作者：清华大学建筑学院
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城市与区域规划研究(第7卷第3期，总第19期)试读：
主编导读
随着我国经济社会发展进入“新常态”，发展速度从快速增长转向稳步增长，发展目标也从经济优先调整为经济、政治、文化、社会、生态建设“五位一体”的协同发展。
对于城市与区域规划来说，成为“新常态”的变革有着一系列重大战略转折的多重背景。除了发展速度、目标的变化之外，从对城市经济在更大区域的扩散、集聚、优化布局，进而演变成对重构城市建成区产业结构和疏解城市功能等新发展诉求的认识；从对工业化、城镇化快速发展中生态环境承受巨大负荷的思考，进而发展到对经济增长方式、速度、规模新的战略权重的通盘考量；从对城镇化率超过50％、而占城镇人口1/3的农村转移人口没有实现市民化的关注，进而转向呼唤社会正义、公平和社会融合新的发展价值取向的追求；从对经济全球化中人员、信息的高速交流，文化创新和文化多样性的不断拓展探索，到对树立文化自觉、凝聚民族自信的城市文化认同的重新审视，以及我国成为世界第二大经济体之后，对经济社会协同发展与如何使发展更多惠及民生等发展真谛的不屈探索等，所有这些都对城市与区域规划的战略目标和导向提出了挑战，进而对规划的地位、作用的认识等也产生了新的看法或者质疑。
近年来，吴良镛先生呼吁要以“大科学、大人文、大艺术”开展城市规划建设的研究，提升我国人居环境的建设水平。2014年，清华大学在国家美术馆举办的吴良镛人居艺境展以及在国家博物馆举办的人居科学研究展览等，都从积极应对发展变革的角度，展示了人居科学对拓展学科研究领域的努力追求，揭示了人居建设服务社会发展的探索精神，体现了规划变革的时代特征。
综观世界，进入21世纪以来，全球经济的不稳定发展、金融危机、人口资源环境的挑战、气候变化、民主化进程等使规划卷入了急剧的变革之中，产生了应对风险的规划、增长管理的规划、沟通规划、验证规划等新的规划方法和认识，也对规划的编制和实施方式产生了重要影响。城市规划本质的哲学再认识、规划的科学方法及其范式的创新等，成为我们这个时代城市与区域规划科学研究的新领域和新方向。
为应对这样的变革和“新常态”，本辑选择“规划变革与协同发展”作为主题，以京津冀、珠江三角洲等近年来的协同规划、规划制度变革、生态环境保护、城中村改造与利益集团博弈等问题作为研究选题，并从首都功能、城市转型、经济的新自由主义等市场经济发展对规划的影响等方面组织文章，希望能够对进一步拓展规划变革的研究思路有所帮助。
吴唯佳等“特大型城市功能演进规律及变革——北京规划战略思考”一文源自2013年年底北京市委、市政府为应对北京城市发展转型，解决首都功能过多集聚中心城区而产生的交通拥堵、环境污染等城市问题和“城市病”提出的课题。课题主要想了解特大城市是否拥有自身的发展规律。正如文章指出，城市发展伴随的是不断应对“城市病”的过程。北京作为首都，城市发展承担了国家和区域经济社会发展的阶段需求，北京“城市病”的形成，既有城市规模不断扩大、城市资源不断聚集、增长速度过快等方面的原因，也有城市管理调控能力不足、管理水平不适应以及利益博弈等问题。文章从首都功能角度，指出北京城市规模增长的主要原因在于首都功能、首都经济的不断发展。为了解决北京“特大城市病”等问题，除了需要转变首都经济的发展方式、提升城市治理能力之外，需要有区域城市的战略，以区域协同发展来应对特大城市人口资源环境等问题。王凯等的文章“新时期北京城市规划对策研究”，则从新一轮北京总体规划面对的资源生态环境挑战严峻、区域社会服务职能过多、交通拥堵和城市低效发展、国际化竞争不强、城市产业创新不足、中心城区开发强度过高和南北差距大、空间管理模式粗放等问题出发，提出要扭转通常的“功能主导、结构性、蓝图式、增量发展”的规划思路，立足于“区域协同与城乡并治、创新驱动与存量挖潜、多元文化与包容发展”，在“以人为本、政策型、协作式、存量优先”等方面进行有针对性的科学研究，探索“新常态”下的规划技术路线和战略的变革。何永等的文章“京津冀区域生态环境问题及其城乡规划对策”，由京津冀和北京环境污染与生态环境保护面对的问题出发，提出了京津冀协同发展中城市规划应该采取全域需求管理、生态环境保护设施共建共享等主要对策。王富海等的文章“实施效用导向的城市总体规划制度改革研究思路”，研究了城市规划在编制、审批、实施过程中承担的效用负担过重的难题，提出以事权划分不同层级政府的权责，进而提升规划实施效用的建议。杨宇等的文章“从整合发展到全域规划——珠江三角洲区域规划新趋势”，研究了珠江三角洲从1980年代以来编制的城镇体系规划，以规范市场经济发展下的城镇功能规模等的管理，对今天面对的区域协同、发展转型、规划创新等需要解决的主要问题，提出的全域规划是这个时期应对区域协同、发展转型综合管理的一种思路、措施和创新。林树森的文章“城市道路交通长期规划应突出人居环境理念”，则从建成区内城市交通结构调整对原有城市空间结构的影响出发，以作者组织的广州城市建设一系列重大决策为对象，进行了问题、决策、理论基础和实际效果的分析研究。文章认为要正确看待规划的科学性问题，城市交通规划要以问题为导向，要以城市的整体效果为出发点，研究采取不同的交通改善措施，不能简单依据OD调查决定规划战略。王世福等的文章“内源动力视角下的城市转型发展思考”，认识到城市是具有一定自组织特征的地缘关系共同体，城市发展动力可以城市地理空间内外的来源方向予以认识，相对于外源动力，内源动力具有更好的根植性和可持续性。袁奇峰等的文章“多重利益博弈下的‘三旧’改造存量规划——以珠江三角洲集体建设用地改造为例”，针对广州城中村改造中多方利益团体博弈的情况，提出了从城市整体利益重新审视城中村改造模式的必要性。
本辑发表2013年中国城市规划学会年会“美好人居与规划变革”自由论坛关于规划变革的专家发言，从多个角度论及规划变革面对的现实、问题、认识以及可能的方向。从论坛专家发言中可以看出，针对规划变革有着多种的思考路径，既有考虑如何从制度着手进行改革，使之能够适应规划变革的时代；也有考虑如何调整工作方式，满足社会的需要和期望；还有考虑如何研究社会民情的变化，发现社会管理的规划本质问题等。总体看来，多种变革的思考路径和方向，反映了在今天这样的多元化时代下，规划变革不可能是一种路径、一种模式。规划变革本质来说是一种适应社会变革的“新常态”，与历史进程相比，或许这就是今天我们讨论城市规划变革在认识论上最大的创新点。
本辑还刊出“首都的类型与未来”，以纪念当代城市规划和研究大师彼得·霍尔。特大型城市功能演进规律及变革[1]——北京规划战略思考吴唯佳 于涛方 武廷海 赵亮 唐燕陈宇琳 李王锋 吕春英 段进宇 陈一铭作者简介
吴唯佳、于涛方、 武廷海、 赵亮、 唐燕、 陈宇琳,首都区域空间规划 研究北京市重点实验室/清华大学建筑与城市研究所;
李王锋、吕春英,北京清控人居环境研究院生态环境中心;
段进宇、陈一铭,北京清华同衡规划设计研究院有限公司。
摘要本文从首都功能与首都经济演进的角度，探讨了首都北京特大城市空间发展的过程和趋势，并通过典型国际案例分析，总结了世界特大城市发展和功能演进规律，在此基础上，对首都未来发展和变革的首都北京规划进行了战略思考。主要结论包括：[1]首都功能、首都经济的深化发展是推进北京城市发展和功能演进的主要动因。[2]首都是世界各国控制影响国家发展的重要中枢，国家管理、对外交往、科技文化是各个国家首都功能的重要组成部分。[3]变革的首都北京规划战略思考要点如下:第一，发挥首善之区的引领作用，以担负国家伟大复兴为历史使命来重塑首都功能；第二，加快体制改革，转变发展方式，在提升北京中心城区产业结构的同时，政府引导与市场机制相结合，疏解不适合在中心城区的产业部门，积极提升周边地区产业替代能力；第三，统筹特大城市地区布置多中心体系，以区域战略应对人口增长和发展的挑战；第四，进一步完善中心城区边缘区以及市域乡村建设用地管理和用地调整，创新边缘区、城乡结合部的规划实施机制；第五，以北京新机场规划建设为契机，京津冀共建“畿辅新区”；第六，通过顶层设计创新首都地区城市管理的新机制。
关键词:特大型城市；首都功能与首都经济；首都地区；北京；城市规划变革
十八大以来，新型城镇化的发展被进一步提上战略日程。其中，特大城市地区和特大城市被重新审视并得到重视。2014年以来，京津冀地区协同发展和首都非核心功能疏解等得到中央、地方高度关注。在此背景下，北京市政府组织清华大学等学术研究机构进行了一系列关于“北京市经济社会发展规律综合研究”的专项研究。基于该背景和清华大学建筑与城市研究所主持的“特大型城市发展和功能演进规律研究”课题成果，本文主要内容包括三方面：第一，对世界特大城市发展和功能演进规律的认识；第二，对北京特大城市发展和功能演进规律的认识；第三，北京城市发展和功能演进预判与展望以及相应的规划变革战略思考。1世界首都和特大城市发展与功能演进规律的认识1.1 世界各国的首都都是控制和影响国家发展的重要中枢
就现代政治角度而言，首都通常指一个国家中央政府所在的首要行政中心城市；它是政治活动聚集之地，各类国家级机关的集中驻地，也是国家主权的象征地。首都城市及其周边大都是一个国家或地区的核心地区。首都城市和周边地区健康有序地发展对促进国家经济社会发展有着重要的示范作用。
世界上大部分的首都城市既是国家政治、行政管理中心，也是经济、文化中心，如日本东京、法国巴黎和英国伦敦等。这些首都城市的功能高度复合，在行使国家行政管理枢纽的主要职能的同时，借助行政、区位、历史等优势，经济、社会、文化等各个方面也得到迅速发展，位居全国领先地位，为树立国家形象、带动周边乃至全国发展发挥了举足轻重的推动作用。
过去几十年，多数首都城市承担的经济中心功能发生了巨大变化。例如英国首都伦敦，从战前的世界海运枢纽、物流中心、全球制造业中心、金融中心等发展到今天，制造业已经式微，世界创意设计中心、世界高等教育中心等现代产业核心快速发展。1970年代以来，伦敦世界金融中心的地位每况愈下，虽然经过多年努力，但仅仅是维持在欧洲的霸主地位都面临许多挑战。
在大部分国家，首都是国家经济实力最强、规模最大的城市之一，如法国巴黎、墨西哥墨西哥城等。而在部分国家，政治中心与经济中心相分离，例如美国首都华盛顿哥伦比亚特区、土耳其首都安卡拉等。
美国首都华盛顿，虽然仅有联邦管理、对外交往等政治功能，但在强大国力和国际政治地位影响下，使得自称为世界经济中心的纽约也为之屈服，处在其政治阴影下，纽约的世界政治、经济地位由此暗淡不少。
彼得·霍尔（Peter Hall）研究首都与经济、政治结构关系时发现，尽管作为国家政府所在地的首都城市大多也吸引商业、金融、传媒、高教等其他国家级功能，但是发展程度并不一致。在中央集权国家，首都的国家管理功能往往比联邦制国家发育得更加完全。1.1.1 国家管理、对外交往、科技文化是各国首都功能的重要组成部分
首都功能的持续深化，对提升国家在全球中的政治、文化、经济[2]等地位具有重要的窗口作用。随着国家间交往的密切、现代国家体制的完善，首都功能在管理上不断向综合化、精细化、科学化方向发展，空间布局也从集中在核心地区向区域有序拓展和重组方向发展。国家管理以及与此紧密关联的对外交往、科技文化等成为国家首都功能必备的重要组成部分。
20世纪以来，世界政治领域的变化对部分国家的首都职能造成了影响。新的联邦国家制度（澳大利亚、南非、德国、西班牙和苏联）、中央集权框架下的去中心化体制（法国）以及超国家组织的发展（国际联盟、联合国及其机构、欧洲理事会、欧洲共同体）等，都影响了所在国家的首都功能组织和布局。
但是，只有出现相当剧烈的政治变化，例如一个国家突然或完全解体、分裂，才会使某个首都城市的角色与命运发生重大转变。否则，这些变化往往都是十分微小的，作用不大。例如，大英帝国的没落，伦敦失去了其政治帝国首都的地位，但对曾经的领土范围仍然保持相关的大部分经济与文化控制力。规模特别大的城市，例如纽约，不会因华盛顿首都功能的增加或削减受到很大影响。1.1.2 现代国家治理体系下，国家行政管理功能出现分散布局的趋势
一些国家的中央管理职能不只集中在首都城市；联邦或中央的行政、司法等部门或机构也分散在国内其他城市和地区之中，首都与地方城市之间展现出更加密切和多样的关系，这种将国家中央管理职能分散布局的做法在全球有增长的趋势（表1）。表1 中央管理职能不只集中在首都城市的国家
在美国，除首都华盛顿以外，承担重要国家管理职能的城市还有2费城和丹佛。费城拥有联邦铸币局，丹佛的联邦中心占地面积2.7km，2建筑面积40万m，拥有26个联邦政府部门和6 200名雇员。美国一些重要的国家纪念地也布置在华盛顿之外的其他城市，例如南达科他州的拉什莫尔山、圣路易斯的杰斐逊大拱门、纽约的联邦大厅和费城的独立大厅。
从联邦工作人员数量来看，在美国华盛顿哥伦比亚特区及临近州（马里兰、弗吉尼亚）工作的联邦政府雇员只占总数的21%左右。美国三大电视台（NBC、ABC、CBS）总部均位于纽约而非首都，三大报纸（《纽约时报》、《华盛顿邮报》、《洛杉矶时报》）中仅一家位于华盛顿，这些都侧面反映出美国国家管理职能及其相关产业分散布置的格局和趋势。
在俄罗斯，海军总部、宪法法院以及俄罗斯国家图书馆、国家博物馆等重要文化机构设于圣彼得堡而非首都莫斯科。近年来，圣彼得堡还承担了一定的国家对外交往职能，是俄罗斯举行元首会晤和国际峰会的重要窗口。
在德国，东、西德合并后，国防部、经济部、农业部、环境部、卫生部、教育部等政府部门仍长期留在波恩，国家专利局则设于慕尼黑；联邦宪法法院设于卡尔斯鲁厄，与首都波恩和前首都柏林保持距离。1.1.3 国家首都政治中心和经济中心一旦形成，则相互促进
国家首都与国家经济管理中心的关系有多种形态。彼得·霍尔指出：政治首都并不会自动吸引经济功能。仅仅是由于历史偶然因素，一些首都才发展出了经济功能。一边是政治统治权，另一边是与之并行发展的经济统治权，这两股力量相互作用，相互促进。
在贸易功能基础上，首都发展出了金融功能。而国家权力和贸易功能也需要法律与实施制度的保障，由此又产生了一套专门化的功能，如法院、律师等。另外，由于这些城市也是文化中心和炫耀性消费的中心，地方需求也催生了大学、剧院、美术与建筑艺术、音乐厅、报业与出版业以及在20世纪衍生出的传媒等活动。这些功能往往相互助益，体现为某种功能的需求由另一种功能的供给来满足。并且，随着服务经济的不断发展，上述大部分功能的规模和重要性都趋于扩大。21世纪首都发展将受制于全球化与信息化这两个影响国家和大洲的重要趋势。
在全球化背景下，城市经济结构趋于多元，首都城市中心区的功能也更加丰富。在经济职能突出的一些首都城市，中央商务区（CBD）概念已不再适用于城市中心，因此2004年伦敦首次提出了功能更加综合与多元、空间更加混合的中央活动区（Central Activities Zone，CAZ），以引导首都中心区的未来发展。伦敦中央活动区总面积约222km，规划容纳27万人口，它被定位为：国际、国家和伦敦市的中心，伦敦参加全球化的核心竞争地区，伦敦的地理、行政、经济、文化中心，体现伦敦现代、活力、多元的地区。
另外，首都功能和经济功能的共同发展，也使得一些国家首都所在的特大城市出现了严重的“城市病”。由于经济中心一旦形成则很难搬迁，为解决“城市病”或者避免“城市病”影响首都功能的正常发挥，采取的办法多为搬迁部分首都功能（如韩国首尔）或迁都（如巴西里约热内卢，事实上巴西迁都至巴西利亚还有开拓国家内陆疆域的考虑）至其他地区。彼得·霍尔认为，首都的搬迁涉及国家政体的重新组建，涉及新首都与其他地方城市的关系，发育成熟的国家在首都搬迁问题上多采取谨慎的态度，迁都设想很难成为现实（如日本东京）。德国统一后，将部分首都职能迁至柏林，有着当时在世界上重新站起来的国内氛围，但也付出了巨大的国家经济社会发展代价。直到今天，柏林与勃兰登堡州合二为一成为大首都的设想，由于两地公决没有通过而未能实现。德国想将部分欧盟机构落地柏林的愿望，由于种种原因也未能实现。
总体来看，战后几十年来，发展中国家迁都计划实现较多，发达国家迁都计划实现情况较少，以上情况恐是主要原因。1.2 特大城市地区成为“二战”后全球城市竞争的主要力量1.2.1 高端服务业、高新技术产业成为特大城市重要增长引擎[3]
战后，全球生产制造、服务业的空间分布急剧重组，特大城市的制造业迅速下降，高端服务业和高新技术产业快速增长，对区域和全球的控制力、影响力越来越大。（1）制造业外迁+中心区服务业高级化
从产业结构升级来看，发达国家特大城市基本上都经历了制造业向外迁移和中心区服务业高级化的过程。在伦敦，随着“二战”后地价、劳动力成本的不断上升，产业结构不断升级。1950年代伦敦制造业就业占到总就业规模的1/3，1990年代早期衰减到10％。位于中心区的港口、工业、仓储运输业等衰落，并向泰晤士河下游迁移，原有用地或被废弃或被改作服务业用地。1980年代开始，与区域性、国际性功能紧密联系的高端服务业在伦敦快速发展，商业和金融服务业就业人口占总就业人口的比重上升到1/3，创造了伦敦40％以上的财富。其他主要服务产业还包括文化、旅游、设计、零售和娱乐业，这类新增加就业往往指向城市中心区或者密集地区。（2）外围地区的制造业就业+中心区的高端服务业
从就业空间变化来看，伦敦1950～1970年代的制造业离心化带来就业空间的离心化，就业开始向伦敦以外的郊区转移。随着1980年代以后中心区的改造和产业高级化，金融、商业服务、旅游、文化等产业产生了较多的就业岗位，并主要集中在城市的中心地区。此外，在伦敦外围，就业空间的极化现象进一步突出，伦敦西部的希思罗机场附近及M4走廊、北部的剑桥及斯坦斯特德（Stansted）机场附近地区成为伦敦新经济和就业的重要增长极，而伦敦东部地区则成为失业率较高的衰落地区。1.2.2 产业结构的替代升级和全球经济影响下的人口持续增长
世界特大城市地区的人口在1980年后经历了显著的增长，并持续至今。2010年人口1 000万以上的城市数量已经突破20个。特大城市开始向2 000万以上人口的特大城市地区发展，形成了纽约、伦敦、东京、巴黎等为核心的特大城市地区。1980～2010年，大伦敦地区的人口增长约100万，纽约大都市区（纽约市—北新泽西—长[4]岛）的人口增长约600万，大东京地区的人口增长约700万，据世界银行等有关分析，未来这些特大城市和地区的人口增长将持续相当长的时间。
过去几十年，这些城市的中心城区尽管经历了增长、衰退、复兴的艰难过程，但以中心城区为核心的特大城市地区总体上处在稳步增长的进程之中，成为带动世界经济社会发展的重要引擎。特大城市地区仍是融合生产制造、服务业空间重组的主要空间形式和载体。发展具有全球意义的全球城市地区成为主要经济大国竞争全球影响的重要战略。
为解决中心城区人口密度过高、环境状况过差、交通严重拥堵等问题，早期，特大城市在城市外围建设新城和卫星城，形成新城运动；之后，城市居民为寻求更好的居住和自然环境条件，也愿意到特大城市外围居住就业，于是出现郊区化现象；近年来，高新技术科研机构和经济部门看重城市边缘的环境以及与中心城区的便捷联系，在中心城区边缘布局科研院所、商务总部，形成边缘城镇等，都促进了特大城市地区的发展。
1980年代以来国际流动人口、就业、投资等再度光顾中心城区，以及原有居民居住、就业和投资向更加外围的广阔地区扩展，表现出中心城区和外围地区多重发展的局面，这些具有世界影响的特大城市，从相对孤立的“极核”走向更加广泛的区域联系和空间整合；城市建设注重强化中央核心区的优势来保持城市竞争力，也重视通过整合区域资源和区域联动等来实现可持续发展，参与国际竞争，如伦敦及周边地区的发展。1.2.3 不同发展阶段国家的特大城市面临不同的问题
在发达国家和地区，首都城市和特大城市面临可持续发展的严峻挑战，大都采取了“增长管理”的政策措施，不断推进“功能转型”，提升产业结构，加强在全球经济中的影响力和控制力；在发展中国家和地区，绝大多数首都城市和特大城市面临人口增长更快、环境压力更大的困境。
从《大伦敦发展战略规划》、《东京巨变：十年规划》、《纽约2030》的规划目标体系可以看出：整体上，伦敦、东京、纽约三大世界城市的规划建设均以“可持续”发展为目标，在总体目标的指引下，分基础设施、人口与居住、经济与文化、交通设施、能源与资源等不同方向形成子目标。每个子目标对应着不同的规划实施策略（有时候这些目标或策略存在部分重叠或交叉），从而形成目标导向、兼顾问题、注重实施的城市空间规划指引体系。这表明大部分世界城市在经历了消耗性的城市增长过程，稳固了世界经济的中心位置之后，越来越关注和重视更加以人为本、环境友好的城市增长方式，将之作为未来城市规划建设的核心内容。[5]
在美国纽约地区，2012年人口2 000多万人。美国区域规划协会（RPA）在《美国2050》中将纽约特大城市地区定义为涵盖 “波士顿—纽约—费城—华盛顿”的巨型城市走廊。纽约区域规划协会2自1920年以来，对纽约及其周边地区近15 000km的范围开展了多轮影响深远的区域规划。近几年，政府发布的《纽约2030》更是提出大纽约设想，将新泽西、康涅狄格和宾夕法尼亚州等进行区域整合，并提出绿色地区的发展战略。
在以金砖国家为代表的发展中国家中，国家的城镇化也大都面临着大城市和地区快速集聚等带来的种种问题。在巴西，2007年圣保罗都市区人口超过1 900万人，里约热内卢超过1 100万人，人口最密集的前四位都市区都分布在东南沿海地区，第5～7位则分布在东北部的沿海地区，中西部地区相对落后。以巴西为代表地区的城镇化被[6]称为过度城市化的拉美模式，其首要特征是快速的城镇化及其特大城市的“贫民窟”等问题。
发展中国家的特大城市发展问题复杂多变，对这些问题，也都从国家层面和地方层面通过自上而下的拉动与自下而上的推动进行问题的求解。在巴西，一方面，在圣保罗、里约热内卢等特大城市问题方面做了政府干预和市场引导基础上的积极的探索；另一方面，通过首都功能疏解乃至搬迁、新交通技术等促进了一批其他地区大城市的发展，不但疏解了圣保罗、里约热内卢等的人口和经济过度集聚的压力，而且在促进区域协调发展方面具有重要的政治、社会和经济意义。2北京特大城市发展和功能演进规律的认识2.1 首都功能与首都经济的深化发展是北京城市发展和功能演进的主要动因2.1.1 服务首都功能一直是历朝历代对国家首都的基本要求
尽管在一些历史时期我国出现过两京、陪都等情况，但一个中枢、一套中央机构是不断延续的规则。新中国成立后，定都北京、首都城市建设为中央服务是几十年来不变的总方针。北京是中国著名的古都，历史上曾有辽、金、元、明、清等封建王朝在此建都，是我国古代都城规划建设的杰出代表。经过长期发展，北京俨然成为一座“消费性城市”。1949年9月27日，政协第一届全体会议表决通过议案：中华人民共和国国都定于北平，自即日起北平改名北京。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国首都是北京。”1953年，根据北京成为新中国的首都、党中央的所在地这一特点，《改建与扩建北京市规划草案的要点》提出了首都城市建设“三服务”的总方针，即“为生产服务、为中央服务，归根到底是为劳动人民服务”，明确了北京的城市性质功能定位：北京是我国的政治中心、文化教育中心、科学技术中心，同时也要发展适合首都特点的经济，把恢复与发展生产、将消费城市变成生产城市。尽管如此，在之后国家的多次经济战略体系中，北京从来并不承担我国经济中心的主要任务。
改革开放后，1980年4月21日，中共中央书记处对首都建设方针做出“四项指示”，指明了北京城市发展建设的方向：全国和全世界社会秩序、社会治安、社会风气和道德风尚最好的城市；全国环境最清洁、最卫生、最优美的第一流城市；全国科学、文化、技术最发达，教育程度最高的第一流城市；经济不断繁荣，人民生活方便、安定，经济建设要适合首都特点，重工业基本不再发展。1992年《北京城市总体规划》确定：“北京是伟大社会主义中国的首都，是全国的政治中心和文化中心，是世界著名的古都和现代国际城市。”其中“世界著名的古都和现代国际城市”，要求大大增强城市的国际功能，大大提高城市的现代化水平，并把保护和发扬古都风貌提到了更高的地位。1995年，中共中央、国务院要求北京市无论经济工作、城市建设还是其他工作，都要按照首都的性质和特点来安排，充分发挥首都政治、文化中心的功能，确定了“四个服务”的重要方针，即要为党政军首脑机关正常开展工作服务，为日益扩大的国际交往服务，为国家的教育、科技、文化和卫生事业发展服务，为市民的工作和生活服务。
2004年，《北京市城市总体规划（2004～2020年）》提出北京的“四大功能”：国家首都，国际城市，文化名城，宜居城市。2008年1月1日起施行《中华人民共和国城乡规划法》，其中第二十三条对首都规划建设提出专门要求，首都的总体规划、详细规划应当统筹考虑中央国家机关用地布局和空间安排的需要。2.1.2 首都职能的深化发展对北京城市发展等提出更高要求
纵观新中国成立以来北京市经济社会发展与城市功能定位的变化，是一个逐步明朗、既变又不变的过程。不变的是北京作为国家首都，承担着全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能。新中国成立以来，北京众多标志性公共文化建筑及设施，成为首都城市发展和功能演进的重要标征。 北京作为全球/世界城市和文化名城的定位逐步明确。随着国家综合实力的显著提升，国家中枢管理和决策、对外交往、国家形象和文化建设的要求越来越高，首都功能迅速扩大。国家的经济实力、世界影响不断提升，不断提升了北京在区域、国家和全球的经济影响力与控制力。2012年，北京国际会议接待量位于世界第13位，居中国城市的首位；亚太第二，仅次于新加坡。2013年，首都机场共完成旅客吞吐量8371.2万人次，连续四年位居世界第二。
建设美好人居与和谐社会是不懈的追求。1953年，北京市提出为劳动人民服务，着重解决人口聚集区的问题；1980年，中央要求建设全国和全世界社会秩序、社会治安、社会风气和道德风尚最好的城市，以及全国环境最清洁、最卫生、最优美的第一流城市；2004年，北京市明确提出建设“宜居城市”。首都功能的提升也对北京的历史文化名城保护、环境保护、城市生活质量改善提出了更高的要求，要把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。2008年，北京举办奥林匹克运动会，更是将中国推到了世界政治、社会、经济交往舞台的前沿。之前的首钢搬迁得到中央各部委和河北省的支持，表明了国家对首都北京发展建设的高度关注，开创了我国特大城市为环境保护而搬迁国家重大战略企业的先河，也证明了国家首都对北京城市功能演进的重大影响。2.1.3 央企与高新技术产业部门成为首都经济的主要力量和特色
为了迎接1990年亚运会的召开，北京加快了城市建设的步伐，其中，增加政府财政收入以满足建设需要，也是当时积极发展工业项目的主要考虑。当时认为，没有经济的发展就很难有其他的作为，由此开始了寻求符合北京特色的经济发展之路的漫漫征程，设立经济技术开发区、培育高科技产业等。
1990年代末，我国计划经济改革进入深水区，国家行政机构的改革、实体经济的管理部门逐步改为市场化运营主体，央企成为北京经济发展的主要力量。直至2013年，北京有世界500强企业48家，超过日本东京，成为世界第一。北京的中国500强企业约100家，占全国的20%，超过上海，成为我国第一。央企的发展也使得北京少数区县的经济发展呈现极为特殊的现象，例如西城区财政收入超过GDP，这从一个侧面说明北京经济发展所受的影响。
新经济背景下，拥有信息、科技创新、人力资本等优质资源的首都功能对北京资源集聚和经济增长发挥了推动作用。金融、科学研究、信息和软件、商务租赁、教育、房地产等现代服务业成为北京市经济支撑的龙头行业。高新技术、现代服务业的全国地位越来越高、影响力越来越广，承接地超出市域和区域范围。首都功能不断深化、拓展，国家的世界影响力也为北京经济发展提供了新的机遇。在此基础上，北京致力于向结构优化、布局合理、技术密集、高度开放、资源节约、环境洁净的方向发展，以形成体现北京城市性质、发挥首都比较优势、[7]迎合市场经济规律的首都经济。根据十八大报告提出的“五位一体”总体布局要求以及世界城市发展全球化与信息化趋势，梳理北京城市发展与功能演进脉络，具体如表2所示。表2 北京的首都功能演进基本脉络2.2 去工业化进程中的首都经济空间格局变迁
与后工业化城市不同，北京中心城区核心区在基本完成后工业化进程的同时，一般服务业、制造业向中心城区边缘地区蔓延。中心城区既面临了类似发达国家首都城市的“功能转型”，也面临了类似发展中国家首都城市人口快速增长、环境压力加大的双重挑战。2.2.1 高端服务业在去工业化进程中的中心城区快速大规模集聚
北京的功能圈层可以分为中心城区核心区（城六区的五环以内部分，其中东城区和西城区本文将其进一步划分，命名为“中心城两区”，其他地区为“中心城外四区”）、中心城区边缘区（城六区的五环以外部分，即近郊区）和远郊区。从第二次经济普查的数据分析来看，这几个圈层的功能专门化依次为“金融业＋公共管理服务业+商务服务业+软件和信息服务＋科学教育”主导（首都功能和首都经济的重要部分）、“制造业+交通”主导以及“农业＋公共服务”主导（特大城市地区一般性特征）。其中，在中心城区，多中心功能格局渐具雏形，特定地区的专门化和多样化正在形成。
2004年总体规划修编以来，北京城市发展在首都功能和首都经济的推动下，一方面，中心城区核心区基本完成去工业化，工业化正在向外围扩散，尤其是向中心城区边缘区扩散；另一方面，不同功能的空间极化和扩散开始显现。其中，金融业、科研、商务服务、房地产、教育、软件信息服务业等进一步集聚于中心城区核心区；制造业、交通仓储则在中心城区边缘区快速发展，中心城区的去工业化进程基本完成。
在诸多市场和非市场因素的作用下，2004～2008年，虽然正规部门的制造业、居民服务业就业规模下降，但在非正规就业方面，制造业、居民服务等一般服务业就业规模却显著上升，包括中心城区范围内的低端服务业就业规模的增长（图1）。图1 2008年北京分区县分行业正规部门就业规模（万人）
与伦敦、东京等相比，北京的制造业就业规模和比重仍然较高，第二产业就业规模在200万人左右，仅仅在正规制造业法人单位就业的就接近150万人。同时，2004年以来，制造业及交通仓储、市场批发等一般性服务业在中心城区边缘区和新城仍然快速集聚、重组，与中心城区的去工业化进程形成鲜明的对照和反差（图2）。图2 2013年北京市就业人口分行业情况（万人）2.2.2 中心城区核心区首都功能和首都经济在空间上高度集聚且多中心化分布
一般认为，在完成去工业化进程的现代都市区内，就业主要分布在中央商务区、城郊次中心和“其他任何地区”。这种分布使得就业可以在城市的任何地方——广泛地分布在整个都市区内——并使得大部分居民既可以在远离市中心的地区工作和生活，也可以在中心城区内居住和工作。中心城区的居住和就业密度要高于远离中心城区的地区。随着城市居民在居住和就业的选择上越来越倾向于远离中心城区的地区（即郊区化），边缘地区的居住和就业密度也会逐渐提高。由于中心城区人流、物流、信息流等高度聚集，中心城区与边缘地区的居住和就业密度差距将会长期保持。
与此对应，北京市的首都功能和首都经济的就业空间分布表现出一定的独特性，即具有国家总部经济特点的金融、贸易、流通等服务业，以及国家级科研、教育、卫生、文化等优势资源聚集于中心城区核心区，形成国家最高水平的综合服务地区和空间上高度专业化的聚集区（图3）。一般服务业、制造业、交通仓储业分布于中心城区边缘，构成了中心城区核心区和边缘区功能截然不同的两大同心圆。与西方特大城市区域的分散多中心化不同，北京则为中心城区的集中多中心化。图3 北京都市区层面中心体系识别及空间格局
从一般城市职能体系来看，北京中心城区核心区也呈现多中心结构，就业规模和密度最具中心性的包括以金融街、CBD、中关村—清华北大—学院路等为核心的城市中心，次中心既包括中心城的建国门、前门、东华门、东直门、牛街等，也包括亚运村、新街口、望京等，而郊区次中心则包括诸如首都机场临空区、亦庄、上地以及大兴等。
对于北京，城市的空间结构和经济结构在很大程度上受首都功能的影响，“四个服务”成为北京首都功能的基本定位；以此为基础的首都经济得以快速发展，并直接和间接影响到城市的其他基本和非基本功能。
根据首都功能和一般城市职能体系的考虑，按照就业密度，北京市城市功能分布的中心体系大致可以概括为中心区、中心城区次中心（五环以内）、城郊次中心（五环以外）和其他的分散次中心，总计5个“中心区”和7个“次中心”。5个“中心区”包括：（1）国家行政中心区。主要是东华门街道，从事公共管理和社会组织的就业人数在2.5万人左右。（2）国家金融决策和管理中心。包括西城区的金融街街道、月坛街道、展览馆路街道、广安门内街道，就业规模51.83万人，在5个中心中规模最大，其中从事金融业的人员高达14.6万人。（3）商务和金融中心。包括东城区和朝阳区的朝阳门街道、建外街道、朝外街道等。在29.9万就业人员中，金融业有3.5万人，商务租赁有9.3万人。（4）国家科学教育和创新中心。包括海淀区的中关村街道、海淀街道以及北下关街道，就业规模仅次于金融决策和管理中心，为45.39万人，其中信息传输软件业和计算机服务业有11万人，从事科学研究的高达8.4万人。国家教育科研中心则主要集中在清华园街道和燕园街道以及学院路街道，其中清华园街道和燕园街道6.32万的就业人员中，从事教育的高达2.8万人，其他包括科研人员以及软件和信息服务业人员。（5）使馆区—商务租赁中心。主要包括朝阳区呼家楼街道、三里屯街道、团结湖街道、左家庄街道等，除了国际组织和就业人员云集外，该中心的商务租赁就业人员高达8.8万人。
37个次中心中，朝阳区有7个，海淀区有7处，东城和西城区共有16个，其他区县仅有7个。次中心的功能专门化方面，14个商务租赁、房地产、信息服务和计算机、科学研究等高端服务业主导的次中心，主要位于中心城区，其中海淀占7个；6个卫生与社会保障服务业、文化体育娱乐、行政办公等功能专门化次中心，除房山外，也主要分布在中心城区。由此可以认为，北京城市职能多中心体系主要集中在中心城区。
8个社会服务业、批发零售业、餐饮住宿业等一般性服务业次中心中，批发零售业基本上位于四环以外地区，餐饮住宿业集中在旧城范围，制造业基本上集中在五环以外。
就业人口的增长反映了北京城市中心功能集聚的水平。5个城市中心的总就业占北京全市的比重上升了3.01%，37个次中心的就业规模占北京市的比重降低了0.75%；其他分散的就业地区比重降低了2.27%。[8]
由于基础设施、社会设施和固定资产投资在中心城区的持续累积，首都功能和首都经济在空间上进一步“抱团”，形成了中心城区高密度、高强度的多中心化集聚格局。总体来看，以金融管理、商务服务、国家创新、高新技术为代表的金融街、CBD、中关村等地区的就业人口增长迅速、功能提升、替代加剧。中心城区国际交往功能等也出现规模扩大并向东扩展的趋势。
2004年的北京城市总体规划“两轴、两带、多中心”的空间发展战略也对北京多中心的功能体系产生明显影响。位于“东部发展带”上的顺义、亦庄两个重点新城规模增长显著，但另外一个重点新城——通州则相对缓慢得多。在昌平、海淀、大兴等西部“生态涵养带”上，昌平、上地、大兴成为功能集聚的明显“热点”地区，但石景山、门头沟以及房山就业规模则相对萎缩。2.2.3 制造业、仓储运输业等在中心城区边缘区的快速发展使得该区域城乡建设用地增长和蔓延
理论和国外特大型城市发展经验认为，后工业城市中服务业占城市经济总量比重的提高会对中心城区地价造成影响。受此影响，一些高端服务业会在城市边缘地区寻找环境条件好、区位优势明显的地点，发展以服务和总部经济为核心的“边缘城镇”。
北京中心城区边缘区没有能够形成“边缘城镇”这一格局，主要原因在于中心城区密集的多中心布局为服务业发展提供了充足的条件。另外，边缘地区的城乡建设用地急剧蔓延也限制了提供环境条件、区位优势好的用地选址的可能（图4）。图4 1995～2010年北京城乡建设用地增长变化2
2003～2011年，北京城镇建设用地增长280km，年均增长2[9]2235km。集体建设用地增长697km，年均增长87km，是城镇建设[10]用地增速的两倍，主要集中在中心城区边缘区。城镇用地增长2中，工业类用地总增长量为120km，占总建设用地增量的38.5%，位于新城集中建设区的仅占28%。集体建设用地增长中，乡镇企业用地2[11]共增长80km，主要位于边缘区。据估计，2003年以来新增外来人口的70%位于中心城区的边缘地区，近300万人。若以同比例计算新22增乡村建设用地647km的70%，则近500km。
城乡建设用地在边缘区的混合与交错扩张，制约了城市空间开发的秩序，限制了环境条件的改善。乡村建设用地急剧增长的原因，除了中心城区经济发展吸引大量就业人口需要居住和配套服务外，管理失控也是主要原因。
另外，远郊区县商品房销售占全市比重自2008年起逐年上升，2012年达到60%。2012年全市非住宅类商品房销量的41%在远郊区县，这类非住宅类商品房也有打着“公寓”的擦边球进入住宅市场的情况[12]。中心城区服务业就业聚集，远郊区县商品房和非商品房供给上升，且高于建设用地增长速度，表明就业在中心城区与居住在近郊区和远郊区的两极化倾向。远郊区县建设用地的居住密度反增情况也令人关注。2图5 2005～2012年北京市商品住宅销售面积（万m）2图6 2005～2012年北京市非商品住宅销售面积（万m）[13]
城乡建设用地在边缘区的蔓延侵占了绿化隔离带，破坏城市[14]2基本生态格局。绿隔地区规划范围462km。中心城控规确定允许22二绿隔中的建设用地164km，但2009年建设用地已增至217km，剩2下的二绿隔绿色用地不足50%；一绿隔规划面积166km，绿色用地2约110km，其他均为村庄建设用地。2.3 经济的快速发展带动了就业人口的急剧增长和人口规模的扩大
经济的快速发展带动了北京就业人口的急剧增长，就业状态在全国最好。自2005年以来，北京市城镇登记失业率逐年降低，降至2013年的1.21%。在全国17个大城市中，北京市的城镇登记失业率最低，低于上海、广州、天津、重庆，也远低于全国平均水平（图7）。图7 2010年年末国内主要大城市城镇登记失业率（%）资料来源：2010年各市国民经济和社会发展统计公报。2.3.1 常住外来人口增加是人口增长的主因
人口增长中，北京外来常住人口占人口总增长的3/4。北京外来常住人口的数量位居全国城市第二，仅次于上海。
2000～2010年，北京市常住人口增加604.3万人，增长44.5%。其中，户籍人口增加156.6万人，常住外来人口增加447.7万人，常住外来人口增长数量约是户籍人口增长数量的三倍。常住外来人口占常住人口的比重从2000年的18.9%增长到2010年的35.9%。外来人口是[15]北京市常住人口增长的主要因素。
北京增长的人口主要聚居在城镇。2010年北京市常住人口中，居住在城镇的人口为1 686.4万人，比2000年增加629.0万人。2010年居住在乡村的人口为275.5万人，比2000年减少了30.7万人。2010年城镇人口比重为86.0%，比2000年的77.5%高出8.5个百分点。变化的原因是城镇人口的增长，农村人口的减少趋于稳定。
北京常住外来人口主要分布在朝阳、海淀和昌平，近五年来昌平、大兴和丰台增长最快。2005～2010年，16个区县的常住外来人口均有所增长，人口增长集中在中心城区边缘区和新城（图8）。图8 2005～2010年北京市分区县常住外来人口变化（万人）资料来源：北京市人口和计划生育委员会网站。
以外来常住人口就业聚集于所在区域的产业特点来观察，可以认为：朝阳、海淀吸引了一般服务业就业人口，总量增长大，昌平、大兴、丰台吸引了制造业和仓储运输业以及一般服务业就业人口，与户籍人口相比，占比增长快。2.3.2 高端服务业对外来人口增长产生显著影响
北京市常住人口受教育水平程度全国最高，常住外来人口的受教育程度明显低于户籍人口。2010年，北京每十万人口中受教育程度数量最大的是大专及以上，其次是初中，再次是高中和中专以及小学。与2000年相比，大专及以上学历人口数量翻了一番，显著提高，小学学历人口数量减少了50%，显著降低，但初中学历人口略有减少，仍然占据较大数量，略低于大专及以上学历人口比例。
从每十万人口的受教育程度看，北京市大专及以上学历人数位居全国第一，大大高于其后的南京市、上海市、广州市。与纽约、伦敦相比，北京本科及以上学历比例差距不大，北京市小学及以下学历甚至比伦敦还低。但是北京市高中学历比例明显低于纽约和伦敦，初中比例则大大高于伦敦（图9）。图9 北京、纽约、伦敦人口受教育水平比较（%）资料来源：北京市2010年人口普查资料、美国人口普查局网站、伦敦政府网站。
北京户籍人口中大专及以上学历比重远高于常住外来人口，从事高端服务业人口也远高于常住外来人口。2010年六普数据显示，北京市6岁及以上人口中，户籍人口中大专及以上学历比重最高，超过1/3；其次是初中、高中，分别约占1/4。
外来常住人口中初中学历比重最高，接近1/2；大专及以上学历比重次之，约占1/4；再次是高中学历，比重约为1/5。外来常住人口中受教育程度为初中的比重远高于户籍人口，间接说明户籍人口就业构成中高端服务业就业人口也远高于常住外来人口（表3）。表3 2010年北京市6岁及以上人口中户籍人口与外来常住人口受教育程度比较资料来源：北京市2010年人口普查资料。
常住外来人口以商业、服务业人员为主，专业技术人员增长最快。2010年与2000年相比，北京市户籍人口就业结构总体变动不大。常住外来人口中，专业技术人员比重增长最快，增长146%；其次是办事人员和有关人员，增长63%；再次是商业、服务业人员，增长11%。可见近年来北京对专业技术人员的吸引程度较大（图10、图11）。图10 2000年和2010年北京市常住人口职业构成（人）资料来源：北京市2000年、2010年人口普查资料。图11 2000年和2010年北京市户籍人口和外来常住人口职业构成比较（人）资料来源：北京市2000年、2010年人口普查资料。
一般服务业的就业人口需求快速增加，与北京经济总量越来越大、去工业化进程越来越快、服务经济越来越强的发展相关。2000～2010年十年间，全国各省市商业、服务业人员占从业人员比重都有显著提高，北京市、上海市始终位于全国最前列。北京市商业、服务业人员比重的增速高于上海市。
北京市一般服务业从业人员比重处在国际大城市正常水平范围内。以学历对北京市户籍人口和外来常住人口中从事一般服务业的从业人员数量进行估算，户籍人口和外来常住人口中从事商业、服务业人员共计约400万人，占户籍人口的32%，处于国际大城市基本服务人口比重的正常水平范围（30%～35%）。如果按照商业、服务业人员计算，户籍人口和外来常住人口共计约330万人，占户籍人口的26%，低于一般国际大城市水平（表4）。表4 2000年北京市一般服务业人员估算
在北京经济快速增长的同时，北京市自身因素和区域因素内外两方面进一步造成了外来常住人口的快速增长。一是，北京原有户籍人口中劳动适龄人口的就业并不充分。北京农村人口向城市转移极为缓慢，户籍劳动适龄人口的就业率仅为58%，远低于外来人口的71%，这就为外来人口提供了大量的就业机会。北京外来人口的就业有相当部分是北京已有户籍人口的替代性就业。北京要想控制人口总数，需要出台相应就业政策，鼓励户籍人口就业，提高户籍人口就业率，以一定程度降低对外来人口的需求（表5）。表5 2010年北京市户籍人口、外来常住人口的就业率资料来源：北京市2010年人口普查资料。
二是，外来人口的快速增长与区域发展状况存在很大关联。近十年北京外来常住人口的来源地出现了显著变化，来自东北和华北地区的外来人口比例有所上升，而来自长三角、珠三角和西南地区的比例大幅降低。这说明北京对长三角、珠三角和西南地区流动人口的吸引力在减弱，这与近十年来长三角、珠三角和西南地区区域经济的整体发展有很大关系。由此可见，区域经济的整体发展会带来流动人口的回流，区域内部的巨大差异是导致北京成为华北和东北地区最主要人口流入地的重要原因。
因此，促进京津冀以及环渤海地区的协调均衡发展是缓解北京外来人口快速增长的根本举措。如果区域经济得到更好的发展，北京流动人口或会呈现一种新的局面。
综上所述，常住外来人口集中在中心城区边缘区的朝阳、海淀、昌平、大兴等地区，也有中心城区多中心的布局和边缘地区城乡建设用地大量供给以及公共交通政策保障的多重原因。2.4 中心城区的基础设施条件改善和资源、环境、交通问题2.4.1 中心城区综合承载力不断提升
随着城市基础设施建设的投入，北京市城市给水、排水、污水处3理与回用能力持续提高。2013年，城区日供水能力达318万m。全市污水处理率由2000年的39%增长到2012年的83%（其中，城区污水处理率达94%），再生水管网建设同步快速推进。基础设施支撑能力不断增强（图12）。图12 2000～2012年北京市给排水基础设施规模变化资料来源：《北京市统计年鉴2013》、历年《中国城市建设统计年鉴》。
交通方面，地铁领跑，公交次之，道路增长高峰已过。2008～2011年，北京轨道覆盖长度和总运营长度翻了近一番。客运量增长[16]102%，客运供给量增加112%。与公共交通投入相比，道路建设相对薄弱；2006～2012年，公路长度年增长率约为0.8%。
2006年起，交通投入一直维持在财政收入的20%以上，2010年超过30%。以“交通投入与GDP比”作为投入强度指标，与美国[17]1956～1966年交通投资高峰时段平均年2.6%相比，北京六年平均4.6%，2010年达到10.63%。2.4.2 资源、环境、交通问题越来越严峻
中心城区的规模持续扩大、建设总量不断攀升，基础设施投资边3际效益递减。北京市人均水资源不足200m，本地水资源极度短缺，无法满足自身用水需求。流域上游的开发与用水量增长，北京入境地表水资源量也大幅减少。与此同时，北京市人口规模不断膨胀，生活用水总量持续增长。十多年来，产业结构升级使得工业耗水减少，加之节水措施的推广，北京水资源消耗总量基本维持稳定。但入境水量的减少和生活用水的增加，城市供水压力不断加大。北京通过各种途径从周边地市调集用水以弥补水资源缺口，长期依靠地下水超采保障城市供水已导致地下水位持续下降（图13、图14）。3图13 2001～2012年北京市水资源供给情况（亿m）资料来源：《北京市统计年鉴2013》。图14 1960～2012年北京市地下水埋深变化情况（m）资料来源：北京市历年水资源公报。
地表水资源的过度利用使得平原区河流无法获得充足补给水源，加之地下水超采与地下水位下降，城市河流难以维持稳定基流，河道湿地萎缩，水环境容量大幅降低。村镇建设用地扩张迅速，排水设施建设滞后。已建污水处理厂尾水水质与水体环境功能区水质标准仍有较大差距，造成入河污染负荷远超河道环境容量，城市下游河道水污染严重的局面未得到根本扭转。
空气质量方面，北京城市人口的增加，使得能源消耗总量、机动车保有量持续上升，污染减排压力加大；同时周边各省市污染物排放强度较高，区域间污染传输影响显著；再加上地形、气象等因素的综合影响，导致北京市灰霾、光化学烟雾等复合型大气污染日益突出，重污染天数增加（图15）。图15 北京市霾污染中PM2.5来源解析资料来源：http://www.bj.xinhuanet.com/bjyw/2014-04/17/c_1110289403.htm.
城市建设用地扩张迅速，不断蚕食生态用地，加上河流断流、湿地萎缩、河流污染等因素，区域自然生态系统连通性、完整性恶化，健康状况不佳。中心城区绿地总量不足，热岛效应突出。城郊地区生态用地被建设用地占用，生态系统被割裂的风险加剧（表6）。表6 特大城市绿色空间比较（%）3变革的首都北京规划战略思考3.1 首都北京特大城市地区的前瞻和预判3.1.1 巨大的城市规模与发展惯性使得首都功能和首都经济协调发展的压力可能长期存在
市场经济下的特大城市和特大城市地区是一个高效率的自组织复杂系统（图16）。与此同时，特大城市地区的出现与主流经济学家所定义的“负外部性”，导致了“大城市病”或者“区域病”，形成的“病因”极为复杂，原因多样，且影响范围巨大。这些负外部性使得整个巨型系统处在变化多样的不稳定状态。由于特大城市地区增长的非线性、规模巨大、迅速变化等特性，它们的发展规律在很大程度上是不可预测的。特大城市的各个组成部分为维持既有利益，总的态度是极力延续已有发展模式，期望通过持续的增长保全已有的利益，直至整个系统由于发展方式的粗放失去整体效益而塌陷。总的来讲，转
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