中华人民共和国土地管理法注释本(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：法律出版社法规中心

出版社：法律出版社

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中华人民共和国土地管理法注释本试读：

编辑出版说明

当今社会，法律发挥的作用越来越大，涉及社会生活的方方面面。然而，晦涩的专业术语，艰深的法律理论，庞杂的立法体系，这些法律与生俱来的特点，却都成为了读者理解、掌握法律的障碍。

为了解决这个矛盾，本社特组织编辑出版了这套法律注释本系列丛书。除了法律文本为权威标准文本外，还最大限度地突出了本套书的实用性与易用性，本套书有以下特点：（1）专业人员编写。本丛书皆由相关法律专家编写，内容准确，并力求语言通俗，使普通大众读者能更轻松地理解法律精神，掌握

法律政策；（2）法律适用提要。每本书都由相关法律专家撰写该法的适用提要，帮助读者对每一个法的背景、概况有更全面、深入的理解；（3）重点法条注释。对重点法条进行条文注释，且每个条文都提炼出条文主旨，帮助读者准确理解法条内容；（4）相关配套规定。书末附录一些较为重要的相关法律、法规和司法解释，使读者在使用中更为方便、实用。

需要说明的是，本丛书中“适用提要”、“条文主旨”、“条文注释”等内容皆是编者为方便读者阅读、理解而编写，不同于国家正式通过、颁布的法律文本，不具有法律效力。

另，为方便查阅，我们根据每条及其条文主旨制作了目录，其中加“*”号的表示重点条目，并在正文中附有条文注释。

本书不足之处，恳请读者批评指正。法律出版社法规中心2012年2月

《中华人民共和国土地管理法》适用提要

土地管理法是指对国家运用法律和行政的手段对土地财产制度和土地资源的合理利用所进行的管理活动予以规范的各种法律规范的总称。我国制定《土地管理法》的目的是加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。《土地管理法》自1987年1月1日起实施以来，对于加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，保护耕地发挥了积极的作用。但是，随着改革深化和形势的发展，1987年《土地管理法》的若干规定已经明显不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要。一些地方违法批地、乱占耕地、浪费土地的问题时有发生，造成耕地面积锐减，土地资产流失。城镇外延扩张、村庄分散建设占用耕地严重，人地矛盾已经十分尖锐。为加强土地的宏观管理，进一步严格建设用地的审批管理，严格控制城市建设用地规模，加强农村集体土地的管理，保护农民的土地权益，加强国有土地资产的管理，加强土地的执法监督检查，加强对土地管理工作的组织领导，我国根据实际情况的变化和土地政策的需要分别于1988年、1998年、2004年对《土地管理法》作了修改。其中1998年的《土地管理法》对我国的土地管理制度作了重大修改。

为与宪法修正案的有关规定相衔接，适应经济体制改革的需要，加强对更低的保护，1988年《土地管理法》对1987年《土地管理法》有关条款进行了必要的修改，修改的主要内容有：（1）国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定。（2）强化对耕地的保护。

1998年的修改突出了切实保护耕地这一主题，对1988年《土地管理法》中合理的、切实可行的制度、措施予以保留，对一些已经不能适应现实情况的规定加以修改和完善。1998年修改的重点是：（1）关于土地用途管制制度。1988年《土地管理法》采取分级限额审批的用地制度，不能有效地控制有些地方人民政府用“化整为零”或者“下放土地审批权”等办法非法批地和用地，不能按照土地利用总体规划确定的用途进行管制，致使农用地、特别是耕地大量被划为建设用地。因此，需要对分级限额审批的用地制度进行重大改革。1998年《土地管理法》对土地用途管制制度的主要环节作了以下规定：第一，明确规定了土地利用总体规划的地位、作用及审批程序。土地利用总体规划是土地用途管制的依据。第二，明确规定了农用地转为建设用地的审批权限。土地利用总体规划将土地分为农用地、建设用地和未利用地。根据土地用途管制制度的要求，建设用地必须符合土地利用总体规划所确定的用途，并且严格控制农用地转为建设用地。第三，上收征地审批权。第四，乡村建设要尽量不占或者少占耕地、节约使用土地，并须按照经批准的乡镇土地利用总体规划、村庄和集镇规划的要求合理布局，适当集中，依法办理用地手续的要求。（2）关于耕地特殊保护。1998年《土地管理法》突出了保证耕地总量动态平衡，加重了各级人民政府保护耕地的责任。（3）关于征用土地补偿标准。1988年《土地管理法》对征地补偿标准规定得过低，难以执行。为了有利于严格控制征地，维护农民利益，1998年《土地管理法》适当地提高了最低补偿标准。同时，考虑到今后经济的发展和生活水平的提高，征地补偿可能需要适时有所调整，规定国务院根据社会、经济发展水平，可以调整征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。此外，还强调了被征地的农村集体经济组织和农民的意见。被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。（4）关于法律责任和执法监督。实践中，土地管理部门在查处违法占地行为时，缺乏有效的手段和措施，致使违法占地既成事实后难以纠正。1998年《土地管理法》规定的法律责任作了充实、修改，加大了对土地违法行为的处罚力度，并且赋予县级以上各级人民政府土地管理部门查处土地违法行为的必要手段和执法保障。

2004年3月4日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《宪法修正案》第二十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2004年8月立法机关根据《宪法修正案》的规定对《土地管理法》中有关土地“征用”的内容作了相应修改。这次修改，不涉及《土地管理法》其他内容的修改。

2007年3月16日，第十届全国人大民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国物权法》，从财产权利的角度对我国土地制度作出了宏观、全面的规定。

学习《土地管理法》，除了要掌握《土地管理法》的条文外，还要注意了解《城乡规划法》、《城市房地产管理法》、《森林法》、《草原法》、《农业法》、《渔业法》等有关法律的规定。

中华人民共和国土地管理法

第一章 总则

第一条 【立法目的】

为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。

条文注释

本法的立法宗旨有以下四个方面：（1）加强土地管理。随着经济体制从计划经济转变为市场经济，我国的土地资源管理遇到了很多新的问题，如建设用地供应总量失控、耕地面积锐减，国有土地流失，土地利用效率低下等。为了保护作为人类赖以生存的基本条件的耕地，加强国有土地保护，提高土地资源使用效率，本条将“加强土地管理”规定为本法的首要宗旨。（2）维护土地的社会主义公有制度。土地公有制是我国社会主义公有制度的基础和核心。在实行市场经济的条件下，土地公有制和土地市场化并容，以土地所有权和使用权分离实现土地的商品性。依法维护土地的社会主义公有制是我国公有制社会制度的基本保证。（3）保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地。土地是宝贵的资源和资产，十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地是我国的基本国策。只有提高土地资源开发质量，避免土地浪费，切实提高耕地的开发和利用水平，才能缓解我国当前面临的人多地少的矛盾。（4）促进社会经济的可持续发展。土地是不可再生资源，土地管理工作坚持可持续利用原则，在开发中保护和合理利用土地资源，有助于促进我国社会经济的可持续发展。

关联法规《宪法》第8—10、13条

第二条 【所有制形式】

中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

条文注释

本条规定了以下五项土地制度：（1）土地的社会主义公有制。我国《宪法》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”土地所有制是指土地这一重要的生产资料归谁占有、归谁支配的基本经济制度。根据《宪法》的规定，我国的土地所有制表现形式有两种，即全民所有和集体所有。我国城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。（2）国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。国家是一个抽象的概念，这样一个抽象的概念无法具体行使其法定的权利，因此，国家的权力或权利的行使必须由具体的机构和人员来完成。根据本条第二款的规定，国有土地所有权由国务院代表国家行使。也就是说，国家土地所有权只能由国务院代表国家行使，其他国家机关和地方各级人民政府不能代表国家行使上述权利，只有取得国务院的授权的条件下才能管理和处置国有土地。（3）权利人的土地权利受法律保护。本条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。侵占，既包括对他人享有的土地所有权和使用权的土地的非法占据，也包括未经批准而占据公共用地。这里的买卖，是指一方将土地所有权有偿移转给他人的行为。因为我国实行的是土地公有制度，土地所有权的主体只能是国家和有关农民集体，除国家为了公共利益的需要可以依法征用农民集体所有的土地外，公有土地的所有权不能改变。不过“土地使用权可以依法转让”。土地使用权的转让，分为国有土地使用权转让和集体所有土地的转让。国有土地使用权的转让，包括出让和转让。国有土地使用权的出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为；国有土地使用权的转让是指通过出让方式取得国有土地使用权的单位和个人，再将取得的土地使用权让与他人的行为，形式上一般表现为转让、出租、抵押等。集体土地使用权的转让，目前法律中并无系统的规定。从原则上讲，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。因此，集体土地使用权的转让，在目前一般是指不改变农用地性质的承包或转包。（4）依法有偿征收或征用土地制度。我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这是本条立法的宪法依据。在我国，农村的土地为集体所有。当国家为了保证社会公共事业或者公益事业的发展，需要取得或使用集体所有的土地时，基于国家主权，有权对集体所有的土地行使国有化的权力。应当注意的是，国家只有在为了“公共利益”的前提下，才能行使征收或征用土地的权力。至于公共利益如何界定，目前尚无法律具体规定。一般认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益，包括基础设施、公共设施和社会服务等。（5）国有土地有偿使用制度。国家依法实行国有土地有偿使用制度，对于合理利用土地，减少不必要浪费，依照各级土地利用总体规划的土地用途对土地进行管理大有裨益，同时，能够保证国家作为所有者的收益权的实现。

关联法规《宪法》第6、9、10、14条《物权法》第40、42、43、46—48、58、119、121条《城市房地产管理法》第3、9、22、23条《土地管理法》第73条

第三条 【基本国策】

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。

条文注释

所谓基本国策，应是一个国家为解决带有普遍性、全局性、长远性问题而确定的总政策，在整个政策体系中处于最高层次，它规定、制约和引导一般的具体法律政策的制定和实施，为相关领域的政策协调提供依据。本条将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”确立为我国的一项基本国策，可见我国对土地问题的重视。为了落实这一基本国策，各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。

关联法规《宪法》第10条《物权法》第43条《国务院关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》

第四条 【土地用途】

国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

条文注释

土地用途管制是指国家为了保证土地资源的合理利用，通过编制土地利用总体规划划分土地用途，分区确定土地使用的限制条件，土地所有者、使用者应严格按照规定的土地用途利用土地的制度。土地用途管制制度的内容包括：按用途对土地进行科学、合理的分类；通过土地登记明确土地使用权性质；编制土地利用总体规划，划分土地利用区和确定各区内土地使用的限制条件，对用途改变进行行政审批，并对违反土地用途管制的行为进行处罚。

为了实行土地用途管制制度，本条规定，国家编制土地利用总体规划，以作为土地用途管制的依据。在国家编制土地利用总体规划时，应当在土地利用总体规划中规定土地的用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，以保证土地按照规定的用途使用。对于农用地转为建设用地的，必须严格限制，并对建设用地的总量进行控制，对耕地实行特殊保护。

关联法规《土地管理法》第36、73条《土地管理法实施条例》第38条

第五条 【主管部门】

国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

条文注释

目前，国务院土地行政主管部门是国土资源部。根据《国土资源部主要职责内设机构和人员编制规定》（国办发〔2008〕71号）的规定，国土资源部的主要职责有十六项，其中涉及土地管理的有以下几项：（1）承担保护与合理利用土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的责任。组织拟订国土资源发展规划和战略，开展国土资源经济形势分析，研究提出国土资源供需总量平衡的政策建议，参与国家宏观经济运行、区域协调、城乡统筹的研究并拟订涉及国土资源的调控政策和措施。编制并组织实施国土规划，制定并组织实施国土资源领域资源节约集约利用和循环经济的政策措施。（2）承担规范国土资源管理秩序的责任。起草国土资源法律法规草案，制定部门规章并监督实施，制定地质环境保护的政策、规章，制定国土资源调查评价技术规程，拟订国土资源开发利用标准。指导地方国土资源行政执法工作，调查处理国土资源重大违法案件。（3）承担优化配置国土资源的责任。编制和组织实施土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地整理复垦开发规划和其他专项规划、计划。指导和审核地方土地利用总体规划、矿产资源规划，组织编制矿产资源、海洋资源、地质勘查和地质环境等规划以及地质灾害防治、矿山环境保护等其他有关的专项规划并监督检查规划的执行情况。参与报国务院审批的涉及土地、矿产的相关规划的审核。（4）负责规范国土资源权属管理。依法保护土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源所有者和使用者的合法权益，组织承办和调处重大权属纠纷，指导土地确权，承担各类土地登记资料的收集、整理、共享和汇交管理，提供社会查询服务。（5）承担全国耕地保护的责任，确保规划确定的耕地保有量和基本农田面积不减少。牵头拟订并实施耕地保护政策，组织实施基本农田保护，监督占用耕地补偿制度的执行情况。指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和耕地开发的监督工作。组织实施土地用途管制、农用地转用和土地征收征用，承担报国务院审批的各类用地的审核、报批工作。（6）承担及时、准确地提供全国土地利用各种数据的责任。制定地籍管理办法，组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测，组织国家重大土地调查专项，指导地方地籍调查、登记和土地分等定级工作。（7）承担节约集约利用土地资源的责任。拟订并实施土地开发利用标准，管理和监督城乡建设用地供应、政府土地储备、土地开发和节约集约利用。拟订并按规定组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资、转让等管理办法，建立基准地价、标定地价等政府公示地价制度，会同农业部门监督管理农村集体建设用地使用权的流转。制定禁止和限制供地目录、划拨用地目录等，承担报国务院审批的改制企业的国有土地资产的处置。（8）承担规范国土资源市场秩序的责任。监测土地市场和建设用地利用情况，监管地价，规范和监管矿业权市场，组织对矿业权人勘查、开采活动进行监督管理，规范和监管国土资源相关社会中介组织和行为，依法查处违法行为。（9）依法征收资源收益，规范、监督资金使用，拟订土地、矿产资源参与经济调控的政策措施。依法组织土地、矿产资源专项收入的征管，配合有关部门拟订收益分配制度，配合有关部门指导、监督全国土地整理复垦开发资金的收取和使用。参与管理土地、矿产等资源性资产，参与管理国家出资形成的矿业权权益，负责有关资金、基金的预算和财务、资产管理与监督。（10）推进国土资源科技进步，组织制定、实施国土资源科技发展和人才培养战略、规划和计划，组织实施重大科技专项，推进国土资源信息化和信息资料的公共服务。（11）加强土地供需调控和总量平衡，落实最严格的土地管理制度。加强国土规划、土地利用总体规划的整体控制作用。加强矿产资源规划和合理开发利用管理，强化资源回采率和资源综合利用率的监管。

为了加强土地管理和监督工作，国务院设立国家土地总督察，授权国家土地总督察对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，落实耕地保护目标责任制，监督国家土地调控政策的实施。国家土地总督察对国务院负责。委托国土资源部组织实施国家土地督察制度，向地方派驻九个国家土地督察局。国家土地总督察在国土资源部设立国家土地总督察办公室（正局级）。主要职责是：组织协调国家土地督察机构的日常工作，拟订相关政策法规和工作规则。协调派驻地方的国家土地督察局及其人员的派驻工作，研究提出人员考核的意见。指导和监督检查国家土地督察局的工作，对土地违法违规问题提出处理意见，承担责令限期整改的具体工作。组织调查研究并提出加强土地管理的政策建议。

关联法规《宪法》第89条《国土资源部主要职责内设机构和人员编制规定》

第六条 【守法义务、检举控告权】

任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。

条文注释

遵守宪法和法律是每一位公民的基本义务，本条是对宪法规定的公民守法义务的重申。同时，我国《宪法》还规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。应当注意的是，这里所谓有权“检举”和“控告”，是指单位和公民个人对有土地违法行为的政府机关部门、单位、组织和个人，有向人民政府土地行政主管部门或者人民政府其他机关提出举报和指控，要求有关机关予以处理和制裁的权利，并非向人民法院提起诉讼的权利。按照目前《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定，必须是权利受到侵害或与相关违法行为具有利害关系的人才具有原告资格。所以，这里的“控告”仅指向有关行政部门指控、要求对违反土地管理法律、法规的行为进行制裁的行为。受理单位和公民个人对土地违法行为的检举和控告，是各级土地行政主管部门行使土地管理监督检查职责的重要内容之一。各级土地行政主管部门要尊重和保护单位、个人检举、控告的合法权利，有义务接受对于土地违法行为的检举和控告，并要为单位和个人提供检举、控告的便利方式和条件。土地行政主管部门应建立土地违法举报制度，这种举报制度是本条关于检举和控告规定的保障。除建立举报制度外，土地行政主管部门还应规定举报办法，保护和奖励举报人，对于打击报复举报人的，一经查实要严肃处理，打击报复行为构成犯罪的，必须移交司法机关依法追究刑事责任。

关联法规《宪法》第41、53条《国土资源部信访规定》

第七条 【奖励】

在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。

关联法规《国家科学技术奖励条例》《国家科学技术奖励条例实施细则》

第二章 土地的所有权和使用权

第八条 【所有权归属】

城市市区的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

条文注释

本条用两款对土地的归属进行了规定。第一款规定的是国家所有的土地。城市市区的土地归国家所有。这里的城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。这里的市区，一般理解为城市的建成区。城市市区的土地属于国家所有并不意味着国家所有的土地只有城市市区的土地。国家所有的土地还应当包括农村和城市郊区中依法没收、征用、征收、征购，收归国有的土地，以及农村和城市郊区中法律规定属于国家所有的土地。

本条第二款规定的是农民集体所有的土地。根据本条规定，除非法律明确规定某些土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地均属于农民集体所有。这里的法律，指的是由国家权力机关制定的规范性文件。例如《宪法》第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”所以，水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂所占土地属于法律明确规定属于国家所有的土地，即使位于农村或城市郊区，仍属于国家所有，除非法律明确规定属于农民集体。另外，宅基地和自留地、自留山属于集体所有。从实际情况来看，农民集体所有的宅基地，主要是指农民用于建造住房及其附属设施的一定范围内的土地；自留地是指我国农业合作化以后农民集体经济组织分配给本集体经济组织成员（村民）长期使用的土地；自留山是指农民集体经济组织分配给其成员长期使用的少量的柴山和荒坡。农民对宅基地、自留地、自留山虽然可以长期使用，但所有权仍属于集体。

关联法规《宪法》第9、10条《物权法》第47、48、58、61条《土地管理法实施条例》第2条《土地权属争议调查处理办法》《确定土地所有权和使用权的若干规定》第18条

第九条 【国有土地使用权】

国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。

条文注释

根据土地所有权与土地使用权相分离的原则，本条规定了国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用，即单位或个人可以依法取得国有土地或集体土地的使用权。根据现行的法律规定进行分析，土地持有权有以下特征：（1）权利具有派生性。土地使用权是从土地所有权中派生出来的用益物权。建设用地使用权是从国有土地所有权中派生出来的用益物权；土地承包经营权和宅基地使用权是从农村集体土地所有权中派生出来的用益物权，是从国家土地所有权中分离出来的土地使用权。（2）客体具有限制性。土地使用权的客体仅限于地面，不及于地下资源、埋藏物。根据《宪法》和有关法律的规定，地下矿藏、文物、埋藏物等属于国家，土地使用权人不能因为对土地具有使用权，而认为对上述财物具有权利。（3）目的具有特定性。取得土地使用权的目的是获得土地的使用价值，从土地利用活动中获得经济利益和为其他活动提供空间场所。（4）权利具有期限性。土地使用权是有期限的，即法律通常规定土地使用权的一定有效期限。在我国，土地使用权的年限采取法定主义，建设用地使用权的最长期限是七十年，土地承包经营权的期限分别是耕地三十年、草地三十到五十年、林地三十到七十年。这有利于权利的稳定、交易的安全和房地产市场的发展。

土地使用权人负有保护、管理和合理利用土地的义务。保护、管理，是指对土地生产能力的保护和管理，也就是对土地生态及其环境的良好性能和质量的保护和管理。合理利用土地，是指科学使用土地，使得土地的利用与其自然的、社会的特性相适应，充分发挥土地要素在生产活动中的作用，保护土地生态环境、提高土地利用率、防止水土流失和盐渍化，以获得最佳的经济、社会、生态的综合效益。

关联法规《物权法》第40、117—121、135—155条《农村土地承包法》第2、20条《城市房地产管理法》第2条《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12、44、45条《确定土地所有权和使用权的若干规定》第26—52条

第十条 【集体所有土地经营、管理】

农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

条文注释

关于农民集体所有的土地的经营、管理，本条规定分为三种情况：（1）农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。村集体经济组织即农村中有土地所有权的农业集体经济组织。村民委员会是指根据《村民委员会组织法》的规定组织成立的村民委员会。如果有以村为单位的农业集体经济组织，就由该村集体经济组织经营、管理；如果没有以村为单位的农业集体经济组织，则由村民委员会经营、管理。（2）已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。村民小组是指行政村内由村民组成的自治组织。“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的”土地，是指该土地在改革开放以前就分别属于两个以上的生产队，现在其土地仍然分别属于相当于原生产队的各该农村集体经济组织或者村民小组的农民集体所有。如果村内有集体经济组织的，就由村内的集体经济组织经营、管理；如果没有村内的集体经济组织，则由村民小组经营、管理。（3）已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。在我国，农民集体所有的土地除属于村内农民集体所有、分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有这两种情况以外，还存在农民集体所有的土地属于乡（镇）农民集体所有的情况。对于已经属于乡（镇）农民集体所有的土地，应当由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理，而乡（镇）政府不应经营、管理这些土地。因为乡（镇）政府与村民委员会不同，它是一级政权组织，而不属群众性自治组织。农民集体所有的土地，属于农民的集体财产，而不属于国家财产，所以，乡（镇）政府不应经营、管理。

本条规定实际上是以法律的形式，继续维持了我国广大农村以往实行的“三级所有，队为基础”的农民集体所有土地的基本形式，使得党在农村的政策具有连续性和稳定性，进而保护和调动广大农民的积极性。

关联法规《物权法》第60条《村民委员会组织法》

第十一条 【土地登记】

农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。

条文注释

根据土地权属和性质的不同，本条对其登记进行了不同规定。

1.农民集体所有的土地登记发证制度。本条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”《土地管理法实施条例》第四条第一款规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”由此可见，农民集体所有土地的所有权登记发证工作由县级人民政府土地行政主管部门管辖。设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。依法登记的农民集体所有土地所有权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

2.农民集体所有土地的建设用地使用权的登记发证制度。本法第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。也就是说，农民集体所有的土地的建设用地使用权，在一定范围内可以依法转让。为了有效地保护这种用地的使用者的合法权益，本条规定，对于依法用于非农业建设的农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。这一规定，使得使用者有法定的书面凭证，证明自己对农民集体所有的土地享有建设用地使用权。

3.国有土地使用权的登记发证制度。由于国有土地可以依法确定给单位或者个人使用，为了清楚地掌握单位和个人依法使用国有土地的情况，本条规定单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认单位、个人对该国有土地的使用权。中央国家机关使用的国有土地的资产处置权属于中央人民政府，为便于解决中央和地方在土地资产处置上发生的纠纷，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。

4.林地、草原、水面、滩涂的登记发证制度。国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，所以，土地的统一管理是《土地管理法》确定的原则。同时，我国现行《森林法》、《草原法》、《渔业法》对森林、草原和养殖水面、滩涂的确权发证作了规定。《森林法》第三条规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。《草原法》第十一条规定，依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。集体所有的草原，由县级人民政府登记，核发所有权证，确认草原所有权。《渔业法》第十一条规定，单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。

关联法规《物权法》第9—22、139条《草原法》第9—16条《森林法》第3条《渔业法》第7、8条《土地管理法实施条例》第3—5条《土地登记办法》第3、4章

第十二条 【变更登记】

依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。

条文注释

本条仅规定了土地权属、用途的变更登记。变更土地登记的类型主要有：（1）土地使用权、所有权和土地他项权利的设定登记；（2）土地使用权、所有权和土地他项权利的变更登记；（3）更名、更址登记；（4）土地用途变更登记；（5）注销土地登记。凡申请土地使用权、所有权变更登记的，需提交相关权属证明文件。土地行政主管部门根据土地使用者、所有者申请变更土地登记的申请书经地籍调查、审核，符合变更土地登记规定的，报人民政府批准后，变更注册登记，更换或更改土地证书，地籍图、土地归户册作相应的更改。土地使用者一经取得土地使用权，就要按照合同约定的土地用途开发、经营土地，而不得擅自改变合同约定的土地用途。要改变合同约定的土地用途，必须符合有关条件和要求，并且应当办理土地用途变更登记。

关联法规《物权法》第145、151条《土地管理法实施条例》第6条《土地登记办法》第38—48条

第十三条 【登记保护】

依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

条文注释

本条从正反两方面对经依法登记的土地权利的保护进行了规定。“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护”是从正面规定的，包含两层含义：一是土地所有权和使用权必须经依法登记；二是当土地所有权人和使用权人的权利受到侵害时，可以请求相关机关给予保护。比如，他人占用所有权人或者使用权人的耕地建房、挖砂、采石、取土，破坏种植条件的，可报告土地行政主管部门责令改正或者治理等，也可以提起诉讼。“任何单位和个人不得侵犯”他人已经依法登记的土地的所有权和使用权，同“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护”的规定是一个问题的两面。这一规定实际上是给所有权人和使用权人以外的政府及其部门、法人和其他组织及个人设定的一项义务，这些单位和个人必须履行这一义务，如违反这项义务须承担相应的法律责任。例如，本法规定，未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。《刑法》规定，国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。

关联法规《土地管理法实施条例》第3—7条

第十四条 【承包经营（一）】

农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。

在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。

条文注释

本条对农村土地承包经营权进行了概括性规定。

1.农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。从承包主体上说，承包方是本集体经济组织的成员。这里指的是以家庭承包方式的土地承包，如果是以家庭承包以外的其他方式的土地承包，则承包方可以是本集体经济组织以外的人员。从承包对象上说，承包地是本集体经济组织享有所有权的土地。但国家所有的由集体经济组织使用的土地也可称为承包的对象。从承包目的上说，只能从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，不得用于其他目的。

2.承包期限为三十年。为了稳定承包关系，本条规定承包期限为三十年。但这里并没有区分不同性质的土地，即不管是耕地、林地还是草地，承包期均为三十年。实践证明，三十年的承包期限对于耕地来说比较合适，但对于草地和林地则显得较短。所以2002年的《农村土地承包法》和2007年的《物权法》区分不同性质的土地，对其承包期限分别进行了规定：耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。

3.承包经营合同。为了明确双方的权利义务关系，发包方和承包方应当订立承包合同。根据《农村土地承包法》的规定，承包合同应当以书面形式订立。合同的条款一般包括：（1）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；（2）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；（3）承包期限和起止日期；（4）承包土地的用途；（5）发包方和承包方的权利和义务；（6）违约责任。

4.承包方保护和合理利用土地的义务。承包方在生产经营的过程中，应当保护承包地的土地生态及其环境的良好性能和质量，在利用土地、提高土地生产能力的同时，要注意采取相应的措施，保护土地的质量和生态环境，防止水土流失和盐渍化等，保护和提高地力。不得对土地造成永久性伤害，如不得采取掠夺式经营、建造永久性建筑物或者构筑物、取土、采矿以及其他不合理使用土地的行为。

5.农民的土地承包经营权受法律保护。承包方在承包关系中，相对于发包方处于弱势地位，因此法律应对其权益的保护特别“关照”，主要体现在：（1）任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。对保护农村妇女的土地承包经营权作了特别规定，保障结婚、离婚以及丧偶妇女的土地承包经营权。（2）在承包期内，除法定情形外，发包方不得收回、调整承包地。（3）承包方应得的承包收益，依照《继承法》的规定继承。（4）承包方可以依法流转土地承包经营权，任何组织和个人不得加以强迫或者阻碍。（5）发包方违反承包合同的，应当承担违约责任。

6.承包地的调整。本条规定，承包期内对承包地可以进行适当调整。但实践证明，如果不对调整承包地的条件进行严格限制，发包方常常以此为借口侵害承包方的合法权益。所以，《农村土地承包法》对承包期内调整承包地的行为又进行了进一步的限制，该法第二十七条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”

关联法规《物权法》第59、124—134条《农村土地承包法》第13—17、20、50条《农村土地承包经营权流转管理办法》

第十五条 【承包经营（二）】

国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

条文注释

本条规定了国有土地承包经营权和集体经济组织以外者对集体经济组织所有土地的承包经营权。

1.国有土地承包经营权。对于国有的土地，单位或者个人可以承包经营，但单位或者个人承包经营的国有土地，只能用于从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，而不得用于其他目的，例如用于发展商业、房地产等。单位或者个人在承包经营国有土地时，应当与发包方订立承包合同，约定双方的权利和义务，以保证双方更好地履行合同，并在违约时承担相应的法律责任。同时，承包经营国有土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。单位或者个人承包经营国有土地，不同于本集体经济组织的成员承包经营农民集体所有的土地，因此，本条并没有规定土地承包经营的具体期限，只规定土地承包经营的期限由承包合同约定。发包方和承包方应当根据土地的情况、承包经营的用途等进行协商，确定一个承包经营的合理期限。

2.集体经济组织以外者对集体经济组织所有土地的承包经营权。集体经济组织所有的土地，本应以家庭承包方式向本集体经济组织成员发包，但是，对于不宜采取家庭承包方式发包的土地，如“四荒土地”，则可以采取较为灵活的承包方式。这里规定的农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，不是指农民集体所有的任何土地都可以由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营，而是仅指不宜采取家庭承包方式发包的“四荒土地”等。而且，如果向本集体经济组织以外的单位或个人发包上述土地，还必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

关联法规《农村土地承包法》第2章第3节

第十六条 【争议解决】

土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。

单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。

当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。

在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。

条文注释

本条是关于土地所有权和使用权争议解决的规定。土地所有权和使用权争议是指与土地所有权和使用权相关的争议，如土地权属争议、侵犯土地所有权和使用权的争议、相邻关系争议等。在实践中，由于地界、土地权属不清和因政策、体制的变更造成的历史遗留问题，都易产生纠纷。因此需要有法律规定处理的规则和程序。

关于土地权属争议，本条规定了三种解决办法：第一，由当事人协商解决。所谓协商解决，是指发生土地权属纠纷后，当事人双方在平等互利、自愿互谅的基础上，彼此做出一定的让步，在双方都可以接受的情况下，达成一种和解协议。这样做可以免去复杂的诉讼过程，迅速、及时地解决纠纷，有助于保持双方的友好关系，具有迅速性、灵活性、有效性、低成本的优点，是解决土地权属纠纷的首选方案。但当事人自愿达成的协议缺乏强制力，当事人不履行协议时，仍需通过其他解决途径处理，因此协商解决具有一定的局限性。第二，协商不成的，由人民政府处理。当事人就土地所有权和使用权争议进行协商之后，达不成协议或者达成协议后一方反悔的，由人民政府处理。由于土地权属的争议涉及不同当事人，本条规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。人民政府在处理土地所有权和使用权的争议时，应当进行调查，并在查清事实的基础上，依法作出处理决定。第三，向人民法院起诉。根据本条规定，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。这里的诉讼指的是行政诉讼，即对人民政府关于土地所有权和使用权权属纠纷处理决定不服，以作出处理决定的人民政府为被告提起的诉讼。

关联法规《农村土地承包法》第4章《行政诉讼法》第2、38、39条《行政复议法》第2、9条《土地权属争议调查处理办法》第14条《国土资源行政复议规定》

第三章 土地利用总体规划

第十七条 【规划要求、期限】

各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。

条文注释

土地利用总体规划，是各级人民政府为贯彻执行国家的土地利用政策，根据国民经济和社会发展对土地的需求以及地区的自然、社会经济条件而编制的，在部门间合理分配土地资源、调整土地利用结构和布局的战略构想和设计方案；是对一定地域范围内，全部土地的开发、利用、整治、保护在时间和空间上所作的总体的、战略的部署和统筹安排；具有总体性、战略性、长期性和动态性。

各级人民政府编制土地利用总体规划应当以以下几个方面为依据：（1）国民经济和社会发展规划。国民经济和社会发展规划统筹安排和指导全国或某一地区的社会、经济、文化建设工作。土地利用总体规划是国民经济和社会发展规划在土地管理和利用方面的具体化，是在土地利用和管理方面实现国民经济和社会发展规划的具体措施，其编制不能脱离国民经济和社会发展规划。（2）国土整治规划。国土整治规划是为了协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系而进行的规划。它的主要对象是土地、水、气候、矿产、生物、旅游和劳动力等自然、社会和经济资源。国土整治规划要靠土地利用总体规划来落实，土地利用总体规划要充分反映国土整治规划的要求。（3）资源环境保护的要求。一是要从国家和民族的长远利益出发，按照可持续发展的要求，在保持耕地总量基本稳定的前提下，制定土地利用总体规划。二是要在土地利用总体规划中应划出重点土地整理区，通过对田、水、路、林、村的综合整理，改善生产和生活环境，提高土地利用率，增加土地的有效使用面积。（4）土地供给能力。土地供给能力是指根据土地的自然条件和社会环境状况，在一定的期限内，某一区域的土地所能提供的有效开发和使用的限度。在编制土地利用总体规划时，为了充分发挥编制后的土地利用总体规划的实际效用，必须对土地的自然条件和社会环境做充分的考虑，必须以土地的供给能力作为编制的基本依据之一。（5）各项建设对土地的需求。在考虑到土地供给能力的基础上，还应当考虑各项建设对土地的需求。这一点与国民经济和社会发展规划密切相关。因为确定各项建设的发展情况以及对土地的需求，一般要通过国民经济和社会发展规划的制定和实施来实现。根据国民经济和社会发展规划确定的社会、经济发展状况，在一定期限内所要进行的项目开发，必然会有一个对土地的需求问题，土地利用总体规划的编制对这一需求情况也必须予以充分考虑。

关联法规《土地管理法》第18条第1款《土地管理法实施条例》第8、9条《土地利用总体规划编制审查办法》《土地利用总体规划编制审批规定》第15条

第十八条 【规划权限】

下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。

地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

条文注释

各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当遵循下列规定：（1）下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。《土地利用总体规划编制审批规定》第六条规定，下级规划服从上级规划是编制土地利用总体规划应当遵循的原则之一，也是编制土地利用总体规划的一个基本要求。土地利用总体规划的编制采取的是自上而下的编制方法，全国土地利用总体规划确定后，各省、自治区、直辖市人民政府依据全国的土地利用总体规划编制本行政区域的土地利用总体规划；各县级人民政府再依据省级土地利用总体规划编制县级行政区域的土地利用总体规划；乡（镇）土地利用总体规划也必须依据县级的土地利用总体规划进行编制。这样，才能保证我国土地利用总体规划体系的完整性、科学性、统一性和协调性，才能避免在执行过程中出现由于土地利用总体规划的矛盾而使土地管理工作无法正常进行的情况。（2）地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。我国实行建设用地总量控制制度。上一级土地利用总体规划中确定的建设用地控制指标是下级土地利用总体规划的编制依据。因此，地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。地方各级人民政府是指省级人民政府、设区的市、自治州一级人民政府、县级人民政府和乡镇级人民政府。（3）耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。土地是生存与发展的基础，耕地是土地精华，保护耕地是关系国家前途命运和子孙后代生存发展的重大问题。保护耕地就是保护我们的生命线。因此，下级土地利用总体规划中的耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标，也就是说，地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中不得减少上一级土地利用总体规划所确定的耕地数量，地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中所确定的耕地保有量只能是等于或者高于上一级人民政府所确定的数量。

关联法规《土地利用总体规划编制审批规定》第5、6条《土地利用总体规划编制审查办法》第6条

第十九条 【编制原则】

土地利用总体规划按照下列原则编制：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

条文注释

编制土地利用总体规划应当遵循以下原则：（1）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地。保护耕地和严格控制建设用地是一个问题的两个方面。目前，城市、集镇和村庄盲目扩张是造成耕地减少的重要原因。要保护耕地，就要严格控制城市、集镇和村庄建设用地规模。在土地利用总体规划编制中，要依据上级土地利用总体规划的建设用地控制指标，认真审核当地城市和村庄的人口规模和人均用地指标。在此基础上，确定建设用地规模，并通过土地调用分区，将各类建设用地体现在土地利用总体规划图上。同时，划出基本农田保护区和一般耕地区，对耕地实行特殊保护。（2）提高土地利用率。耕地后备资源严重不足，土地利用率低，这是我国土地开发、利用所面临的实际情况。这就要求我们在开发、利用土地时，必须面对现实，在有限的耕地资源面前，走粗放式的外延扩张道路显然是不符合中国国情的。只有充分挖掘现有土地的潜力，提高土地利用率，才有可能以少量的土地资源满足众多人口对农产品的需求。（3）统筹安排各类、各区域用地。人多地少、土地资源不足是我国的基本国情，而土地又具有多种功能和用途，各行各业的发展都需要用地。因此，在安排土地利用时，必须坚持统筹兼顾原则。在制定土地利用总体规划时，不仅要注意协调建设用地与农用地之间的矛盾，还应统筹安排农业内部结构调整用地，协调好农、林、牧、渔各业之间的土地利用矛盾。同时，还应考虑土地资源综合利用问题，即土地开发、利用、整治与保护之间的统筹协调问题。（4）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。土地利用总体规划在确定耕地开垦的范围时，要充分考虑开垦活动带来的环境影响，避免因耕地开展造成新的水土流失、土地沙化等不利影响。划定耕地开垦区时，要先经环保论证。对已经开发利用但利用不合理或不充分的土地，要提出整治措施。在土地利用总体规划中要划出重点土地整理区，以便对田、水、路、林、村等进行综合整治，提高土地利用率。（5）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。为了保证实施耕地总量平衡，本法规定了大量措施，其中最重要的一条就是实行耕地占用补偿制度，占用耕地必须按照“占多少，垦多少”的原则进行补偿，与之相适应的，土地利用总体规划编制时，就应当考虑耕地总量动态平衡的要求，确保本行政区域内耕地总量不减少。

关联法规《土地管理法》第33、34、42条《土地利用总体规划编制审批规定》第6条

第二十条 【土地用途】

县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。

乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。

条文注释

土地利用区，是指各级土地利用总体规划中，依据土地的适宜性和利用现状，依据当地社会经济持续发展的要求和上级土地利用总体规划下达的规划指标和布局要求划分出的土地主要规划用途相对一致的区域。

土地利用区在土地利用总体规划图上一般采用二级区分。第一级分区称为地域，它是依据土地自然和社会经济条件的差异，根据目前土地利用中存在问题的相似性，兼顾行政界限、地域完整性而划分的。一般第一级分区为：农业用地区、建设用地区、人文及自然景观保护区、土地整理区、暂不利用区等。第二级称为用地区，是依据土地的主导用途划分的。如农业用地区可分为基本农田保护区、一般耕地区、

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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