作者：（美）加莉·克莱德·霍夫鲍尔,（美）金伯莉·安·艾略特,（美）芭芭拉·奥格
出版社：上海人民出版社
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反思经济制裁试读：
前言
在过去的25年中，彼得·乔治·彼得森国际经济研究所一直奋斗在对经济制裁的运用进行经济学研究的最前线。该专家小组在高级研究员加利·霍夫鲍尔、杰弗里·斯科特和金伯莉·艾略特的带领下，已经编纂出一个内容详尽的、关于过去一个世纪以来所实施的经济制裁的数据库。通过对近200个案例的分析，他们从这些丰富的实践中得出了很多教训，从而使得那些政策制定者们能够从中得到很多启示，这些政策制定者们曾经采用经济制裁来回应国外的行为，范围包括朝鲜、伊朗、苏丹等广阔区域。本书是对他们先前有巨大影响力的著作的第三次全面修订和更新版。
该项研究计划开始于1982年，当时霍夫鲍尔和斯科特根据他们20世纪70年代后期在美国财政部参与谋划经济制裁的经验，联合对美国及其他国家滥用经济武器的方式提出批评。他们的研究工作得到了吉姆·艾略特的帮助，从而首次对国际关系中这一批判性工具进行了全面的经济学分析。最初的著作《支持外交政策目标的经济制裁》（1983）反驳了当时流行的一种认识，即“经济制裁从未发生过作用”，并且对如何提高经济制裁的效果提出了一些简短的建议。
与当时流行的观点相反，作者们发现大约有三分之一的案例表明，经济制裁能够成功实现外交政策上的目标，但这种成功主要取决于所要实现的目标的类型、目标国的经济和政治环境以及制裁政策的实施方式。他们将其政策对策归纳为“九条戒律”，提出了判断最有效的经济制裁的标准。据说在里根政府时期，美国商务部长波多里奇（Malcolm Baldrige）在内阁有关制裁的辩论中将他们提出的这些戒律记在索引卡片上以便随时引用。
1985年，霍夫鲍尔·斯科特·艾略特小组出版了《反思经济制裁：历史和现实政策》，该书包括政策分析和对103个制裁案例的详细分析。该书的出版正值对南非种族隔离政权实施经济制裁进行热火朝天的公共辩论之时，它提供了一种公正的分析，从而对美国行政机关、国会以及联合国的有关决策产生了影响。该书第二版涵盖了116个案例分析，以两卷形式在1990年底出版。在参院讨论是否继续进行制裁或使用武力以强迫萨达姆·侯赛因撤出科威特的过程中，参院议员引用了该书。该小组得出的结论认为单边制裁效果有限，这就促使人们去寻求多边措施以应对冷战的结束。
第二版出版迄今已过去了多年。一位新的小组成员芭芭拉·奥格参与到制裁数据库和案例研究的工作中来，并做出了重要贡献。在本书第三版新增加的一章中，作者们考察了冷战的终结所以及国际贸易和金融的迅速全球化对如何以及在何处使用经济制裁这一问题所产生的双重影响。与此前的东西方对抗不同，近年来经济制裁常常是由非洲的内战、侵犯人权和第二、第三世界国家的武器扩散等原因而引发，当然还有国际恐怖主义（在这方面制裁既针对国家政权也针对非国家行为者）。
尽管世界政治和经济都发生了戏剧性变化，但作者们在25年前所得出的结论仍然是有说服力的。实际上，作者们早期的一些建议已经对20世纪90年代和21世纪制裁政策的形成和实施提供了指导。但遗憾的是，正如在海地、巴拿马和现在的伊拉克所显示的那样，他们对后制裁规划（post-sanctions planning）的关注——即计划放松制裁并恢复正常商业交往的重要性——并未得到完全贯彻。
作为研究所成员的我们也对本项研究在有关经济制裁的学术领域所产生的影响感到十分欣慰。本书也许是本领域中最广为引用的著作，它所提供的基本数据已经成为大量博士论文和学术期刊论文的基础性资料，这些论文也再次验证了我所作者们所采用的方法和得出的政策结论。这个新的版本回应了对早期著作的实质性批评，我们也希望这一不断更新的过程会一直持续下去。
彼得·乔治·彼得森国际经济研究所是一个研究和讨论国际经济政策的私立非营利机构。其目标是分析该领域的重要事务，并为处理这些事务而发展和传布实用的新方法。本研究所是完全超党派的。
本研究所受一个由慈善基金、私人企业和有兴趣的个人组成的高度多元化的集团资助。研究所上个财政年度大约30%的资金是由美国境外的赞助人提供的，其中约12%来自日本。
研究所理事会对该所承担全部责任，并对研究所的研究计划给予一般性指导和核准，包括对那些经过一段时期（1—3年）后可能会变得很重要的选题以及那些应当由研究所承担的选题的鉴别工作。所长与行政团队和外部咨询委员会密切合作，他负责对特定计划的开展工作并对某项研究成果的出版做出最终决定。
本研究所希望它的研究和其他活动将会有助于全世界国际经济政策坚实基础的建立。我们诚请这些出版物的读者们能向我们提出意见和建议，以便我们更好地实现这一目标。彼得·乔治·彼得森国际经济研究所创始人之一、资深研究员C·弗里德·伯格斯腾第一章 导论
2003年5月22日，联合国安理会一致通过了1483号决议，从而正式结束了它对伊拉克长达十多年的全面经济制裁。20世纪90年代期间，对伊拉克的制裁体制作为自二战以来实施得最全面的制裁，引发了关于经济制裁措施的作用及其有效性的争论；同时，“经济制裁”这一“致命武器”的人道主义影响、合法性、道德问题亦引发了争论。
作为对一战所带来的战争恐惧的回应，美国前总统伍德罗·威尔[2]逊发起了关于经济制裁有效性的长期争论，该争论一直持续至今。虽然只有少数人目前仍然同意威尔逊总统有关“制裁能作为战争的替代品”的言论，但是制裁的支持者依然把它看作是对外政策“兵器库”中的重要武器。他们相信，除了制裁在实现自身权利方面获得的成功以外，制裁还能起到重要而显著的作用。不过，怀疑论者对制裁是否是一个有效的工具仍然有所疑虑，尤其是当制裁发起国单方面地把制裁作为一项独立的武器使用时，因为尽管受制裁国的普通民众可能会受到伤害，但是目标政权（tar-get regime）却可以使自己免受重大影响。怀疑论者所疑虑的另一点是：其他国家及其人民因制裁的间接影响而需承担的代价以及制裁发起国国内的企业、工人因此所付出的代价，对于制裁所带来的收益而言是否值得。与20世纪相似的是，在21世纪之初，经济制裁仍然是一项重要但却备受争议的对外政策手段。
为了恰当地处理这些问题，我们对20世纪有关制裁的大量历史记录进行了仔细的探究和考查。我们的主要目的是，找出在哪些情况下使用经济制裁最有可能推动和促进（一国）实现其对外政策的目标。因此，我们的研究主要集中于以下四个主要问题：
□在实现对外政策目标时，历史上有哪些采取经济制裁的先例。
□什么因素（政治和经济因素）能使制裁对于既定的对外政策的目标产生积极的影响。[3]
□制裁发起国以及受制裁国各自需要付出多少成本和代价。
□我们从实践经验中能得出什么教训，从而为政策制定者在未来制定未来的制裁政策时提供指南。案例研究方法
许多文献都记录了关于对外政策中使用经济制裁的案例，其中大部分都着眼于对一个或少数几个经济制裁案例的分析。所以在我们的研究中，我们试图从这些文献中找出关于经济制裁的普遍有效的命题。我们分析的起点就是在表1A.1中的174个关于经济制裁的案例，这些案例从一战期间四国分区占领德国，到美洲国家组织（OAS）和美国于2000年对向贾米·马华德（Jamil Mahuad）政权发起政变的厄瓜多尔发起了制裁威胁。每个案例的摘要都概括了制裁过程中的主要事件、制裁发起方的目标、被制裁方的反应、其他国家的态度，以及制裁发起方和被制裁方的经济成本。在这些案例的结尾，都有专门研究此问题的学者对该制裁所作出的全面评价以及我们对此给出的简评。在一些制裁案例中，例如美国对古巴的制裁和联合国对伊拉克的制裁，制裁发起方（无论是国家还是国家联盟或是其他形式）的目标会随着时间的推移而发生重大的变化。根据制裁事件的重叠性及延续性，我们把这些事件划分为几个独立的案例加以研究，或者把一个案[4]例中不同阶段的不同目标分开进行评估。
每一起案例都有14个变量（variables），在204个案例中有关于全球使用制裁情况的最详尽的数据分析。由于每一起案例中都包含有[5]大量的数据，所以我们在本书正文中会尽可能减少援引的内容。关于参考文献，我们已将其罗列在了第六章之后。此外，由于我们的案例已经概述了每一个历史片段，而且详尽的细节描述均可在相关文献和著作中找到，所以我们会尽量避免在本书中过于详尽地叙述每一个个案。
表1A.1中所列出的案件，并不包括所有一战以来由主权国家采取的、旨在改变另一国行为的经济手段（economic leverage）。我们主要分析的是制裁措施对实现对外政策目标的作用，因此在进行研究时，我们既把经济制裁与其他经济手段相区分，也把对外政策目标与其他经济措施的目标相区分。我们研究的边界将在下文作出阐述。
我们把经济制裁定义为，蓄意的、由政府发起的、断绝或威胁断绝惯常贸易或金融关系的行为。其中的“惯常”（customary）并不是指“按合同或按契约的”；它是指在没有制裁的情况下所进行的贸易和金融活动。我们并不系统地阐述通过积极的经济激励措施（如援助或贷款）来实现外交政策目标的案例。然而，当类似的经济激励措施与经济制裁措施结合起来运用，而作为一种“胡萝卜加大棒”的手段时，它们就会被纳入我们的案例研究和分析范围之内（注意：“胡萝[6]卜”通常是指撤销先前的制裁措施）。
我们把对外政策的目标定义为，制裁发起国公开地或暗中地寻求受制裁国政治行为的变化。我们主要依靠制裁发起国官方的公开声明以及那个时期记者和历史学家所作的评论，来确定每个案例中的对外政策目标。但通常情况下，政府官员对于本国的真实的对外目标都会含糊其辞；因此，我们也经常会使用非官方的评论作为研究时的参考。
我们在研究对外政策目标时，一般会把在贸易、金融、税收和其他主权国家间的商业谈判等正常领域的经济目标排除在外。也有许多案例着眼于解决资产征用赔偿纠纷问题，这看起来似乎违背了我们研究的界限。然而实际上，在冷战时期，资产征用经常会涉及政治和意识形态的争论，这样它就远远超越了补偿问题，因此我们把它也纳入了我们的分析范畴。
我们还把旨在限制武器销售、军事装备、母体设备（如化学和生物制剂、气体扩散设备、磁环以及类似设备）的国家安全出口控制排除在研究之外。在大多数情况下，我们并不会深究那些旨在阻止特定[7]出口这类目标很小的案例。但是，我们在研究中仍较关注冷战时期的出口控制案例（多国出口控制协调委员会〈CoCom〉和中国委员会〈ChinCom〉），在那些案例中，美国和其同盟国的目标都超出了军用设备的限制，而且还涉及削弱苏联及其在东欧的卫星国和中国的经济实力。
在诸多领域，美国国会会授权政府对冒犯美国的国家实施制裁。在这些事例中，除了对发生在国家层面的案例进行研究外，我们还对美国的外交政策发展和立法权力作了介绍和概述。这些政策概述涵盖了践踏人权问题（包括宗教迫害）、国际恐怖主义问题、美国对禁毒所作的努力以及核扩散问题。
最后需要说明的是，我们不研究那些因实施制裁所引发的国际合法性的问题，特别是对于域外管辖措施的定义和适当界限问题，即一国试图把本国的法律施加到外国的公民或企业上，或者由州和地方政府发起的制裁的合法性问题。由于已经有许多文献都着眼于研究合法性问题，所以我们也无法再对合法性问题的争论作出更多有益的贡献。（与这些问题相关的事件有：1981年的Marcuss and Richard一案，1983年的Rosenthal and Knighton一案，1983年的Moyer and Mabry一案，1984年的Marcuss and Mathias一案，1988年的Carter一案，1990年和1996年的Malloy一案，1997年的Goldsmith一案和1998年的Koh一案。）
表1A.1省略了许多第二和第三阶层的国家（powers of second or third rank）之间实施的制裁事件。因为这些案件通常在英语文献中没有详细记录，我们也缺乏足够的资源来研究用其他语言所著的相关资料。此外，我们还省略了一些大国为了达到相对较小的目标而以秘密的方式采取的制裁措施，或者只是暗中威胁而没有实际实施制裁的案件。所以在一定程度上，由于这些缺省，我们作出的概括未必能充分[8]地反映20世纪所有的经济制裁。制裁发起国及其动机
制裁是国际社会中许多国家的对外手段的主要部分，只迫使受制裁国按特定方式或途径行事的工具。在大多数情况下，制裁表明了发起国想要干涉另一个主权国家的决策过程，但通常是以避免采用军事手段的慎重的方式来补充外交上的批评。
在我们所引用和分析的文献中，实施制裁的国家大多数是主张积极外交政策的大国。当然也有一些邻国之间的争斗，如20世纪60年代中期印度尼西亚与马来西亚的争斗；从20世纪50年代持续到1984年的西班牙与英国关于直布罗陀的争斗；1989年至1990年印度因为尼泊尔与中国关系密切而与之发生的争斗；20世纪90年代希腊与阿尔巴尼亚因为后者境内的希腊族裔社团（Ethnic Greek Community）领导人被关押而发生的争斗。但是，大体上，一些大国，尤其是美国会明确地实施制裁，因为它们十分强大并能在全球范围内影响事件。集体制裁的例子——如1935年至1936年国际联盟对意大利的制裁；1965年至1979年联合国对罗得西亚（津巴布韦的旧称）的制裁；二战期间盟军对德国和日本的制裁以及1990年联合国对伊拉克的制裁——这些集体制裁通常是由于大国谋求其同盟国的合作而发起的。这一规则的主要例外是自20世纪90年代起联合国或非洲国家组织在撒哈拉以南的非洲实施的集体行为。“显示其解决问题的能力”成了许多国家实施制裁的推动力。对于美国而言尤其是这样，美国频繁使用制裁手段来显示其在国际事务中的领导力。美国总统似乎非得戏剧性地声称（dramatize）他们对他国（受制裁国）的不义之举或恶行的反对不可，即使改变他国行为的可能性已经十分渺茫，美国仍会发动制裁。在这些案例中，实施制裁的原因是：不制裁的代价——国内和国际对美国的能力或其欲发起制裁的意愿失去信心——看起来比实施制裁的代价还要大。确实，国际社会经常希望美国有这样的举动，以显示其在道义上的愤慨（to demonstrate moral outrage）以及打消同盟国关于美国是否会遵守其国际承诺的疑虑。这种道德以及心理因素对是否实施制裁的决定的影响是不可低估的，即使这难以用文字记录下来或难以量化衡量。“威慑力”——即制裁发起国通过提高实施冒犯行为的成本以阻止他国在今后做出相关行为——是实施制裁的另一个频繁引用的原因。在许多案例中，例如1980年至1981年美国在阿富汗制裁苏联的案例。然而即便有可能，也很难判定制裁措施是否能有效阻止苏联在那以后不做出冒犯美国的行为。在米哈伊尔·戈尔巴乔夫（Mikhail Gorbachev）的领导下，苏联戏剧性地改变了其对内和对外政策，但很难把这一历史性的变化归因于美国对其制裁所产生的效应。
高调的（High-profile）制裁可能有助于实现重要的国内政治目标，从而掩盖了改变他国行为的努力。正如后来担任英国反对党领袖戴维·罗伊德·乔治（David Lloyd George）对1935年闻名全球的国际联盟制裁意大利的事件的评价：“国际联盟前来拯救被意大利征服的阿比西尼亚为时太晚了，但他们在紧要关头救了英国政府。”[9]（Rowland 1975，723）。在今天看来，类似的怀疑是恰当的。为什么美国总统并不痴迷于展示其领导能力？为何不采取措施来影响全球事务？或者至少不采用公开宣战的方式强力反抗在国外的暴行？美国会采取强有力的回应措施，但并不想参与到流血事件中，这很容易掩盖了特定的外交政策目标。
回到20世纪早期的历史，（一国的）首相和总统通常发起制裁以回应国内的愤慨，并让公众为更严厉的制裁措施作好准备。在一些案例中，国内的政治目标是实施制裁的主要动机。制裁通常使公众受鼓舞，从而支持政府，抑或激起他们的爱国热情（如美国在二战之前向日本发起制裁），抑或满足他们惩罚不义之举的渴求。在最近发生的诸多制裁案件中，如赫尔姆斯伯顿（Helms-Burton）对古巴的制裁、伊朗和利比亚发起制裁的法案以及针对缅甸所发起的制裁，无论其对受制裁国产生怎样的效果，制裁发起国主要都是为了缓和国内支持者，作出道德的和历史的声明，以及向未来潜在的国际规则冒犯者加以警告。
国内政治因素对一国制裁政策形成的影响仍然是一个倍受争议的话题。William H.Kaempfer和Anton D.Lowenberg（1998）提出关于制裁的公众选择分析模型，其指出贸易限制不仅仅是一种工具，更有其背后的意味。为了支持他们提出的这一模型，Kaempfer和Lowenberg（1989）举的一个案例是：对于南非进行贸易限制的制裁制度更多地反映了来自利益集团的贸易保护主义者的压力，而不是最大程度地危害其经济的策略。相反，Daniel W.Drezner（1999）总结了三个具有影响力的经济研究成果，这些研究成果均反对“国内力量是一国实施制裁的主要推动力”这一说法。他认为，制裁是“对外政策中一个有明确目标的工具，当关切到美国的巨大利益时，便会使用[10]这一工具”。
尽管我们不对“宣示性与工具性”（expressive-versus-instrumental）之间的争论发表意见，但是我们所作的案例研究以及在此提供的相关数据可以帮助学者们研究这些问题。类似的，在我们的研究过程中，我们也不评价案例中所寻求的外交政策目标的价值。我们确实对这些外交政策目标有自己的观点和看法，但是我们不确定众多读者是否十分渴望知道我们对诸如美国政府不支持桑佩尔（Samper）在哥伦比亚的政权、联合国揭露伊拉克的大规模杀伤性武器等目标的价值的集体评价。
总之，制裁发起国通过实施制裁传递了三类信息：他们向受制裁国传递的信息为不能饶恕受制裁国的所作所为；向同盟国传递的信息为他们会说到做到；向本国民众传递的信息为政府会为了捍卫最重要的国家利益而作出切实行动。
发起制裁的动因和刑法的三个最基本的目的——惩罚、阻止和恢复——之间的相似之处是确定无疑的。发起制裁的国家，就像监禁囚犯的国家，可能认为使囚犯恢复正常生活的希望难以实现，但他们可能十分满意于已经实现的惩罚和所阻止的目的。然而，在判断制裁成功与否的时候，我们的考察仅限制在制裁是否使受制裁国的政策、行为或政权等方面发生改变。使用制裁的局限
制裁措施通常并不能成功地改变他国的行为。其中有一个失败的原因很简单，即所实施的制裁措施可能不足以完成任务。目标可能难以达到；手段可能太柔和；或者在需要他国合作时，合作方并未竭力配合。
第二个失败的原因是：制裁措施可能有自己的“解药”（antidotes）。尤其是，经济制裁可能使受制裁国联合起来，既是出于对其政府的支持，也是为了寻求商业替代。在许多制裁案件中，这是十分明显的。例如，民族主义者的反抗使1935年至1936年间国际联盟对意大利的制裁效力减弱；类似的案例还有1948年至1955年苏联对南斯拉夫的制裁，1963年至1966年美国对印度尼西亚的制裁，1965年至1979年美国对罗得西亚的制裁以及20世纪80年代美国对尼加拉瓜的制裁。墨索里尼1935年用以下这些话语表达了意大利对抗国际联盟的制裁时所彰显的民族主义抗争：“对于经济领域的制裁，我们会以我们自己的行为准则来回应，那包涵着我们的冷静持重，也包涵着我们的牺牲精神”（引自Renwick，1981，18）。敢于公然违[11]抗的受制裁国的领导人，面对制裁通常会说出这些话。
第三个失败的原因是：制裁可能令受制裁国强大或富裕的盟国担当“黑骑士”的角色。他们的支持可以极大地补偿受制裁国因为制裁遭受的损失。自第二次世界大战以来，补偿措施在大国因为与小国的政策在意识形态上存在分歧而导致的制裁案件中最显著。例子包括：美国对古巴的制裁和随后对尼加拉瓜的制裁；苏联对南斯拉夫和阿尔巴尼亚的制裁。另一个拥有不同历史根源的盟国支持受制裁国的例子是：阿拉伯国家联盟对以色列实施制裁时，以色列持续获得了来自美国、西欧的政府和私人的支持和帮助。
第四个可能的原因是：制裁发起国实施经济制裁可能使盟国疏远自己，也可能使国内的商业利益受损。当制裁发起国的盟国不认同其目标时，他们可能首先恼怒地向制裁发起国提出关于制裁成功可能性的质疑。其次，他们可能拒绝对受制裁国采取制裁发起国所要求的严厉措施，因而使制裁发起国本身的方案显得徒然无效。最后，他们可能反抗并强制执行国内的反对制裁的法案，例如美国反对抵制的相关条款以及英国的《保护贸易利益法》（British Protection of Trading Interests Act），从而削弱了制裁发起国的制裁措施对其外交政策和经济利益的影响。保护性的法律屏障是一项相对较新的发展，但它已传到了许多国家——法国、丹麦、澳大利亚和其他因制裁发起国的不当目标而导致国内企业受损的国家。
当制裁发起国想要在其领土之外实施制裁时，其盟国对于制裁的抵制可能进一步加剧，就像美国在1981年至1982年对苏联至欧洲的输气管道案中所做的一样。欧洲国家拒绝与美国合作而且停止了输气管道计划；实际上，他们想知道到底谁是制裁发起国真正的目标——是受制裁的国家（苏联），还是他们自己深受制裁打击的公司。美国和欧洲国家随后的争吵降低了制裁在经济及心理上的作用，使制裁行为变得无效。类似的忧虑还来自美国法律授权制裁在伊朗的投资者（以及利比里亚的投资者，直到2006年结束）。迄今为止，总统援引立法规定的国家利益冻结权，已经预先阻止了潜在的由于域外适用美国法律引起的纷争。
在制裁中止贸易和金融合同时，制裁发起国国内的企业也可能遭受严重的损失。除了直接的销售损失以外，他们的信誉也可能受损。美国商人对于粮食禁运和输气管道制裁的强烈抗议声逐渐高涨，因为一方面他们担心销售的谷物、管道设备和燃气涡轮机的交易受损害，另一方面他们担心被看作是“不能信赖的供应商”从而使未来的竞争力受损。在第一波爱国主义热情的浪潮后，类似的抱怨很可能削弱实施制裁的积极性。
大多数政府官员都知道这些困难，相关问题也不可能不在关于制裁问题的领导人会议的备忘录中出现。那么为什么制裁手段被频繁使用呢？首先，根据我们的研究所得出的结论，总的来说，一般制裁并不像20世纪70至80年代制裁苏联那样不成功。
其次，世界各国的领导人通常认为，一些最显而易见的经济制裁的替代手段不令人满意：军事行动显得太莽撞，而外交保护又显得过于软弱。制裁能提供一个令人满意的戏剧性的结果，同时也能避免战争的高昂代价。第二次伊拉克战争之时，制裁没能阻止全面战争在2003年爆发，这给予我们以严厉的警示，即武力干涉的代价有多高昂。这并不是说制裁的代价很小。我们的研究的目的就是找出在什么情况下，制裁最有可能以一种可承受的代价实现其积极的利益。历史纵览
经济制裁手段早在一战之前就已进入了外交领域。实际上，这一手段在古希腊就曾被运用。最出名的就是在公元前432年通过的伯利克里的麦加拉法令（Pericles's Megarian decree），以回应三个阿斯帕西娅妇女被绑架的事件。修昔底德（Thucydides）在伯罗奔尼撒战争时期对该法令只给予很少的关注；相反，阿里斯托芬在他的喜剧《阿卡奈人》（The Acharnians）（第530行至第543行）中把麦加拉法令作为诱发战争的重要原因：
我们的盖世英雄伯里克理斯勃然大怒
大发雷霆、大放闪电，震惊了全希腊
他拟出了一道命令——读起来就像一首酒令歌——
我们的领土内、我们的市场里、海上、陆上，一个墨伽拉人都不准停留！
这一下墨伽拉人渐渐挨饿了，他们便央求斯巴达人转回设法取消这一道禁令
无非是那些娼妓惹出来的禁令
多少次斯巴达人要求我们，可是我们一次也不理
从此就干戈处处，大动刀兵了
也许有人会说他们不应该，可是他们应该怎样呢？
喂，要是斯巴达人坐船来
告发人私卖违禁货，把一条塞里福斯小狗子拿去充公拍卖了
难道你们会坐在家里不动吗？（引自Fornara，1975）
尽管从古希腊到19世纪有许多关于制裁的案例，但我们从一战开始调查研究，这既是因为先前的案例没有被详尽记载，也因为在遥远的过去所发生的事件与今天的问题关联较少。但是，为了提供一个历史的视角，我们在表1A.3中选择性地列举了一些经济制裁的案例。
大多数制裁都预示或伴随着冲突或战争。直到一战后，人们才注意到，经济制裁可以替代武力威胁而作为一种独立的政策性手段。尽管如此，自二战以来，制裁的目标仍然清晰地留有战争的味道。制裁通常用于中断军事威胁或作为更广义的战争的辅助手段。我们在表1A.1中所列举的在1914年至1940年间发生的11个制裁案例中，除了2个案例，其余均与军事行动有关。其中的4个案例包含了通过国际联盟的集体制裁来解决争端。这些努力有不同的结果：从1925年成功劝阻希腊放弃入侵保加利亚，到20世纪30年代中期未能劝说意大利从埃塞俄比亚撤军的失败。
在二战之后，其他外交政策变得越来越普遍了，但制裁有时仍被用于迫使受制裁国从边界地区撤军、迫使其放弃获得他国领土的计划，或者停止其他军事冒险行动。二战后，在经济上施加压力可用于阻止实施军事行为，因此大多数案例中，美国扮演了国际警察的角色。例如，1956年美国向法国和英国施压迫使其从苏伊士地区撤军；20世纪60年代早期，美国通过撤回向埃及提供发展援助和食品援助说服其停止支持在也门和刚果的叛乱分子。
然而，大多数试图阻止军事行动的努力并未获得成功。土耳其军队1974年6月入侵塞浦路斯，尽管美国曾于20世纪70年代向其施加经济压力，但未见明显成效（案例74—1）。卡特政府的粮食禁运措施和抵制1980年莫斯科奥运会的行动，并没有成功阻止苏联入侵阿富汗的行为（案例80—1）。事实上，除了1956年的苏伊士事件以外，一些大国从未能仅通过经济制裁的手段成功阻止其他大国的军事行动。正如布什总统后来承认的那样，美国于1990年在萨达姆政权入侵科威特后对伊拉克实施的制裁，从一开始就被作为后来的军事行动的先头部队（Bush and Scowcroft，1998）。
与这些案件紧密相关的是那些想要削弱受制裁国经济实力的制裁案，它能限制受制裁国发动战争或推行冒险主义的潜力。这是对战略贸易实行有广泛基础的多边控制的一项基本原理（除了对特定的军事设备的控制之外），这一战略是由美国在20世纪40年代为了反对苏联和中国而建立的。美国官员在为其入侵阿富汗（案例80—1）和20世纪80年代早期的波兰危机（案例81—3）后制裁苏联作辩白时也援引了相同的原理。令人怀疑的是，这些举措是否获取得了积极的效果，这并不仅仅是因为通过一些微不足道的经济制裁很难削弱大国的军事实力。
企图削弱另一国军事潜能的努力，常常需要严格地确定国家的安全控制能力，即确定能打败敌方的军事硬件设备和所谓的两用技术。制裁发起国经常寻求这种安全控制的手段，从而限制受制裁国外交政策的选择余地。在我们看来，冷战时期多国出口控制协调委员会（CoCom）和中国委员会（ChinCom）控制的主要目的是为了限制向苏联和中国出口战略产品，阻止或至少放缓其武器领域的技术进步；削弱苏联和中国的经济实力，以阻止他们制造出能提高他们外交目标[12]的军事机器。后一个目的是我们把这些案例纳入分析范畴的原因。
现代版的军事损害案例是以阻止受制裁国发展大规模杀伤性武器为目标的案例，尤其是核武器。美国和加拿大在20世纪70和80年代时频繁使用制裁措施，以迫使他国遵循核不扩散的保护措施。1974年加拿大阻止巴基斯坦获得再处理能力，并努力控制印度（案例74—2）和巴基斯坦（案例74—3）对使用过的核燃料的再加工，从而制止核武器的生产。美国和加拿大通过对韩国施加金融压力（案例75—1）来阻止韩国购买再加工核燃料的工厂。随后，美国采取了相似的措施对向南非（案例75—3）、中国台湾（案例76—2）、巴西（案例78—2）、阿根廷（案例78—3）、印度（案例78—4）和巴基斯坦（案例79—2）运输核燃料或输出核技术实施制裁，从而保障对核设备的充分的多边监控或者阻止这些国家和地区掌握发展核武器的技术。
这些配套的措施在韩国和中国台湾都获得了成功。但是，阻止南非、巴西、阿根廷成为核武器国家的努力收效甚微，在印度和巴基斯坦的相关努力则以失败告终。当印度和巴基斯坦于1998年进行核试验时，美国根据1994年的《美国武器出售控制法案》（修正案）（1994 Glenn Amendment to the US Arms Export Control Act）禁止了一些与上述两国的商品贸易以及对这两个国家的外国援助。
两个最突出且获得惊人成功的制裁大规模杀伤性武器的案例是伊拉克与利比亚的案例。经联合国授权的制裁切断了萨达姆获得不受限制的伊拉克石油收益的渠道，联合国同时也允许周期性地使用武力，这使观察国具有足够的影响力去找到并摧毁伊拉克的用于生产化学、[13]生物以及核武器的屯聚物资及设备。但是，直到2003年美国入侵伊拉克，上述成果才被完全公布出来。类似的，利比亚总统穆阿玛尔·卡扎菲（Muammar Gadhafi）于2003年作出的关于放弃研制大规模杀伤性武器的惊人决定，在一定程度上也是由于其想结束长达十年之久的美国对其的制裁，获得美国的石油技术和专有技术。但是，还有一些失败的案子：不论是美国的制裁还是联合国的行动，都没有成功阻止印度和巴基斯坦加入核武器研制的行列，也没有遏制伊朗和朝鲜发展核武器的行为。
制裁除了被用于相关的战争和国家安全问题外，还经常实现一些外交政策的目标。尤其值得注意的是，诸多国家频繁诉诸制裁明确地或暗地里企图来改变他国的政权，这种情况通常是在其他问题上的外[14]交政策有分歧的背景下发生的。在冷战期间，这些情况经常发生在一个超级大国与一个较小国家之间。通常是大国与小国先前关系友好，后来关系僵化。美国对古巴（案例60—3）、多米尼加共和国（案例60—1）、巴西（案例62—1）和智利（案例70—1）的制裁都反映了这一特点。制裁也被用于推翻他国政权，如1961年推翻多米尼加共和国的拉斐尔·特鲁希略（Ra-fael Trujillo）的政权；1964年推翻巴西总统古拉特（Joao Goulart）的政权以及1973年推翻智利总统萨尔瓦多·阿连德（Salvador Allende）的政权。然而，菲德尔·卡斯特罗面对美国长达四十多年之久的对古巴的经济制裁不曾屈服。在1990年以前，卡斯特罗得到了来自苏联的援助；1990年至2006年间，他得到了该半球以及该半球之外许多国家道义上的支持，其中部分是为了表示对美国1996年的赫尔姆斯—伯顿法案（The Helms-Burden Act）的强烈抗议，该法案欲将美国的制裁手段施加到世界其他国家。卡斯特罗还得到了来自其他国家有限的资金支持，最著名的是自从查韦斯2004年执政以来，古巴得到了来自委内瑞拉的支持。
20世纪70年代后期，在一系列有美国国会推动的方案推行后，在卡特总统的领导下，人权问题成了美国制裁政策的首要目标。西方的专制政权以及许多其他国家都觉得自己处于改善本国人权纪录的不断增长的压力之下。在一些案例中，这些要求只会导致公共政策中较小的变化；然而，在其他案例中，这些政策的变化可能会威胁到现存的政权和政局。例如，在尼加拉瓜案（案例77—5）中，经济和军事援助的撤离向人们传递了一个信息，即美国将结束其对阿纳斯塔西奥·索摩查（Anastasio Somoza）政权的支持，最终导致了后者的衰败。但是，美国对巴拉圭的阿尔弗雷多·斯特罗斯纳（Alfredo Stroessner）政权的制裁（案例77—1）、对阿根廷（案例77—3）和萨尔瓦多（案例77—6）的军事政权的制裁都未能改变其当局者的行为。在巴拿马的曼纽尔—诺列加（Manuel Noriega）一案（案例87—1）和海地的劳尔·塞德拉斯（Raul Cedras）一案（案例91—5）中，美国采用了军事干涉的手段才强行推翻了独裁者。类似的，在挫败1990年尼加拉瓜的桑地诺（Sandinistas）竞选中，制裁也只起了微小的作用（案例81—1）。
尽管比较不成功，苏联直到解体之前仍在不断刁难其邻国。每次苏联使用制裁手段对付意见相左的其他社会主义阵营政府——如1948年针对南斯拉夫，1961年针对阿尔巴尼亚——其努力都宣告失败。苏联获得的唯一胜利是1958年的“夜霜危机”（Night Frost Crisis），当时芬兰被迫采取对苏联更柔和、顺从的政策。自从苏联解体以来，俄罗斯再没有利用制裁来动摇邻国政府，但它仍频繁使用制裁来实现其他较小的目标。
然而，广义上的政权改变基本上被认为是后冷战时期再次出现的主题，而且占据了将近一半的20世纪90年代所发起的制裁。这些案例主要反映了美国和欧盟为鼓励民主化改革或者在政变后恢复民主化政府所作的努力。20世纪70年代和80年代的政权改变大多数都是由美国针对拉丁美洲国家发起的，20世纪90年代的新一阶段的制裁则主要集中于非洲，而且包含了多个制裁发起方（主要是美国和欧盟）。西方支持者（do-nors）的压力在促成马拉维独立以来的首个多党竞选中起了重要的作用，从而结束了长达30年之久的海斯廷斯·卡穆祖·班达（Hastings Kamuzu Banda）的统治（案例92—3）。制裁对于尼日尔在2000年恢复民主政府也起了一定的作用（案例96—2）。然而，在多哥（案例92—2）、赤道几内亚（案例92—4）、喀麦隆（案例92—6）、布隆迪（案例96—1）、冈比亚（案例94—4）、科特迪瓦（案例99—2）等案例中，成功的踪迹无处可寻。
自从20世纪60年代早期以来，相比于对战争、和平、政权改变的追求而言，制裁已经被用于实现较小的对外政策目标。例如，制裁曾被用于征用赔偿纠纷，从而抵制毒枭的活动以及打击国际恐怖主义（在基地组织于2001年9月11日发起对纽约和华盛顿的袭击之前，这一直属于一个较小的目标）。
第二次世界大战以来，美国为了谈判解决因外国政府征用财产引起的补偿问题，已9次使用制裁手段施压，颇有外交政策的弦外之音。然而，征用索赔在近些年来变得没有那么紧急；在1996年旨在向古巴索赔的赫尔姆斯—伯顿法案（The Helms-Burden Act）颁布之前，最后一次有记录的针对征用纠纷的制裁案是对埃塞俄比亚的制裁案件（案例77—8，1977年）。在几乎所有的关于征用问题的案例中，美国都希望超出索赔争端本身，去解决彼此相冲突的政治理念。当美国（与英国）以经济制裁向伊朗施压时就是这样——寻求推翻20世纪50年代早期由默罕默得·莫沙德（Mohammad Mussadiq）所执掌的政权——这也是美国欲削弱古巴的卡斯特罗（Castro）政权（案例51—1）、巴西的古拉特（Goulart）政权以及智利的阿叶德（Allende）政权的诱因。
20世纪80年代起，在可卡因盛行的时期，美国国会启动了一项鉴定程序以迫使他国与美国合作来共同禁毒。迄今为止，美国是唯一一个采取制裁措施来惩处毒品生产国的国家。这一鉴定程序需要美国政府确认并编写一份主要从事毒品运输和生产的国家的清单。总之，在这一清单上的国家会受到特定的、自动发起的经济制裁，除非总统证实该国正尽其最大努力与美国合作，或者由于国家安全的原因而放弃制裁。在20世纪80年代，这些鉴定通常会例行地授予大多数国家，因此这些程序只影响到了与美国的关系十分有限的国家，例如伊朗、叙利亚和阿富汗。然而，克林顿政府对这一鉴定程序给予了更高的评价。尽管美国的石油公司提出抗议，尼日利亚还是在1994年第一次被美国实行了石油禁运的制裁。墨西哥和哥伦比亚每年都会受到石油禁运制裁的威胁。1996年，在进行长期谈判之后，美国政府决定不对墨西哥实行石油禁运，而对哥伦比亚实行石油禁运，因为时任[15]哥伦比亚总统桑佩尔（Samper）涉嫌与贩毒集团往来。许多拉丁美洲的领导人批评这种做法采取了明显的双重标准。1997年，美国政府不顾与毒品有关的政府腐败案的揭露，再次准允墨西哥的石油运输而否决了古巴的石油运输权，争议进一步加剧。在历经了几年的相对平静后，小布什政府于2005年提出了对委内瑞拉实行石油禁运的决议。加之不断恶化的双边关系，美国的举动再次引发了他国对美国所采取的措施背后的政治意味的严厉批评。
反恐一直是美国在实施经济制裁时所寻求的另一个相对较适度的政策目标，但目前它已成为了越来越重要的政策目标。20世纪60年代和70年代的一波国际航班劫机事件，还有1972年发生在慕尼黑奥运会上的杀害以色列运动员的事件以及1988年在苏格兰上空发生的泛美航空103航班（Pan Am Flight 103）空难事件，引起了全世界对于恐怖主义问题的高度关注。通过达成一系列国际反劫机协议，包括1973年美国和古巴签署的一项反劫机协议，劫机事件的数量现在已经大幅减少。一些致命的恐怖袭击，通常是由盛产石油的伊斯兰教国家和个人发起的袭击，更难以控制。1980年，紧随着一项国会指示，美国国务院把利比亚、叙利亚、伊拉克和南也门丑化成了国际社会的亡命徒，原因是这些国家支持了恐怖主义活动。美国随后便发起了针对利比亚和伊拉克的制裁，限制它们向恐怖组织提供军事装备的行为。在随后的几年中，古巴、朝鲜、伊朗、苏丹、阿富汗也因为所谓的“支持恐怖主义”的理由而被列入了美国的制裁对象名单中。在美国入侵伊拉克后，伊拉克于2003年从该名单上被移除了。在利比亚默示同意对泛美航空103航班爆炸案（Pan Am bombing）负责以及向遇难者家属支付巨额赔偿后，于2006年也从该名单上被移除了。
20世纪90年代，非国家形式的恐怖主义实体的出现，尤其是本·拉登的基地组织网络的出现，促使了一些用以应对非国家形式的恐怖主义实体的新措施的出现。1995年和1996年的美国法律草案赋予了行政机构实施金融制裁的权力，其中包括冻结资产措施以及禁止转让措施，特别是这些措施主要针对的是破坏中东和平进程的特定恐怖分子（SDTS）以及外国恐怖组织。尽管这些措施都是针对基地组织成员的，但美国财政部在2001年之前仍未在美国发现任何属于这些成员的资产。
在2001年9月11日，世贸中心和五角大楼遭到袭击后，小布什强调了在反恐战争中实施经济制裁的重要性。从此，美国便加大了对非国家形式的恐怖主义实体的打击力度，并且还起草了制裁政策以期劝说他国与美国合作，共同打击恐怖主义。现在，反恐已成了美国适度政策目标范畴内最为重要的目标。我们将在第五章中更详尽地探讨这一问题。
布什政府试图通过扩大特定恐怖分子界定范围的方法把与中东和平进程无关的恐怖分子都纳入打击范畴，以便形成一个“执法‘通缉名单’的国际金融对等物”，同时在《爱国者法案》（the USA Patriot [16]Act）授权的框架内采取其他措施来打击国际洗钱活动。美国财政部还建立了一个“恐怖分子外国资产追踪中心”，其任务就是确定和调查国际恐怖组织的金融网络。此外，联合国以及其他国际组织也对恐怖分子的资金流实施过相似的措施以实行多边制裁。随着美国反恐策略和手段的扩张和增强，它一直在试图摧毁恐怖分子发动恐怖行动的手段，而并没有致力于改变那些首要任务就是打击恐怖行动的组织的行为方式。
自2001年9月11日以来，美国还通过制裁措施来促进和推动与其他反恐组织的合作。在对支持恐怖主义活动的国家进行制裁方面，美国还使用了积极的经济刺激法，例如优惠的贸易政策、优惠的贷款，在某些情况下还取消对该国已有的制裁，以此作为其与美国合作反恐的回报。
上述的简要回顾强调了经济制裁在美国自一战以来的对外政策中的重要地位。在表1A.1所列举的174个案例中，美国要么单独发起、要么与其同盟国合作发起，一共实施了109次经济制裁。其他多次采用制裁措施的国际行为体还有：联合国（20次），英国（16次，大多数与其同盟国合作），欧共体/欧盟（14次），苏联和1990年后的俄罗斯（13次，大多是针对不遵守国际规则的卫星国以及苏维埃社会主义共和国联盟的共和国前身），阿拉伯国家联盟及其成员国（借助其[17]石油优势4次发起制裁）。
制裁手段在第二次世界大战后被更频繁地运用。表1.1概述了相关记录，首先是从1911年以来，每5年中所发起的制裁的数量；其次是从1915年以来，每一个5年期间的第5年正在实行的制裁对受制裁国造成的累计成本（以现行的美元折算成的年度总额表示）；第三是与全球商品出口总额作比较（以现行美元折算值表示）。该表显示，新制裁案件的发生频率由1945年以前的每个5年期间低于5次的频率增长到了1960年以后的每个5年期间约10—15次的频率。新制裁案件的数量在20世纪90年代初期急剧增长（1991年至1995年共有34次新案例），但在90年代后期又回落到了1960年以前的水平（1996年至2000年共13次新案例）。
由于受一战的影响，1915年至1920年间制裁对受制裁国造成的年成本相对较高；此后该成本便迅速下降了；而后又从20世纪20年代和30年代的非常低的水平上升到了1965年以后的大约20亿美元的成本，甚至更高水平。1980年，制裁对受制裁国的累计成本上升到了将近70亿美元。该数字随后被一场伊战的耗费所超越，伊战每年所消耗的平均成本超过150亿美元。这一数字也只略微超过了最近所公布的一项数据的一半，即自2000年正在实行的制裁每年大约使得受制裁国耗费270亿美元。
表1.1还显示了，尽管制裁活动的数量在增加，尤其是在最近几十年，但其扩张和增长的速度仍远比全球商品贸易的增长要慢得多，后者仅在1915年至1920年期间（以名义价值计算）就增长了超过400倍。与全球的贸易流通相比，制裁对受制裁国的代价只是全球经济浪潮中的一层波纹。即便把伊拉克战争的巨额耗费考虑在内，这一说法仍是成立的。表1.1 发起制裁的情形、对受制裁国的代价以及世界出口（1915—2000年）
a.以上数据是基于列表1A.1所作出的统计；例如，2000年的数据表示的是1996年至2000年间发起的制裁案例。
b.这些数字是指受制裁国家因正在实行中的制裁而遭受的年净损失总额（即损失总额减去其所获得的补偿对损失的抵消）。
c.基于Yates（1959）对1915年至1940年间的统计；联合国的1945年《国际贸易统计年鉴》；国际货币基金组织对1950年至2000年间的《国际金融数据统计》。所有数字都以当前的美元为基准，精确到50亿美元。
d.根据1913年数据（210亿美元）推算。
e.根据1926—1929年的平均数据（318亿美元）推算。
f.根据1938年数据（227亿美元）推算。
资料来源：列表1A.1和表4A.1至表格4A.5；Yates（1959）；联合国《国际贸易统计年鉴》；国际货币基金组织《国际金融数据统计》。本书的规划
第二章会对我们用来研究每一个制裁案例的分析框架与解释性的变量进行介绍。在该章中，我们是通过对一个制裁事件，其时间跨度、结果进行定义的方法来解释我们的分析方法，我们还对案例研究中所记录的变量作出了概述。
第三章中，我们分析了几个政治变量，并就它们对成功制裁结果的贡献作出了归纳。我们所认定的政治变量大概都与五种类型的政策目标相关，即适度的政策改变、政权改变、打击军事冒险行动、削弱军事潜力、其他的主要政策改变。然后我们又着重强调了那些似乎对许多案例都能产生极大影响的政治变量。
第四章中，我们沿用了相似的方法，来分析那些可能会促成成功的制裁结果的经济变量的作用。首先，我们确定了几个经济变量，这些变量在有关文献中已经得到确定，然后重点分析那些看起来影响最大的变量。
第五章中，我们分析了制裁适用过程中的新主题，这主要是因为1990年本书第二版问世之后，出现了一些新的制裁目的与新的制裁方式。随着冷战的结束，过去这些年见证了联合国开始更加积极地活动、美国越来越多地在联邦与州的层面上通过立法实施制裁、对于非洲民主与稳定也日益受到关注，还有引入了用来孤立招致反对的领导人的特定金融制裁。我们探讨了这些变化的本质以及它们对将来制订有关制裁措施的借鉴意义。
第六章总结了这本书的观点，汇报了我们所作的多元化统计分析的结果、总结了我们从174个案例研究中得出的经验。我们还对从20世纪的经济制裁中得出的经验教训进行了精简，力求为21世纪的政策制定者提供建议和指导。表1 A.1 出于外交政策目的而发起经济制裁的历史统计（1914—2000年）附录1A表1 A.2 2000年以后的制裁案例表1 A.3 一战前出于外交政策目的发起的部分经济制裁案例第二章 制裁的效用分析
虽然部分研究者仍认为“制裁从未发生作用”，但我们还是同意多数学者的意见，那就是，关键问题是制裁什么时候会起作用，而不是制裁能否起作用。什么类型的目标相对比较容易通过经济制裁来实现？哪些制裁对象是最脆弱的？应如何施加制裁以达到最大效果？在这一章中，我们评述了用以解决这些问题的框架性准则，以及包含在该框架之中的解释变量。但是，首先，我们总结出了一些用于定义一个制裁事件及其后果的关键参数。制裁事件剖析
在如何定义制裁事件的相关参与者以及什么样的特定手段才可被称作经济制裁这些问题上，相关的分析意见大相径庭。此外，一个制裁行为的时间维度也必须进行定义。最后，任何关于经济制裁效用的评价都主要取决于它被判断为制裁的标准。因此，我们在此给出我们的定义。制裁发起方与受制裁方
我们使用术语“制裁发起方”（sender）来指代在制裁行动中起主导作用的国家（或者国际组织）。虽然可能会有不止一个国家参与到制裁行为中，但通常只有一个国家起带头作用，它会拉拢其他国家
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]