作者：郑方辉
出版社：新华出版社
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法治政府绩效评价实证研究试读：
序言 以法治评价推进法治建设
梁伟发改革开放以来，法治一直是我国法学理论研究的核心命题。这方面的研究已产生了丰硕的成果。法治评价是法治研究的重要内容，也是法治实践的内在要求。随着“法治入宪”和《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（2004）、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（2010）、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014）、《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（2015）等一系列重要文件的颁布实施，以评价推进法治建设成为党和政府的要求及全社会的共识。在此背景下，华南理工大学在全国率先成立了法治评价与研究中心，被广东省法学会授予“法治研究基地”。中心旨在打造成为全国第三方评价法治的协同研究基地和智库，意义重大而深远。
法治评价涉及跨学科领域的研究，是法治建设及政府管理创新的前沿课题。2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，要求强化考核评价和督促检查，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。通过评价，可以更好地强化政府的公共责任，确保公平正义，保障公民权利，提升政府形象，维护政府公信力，促进法治国家、法治政府、法治社会建设目标的最终实现，对推进法治中国建设具有重要的作用和意义。
法治评价被视为可量化的正义。通过构建科学的评价模型及指标体系，将法治状况转化为具体、直观的指数，评判特定对象的法治水平，分析结构特点，发现问题。在我国，法治评价大体可分为中央与地方两个层面。在体制内部，中央对地方法治工作的考评重点在于监测、调控地方法治建设;地方省市考评以国家立法和地方法治发展纲要为基本依据，把地方法治建设工作按照机构职能进行分解，并以此建立地方法治工作绩效和考核指标体系，推进地方法治工作。评价的重点，既包括各职能部门依法办事的情况，也包括各职能部门的法治推进工作。目时，为了切实提高领导干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量地方各级领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系具有重大的现实意义。
从提高公信力、专业性、科学性的角度，法治评价不应仅限于体制内的考评，还需要依靠第三方力量建立法治指标体系，对地方法治建设及其社会效果进行客观、科学、系统评价。推动法治评价从专项评价转向系统评估，从立法评价转向司法和执法的社会认同性评价，从事后评价转向全过程评价，从官方评价转向社会民意测量，从内部考评转向社会效果评价。法治指数体系应具有开放性，指标设计须兼容国家与社会的测评，并强调其社会性，同时，法治发展指数要注重其对全面推进依法治国的贡献程度，形成法治建设的倒逼机制，倒逼地方法治进步。
目前我国法治评价尚有诸多不足，如理论研究比较单薄,评价的客观性欠缺,评价方法和标准的普适性和针对性有限，等等。弥补这些不足，需要在实践中总结归纳，夯实理论基础;尤其要强化指标体系设计，确保评价的公正性和科学性，也需要加强政府信息公开，保障评价数据的可获得性和客观性,要总结中国各地法治评价实践的特征和经验，积极稳妥地探索法治评价方法和技术的普适性，同时也要注意各地的特殊性，使评价具有针对性和可操作性，保障评价结果的可比性。法治评价刚刚起步，需要全社会集思广益，群策群力。
法治政府评价是法治评价的重要组成部分。本书选编几篇重要论文，将政府绩效评价理念方法导入法治政府评价中，是华南理工大学法治评价研究领域的最新成果。相关研究基于独立第三方立场，针对中国法治政府建设进程中的法治政府评价、地方党政组织考评体系及其法治化、《政府信息公开条例》绩效评价等主题，意义重大，附件为2015年召开的“贯彻全面发展理念，推进法治政府绩效评价”研讨会发言摘要具有很强的启发性。我相信，这些研究对我国法治建设将产生积极影响。希望作者在现有的研究基础上，发挥第三方的优势，将研究进一步深入，为推动广东及全国的法治建设和法治评价的发展做出更大贡献。
是为序。（作者系广东省法学会会长，广东省政协原党组副书记、常务副主席）|上篇|地方党政组织考评体系及其法治化研究——以广东为例第一章导论一、研究说明（一）研究背景
有组织就有考评。对地方官僚（政府）的考评在中国有悠久的历史，甚至可以追溯至氏族社会时期的“禅让制”。之后，从夏商周时代“贡士考察”到春秋“奖励军功”，从两汉时期“征辟”、“察举”、“考试”和“九品中正制”到“科举”的出现，对官僚的考评方式随着历史变迁不断变化。清代学者张之洞对此有精辟的总结（“取士之法，自汉至隋为一类，自唐到明为一类……汉魏到隋，选举为主，而亦间用考试，如董、晁、郗、杜之对策是也;唐宋到明，考试为主，而亦参用选举，如温造、种放是也。”与此相关，对地方政府的考评亦成为中央政府管理的重要手段。分封制之下，随着国家领土扩大，考评的主要功能是制约封地诸侯对统治者的威胁，封建制发展后，对地方政府考核不仅为权力制约，也增加了反腐维稳的功能，比如：唐朝时期的“节度使”、明朝时期的“巡抚”、清朝时期的“钦差大臣”等专责官员，就有对地方政府进行监督考评的责任。
新中国成立后，尤其是改革开放以来，考评制度愈加成为组织管理的工具。作为组织管理的有效手段，考评对组织功能发挥及组织目标的实现具有不可替代的作用。近三十多年我国经济建设所取得的巨大成就，从组织管理的角度，无可讳言，与组织内部自上而下的以“GDP最大化为导向”的刚性考评密不可分。上世纪末期，随着科学发展观提出，原有较单一的考评不再满足经济社会全面发展的需要，基于“以考代管”的惯性思维和做法，“凡事必考”成为管理的重要工具。这一阶段，有关经济、社会、文化、环保等考评项目急剧增多，由于考评组织权实际上由职能部门主导，衍生的问题表现为各自为政、种类繁杂、交叠重复、导向模糊、随意性大，以及实施难度大及成本高。具体而言：
一是各自为政、重复考评。统计显示，广东省级考核检查和评比表彰项目（含省直部门）共459项。同年一项统计显示，某地市一年接待上级检查400多次，到下级检查100多次。过多过滥的检查考核严重干扰了基层组织正常的工作秩序。
二是考评导向不断改变。考评具有导航的功能，是社会经济发展的指向标，由此，客观上要求考评导向明晰及具有相对稳定性。但实际上，考评服务于地方党委政府的中心工作，中心工作年年有变，导致考评导向亦不断变化。
三是考评指标相互重叠。据不完全统计，广东省级综合考评6项主要项目中，约三分之一指标是相同或相近的。比如“每万人拥有公交车标台数”、“行政效能投诉量下降率”及“群众合法权益保障水平”等等指标即如此。
四是考评内容相互矛盾。以经济增长与环境保护为例，由经济部门主导的考评内容和由环保部门主导的考评内容时有矛盾，一边是增长率的刚性要求，一边是节能减排的指令性指标。以至于媒体得出结论：环保干部几无上升空间。
2011年，全国推行政府绩效管理及评价试点，力图探索新路，解决地方党政组织考评存在的深层问题。2012年，党的十八大报告中提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。2013年，习近平总书记进一步强调，不再简单以国内生产总值增长率论英雄，必须构建一套科学的考核评价指标体系。同时，十八大之后，中央提出一系列重要的战略构思及举措，包括推进国家治理现代化、全面推进依法治国、依法执政、依法行政，等等。
另一方面，来自地方政府，尤其基层政府要求明确考评导向，减少考评项目，优化考评流程，完善考评体系，推进考评法制化建设呼声日益高涨，因为现有的考评导向、频度及其工作量已伤及地方的正常工作，最近十几年对考评多次清理合并工作在让地方政府短暂“振奋”之后再次陷入“失望”。有专家认为，成百上千项不合理或未经批准的考评项目及考评指标，反过来证明治理评比达标表彰活动的艰巨性。也有人指出，取消不合理的考核项目不意味着不考核，要设计一套科学的考核体系，避免“一放就乱”。但不管从哪个角度看，基于“依法执政”、“依法行政”和建设法治政府的要求，不断提高地方党政组织的执行力及公信力，完善地方党政组织考评体系，实现依法考评，真正发挥考评指挥棒的作用是党委政府、学界面对的重大课题。本文的研究正是基于此种背景展开。（二）问题与定题
改革开放以来，在我国推进社会主义市场经济体制的进程中，客观上说，社会、政府及学界对于地方党政组织各种考评的作用及功能有着正面的共识。我国三十多年所取得的巨大成就，以及地方党政组织强大的动员力和执行力，很大程度上取决于自上而下的考评。但与此同时，各自为政，以考代管，重复考评让地方“苦不堪言”。实地调查表明，基层政府三分之一，甚至一半的精力均在应付各种各样的考评。不仅如此，为应付各种考评而弄虚作假的现象并非个案，同时，考评权（组织权）作为公权力不可避免地提供了寻租空间。
为解决此类问题，自上世纪90年代中后期以来，体制内不断开展清理考评的工作，推动所谓“考评工作阳光化”、“考评信息公开化”，旨在优化考评项目，如广东省政府分别于2000年、2005年、2009年、2013年四次对考核、评价、检查、表彰进行了系统清理，但却始终跳不出“膨胀—清理—再膨胀—再清理”的怪圈。2013年全面清理和规范省级考评中，削减八成的考核评比项目，全部项目由459项减至82项。但之后不到两个月，又增加了两项省级考评。显然，地方党政组织考评成为困扰党政管理重大问题，考评的膨胀有着复杂原因，对此问题展开研究存在着强大的现实需求。
有“需求”必然有“供给”。基于考评存在的问题以及在党政管理中的重要地位，在对文献系统梳理及认真思考的基础上，本人逐渐聚焦问题，即如何构建地方党政组织的考评体系;如何进一步将考评体系法制化。因为现存的问题以及解决问题的思路，很大程度上将考评定位为“技术工作”，是组织内部的独立“项目”，这种理念以及相应措施与考评的价值导向及建设法治国家、法治政府格格不入，亦与考评作为“指挥棒”应发挥导向功能及持续性效应等要求相背离。由此，考评法制化为客观要求，因为考评的背后是权力与责任的界定，法制化的前提是拥有科学合理的考评体系，即内容明确性、运行稳定性、过程公正性。
本文研究由此定位。研究问题即关键词为“考评体系”和“法制化”。逻辑上，科学合理的考评体系是法制化的前提，法制化是考评体系成效的保障。在可供选择的论题中，包括法制（治）化视野的（地方）党政组织考评（体系）研究、（地方）党政组织考评（体系）法治（制）化研究等，最终确定为地方党政组织考评体系及其法制化研究，并以广东为例，针对市、县、镇三级党政组织（被考评对象，并与公务员考评相区隔，以广东为例既有代表性，又是研究材料的来源地）。研究对象为“考评体系”（对此负责的党政责任主体）。研究问题与目标是：以现实状态为起点（目前考评体系是什么），以法制化为“标准”（考评体系应该是什么），探讨如何构建具有科学依据及广泛适用性的我国地方党政组织考评体系，并将这一体系纳入法制化建设的轨道，成为国家法治化的一部分。（三）研究意义
党十八届三中全会明确提出，要“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”，“严格绩效管理”，“改革政绩考核机制”，显然，强化与改进对地方党政组织及领导干部、领导班子的考评是新时期党的组织建设面对的重大课题，也是学界关注的热点领域。
本文研究的理论意义：
一是提出体制内部考评体系的概念范畴。本文认为，考评体系包括组织体系、技术体系、法规体系、制度机制、智能系统等内容。其中，组织体系包括考评主体、模式、流程、方式、结果应用等;技术体系包括考评指标、指标权重、评分标准、考评周期;法规体系包括法律、规章、官方规范性文件等不同层次的制度规范;制度机制包括制度保障、运行机制和社会文化;智能系统包括调查系统、电子平台和支持系统。系统界定考评体系概念内涵为考评理论研究提供了基础。
二是从理论需求的角度梳理与整合组织考评的理论学说。围绕“为什么要考评、谁来考评、考评什么、如何考评”等问题，整合了政治学、管理学、经济学、法学、技术科学及马克思主义的相关理论，促成理论融合及创新。比方说，“为什么要考评”既是组织管理要求，具有工具属性，又由党和政府性质及追求的目标所决定，体现价值属性。对于考评体系法制化路径及对策，则应用法学理论进行诠释，一定程度上丰富组织考评理论体系。
三是完善组织考评体系及法制化研究的方法论。尤其是引入规范分析与实证分析相结合的方法，将研究理论建立于实证检验的基础上。本文通过文献研究与实地调查方法对地方党政组织考评体系进行了探讨，进一步指向考评体系法制化的路径与对策，采用问卷调查方法构建分析模型，尝试以量化方法回答现实问题，从而对现有的组织考评体系及其法制化研究提供了方法论的有效补充。
四是厘清目标考评与绩效评价的逻辑关系。我国自80年代引入目标责任制以来，将目标考核与绩效评价等同起来。但事实上，绩效评价的内涵比目标考核更为丰富，在强调效率、效果和效益（即“3E”）外，更强调公平性、公众参与与第三方评价主体。换言之，本文研究基于考评权、组织权与实施权三者关系，力图厘清目标考核与绩效评价两者之间的差异性，具有重要的理论价值。
本文研究的现实意义：
一是为构建地方党政组织考评体系及法制化提供科学依据。本文研究采用问卷调查与深度访谈的方法，基于对调查数据的统计分析获得基层公务员对目前有关组织内部考评现状的认知、评价与建议，辅助深度访谈，梳理归纳考评实施的存在问题及原因，收集改进建议，进而为党委政府决策提供实证参考。
二是为地方党委政府优化考评项目，简化考评流程，规范指标体系等提供参考。上世纪90年代以来，各地兴起了“考评热”，但大都流于形式，加重了基层负担，甚至沦为寻租的工具，背后的原因较为复杂，但与考评权、组织权和实施权的错位关联密切，本文研究提出考评组织权统一，实施权多元化，对于破解各自为政、重复考评现象，増强考评的科学性及公信力具有重要的现实意义。
三是提出地方党政组织考评体系法制化路径及对策。某种意义说，党政组织考评工作存在的问题，如清理"膨胀的循环关系，是行政体制存在问题的缩影，背后是权力制约。解决考评乱象、理清体制内的考评关系，形成科学合理的考评机制，根本方式就是推进法制化。本文在借鉴经验的基础上，探讨考评法制化路径及对策，对于完善地方党政组织考评体系，推进依法治国及法治政府建设，提高执行力和公信力有一定的借鉴作用。二、主要概念及内涵
所谓主要概念（即关键词），为本文研究的主线。从逻辑上审视，本文两个主要的关键词“考评体系”和“法制化”是平行关系。同时还包括“地方党政组织”（考评对象）、“目标考核”、“政府绩效评价”等概念。（一）考评体系
考评体系为考核评价体系简称。所谓“体系”，是指若干有关事物或某些意识相互联系而构成的一个整体。本文中，“考评体系”即指由一组既独立又互相关联并能完整表达考评要求的要素所组成的系统。操作层面一般包括组织体系、技术体系、法规体系、制度机制、智能系统等模块。在国内，对地方党政组织及公务人员的管理、控制、激励手段，通常有考核、评价、检查、表彰等形式，约束性较强的为考核和评价。尽管两者之间内涵有别（考核具有垂直性及约束力，评价更多显示一种状态），但也有共同的交集，所以官方文件中并没有将两者截然分开，本文亦不做严格区分。同时，新世纪以后，我国开始引入源自西方的政府绩效评价概念，并在部分地方实践或试点。学界及地方政府常常将考核评价与政府绩效评价等同起来，甚至替换使用。（二）法制化“法制化”与“法治化”为关联密切又存在差异的概念。英文中，“法制”为“legal sys-tem”，而“法治”为“the rule of law”。前者意为法律体系，而后者则表示法律统治，具有法律至上的含义。著名法学家张文显认为，“法治”意味着法治精神、法律规贝IJ和法治方式融入社会生活领域，意味着广泛的社会自治。“法制化”可理解为建立一套完整的法律体系，并以法治国;而“法治化”可理解为法律至上，包含两层含义:一是考评制度法律化，即建立考核评价的法律法规体系。二是将考评纳入法治化的轨道，涉及立法、执法、司法、守法等全过程。本文更多针对前者，特别是考评体系的内容明确性、程序正当性、价值连贯性、过程公正性、结果公平性、运行稳定性等特征，因此，采用“法制化”一词，但一些论述亦包含“法治化”的涵义。（三）地方党政组织
一般而言，组织内部考评可分为对下级组织的考评和对个人的考评。本文研究的考评对象为“组织”。所谓组织英文解释为“an administrative and functional structure（as a business or a political party）”，即“一个管理、功能结构（如企业或政治党派）”。置于我国国情中，本文对地方党政组织的界定是（从组织层级来看，地方党政组织指省、地市、县（区、县级市）、镇（街道）四级组织，本文研究主要针对地市、县、镇三级（如省级考评对象对地级组织或省级部门，一般为厅局级单位）；从组织性质来看，包括党和政府一级组织或上级党委、政府职能部门（如县委、县政府及地市党委的宣传部、政府的发改局等）；从组织范围来看，考评对象为广义的党政组织，包括共青团组织、妇联、残联等由财政供养的党、人大、政协、群团机关，行政、司法机关，但不包括公用企事业单位，以及一级党委政府。如珠海“万人评政府”的评价对象包括了市直81个部门，佛山绩效管理的对象为下辖五区，以及66个部门。同时，基于我国社会主义国家性质，某种意义说，党政组织等同于西方政府绩效评价中所指的“政府组织”。另外，我国有关考评办法中，并没有将组织和“领导及领导班子”截然分开，或者说，很多情况下，对主要领导及领导班子的考评等同于对组织的考评。（四）目标考核
严格而言，目前我国体制内自上而下的考评更贴近于目标考核，目标考核的概念源自于企业的目标管理。彼得·德鲁克在《管理的实践》一书中首次对企业的目标管理进行零星的描述，指出要以目标评判管理者的绩效。乔治·奥迪奥恩认为：目标管理是一个过程，上下级管理者一同确认共同目标，定义预期结果中个体的主要责任领域，作为管理部门和评价成员贡献的指南。国内学者将目标管理定义为组织通过确定目标、实施目标、过程管理、按目标进行结果考核、应用考核结果等系列活动，对组织活动及其组织发展进行管理的一种理论思想、技术方法和管理制度。亦有学者认为，“政府目标考核是一种体制改革与工具运用的混合体，是目标管理理论在我国本土化实践形式”，且“目标考核在目标管理和职能管理的双重作用下发展而来，是西方政府目标管理理论与本土化公务员考核、效能检查相融合后的产物”。（五）政府绩效评价
政府绩效"Performance）在西方称为“国家生产力”、“公共生产力”、“政府业绩”等。上世纪40年代克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙合著的《政府工作衡量一行政管理评估标准的调查》首先提出政府绩效的概念，之后80年代，《英国国家审计法》对政府绩效审计做出明确的实证性定义（“检查某一组织为履行其职能而使用所掌握资源的经济性、效率性和效果性（3E）情况。”后来，弗莱恩提出的“4E”理论，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）和公平（Equity）视为政府绩效的内涵。当然，也有从结果与过程的关系（如1993年美国《国家绩效评论》）或顾客满意度（1997年《美国标杆管理研究报告》）理解政府绩效的。本文认为，政府绩效是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府行使功能、实现意志过程中体现出的管理与服务能力。“政府绩效评价”是对一定时期内政府管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的成绩进行评定和划分等级。评价以结果和满意度为导向，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念。此外，它反映了政府与社会公众之间沟通与交流的必要性，以及公众通过绩效评价机制对政府公共部门的发挥间接影响和控制作用的可行性。
政府绩效评价源自企业，之后被政府组织管理广泛应用。经过半个多世纪发展，现代意义的政府绩效评价与第三方评价密不可分。就国内而言，大多数情况下，将组织内部考评等同于政府绩效考评，或在考评之前冠以“绩效”一词。但是，政府绩效评价追求公信力的目标与组织内部考评追求执行力的目的始终存在差异，两者不可能等同。
当然，本文研究还涉及其他的一些概念，如政府执行力、公信力、检查、表彰、公众满意度等，但这些概念大都有较为清晰的内涵。三、文献综述（一）文献来源及特点
对文献梳理及分析是研究的起点，某种意义上决定了研究的意义和方向。由于本文研究涉及的概念较为复杂，尤其是国内语境中大都把考评等同于绩效评价（如以西方学者的视角看党政组织亦有相当大的歧义），要聚焦文献有一定难度，为此，作者首先采用超星发现系统对“考评体系”进行检索。结果显示，自1995年始，国内相关论著发文量逐年增加，截至2015年3月，有关论文7711篇，学位论文1806篇"含博士论文39篇），CSS-CI论文164篇，专著29部。
进一步对“考评（体系）&法治（制）化”进行检索，结果显示：自1995年以来，有关基金12项;会议论文18篇;学位论文269篇（含博士论文33篇）；CSSCI期刊论文35篇;专著4部。考虑到考评与绩效评价的关联性。以“政府绩效评价（考核、评估、考评）”为主题词再进行检索，有关文献量的变化趋势如图1-1。其中，基金资助406项，会议论文195篇，博士学位论文110篇，硕士论文943篇，CSSCI期刊论文624篇，出版图书著作108部。图1-1 中文论著发文量趋势图（检索时间为2014年5月28日）
对文献进行面上归纳，有以下几个特点（一是涉及有关“考评体系”、“考评（体系）&法治（制）化”和“政府绩效评价（考核、评估、考评）”的文献较多，但比对文献标题，针对考评体系、法制化研究的文献极少。二是绝大部分文献把组织内部考评与政府绩效评价（评估）等同，把对党政组织的考评等同于对领导班子或公务员的考核。三是该领域研究者较为集中，如卓越、周志忍、高小平、包国宪、吴建南、郑方辉、尚虎平等。四是相关博士论文未发现有对地方党政组织考评体系及法制（治）化的专门研究，与此相近的博士论文题如《政府绩效相关的定量评价方法及应用研究》、《基于平衡计分卡的中国县级政府绩效管理体系研究》、《政府预算绩效评价及治理对策研究》等与本文选题亦存在很大的不同，由此说明本文研究领域及视角没有重复性。
对于文献综述的视角及方法，作者认为选择合适的维度至关重要。一般而言，切入文献的维度有论文主题词、文献来源地和文献来源时间等（如图1-2）。本文选择以研究主题为主线，对近些年国内外的重要文献进行综述与评析。图1-2 文献综述切入维度（二）关于地方党政组织考评的组织体系研究
首先，针对考评主体。逻辑上，党政组织的考评主体是上级党委政府或上级部门，从组织权来源的角度，学术界把组织考评，主要又是政府绩效评价划分为体制内评价和体制外评价，后者或称第三方评价，包含独立第三方评价与委托第三方评价。第三方评价的过程和结果具有独立性、专业性、民间性等特征。由于属于组织管理，党政组织的考评主体具有单一性与内部性，由此，学界较多探讨政府绩效评价的主体多元化问题。母天学考察了美国政府绩效考评活动，认为美国政府绩效考评在民间机构考评活动的推动下，成为政府自我约束的有效机制，对我国的行政体制改革具有一定的认识和借鉴意义。王爱冬认为构建政府绩效评估多元化主体，需要建立以政府为主导、有人大、政协、第三部门、专业评估机构等参与的、良性互动的多元化评估主体模式。同时，评估主体科学配比是综合评价有效性的一个关键点。王锡锌发现，参与式绩效评价在实践中并没有兑现其制度设计的预期目标，原因在于这种评价模式缺乏必要的程序性保障机制，导致制度实践的功能障碍。包国宪为国内较早第三方评价的研究者及推动者，他认为，“甘肃模式”本质上是基于顾客满意度的第三方政府绩效评价，体现了政府从“行政为本”到“服务为本”的观念转变，形成了政府与社会的沟通机制、社会对政府工作的促进机制以及政府战略方针政策落实的推动机制，是现代公共治理的一种有效形式。对于党政组织考评的权责关系，郑方辉认为，应厘清评价权、组织权与实施权关系，将实施权与组织权分离，实施权多元化，扩大公众与民间参与，组织权统一，服务于组织管理目标。
其次，针对考评流程。优化流程是提高组织绩效的重要途径，而如何优化流程则是学者们关注的问题。陈小钢基于流程优化、综合运用企业绩效管理理论、业务流程再造理论、标杆管理理论、顾客导向理念以及平衡计分卡理论进行了分析，基于理论与实证提出以绩效管理为突破口和切入点来带动政府整体的转变，解放管理者和普通公务员，达到组织与个人的双赢。吴建南则从信息技术切入，针对中国政务和政府信息化建设，提出电子政务的建设不能重电子轻政务。信息技术改变了政府内部流程的分工协调，使信息沟通和共享更为有效。信息技术使反馈控制更为快捷有效，反馈控制应重视过程，以更好满足公众的要求。目标任务应考虑信息技术的应用水平，促进信息
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