到发展中国家，发展中国家的经济和金融波动也会影响发达国家。为了确保世界经济的平稳运行，就必须加强国际经济合作与协调。而为了确保生产国际化的顺利进行，也要求国与国之间加强分工协作，减少投资与贸易障碍，以实现资源的优化配置。但另一方面，经济全球化又使得国家的经济主权受到削弱，经济实力成为决定一国国际地位的主要因素，国家之间在经济领域的竞争日益激烈。同时，资源的自由流动使得企业、公司在世界市场上短兵相接，相互竞争日趋白热化。目前，国际经济的分工协作和竞争主要表现在以下几个方面。
在制度领域，为了避免和减少经济摩擦，国际经济协调机制逐步建立和完善，相互协调正逐渐成为各国处理对外经济贸易关系的基石。如世贸组织的建立扩大了经贸合作的领域，维护了国际经济秩序。协调机制的制度化体现了国际经济合作精神。但与此同时，由于发达国家与发展中国家之间经济发展水平的巨大差距以及发达国家内部发展的不平衡，国际协调中往往充满了竞争和不平等，各国都想作出有利于自己的选择。在贸易领域，国际经济合作导致了一系列国际贸易协议的达成，推动了世界贸易的发展，将于2000年开始的第9轮多边贸易谈判将进一步提高贸易自由化的程度。但另一方面，各国、各地区竞争实力的差异，国际贸易协议中模棱两可的规定，又使得贸易集团化方兴未艾，世贸组织的运作困难重重，贸易自由化进程倍受困扰；在国际生产领域，经济全球化带来的国际竞争的加剧，迫使企业尤其是跨国公司一方面改进技术和管理，以拓展生存空间，获取尽可能高的市场份额，另一方面，为了降低竞争的成本，跨国公司又纷纷加强联合与兼并，以达到优势互补或规模扩张，从而增强竞争实力。在国际高科技领域，随着科学技术的发展，知识、技术更新速度不断加快，生产成本不断增加，某一科技项目涉及的科学门类日益繁多，这导致高科技领域国际合作研究与开发不断发展，以充分发挥各国、各公司之长，并弥补单方资金投入的不足。同时，技术更新的加快也加速了发达国家跨国公司的技术转移，缓和了发展中国家技术缺乏的矛盾。但另一方面，知识经济的来临使得科技成为国际竞争力的决定因素，各国在高科技领域的竞争日益激烈，各发达国家不仅纷纷加大对高科技的投入，同时纷纷加强对高科技的保护，提高技术转让的成本。这对技术短缺的发展中国家显然不是福音。二、信息化与知识经济
所谓信息化是指社会经济的发展，从以物质和能量为经济结构向以信息为经济结构的重心转变的过程。在这个过程中，人们不断地采用现代信息技术装备国民经济各部门，从而极大地提高社会劳动生产率。由引可见，信息化不具有在所有时代都能成立的性质。具体来讲，在人类发展的渔猎时代、农业时代、工业时代，不存在信息化的问题，人类更多使用的是物质和能量，虽有信息也只有微乎其微，或不是现代意义上的信息。信息化是随着人类信息社会的到来而提出的一个社会发展目标，它的实质是要在人类信息科学技术高度发展的基础上实现社会的信息化和信息的社会化，从而建立一种超越旧的人类时代的新文明――信息社会文明。
经济信息化是经济发展和社会发展的必然趋势，是社会经济结构向现代市场经济转变的重要特征。经济信息化是社会信息化的基本表现形式之一，是人类社会信息化进程中起主导作用的那一部分。由于经济发展是人类社会发展最主要的力量，信息化社会的到来首先离不开经济的信息化，它为社会信息化奠定了必要的基础，没有了经济信息化，社会信息化也就无从谈起。因此，许多国家都把推进国民经济信息化作为加速社会信息化进程的首选目标。
经济发展离不开信息化。从经济发展来看信息化，其涵义主要是指信息越来越成为整个经济活动的基本资源，信息要素广泛地渗透到人类社会各种经济活动之中，信息业越来越成为整个经济结构的基础产业，信息活动对经济增长的贡献越来越大。经济的信息化是在经济发展到一定阶段上的必然产物，集中表现为经济增长模式向知识密集型转化，产业结构的重心向经济效益和增长质量较高的信息产业发展的过程。
经济信息化程度的提高给经济增长和社会发展带来了深刻的影响，极大地促进了国民经济和社会的发展，特别表现在经济的增长方式上。其实，信息业作为全社会提供信息技术、设备及知识的产业，它本身就是国民经济的重要组成部分，它的生产和经营活动直接创造GNP，为社会增加财富。
经济信息化由此给人类带来了新的资源、新的财富、新的社会生产力，同时也带来了国际社会新的竞争方式、竞争手段和竞争内容。如1992年克林顿竞选美国总统时就提出了旨在面向21世纪的“信息高速公路”计划。日本近年来则提出了一项与美国相抗衡的“罗陀罗”（Mandara）计划。
知识经济是随着人类知识、技术不断积累而出现的一种经济形态，它是以知识创新为基础，建立在知识和信息的生产、储存、分配和使用之上的经济。知识经济的形成至少有三个标志：第一，知识成为对经济增长起决定作用的经济资源；第二，计算机和网络成为起决定作用的生产工具；第三，高新技术产业，特别是信息产业成为对经济增长起决定作用的主导产业。
以美国为代表的知识经济的迅速发展是20世纪90年代以来世界经济发展的重要现象。80年代以来，随着新技术革命的发展特别是信息技术的迅速崛起，以信息为代表的知识型产业就已开始成为世界经济的主要增长点。而进入90年代，知识、技术和信息对经济增长的贡献越来越大，并成为经济发展的关键因素。根据美国发表的报告，到1996年，信息产业产值已超过美国国内生产总值的60%，1996年的营业额达到8660亿美元，超过汽车业、建筑业和钢铁业，成为头号支柱产业。就广义的信息产业来说，它已经是美国创造就业机会最多的部门，1998年37%以上的就业是由与信息有关的行业，如通讯、教育、软件、咨询、以及财务等所提供的。知识经济不是美国经济独有的现象。90年代以来，美国以外的其他发达国家和一些发展中国家大都制定了信息等高科技产业发展计划，并取得了进展。如目前OECD成员国高科技产品在制造业产品中的份额已达到20～50%。在全球范围内，世界国内生产总值的2/3与信息产业有关。另据估计，随着全球信息基础设施的建成，技术对经济增长的贡献度将由目前的70～80%提高到90%。基于此，不少专家预言，不仅目前美国已进入知识经济时代，而且在世界范围内知识经济也正逐步取代工业经济，并将在21世纪初成为世界经济的主要形态。
知识经济的到来对发展中国家而言既是机遇，又是挑战。首先，知识经济的发展、网络经济的形成，在促进经济全球化进程的同时，对国际产业转移将产生重要影响，为发展中国家的经济发展提供了机遇。发达国家为了实行产业升级，纷纷发起以跨国公司为主体的向外投资，加快向发展中国家产业转移的步伐，被转移的产业将由原来的劳动密集型产业、高污染产业为主向资本密集型产业、部分技术含量较高的产业为主转变；转移的内容不再仅是劳动密集型的产品或零部件和生产工序，还包括含有一定技术水平的零部件生产和制造工序。现代信息技术传播的高速度、低成本使发展中国家可以较快掌握现代信息技术，并利用它来改造传统产业，带动产业结构的调整和升级。但知识经济使发展中国家面临更多的是挑战。发展中国家目前大多处于工业化发展阶段，而超越工业经济时代而进入知识经济时代是不可能的。发展中国家与发达国家之间在信息等高技术方面本来就存在较大差距，资金的短缺又制约着发展中国家在这方面的投入。因此，在相当长的时期内，发展中国家还只能充当发达国家“加工厂”的作用，在国际分工体系中处于附属地位。三、中国市场化制度建立
在经济体制改革目标模式的选择上，我国已经确立了“有中国特色的社会主义市场经济”的宪法地位。这一目标模式也就是计划和市场相结合的现代市场经济模式。市场在资源配置中起基础性作用，计划起宏观调控作用。市场机制在微观层面上调动企业和个人的积极性，计划手段在宏观上保证国民经济的总量平衡。在所有制构成方面，我国已经将对个体经济、私营经济在国民经济中与公有经济共同发展的地位写进了宪法。今后一段时间，在公有经济大规模改革和重组的过程中，要保证国民经济的快速、稳定和健康发展，一系列鼓励和维护个体、私营经济发展的政策法规将逐步出台和完善，特别在约束个体、私营经济发展的资金环境方面，相关的金融结构将逐步建立，金融政策将逐步落实。在建立稳定的社会主义市场经济秩序方面，维护市场公正、保证公平合理的竞争环境的方面的法律法规已相继出台，今后的主要任务是不断完善相关法律法规，加大执法力度。第三节新时期我国城镇体系规划理念和重点一、规划理念
过去我国的城镇体系规划是在单一的、以国家（政府）作为城市发展投资主体背景下编制的，具有浓厚的计划经济色彩和强烈的“刚性”。其规划理念可概括为“全面”、“规定”和“具体”，即对城镇发展和各项建设全面做出规定，涉及内容详细具体。其突出问题在于不适应我国市场经济体制改革形势下城市发展的投资主体多元化和前景选择多样化，编制内容庞杂、实施效果很差。因此，新时期城镇体系规划应追求内容体系科学合理，重点突出；实际应用能够操作，便于实施。本研究提出新时期城镇体系规划理念是：（一）准确定位目标
在社会主义市场经济条件下，作为属于政府行为的城镇体系规划，为适应城市规划行政主管部门事权、比较利于实施管理，其性质、作用、目的和意义的定位具有重要的理论与实践价值。传统城镇体系规划希冀对城镇发展的所有内容做出规划，但本研究认为，新时期城镇体系规划的目标是“主导”、“指导”、“引导”。
1.主导城乡空间结构调整
经济结构战略调整是我国经济发展的一条主线。城乡结构、特别是城乡空间结构是经济结构的直接反映，同产业结构不合理、地区发展不平衡、城镇化水平低的当前我国经济结构存在的主要问题有着千丝万缕的联系。调整城乡结构理应成为结构调整中不可缺少的内容，城镇体系规划的法律地位和实施主体能够对城乡空间结构调整发挥主导作用。如在规划中进行城镇空间组织，划分城乡空间等。
2.指导区域性基础设施配置
由于区域性基础设施面广量大，并具有较强的专业性；区域性基础设施各有其主管部门，也有相应的计划、规划及实施机制，但综合起来尚缺少明确的行政主管部门或实施机制（包括建设行政主管部门），而城市规划行政主管部门在城市规划区外对区域性基础设施建设没有事权。因此，编制城镇体系规划要从制定规定性的规划方案，转向提出以协调为重点的技术方案，对区域性基础设施建设发挥指导作用。如在规划中进行各类、各层次区域性基础设施规划的位置、时序、标准协调。
3.引导生产要素流动、集聚
市场经济条件下生产要素的流动、集聚受“无形的手”制约，但其流动、集聚的规律是从投入产出低的位置流向、集中于投入产出高的位置。城镇体系结构实质上也是一种市场格局，所以，城镇体系规划应对生产要素的流动和集聚发挥引导作用。如在规划中提出重点建设空间和中心城市划分以利于各项要素向上述空间集聚等。（二）注重整体协调
受传统的计划经济体制和资本多元化导致利益主体多元化的综合影响，形成了部门、地区内部，部门发展和地区发展之间的矛盾，使不同地区、部门和企业不可避免的要强调本位利益，而区域发展的整体利益、长远利益往往被忽视。因此，城镇体系规划不仅要维护投资者的利益，更重要的是要维护公众利益、区域整体利益和长远利益。这就必须强调区域协调的手段和措施，把多个行政单元、多个利益主体协调在一起，谋求整体发展。要协调开发内容、空间和时序。城镇体系规划是城市规划体系的一个重要组成部分。新时期城镇体系规划编制还应注重城市规划各环节的协调。城镇体系规划就政府行为而言，是在多个层面上相互影响密切的行政单元间通过制定共同的城镇协调发展目标、发展政策和发展公约，实现协调发展的过程。从组织形式上讲，这种协调可以是由上而下的，也可以是由下而上的，但本质特征都是协调各城镇间的发展关系。（三）业务行政结合
规划是政府行为。城镇体系规划必然是政府协调和引导区域开发的重要手段和决策依据。如果说过去编制城镇体系规划主要从纯技术业务角度的话，新时期城镇体系规划编制要在广泛联系社会公众的基础上，强化技术业务同行政管理相结合，具体而言应体现三个方面的结合：理论与实践的结合；技术与政策的结合；科学研究与政府行为的结合。城镇体系规划不仅要研究规划方案，而且要研究调控的标准和政策。其中，在管理层面上，城镇体系规划的内容和手段必须适应政府行政的特点，要有目标、有重点，同时还要讲方法、讲策略，要为政府引导区域城镇发展提供宏观调控的依据和手段。要针对政府权力有限性的特点，把握住各级规划要解决的根本问题。城镇体系规划的成果也要趋向系统化，既有规定性的，也有指导性的；既有约束公众的，也有约束政府部门的。实施城镇体系规划，必须有相应的协调和仲裁机构，必须有相应的行政机制和法律依据。二、规划的基本任务和基本要求（一）基本任务
传统城镇体系规划的基本任务是：综合评价城镇发展条件；制订区域城镇发展战略；预测区域人口增长和城市化水平；拟定各相关城镇的发展方向与规模；协调城镇发展与产业配置的时空关系；统筹安排区域基础设施和社会设施；引导和控制区域城镇的合理发展与布局；指导城市总体规划的编制。在新时期，城镇体系规划是经济社会发展目标和发展战略的重要组成部分，也是实现经济社会发展目标，引导区域城市化与城市合理发展，协调和处理区域中各城市发展的矛盾和问题，合理配置区域空间资源，防止重复建设的手段和行动依据。因此，新时期城镇体系规划的任务是在继承传统规划任务的同时，通过调控城市化与城镇发展、合理配置空间资源，主导城乡空间结构的调整。（二）基本要求
任何时期的城镇体系规划的基本要求都包括：立足国情，面向未来，面对现象，统筹兼顾，综合部署。要坚持以经济建设为中心，促进城乡经济健康发展；坚持可持续发展战略，正确处理近期建设与长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护的关系；坚持规划的整体性和综合性，促进区域和城乡的协调发展；坚持国家利益、公众利益和社会公平，实现土地和空间资源的合理配置；坚持依法制定和实施规划，实现规划的法治化。但是，新时期城镇体系规划的基本要求还应突出：统筹安排和合理布局区域基础设施，避免重复建设，实现基础设施的区域共享和和效利用；限制不符合区域整体利益和长远利益的开发活动，保护资源、保护环境；保护和改善生态环境；促进产业结构调整和城市功能的提高；正确引导小城镇和村庄的发展建设等。三、规划的重点
传统城镇体系规划的重点是制定城镇发展战略和规划城镇地域空间结构、职能组合结构与规模等级结构。随着认识的深入和实际的需要，新时期城镇体系规划应根据各地的特点，针对性解决区域城市化与城镇发展中面临的主要矛盾和问题，一般以下列内容为重点：（一）制订城市化和城市发展战略，规划城镇体系组织结构
确定城市化方针（或基本思路）和目标；确定城市发展与布局战略；确定城镇空间组织结构、功能组织结构和规模组织结构。（二）协调和部署影响城市化与城市发展的全局性和整体性事项，确定开发建设管治区划
确定不同地区、不同类型城市发展的原则性要求；统筹区域性基础设施和社会设施的空间布局和开发时序，实现共建共享；确定需要重点调控的地区，从引导和控制区域开发建设活动的目的出发，依据区域城镇发展战略，综合考虑空间资源保护、生态环境保护和可持续发展的要求，确定规划中应优先发展和鼓励发展的地区，需要严格保护和控制开发的地区，以及有条件地许可开发的地区，并分别提出开发的标准和控制的措施，作为政府进行开发管理的依据。（三）按照规划提出的城市化与城镇发展战略和整体部署，确定城镇体系组织机制建设方向
充分利用产业政策、税收和金融政策、投融资政策、土地开发政策、行政区划政策等政策手段，引导人口有序流动，促进经济活动和建设活动健康、合理、有序的发展。提出区域协调的机制与机构，制定相应的协调政策和措施。（四）确定区域城镇发展用地规模的控制目标，落实耕地总量动态平衡的战略要求
依据区域城镇发展战略，参照相关专业规划，对城镇发展用地的总规模和空间分布的总趋势提出控制目标；结合开发建设管治区划，根据各地区的土地资源条件和经济社会发展的总体部署，确定不同地区、不同类型城镇用地控制的指标和相应的引导措施。（五）确定乡村地区非农产业布局和居民点建设的原则
确定农村剩余劳动力转化的途径和引导措施；提出农村居民点和乡镇企业建设与发展的空间布局原则；明确各级、各类城镇与周围乡村地区基础设施统筹规划和协调建设的基本要求。第二章城市化战略制定与分析第一节中国城市化概况一、城市化严重滞后
我国城市化进程严重滞后于国民经济发展水平和世界城市化进程是不争的事实。世界银行在80年代初估计我国1980年的人均GDP为300美元，按此推算，则1996年我国人均GDP应为1053美元，其相应的城市化水平应当达到40%左右。而实际上，1996年我国的城市化水平只有29%左右。从全球城市化进程来看，城市化是大势所趋，是迈向现代化的必由之路。任何一个国家的现代化进程都伴随着大量农民离开土地进入城市，进入第二、三产业。预计到2000年我国农业剩余劳力将达到3.7亿，增加城市供给，满足人民（尤其是广大农民）对城市的需求具有极其重要的现实和战略意义。
我国到1992年工业化率已高达48%，而城市化率仅27.6%，说明我国经济已开始从传统型向现代型转变，但并没有带动我国社会从传统型向现代型的转变，经济发展与社会发展缺乏调性.这种城市化水平明显偏低的情况，将反过来制约我国社会经济的发展，我国的人均GNP长期在300美元左右徘徊的情况，正是与我国的城市化进程长期处于低迷的发展速度的现状密切相关的；我国的工业化发展并没有拉动城市化的快速发展相应地促进农村人口向城镇的集中，因而使我国大部分的就业人口仍滞留在粗放型的生产方式之下，阻碍了社会与经济的进一步发展，因为城市化的过程不仅仅是农村人口变为城市人口的过程，而更是土地等自然资源和社会资源的利用从粗放型向集约型的进化过程，是生产方式和社会生活从粗放型向集约型转化的社会过程。二、城市现代化水平偏低（一）城市用地标准低，用地结构不合理
在中国，城市人口平均占地标准一般只达80平方米。与此同时，中国城市内部用地结构相当不合理，工业用地比重过高，一般都达25%－30%；
生活用地、商业用地、公共设施用地偏低；道路、广场、绿化等用地严重不足，需要调整改善用地结构十分困难。不少城市的人口密度、建筑密度已经达到了极限，城市要继续要展，必须向外扩张，侵占周围农田。城市用地的拮据使得我国大部分城市人满为患，引发了住房拥挤，交通堵塞，环境恶化，绿地缺乏等一系列的城市问题，以道路交通为例，”八五”期间全国汽车保有量由551万辆增至1100万辆，年均增长14.83%，而同期道路年均增长5%-7%，车辆增长率是道路增长率的2倍多。我国小汽车数量已从1990年的115万辆增长到1994年的185万辆，预计到2010年将达到2200万辆，将需占用数以百万公顷的土地来建道路和停车场，而1994年全国所有设市城市的建成区面积总共才190万公顷。（二）城市基础设施建设出路
推动民营企业和居民个人向基础设施投资、改革基础设施经营机制、提高基础设施管理水平是加速基础设施发展的出路所在。虽然我国的城市数量和规模在不断扩大，但城市质量不高。目前，我国的城市以生产型为主，而未来城市的发展方向是向生活型城市过渡。城市质量提高的关键是应建立一种具有弹性、张力和创新性的机制，使城市具有较强的转换资源的能力。这就要求城市的建设和规划要有超前性，要在提高城市质量方面多做文章。（三）城市环境状况比较落后
城市环境是影响城市可持续发展的重要因素。也是衡量一城市居民生活的重要指标。由于历史积累的原因以及重视的程度不够，我国城市环境的污染还没有得到全面控制。全国所有城市的大气环境几乎没有一个达到世界卫生组织的规定的标准：大气质量符合国家一级标准的城市不足1%。全部219个城市的污水处理率不足20%。三、郊区化初见端倪
郊区化就是城市在经历了中心区绝对集中，相对集中以后的一种离心分散阶段，它表现为人口、工业、商业先后从城市中心区向郊区化的外迁。郊区化的前兆是城市中心区的人口增长速度趋缓，在城市总人口中的相对比重下降，即所谓的相对分散。郊区化的典型标志是城市中心区人口出现绝对数量的下降，即绝对分散。在我国部分特大城市已开始出现郊区化现象。
郊区化不过是城市发展过程中的一个阶段和现象，这不是资本主义社会所特有的，是有利也有弊的。我国城市的郊区化过程才开始不久，对它的研究也才刚刚起步。城市政府和城市规划管理部门对大城市发展以向心集聚为主转向以离心扩散为主的转变要有足够的思想准备和相应的对策。在当前，中国的郊区化获得了以下一些利益：①疏散了大城市中心区过密的人口，改善了人居环境。1982～1990年8年间，四个大城市中心区每平方公里人口数下降的幅度分别为：北京944人，上海1167人，沈阳2304人，大连2458人。②分散了那些不适合在城市中心区发展的工业企业，缓减了环境污染。③有利于发挥城市中心区的区位优势，获得更高的土地利用效率，实现更有郊的城市中心职能。④带动了郊区乡村的开发。同时，中国这样的郊区化也带来了一些新的问题：①由于当前交通手段的落后，人们不可能也不愿意迁移得太远。近域迁移的结果造成了大城市建成区的蔓延，规划中的城郊隔离绿带易被蚕食。②由于当前生活水平还不高，外迁的主要是低收入的工薪阶层，他们在相当长时期内买不起私家车。买得起商品住宅和私人轿车的高收入者当前倒不一定要外迁。这会导致不合理的通勤流，给城市交通带来更大压力。③城市中心区的大规模更新改造，对保护城市传统历史风貌的努力形成严峻的挑战。房地产开发商常常不顾城市规划的要求，追求更高的建筑容积率。这类矛盾在历史文化名城就更突出。
中西方不同郊区化机制，带来了不同的结果。在西方，低收者在内城集聚，富裕的中产阶级从中心市迁出，郊区化导致中心市财政入不敷出，久而久之，出现中心衰败。因中心衰败，才又要求旧城改造。中国则完全不同，由于计划经济下大城市中心区积累了大量问题，恰遇改革开放后有大量资金投入旧城改造才导致了工业和人口的郊区化，结果是经过用地置换、产业调整，中心区更加欣欣向荣。
既然在市场经济条件下郊区化是大城市发展的一个必然阶段，可以估计，随着我国经济的持续发展，当壮大起来的中产阶层不再满足于多层或高层公寓住房时，开着私家车住在远郊别墅的时代也会到来，这种情况在大款、艺术家、明星等富裕阶层中已有苗头。这一种更接近于西方郊区化，会给我们带来不同的利弊得失（周一星，1999；顾朝林，1999）。四、农村城市化持续动力不足
据温铁军研究（1997、1998），我国农村城市化的基本动力是地方政府资本的原始积累。资本的原始积累，是任何经济类型的发展中国家进入现代化不可逾越的历史性过程。如果说中央政府是在改革前用了大约30年完成了国家资本的原始积累，那么县以下各级地方政府，则是在1984-86年进行的财政体制改革完成后，才开始进入资本原始积累阶段。
在国家资本原始积累的过程中，形成了由中央政府各部门直接控制的国有大工业体系，和由地方政府各部门控制的“地方国营”工业体系。企业的层次级别不同，占有资本及其收益的数量和质量既会明显差别。由此又产生了中央与地方政府之间、条块之间在财产占有及其收益分配上复杂的利益关系。可以认为，在改革前的30年，由市及市以上政府及其各部门占有全部资源和城市工业资本和格局，一方面较大影响和限制了县及县以下（包括大批国营工业“空白县”）地方政府占有资产和收益分配的欲望和能力；另一方面，也造成了广大农村和农民大面积的贫困。
我国农村城市化的一般状况是空间利用率低，占用土地多，吸纳人口少，而且人口稳定性差。据统计，小城镇安排一个就业人口的占用土地往往高于大、中城市的3至6倍。这几年来，小城镇及其乡镇企业吸收了1亿农村剩余劳动力，相应地占用了1亿亩农田。又由于小城镇规模经济程度低，实力薄弱，基础设施和其他服务设施很不完善，加上现行政策等原因，加剧了小城镇人口的不稳定性。第一，小城镇规模不经济，农村工业分散化。有研究证明，中国2079万家乡镇企业中，分布在村以下的为1990万家，占92%；进入县城的仅占1%；集中到建制镇和集镇的不过7%。第二，城镇行政上的分割造成基础设施重复建设严重，浪费了大量资金。第三，环境污染严重，社会成本过高。第四，小城镇在解决就业方面有自身难以克服的障碍，主要表现在第三产业难有大做为。第五，农民虽然进了城，但生活方式还没有实现由农民向市民的根本性转变。小城镇在发展过程中所做的贡献与其存在的诸多问题同样十分突出。第二节国际启示与挑战一、城市化速度明显加快
二个世纪以来，世界城市化发展呈加速发展态势，年均城市化增长速度是：1800-1850年0.08个百分点，1850-1900年0.14个百分点，1900-1950年0.29个百分点，1950-1970年0.46个百分点，1970-1990年0.63个百分点，1990-2000年1.00个百分点（谢文蕙，《城市经济学》，清华大学出版社）。至2000年，世界城市化水平将达到47.52%，2025年将达到61.07%（联合国人居中心编著、沈建国等译，城市化的世界，中国建筑工业出版社，1999）。发展城市，从根本上改变人类的生存方式已经成为全人类面临的共同课题。由于信息革命的到来，发达国家正在进行自60年代以来第二次大规模的产业结构调整，导致全球出现新一轮的劳动地域分工，给若干发展中国家带来了新的发展机遇，促进了城市化的快速发展，其中尤以亚洲和拉丁美洲的城市化发展最为显著。二、首位型城市加速发展，城市带崛起
70年代以来，世界范围内的经济重构不仅形成了全球新的经济空间结构，而且形成了新的空间权力结构，使全球经济实体多层次化，出现了诸如国际货币基金组织（IMF）、世界银行、亚洲开发银行、北美自由贸易区（NAFTA）、欧洲联盟（EU）和世界贸易组织（WTO）等全球经济实体或跨国经济组织。这些经济实体的所在地（城市区域）在全球经济中扮演了重要角色，在其社会特征的建设中，正在一步步替代国家的作用，使国家权力空心化。因此随着信息社会的确立和全球城市化的普遍到来，城市间的经济网络将会最终主宰全球经济命脉，使若干世界性的节点城市成为在空间权力上超越国家的实体，形成全球城市体系的格局。在若干城市首位度极高的国家或地区，首位城市左右和逐渐主宰该国或该地区经济社会事务的趋势已见端倪。伴随一批特大城市、超级城市的诞生，由地理空间相互毗邻、社会经济结构融为一体的城市带迅速崛起。其特征是以一个或几个超级城市为核心，形成人口规模超千万、政治经济影响力举足轻重的庞然大物。我国的首位型城市发展也相当迅速，少数特大城市已经具备了发展成为在地区和国际上具有重大影响力的国际大都市的条件。发展首位型城市，充分发挥其做为增长极的优势，是今后城市发展的方向。三、城市可持续发展广为关注
环境与发展成为当今社会关注的主题之一，人类进入工业文明社会的同时对自然的破坏也是惊人的。臭氧层的破坏、荒漠化的蔓延、热带雨林面积逐年缩减、水污染日益加剧以及大气状况的恶化都为人类敲响了警钟。伦敦、纽约在城市环境保护方面走过的弯路、世界各国政府、各组织机构对保护环境的呼吁和做出的巨大努力，以及我国绝大多数城市面临的环境治理问题，都说明关注城市环境、保护城市环境是全人类共同的责任，是世界人民为建设人类未来美好家园的共同奋斗目标。
城市是一个复杂的自然和社会生态系统，因此在制订城市发展政策时，要适应其生态环境的多样性，适应其资源的潜力和社区的需要。70年代信息革命以来，普通民众的环境意识大大增强，从而使人们开始自觉杜绝资源利用上的浪费，自觉维护现有的基础设施，自觉利用未充分开发的各种资源，结果使许多老城市日益朝清洁型、生态型和适宜居住型方向转化。在现实世界，发展经济与保护生态环境开始结合起来。人们特别注重信息社会对生态环境带来的影响，通过建立生态区并进行自然和人工资源普查、确定生态区保护范围、建立野生动物自然保护区，保护和恢复生态循环过程。在生态经济和可持续发展的原则下，人们普遍关注不可再生资源的保护和可再生资源的合理利用，将资源利用对环境和社会问题的长期影响视为经济分析的一个组成部分，如建立先进的城市清洁、安静交通系统和先进的通迅系统（如光纤、卫星通信、计算机数据库等），设计簇状多用途步行或公共交通生态城市社区，使家庭与便于信息网直接连通，避免工业化社会带给人类社会的诸多环境和生态问题。四、国际城市体系重组和多极结构形成
由于新国际劳动分工导致世界城市体系的重组，在这个新的城市体系内，有些城市将成为公司服务、市场和整个经济体系的国际协调枢纽，而有些城市则作为全球经济的战略地出现。新的城市等级体系按国家与全球经济系统密切程度形成“核心”、“半边缘”和“边缘”相交的等级体系内部结构。经济全球化使城市体系内城市间的关系更加复杂，而且城市体系的地理界线扩展到国家界线以外，位于不同政治制度国家的城市共同组成全球城市等级体系网络。美国无疑已经在这次世界城市分工体系重组之初抢得先机，在成功实现产业升级后再次确立了在世界城市体系中的主导地位。与此同时，巴黎、伦敦、法兰克福、阿姆斯特丹和苏黎士将在一个广泛的全球城市体系中扮演它们的角色，一个金融、文化和服务性枢纽网络不久将在欧洲形成，并参与到全球城市体系中去发挥作用。东亚金融危机以来中国的突出表现已经说明，中国在整个东亚乃至环太平洋地区发挥的积极作用是举足轻重的，中国的国际经济、政治地位正不断上升，中国也必将加入这次国际城市分工体系重组的竞争之中。
随着世界贸易的增加和新的国际劳动地域分工的逐步形成，以及跨国公司对各国经济的不断渗透，经济全球化的进程正在加快，从而使若干全球信息节点城市发展成为世界城市或国际性城市，越来越控制和主宰着全球的经济命脉。世界性都市的形成和发展使全球城市体系出现了新等级体系结构，即世界级城市、跨国级城市、国家级城市、区域级城市和地方级城市。而且城市在全球经济中所扮演的角色也由于相互间联系的广泛性而愈益重要。随着世界城市化水平的迅速提高，城市的重要性会愈加明显，其发展也会更依赖于与世界其他城市的联系。信息革命一方面能够促使经济全球化，使全球主要城市形成有机网络；另一方面，由于信息传播也有可能摧毁原有城市的文化价值体系，引起深层次的社会动荡。因此，在迈向世界经济一体化的过程中，区域集团化的趋势也同时显露出来，而且由于各政治团体的介入和推动，促进了全球城市体系的多极化倾向。第三节制定城市化战略的政策、理论依据和导向一、清除体制、认识障碍，加快城市化进程（一）发挥城市化的引擎作用
根据发达国家所走过的城市化道路来分析，城市化的发展从起步（城市化水平超过10%）开始大体下可以划分为早期、中期和成熟期三个阶段：城市化水平在30%以下为早期阶段，城市化水平在30%至70%之间为中期阶段，城市化水平在70%以上为成熟期阶段。从一些发达国家城市化历史中可以看出：城市化中期阶段所耗用的时间，一般都比早期阶段所耗用的时间少（例如，英国在城市化中期所耗用的时间比早期阶段少一半）；也就是说在城市化的中期阶段出现一个加速发展的现象。中国1998年城市化水平已达30.4%，进入城市化中期阶段，因而，可以预料，在未来一个时期我国城市化步伐将进一步加快。
城市具有凝聚、贮存、更新、传递并进一步发展物质文明与精神文明的功能，她能通过不同的社会、经济活动的交互作用，在时间与空间上扩大城市与乡村、城市与区域、城市与城市之间的联系。除传统的政治中心地位外，城市一般还是一定区域的经济中心、文化中心、科技中心、信息中心。她的创新能力可以保证资源的集约使用和投入——产出比的提高。因此，城市是区域发展的核心，城市化是区域发展的重要标志之一。现在，地区之间的差异往往通过城市发展水平反映出来。例如，1995年，江苏徐州、淮阴、连云港三市的人均国内生产总值是苏州、无锡、常州三市的四分之一，相应前者的城镇密度也只有后者的四分之一。为了促进国民经济健康、持续、快速发展，实现城乡居民共同富裕，实现小康和迈向现代化，就必须加快城市化进程。
城市作为发展的载体可以从许多角度来认识。从农村和农业方面观察，由于人口增长、耕地减少，各地农村劳动力出现绝对剩余，而劳动生产率提高又造成农村劳动力相对剩余。不断增多的农村剩余劳动力只有到农村、农业以外寻找就业机会，才能使传统农业转向现代农业，农村的现代化也才可能实现。城市是农业劳动力转移的当然选择。从城市和非农产业方面来观察，由于人口和产业的集聚，城市基础设施和各项服务专业化、社会化、高效化成为可能，加上城市本身的巨大消费市场，有利于企业和社会的不断发展、进步。城市所提供的丰富多彩的物质和文化生活满足了人民群众不断提高的需求。对于当前的结构调整和实现两个根本转变，城市的集约经济特征和强烈的市场导向功能益显重要。另外，需要特别指出的是，我国人多地少，土地资源紧缺，城市能够为合理用地、节约用地发挥特殊作用。近年来，各地耕地减少的最大原因是农业内部结构的调整，城市化本身占用的耕地比例并不高，而且城市对土地的高效利用事实上起到保护耕地的作用。
到一九九八年底，中国全国已有设市城市六百六十八个，建制镇一万九千二百一十六个。积极推进中国的城市化进程，发展合理有序的城市化，不仅有利于中国社会经济的快速发展，也有利于土地资源的合理利用和保护。据统计，中国的六百六十八个城市在百分之零点二的国土面积上，积聚了百分之十六的人口，集中了全国的百分之四十五的固定资产和绝大多数科研和教育机构，创造了全国百分之七十七的非农产值，完成了全国工业利税的百分之七十七点三和全国商品零售额的百分之七十二。中国六百六十八个城市的人均用地为一百零一点二平方米，其中特大城市人均用地为七十四点六平方米，而建制镇的的人均用地为一百四十二点六平方米。城市化水平的提高，有利于国土资源的充分利用。根据对四百八十六个城市的跟踪分析，中国设市城市在城市规划的有效控制和引导下，在满足国民经济与社会高速发展、逐步完善城市功能的前提下，“八五”期间，有百分之四十三的城市（二百个）人均建设用地面积明显减少，平均减少十四点三平方米。
1.城市化推动就业结构调整
整个社会就业结构的转化—劳动力从农业部门转向非农业部门—是城市化的基本内涵。由于社会经济因素的变化导致城乡劳动力市场需求结构的变化，从而加速或阻滞劳动力从农业部门向非农业部门的转移，使城市化表现出不同的阶段性特点。因此说，城市化问题与就业问题是密切相关的。改革开放以前，劳动力从农业部门转向非农业部门的过程是在计划的严格控制下进行的，就业结构的变化不大，对城市化的影响十分微弱。改革开放以来，随着劳动力市场的逐步开放和形成，特别是对农村剩余劳动力转移控制的放松，就业问题对城市化与城市发展的影响越来越显著。据有关部门推测，目前，常年在外流动的农村剩余劳动力约为1.2亿，其中绝大部分流向城镇，相当于城镇人口40%。近年来，随着城市内部产业结构调整向深层次展开，城市内部也出现了结构性失业问题。目前，全国城镇下岗职工约达891.6万人，占全部职工总数的6%，并有不断增长的趋势。产业结构调整和就业体制改革中出现的新问题将会对城市与城市发展产生直接和间接的影响：（1）由于城市中自由流入人口比例不断上升，关于城市人口结构、城市人口权力与义务的概念都发生了很大的变化。（2）计划经济体制下，城市人口规模是可控的，而在市场经济体制下，原来概念上的城市人口规模控制就失去了意义。（3）城乡劳动力市场平衡基点的调整，从宏观上有利于城市化过程的引导，缓解农村剩余劳动力外流的强度。中国是一个发展中国家，中国的城市化与城市发展与发达国家相比，一个很大的不同就是要同时面对经济增长和社会发展两方面艰巨的任务。在考虑城市经济增长时不得不面对资本短缺、人口众多、就业问题严峻等一系列问题。实践证明，城市化有利于第三产业的发展，提高城市吸纳就业的能力。我国当前就业结构的巨大压力在一定程度上是城市化长期滞后的结果。国家和地方政府地制定经济社会发展目标时，必须加强对就业问题的研究，通过相应的城市化政策，实现对城市人口增长和人口迁移调控，完善我国就业政策和就业管理体制。
城市政府要针对城市内部出现相对城市贫困的现象，加大对公益和社会福利事业投入。另外，要预见到在安置城市下岗职工和新增就业人口的过程中，城市中小型企事业单位的数量将有所增加，并在一定时期内形成城市用地结构调整的高潮，城市规划要给予积极的引导（张勤，1998）。
2.城市化有利于保护耕地
人们无论是居住在城市还是居住在乡村，都需要土地、能源、水和粮食。城市化与土地的关系与城市化与其他资源问题一样，表现为积极与消极两个方面。首先，由于城市化本身所具有的经济与社会活动的集聚性特点，城市型的生产与生活方式比农村型的生产与生活方式更加节省空间、节省土地。特别是对于我国这样农业人口众多的发展中国家，城市化有助于缩减人口增长对土地的压力。人口众多，可耕地资源紧缺是我国的基本国情。目前，我国70%的人口生活在农村，农业人口众多、经济社会发展水平相对落后是我国经济发展的重要制约因素。耕地资源对农村经济社会的稳定和发展意义重大。但根据单位报酬递减的经济学法则，由于耕地资源的有限性特点，随着人口的不断增长，人均收益必然不断下降。因此，要从根本上解快农村经济和社会发展问题，必须努力使一部分人口从传统的农业生产和生活方式中转移出来，同时通过积极发展第二和第三产业，增加非农业就业机会，使农业剩余劳动力得到妥善安置。按1995年我国城乡人口和耕地面积匡算，城市化水平每提高一个百分点，乡村人口人均耕地可增加0.13亩。城市化水平的提高，一方面有利于促进农业规模经营，同时也可以从整体上降低人均建设占用土地的面积。我国目前乡村人均建设用地是城市的2.7倍，其中，人均居住用地和工业用地分别为1.7和10.7倍。但是，城乡人口转化、城乡用地结构的调整是一个持续渐进的过程，不可能一蹴而就，并且需要有相应的投入。
3.城市化促进经济结构升级
按照产业结构演变规律和经济发展状况，经济主体逐渐由第一产业向第二、第三产业转化，这本身就是城市化过程的重要组成部分。
我国在长期工业化过程中，忽视了对城市化的促进和引导，造成城市化滞后于工业化，虽然在短期内降低了工业化的成本，但却掩盖了经济社会发展的结构性矛盾和问题。
我国第三产业发展不充分的主要原因是城市化滞后。据统计，在发达国家工业化的初期，每增加一个第二产业的就业岗位，就可以新增两个第三产业的就业岗位。第三产业不发达，实际上大大降低了等量工业资本所提供的就业机会。由于非农业就业不充分，抑制了整个社会对农产品的有效需求，限制了农民对农业投入的积极性，农业的产业化和现代化难以起步，导致整个社会的产业结构长期在低水平上徘徊。因此说，城市化与产业结构调整具有互动关系。
在推进产业结构升级、优化的过程中，要充分重视城市化与产业结构调整的互动关系，即要保证产业顺利实现调整和优化，也要注意把发展技术密集型产业和劳密集型产业结合起来，鼓励和引导第三产业加快发展广开就业门路。同时要发挥城市规划对土地资源的调控作用，引导产业结构的调整和优化（张勤，1998）。
4.城市化有利于农业现代化
农业现代化以其对人口和产业分布的深刻变革，必将对我国城市化进程产生深刻影响。合理有序的城市化将会推进农业现代化，有利于促进农业和农村经济社会的健康和可持续发展。
农业规模经营，是促进农业现代化和可持续发展的基本前提，农业规模经营，可以提高农产品的商品率，调动农民对农业投入的积极性，使各产业间收益和加报平衡，增加农民收入，保证农民生洛实现小康。（二）加紧城市化的制度建设
1.深化城市管理体制改革，建立社会保障体系
健全“两级政府三级管理”体制。这是城市分级管理的客观需要，是由城市结构的层次性、城市工作的分散性、生活服务的社会性所决定的。所谓两级政府三级管理，就是按照责任与权利、事权与财权、管人与管事相统一的原则，实行城市管理工作市区两级政府分工负责，市、区、街道三级分级管理。同时，向城区和街道办事处放权，包括赋予街道办事处对辖区管理工作的综合协调权；对市容市貌、建筑施工工地等的部分管理权；对临时占用道路和绿地、破墙开店等方面的管理、初审及违规管理、处罚权等。对街道办事处用于城市管理工作的征费，各区纳入财政预算，市级财政给予补贴，使办事处集中力量搞好城市管理。市级政府要集中更多精力在较高层次上研究制定城市的发展战略和政策法规，实施宏观指导、监督和协调。
要积极创造条件，逐步对城市基础管理实行综合执法。可考虑设立由市政府主要领导负责，建委、公安等有关职能部门参加的城市综合管理委员会，承担城市综合管理、监察、协调工作。切实贯彻依法治市的方针，借鉴发达国家及我国部分城市的成功经验，逐步改多头执法为综合执法。对现有的城管、规划、土地、环保、卫生防疫等执法队伍的职能，可考虑由公安巡警具体履行。这项工作牵涉面大、法律性强，可以先进行调查研究，再搞试点，条件成熟后，建议省人大立法，逐步在全省实施。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]