作者：褚蓥蔡建旺余智晟著
出版社：社会科学文献出版社
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改革慈善：现代慈善事业创新改革理论与实践试读：
前言
随着我国经济水平不断提高，我国社会结构也在发生明显变化，已经逐渐变为一个由城市中产者为中坚阶层的橄榄形结构。而随着这一社会结构之逐渐成形，我国社会之公共服务事业也面临一场巨大的转型。如今之公共服务多为社会保障语境下之基本服务。然而，中产者之需求远超于此，非基本服务所能满足。为满足社会现实需求，政府应建立更高层次的现代社会福利体系，并建立相配套之公共服务体系，特别是在医疗、教育等方面。
十分显见的是，这些事业在过去很长一段时间中与慈善事业是毫不相关的。我国之慈善事业仅指社会救助事业。比如，国务院下发的《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》中明确提及，慈善组织应“与政府的社会救助形成合力，有效发挥重要补充作用”。所以，慈善事业在我国仅指代“社会救助”，且仅属于“重要补充”力量。
但是，查阅美国《联邦税法典》，以及欧洲诸国的规定，发现其都将医院、学校、研究所乃至政府列入慈善组织的序列。而且，在美国近150万家的免税组织中，有约2/3的组织都是所谓的“公共慈善组织”。这说明在西方国家，慈善事业不等同于社会救助事业，而慈善组织也绝非补充力量。
如对这一情况做进一步探究，可知这些国家认为慈善事业不仅囊括社会救助事业，还基本覆盖了全部公共服务事业，而慈善组织在其认识体系中则基本等同于公共服务提供者。所以，在现代慈善语境下，公共服务，而非社会救助，才是慈善组织的主要业务领域。这就是说，现代慈善组织的主要作用是满足社会的福利需求，向社会提供公共服务。这也就解释了在这些国家，医院、学校、研究所乃至政府为何都被视为慈善组织，因为其都提供公共服务。而且，为了确保这些组织能够真正安心于从事公共服务事业，美国法律明确规定，在多数情况下，慈善组织禁止从事立法游说和政治竞选活动。
所以，慈善事业之发展是伴随慈善概念之扩大、慈善领域之拓展而逐步实现的。其不断向公共服务领域拓展，直至基本覆盖全部公共服务领域。
但是，一旦慈善事业进入现代慈善阶段，其庞杂程度便远超过去。传统慈善仅包含社会救助事务，由一个司局级单位管理绰绰有余。而到了现代慈善阶段，其已经囊括了几乎全部公共服务事务，因此，任何单一部门都难以管理好慈善事业。要管好如此庞大的慈善事业，就必须设立一个高级别的主管部门，并在其下分列各归口部门。
但凡熟悉英国文献者可知，英国设有慈善委员会，其层级极高。为何一个慈善委员会有如此之高的权势？那是因为英国的“慈善”概念并非我国的小慈善概念。基于上述，我国将慈善视同“社会救助”，而西方则视之为“公共服务”。社会救助是补充性事业，其管理者无须太高层级；而公共服务则关涉几乎整个社会福利事业，必须由更高层级的部门来管理。如此才能统摄全局，调动多方资源，推进改革，确保公共服务事业之顺畅运转。比如，本书最后一节论及温州的教育事业改革。其牵涉教育、民政、工商、人大等诸多部门，非单一部门所能撬动。为此，温州市政府成立了由市长牵头的协调机构，终于顺利推进教育改革，且效果卓著。
所以，要想推进我国慈善事业之改革，必先从政府机构改革入手，即唯有建立配套的改革部门，才能确保令行禁止，统一行动。
当然，机构改革仅是慈善事业改革之起首，其后还有诸多工作要开展。而这正是本书所企图研讨的。本书希望对慈善事业改革之策略做一个全面的探讨。由此，笔者提出了一套完整的理论体系，即“现代慈善事业创新改革理论”，或曰“现代慈善理论”。这一理论包含如下几个主要观点。
其一，重服务，提效能。现代慈善事业将从社会救助拓展为公共服务。为了迎合这一发展趋势，我国政府应大力推进慈善事业创新改革，以强化慈善组织之服务属性，提升慈善事业之整体效能。
其二，保独立，抓监管。公共服务社会化需立足于慈善组织之主体独立。因此，政府应推进慈善事业社会化改革，保障慈善组织的独立性，同时加强对慈善组织的法律监管，以确保慈善组织行为合法合规。
其三，聚群力，谋发展。为了提升公共服务的整体效能，政府应打通慈善事业与经济领域的边界，吸引全社会的力量进入慈善领域。
综上所述，对于这一理论体系，我们可以用十八个字做出总结：“重服务，提效能；保独立，抓监管；聚群力，谋发展。”
关于“现代慈善理论”，或上述十八个字的总结，笔者在本书中又以两个部分分别加以阐释：第一至第四章为理论部分，探讨慈善事业创新改革之缘由、对策及工具；第五章是实践部分，介绍了美国的实践和我国各地的改革探索。这两个部分相互呼应，形成一个理论与实践相互印证的框架。
本书之写作历时三年。历经多次修改，仅大改便有八次。因此，本书为笔者四年以来勉力著成之心血之作。然而，纵然笔者审慎尽力，其中依然会有不少讹谬之处，望学界与实务界诸位前辈不吝赐教，给予指正。
最后，笔者衷心祝愿我国之慈善事业走向繁荣。诚如是，乃无憾事矣。褚蓥2016年1月30日于浙江湖州 第一章总论第一节 中国慈善事业创新改革的缘起一 问题的提出
近年来，我国社会步入改革期，面临多重问题。
其一，经济转型。近年来，我国经济步入“新常态”，下行压力不断增大，整体经济结构面临调整。受此影响，既有的靠不断增加投入维持的社会管理模式不敷使用。如何构建一套精细化、专业化、协作式的社会治理机制，就成为困扰我国政府的重要难题。
其二，社会转型。随着经济的转型，我国的社会构成也开始出现变化。其开始从两极并立的“工”字形结构向以中产者为中间阶层的橄榄形结构转型。同时，中产者的主要成分也从“前互联网一代”（“60后”“70后”）变为“互联网一代”（“80后”“90后”）。由此，便引出了两个问题。（1）对公共服务的要求日渐提高。我国之中产者对于公共服务水平的要求日渐提高，比如，很多城市中产者已经不满足于普通中小学提供的基础教育，而是希望将孩子送入特色学校接受特色教育。（2）提出更多的权利主张。比如，同性恋群体开始出现，并提出自己的权利主张。
上述情况的出现，对我国政府的社会治理方式提出了挑战。政府该如何兼顾我国之特殊情况，并引导和满足社会主流群体的要求，有针对性地构建社会治理网络呢？对这一历史重大命题之解答，影响着我国未来数十年之长治久安。
面对这一系列新情况，自党的十八大以来，我国政府开始全面推进社会治理创新。这一改革的一项重要举措是转变政府职能，从微观、直接管理走向宏观、间接治理。在这一过程中，“政府职能转移”被置于相当重要的位置。所谓政府职能转移，指的是将大量微观、直接管理的政府职能委托给合格的社会主体履行，特别是各类社会组织，而政府则承担对这些职能履行情况的监管职能。但在这一过程中，政府遭遇到了两个严重的问题。
第一，发展方向不清。政府虽然已经明确应该将微观、直接管理的事务交给社会主体完成，但却不清楚该优先发展哪些类型的主体，以及为何要优先发展这些类型的主体。中央政府虽然提出了宏观方向，但在具体方向方面却没有厘清。
比如，中央政府提出要发展公益慈善类组织，但如果遇到某些敏感的组织来申请注册就会面临尴尬的情况。而在实践中，也确曾遇到此类情况。遭遇此类情况的地方政府无法给出一个合理的理由，证明其为何不属于公益慈善类组织。由此，便引发了诸多争议。
因此，仅就慈善事业而言，如中央政府没有给出一个明确的方向，地方政府则只能“摸着石头过河”，战战兢兢，生怕顷刻间坠入深渊。
第二，慈善组织能力不济。在实践中，有的地方政府开始将公共[1]事务委托给慈善组织完成。但经过多年的实践，发现受委托的慈善组织在承接政府职能转移时大都存在诸多问题，主要包括以下三个方面。（1）组织能力偏弱。慈善组织能力不济，服务水平差，效率低[2]下，几乎是有目共睹的事情，导致其不足以承担政府职能转移。（2）专业人才缺乏。我国慈善行业缺乏大量专业人才。2013年初，笔者曾参加一次针对2063家基金会人才情况的调查。其中，仅以募捐人才为例，在2063家基金会中，共有1321家组织表示缺乏筹款专业人才。具体见表1-1。表1-1 我国基金会缺乏募捐人员情况
在慈善领域中处于上层的基金会尚且如此，更何谈其他机构。专业人才缺乏导致慈善组织的服务水平专业性不足，在承接政府职能时自然显得能力不足，服务质量低劣。（3）机构内部治理不规范。这主要表现为慈善组织的财务不透明，制度不完善，内部治理结构不健全。仅以财务透明为例，到目前为止，除了基金会以外，全国尚无民办非企业组织和社团机构的财务披露平台，而为数众多的组织都没有自己的网站，或不能通过网络平台披露自己的财务信息。面对这样的组织，政府自然是不敢轻易向其委托工作的。
看来，在社会治理创新过程中，我国目前碰到了两个严重问题：一方面，政府不知从何处入手，推进社会治理创新；另一方面，政府也不知如何培育社会组织，提升其效能。二 西方的改革
上述困扰我国的问题，西方国家也多曾遇到过。20世纪70年代，世界经济下行，西方各国政府面临财政紧缩问题，既有的以大规模财政投入来维系的科层制官僚体系不堪使用。政府不得不做出调整，采用精细化、专业化的管理方式，以节省开支，提高效率。
同时，西方社会的构成结构也出现了明显的变化，即由“具有涵盖广泛而相当划一的中产阶级组成的大众社会，转变为甚至在中产阶[3]级内部也有很大文化差异的‘马赛克’社会（拼凑的社会）”。多元社会的形成，引发了人们的多元服务需求以及多元价值主张。由此，政府面临双重调整：①如何提供多元化的公共服务；②如何应对多元化的价值主张。
针对第一个问题，西方国家采用的解决方案是启动新公共管理运
[4][5]动。这场运动以市场化为核心内涵，以打造“企业家政府”为主要方向，以提升政府的“3E”，即经济、效应和效益（Economy，[6]Effectiveness and Efficiency）为核心目标。其中，对于企业家政府，新公共管理理论的代表人物奥斯本指出：“我们说到公共机构的企业家，指的是不断汲取私营部门的新的经验和做法来运用资源，从而提高公共部门效率或效能的人。”
随着政府治理方式的转变，慈善组织的重要性开始凸显出来，政府开始将部分公共服务工作交由慈善组织完成。新公共管理理论倡导公共服务的市场化转型，其中，慈善组织，如民办医疗机构、民办教[7]育机构、民办社区服务机构等，是辅助政府完成提供公共服务的重要助手。所以，在新形势下，慈善组织的地位日趋重要。
不过，随着政府的公共服务职能向社会主体的不断开放，又一个现实的命题凸显出来，那就是：慈善组织何以能承接政府职能？
很多改革中的国家都面临一个同样尴尬的问题，那就是由于慈善组织长期处于政府的管控之下，缺乏市场能力，效率低下，服务质量糟糕，社会公众投诉不断——其服务水平甚至比政府还要低——并不具备完成政府委托的公共服务事务的能力。
第二次世界大战后，由于长期受控于威权政府，美国的免税组织（tax-exempt organizations）几乎都成了政府的附庸。而且，这一现象到20世纪60年代变得更为明显，因为那时美国政府启动了严厉的[8]“1969年税改”法案。1969年税法改革的一个目标是加强政府对慈善组织经营性收入的控制，削弱免税组织本身的独立性，强化政府的[9]控制。由于长期受控于政府，在20世纪80年代里根改革时期，虽然政府将公共服务职能向社会组织开放，但慈善组织没有能力承接相关工作——其本身就是需要改革的对象！
针对这一问题，众多学者展开了讨论：“非营利组织并不独立于私人部门和公共部门……很多非营利组织都花大量精力，但不是过量[10]的，在开展经常性的商业活动方面”；“释放新资源，推动社会企[11]业家发展，是慈善事业的伟大复兴”。
这些讨论都只为解决一个问题：如何提升慈善组织的绩效。为了解决这一问题，从1980年开始，里根总统发动了全面的改革。其以[12]新自由主义为理论基础，变革资金投入的方式，从原来的直接资[13]助转为更为高效的政府协议购买、购买券等方式。经过这一系列的改革，慈善领域从倡导导向转为服务导向，慈善组织的运营能力得到了提升，服务质量也大为改善。
英国政府在此基础上更进一步。从1980年起，政府开始启动慈善领域的绩效改革，并借助“光热效应”（warm glow），使受政府资助的慈善组织脱颖而出，受到市场的追捧，以实现对慈善领域的结构性调整。所谓光热效应，指的是但凡能争取到政府资助的组织大都表现更好，更容易获得捐赠人的青睐，也能争取到更多的资金。换言之，政府资助并不一定会对社会捐赠产生“挤出效应”，反而能够带动社[14]会捐赠流入优秀的组织。此外，受这一改革的影响，商业与慈善之间的道路也被打通了，各种介于两者之间的形态纷纷出现，包括社会企业、公益创投、宗旨相关投资等。
针对第二个问题，政府启动了筛选工作。中产者的多元价值主张是裹挟在自组织形态中呈现的。其通过群体发声，在公共场所造成社会影响，进而推动与自身权利相关政策的变革。针对这种新情况，美国政府开始了筛选工作，给某些符合自身取向的团体予以资金支持，[15]并限制其他组织之资金来源。
同时，英、美两国政府还启动了法律改革。美国立法限制慈善组织的倡导功能；英国立法强调慈善组织的服务属性。两国都对政治类组织进行分类管理。
通过这一系列改革，政府成功地使多元价值主张归于政治类组织，而基本消解了多元价值主张与慈善事业混同的尴尬局面；提升了[16]慈善组织的效能，改善了其所提供的服务质量。由此，在政府的主导下，慈善组织成了政府在公共服务领域的亲密“伙伴”。
那么，我国能直接复制西方的改革经验吗？答案显然是否定的。我国具有西方国家所不具备之诸多特殊性。这就要求我国政府应根据现实情况，做出有针对性的调整。
那么，我国的特殊性何在呢？我国又该做出何种调整呢？第二节 “慈善”之三重演进一 引言
如上所述，我国在慈善事业改革中面临两个问题：①发展何种组织？②如何提升慈善组织之效能？要回答这两个问题，则要从何为“慈善”说起。二 世界慈善事业的三个阶段
从古至今，世界慈善事业之演进经历了三个发展阶段：传统慈善、近代慈善与现代慈善。（一）传统慈善
所谓传统慈善，即指慈善事业自出现以来至19世纪末这一历史发展阶段。这一阶段的慈善事业包括如下特点。
第一，人际慈善。19世纪末以前，西方国家的工业化程度不高，社会整体不富裕，城市化尚未大规模出现。所以，当时的社会还几乎处在熟人社会的状态之中。这也就引出以下三个问题。
首先，当时的慈善救济大都限于人与人之间，也就是私人间的救济。在当时，由于社会属于熟人社会，没有大量外来人口，所以，也就没有必要组建像近代的大型基金会那样的大型慈善组织了。而且，在最初，尤其在美国，慈善组织作为财富精英之代表，是引起了从公众到政府的警惕的。民众将这些庞然大物视同为精英集团的代言人，视其为夺取平民政府的统治权而存在：“人们害怕这些组织代表特别[17]利益，攫取民选政府之控制权”。所以，当时的救济大都是个体化的，仅限于私人之间。
其次，救济对象仅限于熟人，不包括外来人口。由于当时的慈善模式是大家筹钱救济某个穷人，所以人们很担心会不会有外来人口在本地分享资源，致使大家的口袋被陌生人掏空。所以，在当时，人们只救济本地人，而不救济外地人。为此，有的地方还设立了专门的公共职位，负责遴选救济对象，排除外地人。比如，英国济贫法设定了教区制度，规定穷人只能在本教区接受救助。
最后，慈善救济不是为了解决社会问题，而是为了满足人们的慈悲之心，缓解社会问题。由于当时的慈善动因都是出自人们内心的慈悲，而不是出于社会改革的冲动，所以也就不存在解决社会问题一说。其只能有限地缓解社会问题，比如通过济贫，使贫民不至于发动社会革命。这是传统慈善与近代慈善最大的区别之一。
第二，成员组织。传统慈善下的社会组织大都是成员型的组织，比如，妇女协会、白人志愿者协会等。采用这种组织形式是天主教的传统。天主教崇尚兄弟互助，因此建立了相当数量的互助会、兄弟会，由有一定社会地位的人来负责运营。它们是当时欧洲慈善事业的主力。在欧洲，捐赠人通常不会直接把钱捐给受帮助对象，而是交给互助会、[18]兄弟会。这些组织的职责是遴选适当的对象，并发放给受助者。后来，这种模式又被复制到了美国。
第三，宗教内核。传统慈善是以宗教信仰为内核的。无论是清教，还是圣公会或长老派，都是传统慈善的精神内核。宗教教导人们仁慈，倡导人们帮助他人。这也就成了传统慈善的伦理根基。
不过，在慈善救济之余，人们也会担心对穷人的救济是否会导致懒惰。比如，新英格兰人（美国北部地区）就很担心自己的慷慨是否会带来穷人的依赖与懒惰。这也就导致了新英格兰人反对天主教般的施舍，认为有必要将穷人分类：有的是值得救助的穷人，比如妇女、儿童、残疾人等无劳动能力的人；有的是不值得救助的穷人，也就是有劳动能力的人。
综上所述，传统慈善是基于宗教信仰之上的人际慈善，也是社会救助性质的慈善。其是在社会工业化程度不高的情况下存在的一种低水平的慈善，其目的在于缓解社会问题的爆发，而不在于解决社会问题。（二）近代慈善
所谓近代慈善，指的是慈善事业自19世纪末到1980年这一发展阶段。传统慈善向近代慈善的转型是由经济层面的工业化与社会层面的城市化所推动的。在这一阶段，新兴城市阶层对公共服务这一概念刚刚开始启蒙，而社会也不再满足于传统的社会救助，对慈善事业提出了更高的要求。由此，便造就了近代慈善的如下特征。
第一，以大型慈善基金会为主力。近代慈善的一股核心力量是大型私有基金会。在当时，以卡内基为首的财富新贵们扩大了慈善组织的规模，提升了慈善组织的专业水平。“把富人的巨额剩余财产在他们生前通过适当的运作用于造福公众的事业……财富的捐赠绝不能使接受者堕落、进一步陷入贫困，而是要激励最优秀和有上进心的那部[19]分穷人进一步努力改善自己的境遇”。为此，他们捐出巨资，成立了为数可观的大型基金会。
慈善家们所创立的基金会发挥了两大作用：①收集富人的大宗资金，扩大慈善资金规模；②开展大规模的慈善资助，也就是将富人的钱有效率、有计划地拨付给其他慈善组织，开展各类慈善活动。所以，基金会是一个“管道”，用以打通富人和穷人。这类组织一般自己不开展项目，而是专注于收集资金，开展资金运作，然后向外捐赠。从这个角度来看，私有基金会代表着富人，其将富人赚的钱有计划地、科学地分派给各个慈善组织，指导和监督这些机构把资金用到社会需要的地方去。这也就是所谓的“批发式”慈善，即由基金会主导，由众多慈善组织参与，建制化地解决社会问题的一种慈善模式。“批发式”慈善的出现，迎合了社会对富人和大企业应该承担更多社会职责的观点。人们普遍认为，富人越富、企业越大，就越应该承担更多的社会职责。如此，才能平息社会公众对于财富分配方式的不满。
由此可知，相比传统慈善，近代慈善的一个进步之处是构建起了完整的慈善价值链，即打破了传统慈善格局下只有运作型慈善组织这种单一组织形态的格局，出现了至少两类不同的慈善组织形态：作为资助者的基金会和作为项目运营者的公共慈善组织。这两类组织相互分工，共同满足社会需求。
第二，慈善事业内容向公共服务方向调整。传统慈善偏好以社会救助的方式缓解社会问题，而近代慈善开始考虑以提供公共服务的方式解决社会问题。近代慈善家们认为传统慈善不足以解决社会问题，必须调整慈善事业的业务领域。比如，以卡内基为代表的近代慈善家们对传统慈善的理念进行了反思，提出慈善事业不能只是投入资金，而应提供多样化的服务，比如兴建图书馆、学校、医院等。由此，近代慈善开始向公共服务方向转型。
第三，科学慈善家大量出现，社会研究成为热点。在这一阶段，人们提出了“科学慈善家”这一概念。在传统慈善阶段，人们做慈善时并不聘请专业顾问，而是依靠自己的家人和朋友完成慈善事务。但这并不是最有效的方式。洛克菲勒改变了这个传统，聘用盖茨作为自己的助手。盖茨就是一个科学慈善家。科学慈善家并非财富新贵，而是社会学家。他们深刻地理解工业化以来出现的各种社会问题的现状与成因。
正是因为科学慈善家的进入，才促使慈善组织开始研究社会需求。而对社会需求开展研究是做好慈善工作的前提，也是从根源上满足社会需求的关键所在。所以，科学慈善家的进入推动了慈善组织从单纯关注社会现象转变为研究社会需求产生的根源，并寻找方法加以解决。这是一个巨大的转变。
第四，组织管理科学化。在这一阶段，慈善组织的管理者们开始向企业学习管理技巧。一方面，他们受到泰勒主义的影响；另一方面，他们本身又处于一个管理科学化的时代。所以，他们向企业管理者们学习了很多技巧。慈善组织现在所采用的理事会、监事分工负责的制度、现代会计制度、从业者职业规划等内容，都是从企业那里学来的。
此外，慈善组织还像企业一样，开始聘请专业人才，包括专业的经理人、专业的宣传员、专业的簿记、专业的职员等。这些都是从企业那里学来的。
第五，慈善事业规范化发展。在法律领域，近代慈善促成了两项转变：确认慈善组织的法律主体地位，规范慈善组织的运营。因为随着近代慈善组织数量逐渐增多，慈善组织管理问题逐渐凸显：“组织[20]是一种特权，由州立法引领，并由法律保护，这甚为令人嫉妒”。所以，需要对近代慈善组织进行规范，并加以保护。“在政府和当地一般法律之保护下，这些组织才能获得安全，且才能发挥作用”，[21]“其所需要者乃仁慈、庇护以及大方的立法机关”。[22]
自1816年的“达特茅斯学院案”开始，美国的司法界就在尝试从法律层面完成这一任务。但这一任务的最终完成却是在1886年[23]之后，依靠“泰尔登案”等一系列案例，以及国会的法律制度构建。
在联邦层面，1894年，美国联邦税法第一次将慈善组织纳入到税法管辖范围之内；同年，《关税法》正式运用了“免税组织”这一概念，并正式确立了“慈善组织须以慈善为运营宗旨”之原则；[24]1909年，《税收法》引进了“私人利益输送禁止规则”；1913年，《税收法》确立了针对免税组织的所得税体系；1913年，威尔逊总统上台后发动了“沃尔什调查”（Walsh Investigation），并借此出台了[25]1917年《税收法》。
在州层面，1848年，纽约州通过的《一般法人法》，首次适用法人制度；1895年，纽约州放松了对慈善组织的管制，并出台了《会员制法人法》，将法人制度推广到图书馆、校友会等组织之中，等等。[26]
由此，美国才得以建立完善的慈善法律。凭借着这些制度，政府不仅可以有效地监管慈善组织，同时还给慈善组织披上了合法的外衣。
上述四个方面，构成了近代慈善区别于传统慈善的核心特征。在这一阶段，慈善事业解决了如下几个核心问题：①慈善事业业务领域调整；②慈善价值链构建；③慈善运营模式转变；④行业规范性发展。（三）现代慈善
所谓现代慈善，即指慈善事业从1980年至今的发展阶段。现代慈善是基于新公共管理运动对公共服务提供方式的创新改革所引出的一种慈善样态。在这一阶段，政府开放了更多的公共服务空间，允许社会主体参与运营这些服务事业，并对参与主体的绩效提出了更高的要求。由此，便造就了现代慈善的如下特点。
第一，效能化产出。现代慈善是日益偏向公共服务的慈善事业发展阶段。换言之，人们更注重慈善组织的服务质量与效率，重视其“产出”（output）。在现代慈善领域，人们对慈善组织的服务绩效更为注重。而为了实现这一目标，人们采用了多种市场化运作方式。其间，又借政府之干预，慈善组织的公共服务属性得以增强。
第二，市场化运作。在现代慈善领域，慈善组织大量采用市场化运作方式。诸如慈善组织市场营销、客户服务、品牌建设、公益营销等新概念，都是在这个阶段出现的。这些全新概念的出现，打破了慈善组织长期依赖传统募捐的格局，创造出了慈善组织市场营销的新模式，并改变了慈善组织的收入结构，将收费性服务、商业运营收入等[27]营业性收入提升到了相当重要的水平。
第三，聚能化发展。现代慈善的一个基本逻辑是打通慈善与商业的边界，打破“工”字形的社会结构，构建橄榄形的社会结构。换言之，现代慈善绝非依赖慈善家一人，而是汇聚全社会的力量，研究和解决社会问题。基于这一种思路的转变，原本慈善与商业之间的绝对隔阂也被打破了：社会不再只有慈善与商业这两极，处于两者之间的[28]领域开始活跃起来，并进而成为解决社会问题的主力。
所以，现代慈善是在淡化营利与非营利区分的基础上，聚合所有可以动员的力量解决社会问题。其是对传统慈善与近代慈善的超越，是对慈善事业结构的重构。其与近代慈善的根本性差异，是近代慈善仅是对慈善的部分调整，而现代慈善则是近乎“革了慈善的命”；近代慈善仅在运作方式上实现了慈善与商业的并存，即慈善组织在做慈善项目的同时，也做投资或商业运作，但两者相互分隔，互不干扰，而现代慈善则直接打通了两者，让商业投资同时产生经济效益和社会效益。
第四，协作化治理。现代慈善的一个特征是改变慈善组织与政府之间对抗性或淹没式的关系，使其转而成为一种密切协作式的关系。换言之，在现代慈善格局下，慈善组织不再是社会运动的发起者，也不再是政府下属的“部门”，而是政府在公共服务方面的得力助手与亲密伙伴。由此，政府得以完成公共服务，并通过各种慈善组织构建起了一张巨大的社会治理网络，实现了对社会问题的有效解决。
基于上述，现代慈善包含几个重要命题：①转变慈善组织运营方式；②提升慈善组织绩效；③吸引社会资源进入慈善领域；④构建慈善组织与政府间的伙伴关系。这些是现代慈善区别于近代慈善的重要特征。三 “慈善”概念的三重境界
上述世界慈善事业三个发展阶段间的关系并非是相互替代，而是依次吞没。换言之，当一个新的阶段出现的时候，较老的那个阶段也就被包含到其中，成为其一个组成部分（见图1-1）。比如，在进入近代慈善阶段后，传统慈善阶段的人际救济依旧存在，只是不再是普遍形态；在进入现代慈善阶段后，近代慈善阶段的严格意义上的“慈善”基金会依旧存在，但更为高效地开展社会投资的基金会、社会企业等组织形态逐渐成为主力。图1-1 慈善事业的三重境界
随着这三个阶段的不断演进，“慈善”这一概念的外延也在不断扩大。
第一，传统慈善阶段。在这一阶段，慈善事业：（1）在形式上仅指人际慈善；（2）在内容上仅指社会救助；（3）在对象上仅包括弱势群体。
所以，这是最狭义的慈善概念。
第二，近代慈善阶段。在这一阶段，慈善事业：（1）在形式上，不仅指代人际慈善，还包括“批发式慈善”；（2）在内容上，不仅包括社会救助职能，还包含部分公共服务职能，如图书馆、教育基金等；（3）在对象上，开始包括部分普通公众。
所以，这一阶段的慈善概念相比传统慈善概念要宽泛，因为其转变了慈善事业运作模式，且开始研究社会问题，扩大了慈善事业的覆盖领域。不过，其依旧仅指代非营利性的慈善事业，因此只能算是较广义的慈善概念。
第三，现代慈善阶段。在这一阶段，慈善事业：（1）在形式上，不仅指非营利性的慈善事业，还包括各种社会效益与经济效益“双修”的慈善事业形态，比如社会企业、影响力债券等；（2）在内容上，不仅包括社会救助领域，还包括覆盖了几乎整个福利事业的公共服务方向，如教育、医疗等；（3）在对象上，包括以中产阶级为主的全社会。
所以，这一阶段的慈善概念又比近代慈善的内涵扩大了不少，是截至目前最广义的慈善概念。
综上所述，世界范围内的“慈善”概念经历了三个维度的扩展（见表1-2）：（1）在形式上不断变革，向市场形态方向拓展；（2）在内容上不断丰富，向公共服务方向延伸；（3）在对象上不断吸纳，向中产阶级方向聚集。表1-2 世界“慈善”概念三重演进情况
笔者以为，“慈善”概念扩展之结论，可以反衬我国慈善事业长期得不到发展之重要原因：（1）我国之“慈善”概念仅包含“社会救助”一项，而不涵盖“公共服务”；（2）我国“慈善”事业仅接纳人际慈善，而排斥“批发式慈善”与“双修式慈善”；（3）我国慈善事业的受益对象仅包括“弱势群体”，而不包含“普通公众”。
可见，我国之慈善事业基本处于传统慈善阶段，且正在向近代慈善过渡。而要想推进我国慈善事业之演进，则应先从扩大“慈善”概念入手，使其覆盖多数公共服务事务，承担更多的公共服务职能；变革慈善事业形式，吸纳“批发式慈善”与“双修式慈善”；扩大慈善事业之服务对象，使其面向全社会，服务于包括中产阶级在内的普通大众。
所以，本书所称之“慈善”（charity），皆指大慈善概念，即现代慈善概念。而所谓“现代慈善”，即指打通慈善与商业之边界，涵盖几乎全部公共服务职能之社会事业与行业。由这一定义向外推演，则本书所称之慈善组织参与社会治理，协助政府提供公共服务。四 世界慈善事业演进的内在动力
关于世界慈善事业之演进，还有一个值得探讨的问题，是什么内在动力在推动世界慈善事业完成上述三层演进？笔者以为，从宏观视野来看，其内在动力包括以下四个方面。
其一，市场化的不断演进。所谓市场化的不断演进，指的是随着市场化的不断推进，慈善事业的开放程度日渐提升，并不断走向产业化。
市场化与产业化这两个概念的外延并不完全等同。其中，市场化既是过程，也是状态，指的是慈善事业吸收市场经验，推动市场竞争，但不突破非营利性限制。产业化是结果，也是状态，指的是慈善事业在吸收市场经验的同时，还突破了非营利性限制，推动部分领域向营利化方向发展。
市场化向产业化转型是一个过程。在初期阶段，只会出现慈善事业“本体”的市场化，不会带动社会企业等营利性慈善新模式的出现，也不会带动慈善事业“两翼”的产业化。但是，发展到终极阶段，即在市场机制发展成熟，社会对现代慈善完全接受时，慈善事业“本体”中的部分及其前后两翼便开始向产业化转型。
基于上述判断可知，传统慈善向近代慈善的演进，其内在动力应在于市场化的发轫，而近代慈善向现代慈善的转型，其内在动力应在于市场化的成熟，即产业化的发轫（见图1-2）。唯有深刻理解市场化的这一演进机制，才能明晰现代慈善之脉络与缘由。图1-2 慈善事业三重境界的成因之一
其二，慈善行业之不断成熟。随着慈善市场化之不断演进，慈善作为一个独立的行业也随之逐渐成熟。而随着慈善行业的不断成熟，其所能承担之社会职责便也就随之增加。
在传统慈善阶段，其只有一类组织，即各类互助组织，故而仅能承担社会救助职责。在近代慈善阶段，其略微成熟，出现了大型基金会和公共慈善组织，形成了行业分工，由此便有能力开展社会研究和解决社会问题。因此，其也得以承担起了部分公共服务职责，覆盖了部分公共服务领域。到了现代慈善阶段，其已经发展得相当成熟，各类组织形态层出不穷，甚至打通了慈善与商业之边界，引导全社会的力量进入这一领域。故而，其得以承担大量公共服务职责，覆盖了几乎全部公共服务领域，成为真正意义上的“大慈善”。
所以，慈善行业的不断成熟是推动慈善概念的三重境界前进的动力之源（见图1-3）。而这也是理解现代慈善脉络与由来的另一项关键。图1-3 慈善事业三重境界的成因之一
综上所述，现代慈善之能量来源于市场化向产业化的转型，及慈善本体向公共服务领域之蔓延。唯有对于此二者有精准把握，才能深刻理解现代慈善之内核。
当今世界慈善已经跃入第三重境界，而我国之慈善事业尚处于第一重境界，且正向第二重境界缓慢过渡。此实为吾辈所应感到惭愧并为之努力奋斗之事。我国应大力革新慈善事业，推进其向第三重境界演进。第三节 社会事业整体结构与发展方向一 引言
我国之慈善事业虽然也要经历上述三个阶段，但不容忽视的是，我国有相当之特殊性。那么，我国之特殊性何在呢？我国政府应该怎样探索改革路径呢？
从这一节起，笔者将结合我国之特殊性，回应本书第一节中提出的两个问题：①发展何种组织？②如何提升慈善组织之效能。
本节将首先回应上述第一个问题，即发展何种组织。而要解决这一问题，则需从社会事业之整体结构谈起。
所谓社会事业，即指与社会发展相关的社会服务与社会建设事业。慈善事业是社会事业的一个组成部分。除慈善事业以外，社会事业还包含诸多其他方向，比如公益事业。
发展慈善事业必然会牵动社会事业之整体结构。因此，在发展慈善事业之前，我们有必要对社会事业之整体结构有所探讨。如此，才能做到有的放矢，纵览全局。二 慈善与公益
通常认为，社会事业包括教育事业、医疗卫生、劳动就业、社会保障、科技事业、文化事业、体育事业、社区建设、旅游事业、人口与计划生育等十个方面。这一分类有利于社会事业改革发展之管理，却不利于指引社会事业之方向。
笔者以为，在上述分类上再做一个总的分类，即将社会事业分为三个部分：慈善、公益与其他。
在这一分类中，“其他”指代行业服务等内容，如行业内的体育活动、文化活动等。此非本书研讨之重点。本书的重点内容应为慈善与公益之界定。
关于慈善与公益之界定，学界与实务界主要有两种观点。
其一，重合论。持此种观点的人认为慈善与公益本为一体。慈善即为公益，而公益亦为慈善。这种观点常见于政府公文。我国政府既往之法律法规常将慈善与公益混同使用。此殊为不妥。
其二，演进论。持此种观点的人认为公益为慈善之演进体。慈善为传统慈善，而公益为现代慈善。这种观点常见于我国学者之论述。其多将慈善译为“charity”，而将公益译为“philanthropy”，然后提出“charity”一词仅包含救助的含义，“philanthropy”一词中含有“爱人类”的内涵。“现代公益源于传统慈善，在活动领域、服务对象、社[29]会功能、基本原则等方面，现代公益部分继承了传统慈善”。故而，公益之概念要大于慈善，为慈善之升级版。
笔者以为，此两种观点尚未触及慈善与公益之本质。事实上，慈善与公益这两个概念间既有共同性，也有差异性。其性质相通，程度不同。
首先，两者具有共同性。共同性在于两者都关注社会问题，都研究社会问题，也都希望通过某些方式解决社会问题。比如，公益与慈善都关注妇女贫困问题，研究贫困问题，并希望解决贫困问题。
其次，两者具有差异性。两者之差异性在于以下两个方面。（1）解决手段不同。慈善与公益对社会问题所持之解决手段不同。慈善重服务，公益重倡导。慈善重在提供公共服务，公益重在倡导价值理念。比如，针对妇女贫困问题，慈善机构会以提供技术指导的方式，帮助妇女学习新的生产技能，以谋取生活资料；而公益机构则会以价值倡导的形式，争取妇女权利，追求平等工作机会。（2）程度不同。慈善与公益手段之差异，也是程度之差异。慈善重服务，缘于其侧重改善民生质量；公益重倡导，缘于其侧重改良社会结构。所以，慈善重服务与改善，公益重倡导与改良，两者不可同日而语也。
对于上述界定，人们多有疑问，即慈善与公益之界定不够明晰，略显模糊。两者都包含价值倡导的内容，在实践中似难以准确区分。比如，妇女扶贫类项目在提供服务的同时，也具有提升妇女家庭地位之意义，间接倡导了男女平等；反之，政治平权类项目，虽然主要是为倡导政治理念，却是通过公民教育这一渠道传播的。
笔者以为，这一问题之提出，在于人们对慈善倡导与公益倡导之概念界定不明。其实，两者之间存在巨大差异。（1）慈善倡导之属性不同于公益倡导。慈善倡导，是渐进性的手段。并非企图实现社会的全面改良，而是以相对温和的方式，提供服务，改善社会，实现目标。比如，妇女扶贫类项目，虽然也倡导男女平等，但其相对温和，并不企图全面改良社会，实现平权目标。其只是提供服务，并逐步地改善妇女的地位。相反，公益倡导是彻底性的手段。其希望彻底改良社会，以推进所主张之目标。比如，上述政治平权类项目，其虽立足于基本之公民权利，却企图进行政治改良，并以推进政治之整体变革为目标。（2）慈善倡导之形式不同于公益倡导。慈善倡导之形式为服务，其不会采取纯粹倡导的形式。而公益倡导主要采用纯粹倡导的形式，兼顾其他形式，比如街头集会、文章传播等。（3）慈善倡导之地位与公益倡导不同。慈善倡导基本是依附于服务而存在的。脱离服务，倡导难以独存。公益倡导为其独立之事业，而服务仅为其中之手段或附属内容。所以，上述妇女扶贫类项目，虽然也包含妇女平权倡导内涵，但是以扶贫为主要内容的；而政治平权类项目，虽然也包含公民教育这一服务形式，但政治理念倡导是主要内容。
所以，我们有必要明确区分慈善倡导与公益倡导，并在此基础上明确界定公益与慈善。三 我国社会事业之发展方向
基于上述界定，我国之社会事业包含三个部分：服务、倡导与其他。其中服务又包含普适性服务和改善性服务两个部分。这两个部分又有所不同。其中普适性服务部分，因为是为满足所有人的基本要求[30]而提供的，无须多样化，应由政府主办；而改善性服务部分，因为是满足以中产阶层为主的群体的多样化需求而提供的，需要改善其[31]内容与质量，则应由政府主导，社会兴办。
基于上述，社会事业之整体结构应如图1-4所示。图1-4 社会事业整体结构
对于上述三个组成部分，我国政府不应平均施力。这是我国与西方国家改革的不同之处。如上所述，西方国家在应对中产阶层群体之多元服务需求与多元权利主张时，采用了分别对待的方式：①优先发展慈善事业，推进公共服务；②有选择地发展公益事业，满足部分权利主张。
考虑到我国与西方国家不同的政治体制、社会环境与文化渊源，我国应大力借鉴西方国家第一项策略。这就是说，除坚持行业服务方向以外，我国应优先发展公共服务事业，即重点发展慈善事业。同时，针对第二项策略，我们也可以有选择地予以借鉴，特别是针对其中合理的权利主张。
所以，我国应坚持慈善组织以公共服务为主这一基本导向，加大对服务型慈善组织的支持力度，提升慈善组织之整体效能，推进我国公共服务事业之整体繁荣。坚持这一点，与我国社会之和谐稳定、民生之幸福美满息息相关。
综上所述，笔者以为，未来数十年间，我国社会事业之发展方向应为“重服务，提效能”。这便是慈善事业发展之根本依据。第四节 中国现代慈善事业创新改革路径选择
本节将回应上述第二个问题，即如何提升慈善组织效能。而要回答这一问题，则需从我国与欧美慈善事业改革之对比谈起。
但凡论及慈善事业改革，业内多言欧、美两地。欧、美两地各创出自己的慈善事业改革路径，也即欧洲道路和美国道路。其中，欧洲道路从城市贫民入手，逐步向公共服务领域延伸；美国并未经历大规模的城市贫民问题，因此其虽也从社会救助入手，但较少受到社会救助之束缚，而是较彻底地转向了公共服务领域。这两条道路有共同性，也有差异性。其共同性在于都经历了三个发展阶段，而差异性则表现为改革之具体路径有所不同。
那么，我国该如何选择呢？一 慈善事业改革之路径选择
诚如前述，欧洲道路和美国道路看似区别不大，其实却蕴含了深层的差异。这种区别之根源在于社会福利体系的差异。所以，要解释这一问题，需先从社会福利体系之差异入手。
欧洲的社会福利体系源于济贫法，而济贫法的根源则在于庄园体制的崩溃，也即采邑制度体系的解体。采邑体系以保有权（tenure）[32]为核心，并混入了农奴制、轮作制和敞地制等多种制度。而随着17世纪开始的经济结构大转变的出现，以英国为代表的欧洲国家开始兴起大规模的圈地运动。这破坏了以保有权为核心的采邑体系：领主纷纷将土地收归自己所有，并将农奴放归自由。失去土地的农奴大量进入城市，成为城市贫民。但当时的城市没有那么大的容纳能力，也无法提供足够的工作岗位。所以，这些城市贫民引发了巨大的社会问题，甚至危及政府统治。这也是欧洲城市化与工业化初期面临的最大问题，即城市贫民救济问题。[33]
为了解决这一问题，英国一度出台规定，禁止圈地运动。并且，其还曾建立以教区（parish）为核心的《旧济贫法》（也称为《伊丽莎白济贫法》），试图解决城市化与工业化所带来的城市贫民问
[34]题。但是，这依旧无法改变城市贫民大量增加的现状。最终，英国不得不制定《新济贫法》，扩大了覆盖范围和内容。此后，济贫法又进一步扩展，发展出了现代社会福利体系。
所以，欧洲的社会福利体系是立足于济贫法之上的，而济贫法又立足于城市化与工业化所带来的城市贫民问题之上。因此，欧洲的社会福利体系之脉络始于“城市贫民救济问题”。
通常认为，慈善事业是社会福利体系的一部分。其存在之意义是配合社会福利体系，满足社会福利需求。根据这一基本逻辑，欧洲的社会福利体系之脉络自然也会对慈善事业产生根本性影响。所以，基于历史回溯，我们看到欧洲的慈善事业一度以解决城市贫民问题为主要目标。尤其是在工业革命前后，慈善事业就是济贫制度的一个补充，发挥的是聚拢社会资金，填补济贫税缺口的作用。在此之后，随着济贫法的外延扩充，社会福利事业不断扩大，欧洲的慈善事业也随之扩大。此后，又因为社会所要求的公共服务日渐增多，质量标准也越来越高，而高福利模式又难以为继，慈善事业开始出现了多样化的发展趋势。所以，欧洲的慈善事业从来都是隶属于社会福利体系之下的，是为满足社会的福利需求而存在的。而其改革之脉络则为：从城市贫民问题起步，逐步外扩，延伸至公共服务事务。
与欧洲不同，美国没有经历“农民的城市贫民化”这一时期。美国是一个新兴国家，特别是北方，未能建立成熟的庄园体系。所以，其城市化的根源不是农村的圈地运动，而是城市劳动力市场价格高于农村劳动力市场，吸引农村剩余劳动力进城。所以美国未曾面临城市贫民问题，也未能建立社会保障体系。与之相配套的是，其慈善事业虽长期停留在社会救助领域，但覆盖的范围相较欧洲要广博得多，包括助困、教育、卫生等，且社会救助对慈善事业之羁绊较少。
此后，经历了镀金时代的大发展，美国的慈善事业规模变得愈发宏大，而层次也着实高伟。在经历了第二次世界大战后，美国政府开始逐步建立现代社会福利体系，并开始将慈善事业之主导权收归己手。由此，美国才建立了一套伴生于社会福利体系下的慈善体系。这套慈善体系是为“社会福利事业”服务的，满足的是社会福利需求，也即提供各类公共服务。
在此之后，美国同样面临了高福利难以为继的问题，因此也改变了公共服务提供方式，即更多地由慈善组织参与提供公共服务。
不过，值得注意的是，在上述过程中，美国慈善事业的主导力量是私人，而非政府。美国中产阶层对政府的抵制通过随处可见的社会情绪表达。所以，政府只能有限度地介入慈善事业，而无法完全主导之。
综上所述，可知欧洲道路和美国道路存在极大不同。欧洲道路从城市贫民问题入手，逐步扩展，而美国道路则快速切入公共服务领域，且不断扩大覆盖范围。
就我国而言，我国从来没有面临大规模的城市贫民问题，也未能建立与之相配套的济贫制度。我国没有采邑体系。在封建时代，特别是自明清以来，我国社会结构的中坚阶层都是寒门士族阶层，其不是西欧的领主，没有属于自己的庄园土地。而且，自新中国成立以来，我国的土地皆归属公有，因此，我国的城市化改革并不立足于庄园体系的崩颓。其根基在于城市劳动力市场价格高于农村劳动力市场，以此吸引农村剩余劳动力进城务工。所以，在我国城市化过程中，并没有出现像欧洲国家那样的大规模贫民化的现象。这也就决定了我国建立社会保障制度的目的不在于解决城市贫民问题。事实上，我国的社会保障制度之本源在于为城市居民提供补充福利，或曰提供基本生活保障。此后，其不断扩大，开始覆盖农村人口，并更新内容，外扩至多个社会福利方向，比如医疗、教育等。
与之相应，我国的慈善事业也不是为了解决城市贫民问题而存在。在很长的一段时间里，其是政府社会救助事业之中的一个有效补充，也即满足传统社会结构下政府所未能覆盖到的那一部分群体的迫切需求。所以，其在一开始便与社会保障体系不相契合，也不是社会保障体系旁侧的伴生之物。只是，随着经济社会的发展，社会公众日益提出多元化的需求，我国的社会保障体系自然也将向社会福利方向扩展。受此影响，慈善事业亦会摆脱上述有效补充之角色，向外扩张，重新定位于公共服务提供者这一角色。所以，我国不能借鉴欧洲模式。
同时，我们也无法借鉴美国模式。我国的慈善事业长期停留于社会救助领域，社会救助对慈善事业的影响较大。同时，我国之政治体制又与美国不同，在施政理念方面更是有根本性差异。所以，我们很难模仿美国的做法，依赖私人的力量拓展慈善事业，发展公共服务。我国的慈善事业必然要在政府的主导下，协调各方力量共同参与。
所以，虽然我国慈善事业的发展方向与欧美诸国大体一致，即成为社会福利体系下公共服务之重要提供者，但其将走的道路必然与世界各国不同。中国的慈善事业只能按照中国的道路来走，而不能简单照搬西方的模式。那么，我国的特殊性何在呢？二 我国慈善事业创新改革的特殊性
我国的慈善事业创新改革不同于西方国家的慈善事业改革。其存在如下特殊性。
第一，改革的动因不同。西方国家的改革动因在于高福利国家难以为继。如上所述，20世纪70年代以来的经济危机导致西方国家面临财政危机。政府公共债务压力不断增大，使传统的高福利模式难以[35]为继。由此，政府不得不启动公共服务的市场化改革，其中就包括将慈善组织放归民间，减少对慈善事业的投入，使其通过市场化方式谋求生存与发展。这才导致了在西方国家全面出现慈善市场化转型，社会企业、公益创投等新兴慈善模式层出不穷。“欧洲福利国家的危机导致第三部门项目出现了更具自治性的发展。如果经济像1945～1975年一样繁荣，公共部门当然会自己提供商品或服务，可是在危机之下，公共部门就不得不逐渐转向私人部门，寻求解决问题的办法。公共项目的缩减在英国最为突出，但是在绝大多数欧洲国家，这个趋[36]势也同样明显，尽管程度各异”。
我国的改革动因与此不同。我国没有经历高福利阶段，也就不存在因为高福利之难以为继而推动改革。换句话说，我国之社会福利尚未发展到高福利阶段，也不可能重走欧美国家“高福利水平”到“削减福利水平”的老路。我国之改革是直接从基本保障到现代福利演进的。所以，高福利不可能成为推动我国福利体系及慈善事业改革之原动力。
我国之改革有两个方面的动因。（1）政府社会治理方式的转型。随着我国经济步入“新常态”，以及以“80后”“90后”为主的“马赛克社会”的逐步成型，传统的全能式政府所依靠的以放量投入维持社会稳定的社会管理模式已无法应对社会的现实需求。在人口红利逐步消失，以及社会碎片化的整体环境下，政府必然转向精细、专业、合作式的管理模式，即联手社会组织，构建社会治理网络。换言之，我国的慈善事业转型的动因在于经济越过“刘易斯拐点”，以及“马赛克社会”的出现。其是政府治理模式的精细化、专业化、合作化转型的产物。（2）社会对慈善事业的现实需求。我国社会虽然经过了30多年的经济高速增长，但很多基本公共服务需求尚未得到满足。因此，社会对慈善事业有着现实的需求。但是，我国慈善事业发展较缓，整体水平不高。在这种情况下，政府必须改革慈善管理体制，推动慈善事业发展。
综合上述两方面的原因，笔者以为，我国的慈善事业创新改革路径之选择应与西方国家不同，其走的是一条“从不发达走向发达、从不完善走向完善”的跨越式改革之路。这与西方国家在原本就很完善的基础上，仅对资金资助、政府管理模式作较小程度调整的逐步推进改革路径完全不同。
第二，慈善事业改革的基础不同。我国之慈善事业改革的基础与欧美不同。欧美慈善事业之基础为社会福利体系。其之慈善事业为社会福利体系之侧的公共服务事业的参与者。所以，欧美社会一开始就向着社会福利体系方向演进，而其慈善事业也伴生其侧，以此为依据。
与欧美不同，我国尚未建立社会福利体系。我国现有之社会保障体系与欧美两地的社会福利体系也是不同的。社会保障仅提供基本保障，无法涵盖慈善事业，而社会福利体系则提供全方位公共服务，可以涵盖慈善事业。比如，教育不属于社会保障，却属于公共服务，亦属于社会福利。所以，我国下一步改革之目标是推进社会保障向社会福利方向扩展，以使其涵盖公共服务。由此，我国慈善事业才能真正发展起来。
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