作者：朱瑜
出版社：中国经济出版社
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思考与研究：山东省人民政府研究室理论文章合集(下)试读：
出版说明
山东省人民政府研究室，主要负责组织或参与经济社会改革发展重大问题的调查研究、文稿起草和决策咨询。具体包括：负责起草《政府工作报告》和山东省政府领导重要讲话；组织或协调有关方面起草、修改山东省政府有关重要文件；参与有关重要会议的文件起草工作；参与有关政务活动；研究分析国内外经济形势和主要国家经济社会发展的重要信息、动态，为山东省政府决策提供参考依据；组织、协调山东省政府系统的调查研究工作；承办中共山东省委、省政府交办的其他事项。
近年来，山东省人民政府研究室在省委、省政府的坚强领导下，紧紧围绕山东经济社会改革发展中的重大问题和热点、难点问题，理论联系实际，深入调查研究，组织完成了一批具有较高政策价值和较大社会影响力的研究成果，推动形成了一系列经济社会发展的新政策、新举措，对服务省委、省政府民主科学决策、推进经济文化强省建设发挥了积极的作用。为了进一步加强调研成果的交流应用，发挥更大的社会作用，更好地服务经济社会改革发展，山东省人民政府研究室在完成的可以公开发表的调研课题中，选出部分优秀成果，以“山东省人民政府研究室调研成果2015”的形式分别结集出版发行。
这些成果的调研和形成，得到了省委、省政府领导的关怀和指导，得到了省直部门、各市县政府办公室和研究室的大力支持和密切配合。在此，一并表示诚挚感谢！山东省人民政府研究室2015年12月
第五部分 工交处文章（续）
现行体制中影响经济发展方式转变的突出矛盾及对[1]策研究李为加快经济发展方式转变是我国经济领域的一场深刻变革，关系改革开放和社会主义现代化建设全局。2010年年初，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部深入落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班上的讲话中指出，经济发展方式转变滞后是多方面因素造成的，但最大的症结在于机制不合理，如果没有体制上的重大突破就难以实现经济发展方式的根本性转变。
一、当前体制中影响经济发展方式转变的突出矛盾和问题
转变经济发展方式，最重要的是制度安排。当前，我国已处在发展升级阶段，人本身的发展，以及与此相联系的经济发展质量开始成为发展的首要价值，迫切需要建立一整套与经济发展升级相适应的制度安排，使各项制度由注重经济总量向注重人的发展和经济质量转变，在此基础上实现科学发展。当前看，影响经济发展方式转变的体制性矛盾和问题，突出表现在以下几个方面。（一）政府职能转变没有完全到位，角色定位和职能重心与推动经济增长方式转变的要求仍有差距
政府仍然管了一些不该管、管不好、管不了的事，直接干预微观经济活动。通过土地批租、项目审批、价格管制、行政垄断、地区保护等手段掌握过多的资源配置权，抑制了市场配置资源的功能。而有些该由政府管的事却没有管到位，特别是社会管理和公共服务方面还比较薄弱。现行的领导干部选拔标准、任期长短和偏重于GDP指标的政绩考评体系不科学，导致地方政府过分追求短期利益与GDP增长指标，甚至不惜以资源、环境为代价实现GDP的高增长。（二）现行“分灶吃饭”的财税体制不科学，不利于加快推进经济发展方式转变
一是现行财政体制保障了中央财政收入的稳定增长，增强了中央财政的主导地位，但中央和地方各级政府间支出责任划分范围不清晰，财力与事权不匹配，总的看是越往上越小，越往下越大，地方政府财力无法满足事权的支出责任。二是公共财政体系不健全，政府用于一般经济建设领域的开支“越位”仍然过多，而弥补公共服务领域“职能缺位”的开支仍然不足。三是资源税征收范围过窄导致一些自然资源被廉价甚至无偿使用，资源税税目的设置无法体现公平，资源税的计税依据无法遏制资源浪费，也是影响经济发展方式转变的重要体制障碍。（三）收入分配制度不合理，国民收入分配比例失衡和居民收入差距不断扩大问题日趋严重
一是行政权力参与收入分配，导致整个社会的初次分配不断向政府、企业倾斜，而居民收入增长缓慢，占国民收入的比重在不断下降。同时，也造成了目前行业之间收入差距过大。二是“二次分配”制度有利于高收入群体，而不利于低收入群体。我国税收收入以间接税（流转税）为主，直接税（所得税）为辅，个人所得税起征点低，遗产税和赠与税尚处空白，对收入分配的调节作用有限。现行所得税分类征收方式，由于缺乏对“灰色收入”有效的监管手段，致使出现了富人少交税、工薪阶层多交税的逆向再分配局面。居民收入差距逐步拉大，导致了高储蓄、低消费，不利于促进社会消费增长。三是我国目前还没有一个建立在信用基础上适应人员流动性大和信息化、网络化管理的公民纳税编码管理体系，与分配制度相关的财务制度、个人收入申报制度等不健全，交易中大量使用现金，发票市场管理混乱等，都导致了收入分配秩序混乱和对收入分配调节无力。（四）资源性要素价格形成机制不健全，造成能源消费规模增长过快、能源低效或无效使用
一是资源性要素价格水平无法反映资源的稀缺程度、市场供求关系及全部成本。目前，我国征收的资源税和补偿费标准过低，对资源开采过程中造成的环境破坏和污染等外部成本没有完全体现在定价成本中，从而使加工企业的生产成本低估、资源浪费严重。二是重要生产要素，特别是土地、石油、煤炭和资金等重要生产要素价格市场化程度低，造成资源低效利用和配置严重失衡，导致主要依靠资源要素投入的第二产业特别是资本密集型重化工业快速扩张，而服务业投入不足，发展滞后，产业结构失衡。（五）社会保障制度安排不统一，保障水平低，降低了居民的消费预期和消费倾向
基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等主要制度安排，既存在覆盖群体不一致的问题，也存在覆盖范围过小的问题。城乡之间、区域之间、不同群体之间不仅制度不同，而且标准差异较大，碎片化现象严重，制度之间衔接性较差。越是大城市、发达地区，社会保障覆盖面越广，待遇越高；越是中小城市、落后地区，社会保障覆盖面越窄，待遇越低；广大农村的社会保障体系更不健全。而恰恰是中小城市、落后地区和农民最需要提高社会保障的能力和水平，才能消除后顾之忧，释放潜在的消费需求。
二、转变经济发展方式必须着力深化六项体制改革
胡锦涛总书记指出，加快经济发展方式转变，要着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，形成有利于加快经济发展方式转变的制度安排。按照十七大和十七届五中全会精神的要求，解决影响经济发展方式转变的体制难点，努力在重要领域和关键环节实现改革的新突破，应重点从以下几方面入手。（一）深化资源配置方式改革，适应推进经济结构战略性调整的要求，提高市场配置资源的能力和效率，创造有利于加快转变经济发展方式的市场条件
应把握好市场和政府“两只手”的力度，既要充分发挥市场配置资源的基础性作用，又要通过国家政策导向避免市场配置的盲目性。一是加快形成统一开放、竞争有序的现代市场体系。从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，促进先进的技术和资本流向经济相对落后的地区，落后地区的劳动力、资源等要素流向发达地区，不断缩小地区之间的发展差距。二是大力发展各类生产要素市场。加快金融体制改革步伐，建立多种所有制和多种经营形式、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系。改革和完善政府管理土地市场的方式，严格落实经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，提高城镇土地使用税率，优化土地使用效率。积极发展人力资源市场，建立健全市场化的用工机制和服务体系，引导劳动力合理流动。健全和完善技术市场，保护知识产权，促进技术成果转化。三是实施正确的国家发展战略及其配套的方针、政策，更好地运用利率、税率、汇率等经济手段，辅之以必要的法律手段和行政手段，调控经济运行，引导资源配置，加快发展具有战略意义和带动作用的先导性、支柱性产业，以增强国家整体竞争力。（二）深化收入分配制度改革，适应保障和改善民生的要求，增加城乡居民收入，健全社会保障体系，提高居民消费能力，扩大国内消费，增强经济发展方式转变的内在动力
一是调整政府与居民的收入分配关系。可考虑再次上调个人所得税起征点，并适当调整个税级距和级次，让中低收入者少缴税，高收入者多缴税。同时加大对中低收入群体的财政转移支付力度。二是调整企业与职工的收入分配关系。建立健全有利于提高劳动者报酬的工资决定机制，充分发挥政府、工会及社会的协调监督作用，完善企业职工工资协商制度，确保劳动者收入增长与企业发展、经济社会发展相适应。同时，加快国有企业改革步伐。一方面，逐步提高国有企业利润上缴财政的比例；另一方面，国有企业要有步骤地退出竞争性行业，通过股权转让出让国有权益，获得的转让收益划归财政。财政应将这两部分资金转入社会保障账户。三是调整土地征用、房屋拆迁过程中政府与居民的利益关系。土地征用、房屋拆迁等涉及群众切身利益的事项，必须按照市场原则予以补偿，降低各级政府的收益份额，提高居民的收益补偿比重。要为失地农民创造就业机会，提供社会保障，解决他们的生存和发展问题。四是完善收入分配相关的法规、制度，包括制定《最低工资法》，建立完善收入申报制度、财产登记制度、储蓄实名制等，规范收入分配秩序，依法保障劳动者合法取得收益。五是健全社会保障制度。建立和完善包括国家基本社会保险制度、企业补充社会保险制度和个人储蓄社会保险制度在内的多层次社会保障制度，努力消除城乡、地区制度壁垒，尽快实现社会保险关系跨区域转移接续。六是提高社会保障标准，扩大覆盖面。建立独立的社会保障预算并纳入国家总预算管理，加大中央对社会保障的投入，在全国范围内确立社会保障分配与其他资金分配的比例关系。各级政府在每年的财政支出中，要加大医疗、养老、低保、基础教育等支出，提高这些支出占总支出的比重。通过增加投入，改变现在的有差别、低标准、低覆盖的社会保障体制，提高保障标准，努力实现全社会覆盖，解除城乡居民生存和发展的后顾之忧。（三）深化财税体制改革，适应改善和加强宏观调控的要求，优化财政收支结构，提高地方政府财政保障能力，强化财政对经济发展方式转变的支撑和引导作用
一是优化财政支出结构，降低政府对一般竞争性领域的投入，强化关键领域和重要产业的投入，特别是优先支持新农村建设、科教文卫、技术改造、社会保障、生态建设、环境保护等领域，促进经济社会稳定协调发展。二是在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下，参照义务教育经费、新农合、新农保等支出的划分方法，对其他公共产品和公共服务逐项界定各级政府支出责任，同时适当降低部分税种的中央分享比例，提高地方财政收入留成分额，建立健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，增强基层政府提供公共服务的能力。三是完善财政转移支付制度。要控制规模，对体现政府调控政策意图不明显的项目予以取消，对交叉重复的项目重新清理和归并整合。在分配方法上，要综合考虑总人口、人均支出等因素，合理确定对各地的补助标准，体现政策的公平性。要减少地方配套项目，将地方配套的总体负担控制在可承受的范围内。四是稳步推进省直管县财政体制改革。应充分考虑各地在经济发展水平和财政体制等方面的差异，允许各地根据实际情况，合理确定改革模式、步骤和进度。应坚持既有利于保证省级的调控能力、对直管县（市）实施有效管理，又有利于中心城市发展、提高中心城市辐射能力、调动市县两级积极性的原则，稳步推进改革。应同时在人事、金融、土地、户籍、投资等体制上进行大胆试点，下放省级及市级的经济和社会管理审批权限，赋予县级政府更大的人事权、财权、资源支配权和经济社会发展决策权，为县域经济发展提供更为有利的条件。（四）深化价格制度改革，适应建设资源节约型、环境友好型社会的要求，理顺资源和要素价格形成机制，优化要素投入结构，增强经济发展方式转变的可持续性
一是加快建立反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制。按照清费立税、税费联动的原则，取消石油特别收益金，合并资源税与矿产资源补偿费，适当提高资源税征收标准，建立税制简单、便于征管的石油资源税制，使资源地区更多分享资源开发收益。加快电价市场化改革步伐，启动并严格执行煤电价格联动机制，同时建立终端销售电价、输配电价随发电侧上网电价联动的机制。对天然气的应用领域要进一步严格限制，同时采取市场化定价原则，形成天然气与电、油、进口液化气之间合理的比价关系，以价格手段鼓励工业企业在能源利用结构上的多元化，逐步减少天然气使用比例。二是实施促进资源有效利用的财税政策。通过降低关税，鼓励进口，使得企业更多地利用国际进口能源，减少国内能源的使用量，减轻供需压力。取消高能耗、高污染和资源性产品出口退税政策，控制高能耗、高污染和资源性产品的出口。由从量征税改为从价征税，将税收与资源市场价格直接挂钩，提高资源使用成本。开征促进经济发展方式转变的新税种，将不可再生资源、再生周期较长或再生难度较大的资源、供给缺乏不宜大量消耗的绿色资源纳入征税范围。三是改革资源管理体制。进一步健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，形成鼓励市场主体节约资源、提高利用效率的激励机制。对石油、天然气、液化石油气等大宗能源产品，在国家储备、中石化、中石油等大型国有企业储备的基础上，出台补贴政策，鼓励其他具备相应仓储能力的企业建立企业储备，逐步形成多层次的储备机制。四是加快资源性产品市场体系建设。积极推动能源市场化改革，健全统一开放、竞争有序的资源市场体系，推进资源商品自由流动。充分发挥市场配置资源的基础性作用，鼓励民营资本、外资等多种经济成分进入资源能源领域，实现不同市场主体的公平竞争。（五）改革市场管理制度，完善市场诚信体系，适应构建有利于经济发展方式转变微观基础的要求，大力促进各类市场主体的公平健康发展
一是建立完善公平竞争、规范有序的市场新秩序，大力促进非公有制经济发展。以推进公平准入和改善融资条件为重点，全面破除各种制度性障碍，营造加快民营经济和中小企业发展、促进多种所有制企业公平竞争的良好环境，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的新格局。二是深化垄断行业改革。实行政企分开、政资分开，引入战略投资者或新的市场主体，形成良性竞争机制，提高资源配置效率。并加强政府监管和社会监督，有效保护消费者利益。三是完善国有资产管理体制。坚持所有权与经营权分离，在强化国有资产监管的同时，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利。建立健全国有资本经营预算制度，探索国有资本有效经营形式，提高资本的营运效率。尽快制定和明确对国有自然资源资产、金融资产、非经营性资产的监管制度。四是建立、加强、规范商会、行业协会和各类市场中介组织的作用。把那些政府不该管、管不好、管不了的事情，交给有关商会、行业协会和中介服务组织，发挥它们协调、评审、仲裁、公证、培训、上下沟通等作用。特别要发挥好它们规范行业行为、监督执行行规行约的行业自律作用。（六）深化行政管理体制改革，适应发挥改革开放强大动力的要求，加快推进政府职能转变，建设适应经济发展方式转变的服务型政府
一是加快政府角色定位和职能重心的转变，强化政府的服务意识和责任意识，加快实现经济建设型政府、全能型政府向公共服务型政府转变，以均等化为原则向社会全体成员提供公平的基础教育、公共卫生和基本医疗等公共服务。二是转变政府经济管理职能，从各种形式的市场参与角色中淡出，重点转向再分配关系、城乡和区域平衡等市场顾及不到的领域，转向公共产品的提供、社会保障体制的建立等市场失灵的领域，转向土地、资源、环境、安全等有内部效益但可能损害社会公众利益的领域，转向基础教育、公共卫生、部分基础设施等外部效益大于内部效益的领域，充分履行好政府的经济调控、市场监管、社会管理和公共服务职能。三是完善政府绩效考核体系，把经济发展的质量、效益、结构优化、收入分配、社会保障、节能减排、人民群众满意度、幸福指数等指标纳入政府绩效考核评价体系，纠正“重经济指标，轻公共服务”的倾向，增强各级政府节约能源资源、保护生态环境和推动经济发展方式转变的积极性和主动性。
[1]该文发表于《决策参阅》，2010年第57期。[1]关于改善我省城市环境空气质量的思考与建议翁剑桥
随着经济的高速发展和城市化进程的加快，大气环境质量，特别是城市环境空气质量的好坏，日益受到全社会的广泛关注。近年来，通过扎实推进环境保护和节能减排工作，我省城市环境空气质量总体上趋于好转，但局部区域仍有恶化的趋势，改善城市环境空气质量已经成为我省环境保护工作的一项战略性任务，也是保障和改善民生、提高民众生活品质的重要举措。
一、我省城市环境空气质量现状和存在的问题
为让全省老百姓呼吸上清洁的空气，“十一五”期间，我省采取了综合治理措施，全面推进节能减排工作，城市环境空气质量总体上得到改善，但依然面临诸多问题。首先，我省内陆城市以可吸入颗粒物为代表的尘污染较为严重。2010年，我省城市环境空气中主要污染物为可吸入颗粒物（PM10），占污染负荷的42.4%；其次为二氧化硫和二氧化氮，分别占36.9%和20.7%。可吸入颗粒物在环境空气中持续的时间很长，对人体健康和大气能见度影响都很大，特别是被人体吸入后，会累积在呼吸系统中，进而引发心脏病、肺病、呼吸道疾病等多种疾病。其次，采暖季节我省城市空气煤烟型污染特征依然较为明显，部分城市冬季二氧化硫超标现象还是比较普遍。第三，随着机动车保有量的快速增长，城市中机动车排气污染对环境空气质量的影响日益严重。最后，我省环境空气质量区域分布差别较大。根据统计，临沂市2010年可吸入颗粒物年均值超过0.20毫克/立方米，为全省最高，超过国家环境空气质量二级标准1倍；而浓度最低的威海市，可吸入颗粒物年均值不到0.08毫克/立方米。由此可见，我省空气质量区域分布不平衡，在未来环境监管工作中需要予以区别对待。
二、我省城市环境空气污染原因分析（一）经济与社会发展因素
一是煤炭在能源消费结构中所占比重过大。我省能源供应以煤和石油为主，两者总量远远超过天然气资源，在区域一次能源构成中占有主体地位，煤炭生产与消费量均居全国前列。但由于煤炭加工与消费方式粗放，大部分煤炭直接燃烧，煤清洁利用技术推广不够广泛，导致严重的大气污染。据统计，全省烟尘和二氧化硫排放量的大部分都来自于燃煤。以煤、石油为主的能源消费结构和粗放的加工消费方式是导致我省长期以来的煤烟型大气污染严重的主要原因。
二是城市建设缺乏合理规划。20世纪90年代以来，我省经济以较快的速度增长，大大缩短了工业化进程，使发达国家需上百年才出现的环境问题在短短二三十年间便全部暴露出来。大气污染问题比发达国家更为复杂，增加了治理难度，而且由于发展过程中大部分城市沿袭已有的功能划分，缺乏有前瞻性的合理规划，许多城市布局不合理，如污染工业区布局在城市上风向地区、有些城市工业区和居民区混杂在一起等，给城市大气环境的治理带来很大困难。
三是城市机动车排气污染加剧。随着经济的快速发展和国民生活水平的不断提高，我省机动车保有量尤其私人轿车量增长十分迅速。相对而言，公共交通发展不充分，交通结构不合理，导致城市交通拥堵，加重了大气污染。加上机动车制造技术水平不高，汽车排气和油品控制执行标准较低，车况总体较差，致使机动车污染物排放量较大。我国机动车尾气主要污染物一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物的排放强度远高于发达国家，如一氧化碳排放强度约为发达国家的10倍。对较大城市而言，机动车尾气排放已经成为空气污染的一个主要来源，并且加快了城市大气复合型污染问题的出现。（二）工业技术水平和产业结构因素
首先，我省工业技术水平相对落后。由于工业技术落后、设备陈旧，污染较重的工业企业在我省一些地区仍大量存在，使用能耗高、排污量大、超期服役燃烧设备的现象还很普遍，大量排放超标的机动车仍在使用，导致区域单位GDP资源消耗、污染物产出率明显高于发达国家。另外，我省能源综合利用效率较低，电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工、纺织等8个行业主要产品的单位GDP能耗均高于国际先进水平。无论是与国际先进水平横向比较，还是从自身发展纵向比较，我省工业节能和减排的潜力都很大。
其次，大气污染治理技术与发达国家存在一定差距。我国环保事业起步较晚，虽然在较短的历史时期内污染治理技术水平取得了较大幅度的提高，但与发达国家相比差距还是比较明显。比如，我国制造的电除尘器对特殊环境（高浓度、高温、高比电阻烟尘和含有腐蚀性气体等）的适应性能、与袋式除尘器配套的机电产品及材料的性能与发达国家的产品相比还有较大差距；在大型燃煤电厂烟气脱硫、脱氮等方面还没有自己的技术，大部分依赖进口，难以满足市场需求；高效低阻除尘、脱硫一体化组合式除尘器技术有待突破；汽车尾气污染防治技术也相对落后。
再次，污染控制及环保基础设施建设有待进一步完善。在经济发达的大城市，城市集中供热、燃气等基础设施建设较完备，空气质量得到一定改善；但在中小城市及城镇等欠发达地区，城市集中供热、燃气等基础设施建设仍然很落后，大气污染仍比较严重。
最后，我省产业结构不合理对改善空气质量制约明显。目前传统产业仍然是我省工业的主体，高耗能、高污染的行业依然占有较高比重；而高新技术产业比重较低，企业自主创新能力差，产品附加值低，单位GDP资源消耗率高。我省需要进一步推进产业结构调整的力度，增加污染小或无污染的高新技术和战略性新兴产业的比重，降低污染严重的重化工业比例。（三）法律法规和政策因素
一是法律法规的可操作性较差。《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气法》）是我国大气环境保护的重要依据。《大气法》对防治大气污染，保护和改善环境质量，保障人体健康，促进社会与经济的持续发展，发挥了重要作用。但还存在许多不足，主要表现为《大气法》原则性的规定过多，在实践中操作性不强。有关方面应在立法目标、行为规范、法律实施程序、法律责任等方面，进一步做出更为明确、具体的规定。
二是经济手段未充分发挥作用。我国环境保护政策以行政命令型为主，导致大气污染控制成本高、效率低。企业所从事的生产经营活动是一种经济行为，应把这种经济行为中所伴随的污染物的排放作为外部成本，合理纳入企业的损益平衡，充分运用市场经济手段，使控制排污、保护环境成为企业一种自觉的经济行为。
三是排污许可证制度有待推进。排污许可证制度在发达国家是一项成熟的规范化环境管理制度，美国、加拿大、英国、法国、德国、荷兰、挪威、澳大利亚等国家都将其作为控制排污者排污行为的有效管理手段，是污染控制法的支柱，并已充分法制化、程序化和规范化。但在我国，排污许可证制度还很不完善，成熟的排污权交易市场也尚未形成。《大气法》第十五条第二款规定：“大气污染物总量控制区有关地方人民政府依据国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证”。但是随着行政许可法的颁布实施，许可证制度在实施中遇到了很大的法律障碍，特别是《大气法》中有关许可证的条款已经不能适应当前环境管理的需要，许可证工作实际处于停滞状态，严重影响环境管理的正常进行。
四是排污收费制度亟待完善。依据2003年颁布的《排污费征收使用管理条例》建立起来的排污收费制度，对控制企业排污起到了积极的作用，但仍存在以下问题：①污染物的收费标准低于污染物处理成本。排污收费管理办法的污染物收费标准远低于污染物治理成本，导致排污企业宁愿缴纳排污费，也不愿意花更多费用对污染物进行治理。②征收的客体面窄。尽管我国已有多种污染行为列入收费行列，但还有诸如恶臭物质、部分工业废弃物、汽车废气、生活垃圾、生活污水、热污染、光污染、电磁波辐射污染等仍未征收排污费。此外，间接污染对环境造成的影响也不容忽视，如对大型冷库、高速公路、购物中心等间接污染源造成的大气污染等，《条例》中并无规定。③缴费主体的界定不够明确。如《条例》第二条规定的排污者是直接向环境排放污染物的单位和个体工商户。在建筑施工中通常是由施工方来承包建设方的建筑施工工程，在这种情况下应向施工方还是建设方收取排污费，《条例》并未涉及，而此类问题又在日常生活中经常出现，需要予以补充完善。（四）环境监管及执法因素
第一，环境守法成本大于违法成本。尽管大气污染防治法规标准立法和大气污染控制工作取得了很大进展，但环境监管力度不够，有法不依、执法不严、违法不纠的现象仍然比较严重。一些地方政府干预环保部门执法，批准建设周期短、经济效益好但能源资源消耗大、对大气污染严重的工业项目；不执行环境影响评价法的有关规定，“先建设，后评价”，出现了一些新的布局不合理和污染超标的建设项目；对大气污染防治措施的投资留有缺口或将资金挪作他用；对地方电厂以及水泥厂污染控制不严，排放超标比较普遍。
第二，环境质量和污染源监测数据质量有待提高。环境管理离不开对环境质量状况和污染源的有效监控，而环境质量和污染源监测数据是环境管理决策和环境理论研究的重要基础依据。如果环境监测数据失真，不能准确反映环境质量真实状况，往往会导致理论研究结论错误、政府环境保护决策失误。目前由于没有对环境监测数据有效性做出具有法律效力的保障规定，缺乏数据有效性审核机制和相应处罚手段；加上环境监测数据与政府政绩形象、企业的经济利益密切相关，使环境监测数据缺乏客观性、可信性，尤其是污染源监测数据与实际排放情况差异较大，给大气污染源控制带来很大障碍。
第三，环境预警及应急机制需要进一步完善。我国的综合性环境保护和污染防治法律法规以及各污染防治单项法律法规，对突发环境污染事件的应急处理分别作出了综合性和专门性的规定。在突发大气污染事件的应急处理方面，2000年修正的《大气污染防治法》规定了污染引起者的应急义务、通报和报告的义务以及接受调查处理的义务，又规定了环境保护行政主管部门的报告职责和当地人民政府的强制应急职责。但是相关规定过于简单，在应急指挥机构的纵向设置、各级政府及其相关职能部门的职责、应急方针与应急原则、应急预案与应急准备、信息传递、公众权利、事件的初步评估、应急开始与结束的宣告、区域应急措施的衔接、应急教育、疾病救治、社会保险、公众募捐、国家救助、法律后果以及应急财力、物力、人力、动力和技术力量的应急保障等方面缺乏详细规定。
三、改善我省城市环境空气质量的建议（一）强化科技对改善空气质量的支撑作用
一是加强大气环境基础研究。通过深入研究大气污染对人体健康和环境的影响，为确定合理的空气质量目标和污染控制对策提供科学依据。完善大气污染源排放清单，改善空气质量模型，建立空气质量预测预警系统；识别大气污染的主要来源以制定控制规划；加强有毒有害污染物的源控制技术研究；制定并完善大气有毒有害和难降解污染物优先控制名录；研究典型有毒有害和难降解污染物迁移转化规律、生物降解性能和处理处置技术；研究环境与人体健康的标准、基准，探索污染与健康的诊断、预警和防治方法。
二是开展重点区域和城市大气污染成因研究。以区域大气污染物总量控制为基础，研究并阐明我省重点地区和城市大气污染与成因，提出我省重点地区和城市大气污染控制技术与对策；研发大气细粒子及“三致”污染物源解析与大气污染物排放控制技术；建立区域大气环境质量综合调控方法，确保重点地区和城市环境空气质量的改善。
三是加强大气污染控制技术研究。加强重点污染源关键污染物大气污染控制技术的研究开发，重点研究燃烧过程中二氧化硫、氮氧化物同步控制与治理技术，工业排放有毒有害有机污染物的控制技术；支持燃煤汞污染、二恶英、VOC等大气污染物控制技术研究，研制具有自主知识产权、高效低成本、适合山东省具体情况的大气污染控制技术和工艺，建立示范工程并尽快推广应用。
四是深入开展新能源政策和清洁能源的研究。积极发展可再生能源，加大清洁能源的开发利用，在最大限度上降低发电部门对煤炭等化石能源的依赖程度，走低碳发展道路；重点突破化石能源的低碳利用技术，加快洁净煤技术研究，特别是煤的深度清洁转化技术的研发，使之商业化；大力开发各种洁净燃烧技术和装备。（二）全面落实环境经济政策
第一，在宏观经济政策中强化有关环境保护的内容，落实国家环境经济政策，建立环境保护的经济政策框架。通过绿色信贷、绿色证券、绿色税收、绿色保险、绿色价格体系等政策措施，使经济政策全面朝着环境友好的方向改变。
第二，推动节约型社会的建设。通过大力发展城市轨道交通系统、公交专行线、节能建筑等方式，形成节约型的城市化模式，通过控制人均居住面积，形成节约型居住模式，从消费端切实减少终端用能需求，从而削减控制污染排放的增长速度。
第三，通过落实关税、出口退税等税收调节措施，逐步降低高排放产品的出口，加快出口产品结构向环保型方向的转变进程，提高出口产品的环境附加值，以降低日益严峻的环境压力。
第四，依托污染源自动监测装置，通过实施脱硫电价优惠等措施切实落实污染治理的激励机制，并制订严格的惩罚制度，保证经济技术可行的污染控制措施的运行。
第五，进一步完善主要污染物减排的资金保障制度。落实专用账户的运行资金，切实保证污染治理设施的正常运转。
第六，通过经济激励等手段，鼓励终端用能部门提高电力、天然气以及太阳能、风能等清洁能源的使用，切实降低煤炭在终端用能中直接燃用的比重，以控制和削减相关污染物的排放。（三）进一步完善地方环境法规和标准
1.制定完善山东省地方性环境保护法规
一是制定《山东省大气污染防治条例》。在《山东省实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》的基础上制定《山东省大气污染防治条例》，在山东省大气污染防治的立法目标、行为规范、法律实施程序、法律责任等方面，做出明确、具体的规定。完善政府大气环境保护责任制，明确规定各级人民政府将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，建立各级政府大气环境保护目标责任制和考核评价制度；按照污染减排的要求，完善大气污染物总量控制制度，并设立区域限批制度；完善排污许可证制度，明确将管理权限直接赋予环保部门，由环保部门核定大气污染物排放总量，核发大气污染物排放许可证；增加排污权交易制度，规定排污权交易基本原则、程序和制度。
二是进一步完善《山东省机动车排气污染防治条例》。机动车排放的氮氧化物、一氧化碳等污染物，对环境空气和人体健康危害很大。近年来机动车数量呈快速增长之势，据有关资料统计，一些大中型城市机动车尾气对空气污染的比率已接近50%。我省应借鉴其他先进省市的经验，在《山东省机动车排气污染防治条例》基础上，对机动车排气污染防治法规予以进一步完善，制定相关实施细则，有效整合环保、公安、交通等部门的管理职责，对机动车排气污染检测、环保标志管理、监督检查、法律责任等方面进行系统规范。
三是制定《山东省扬尘污染防治条例》。目前，扬尘污染集中在建设工程施工、道路运输、采石取土、物料堆放、绿化和养护等活动中，涉及环保、城管、建设、交通等多个部门，其已成为制约我省城市空气质量改善的重要原因。《大气污染防治法》关于扬尘污染防治规定不全面，且未明确责任单位，操作性不强。此外，由于很多地方并没有专门制定扬尘污染防治立法，导致在扬尘污染防治上标准不统一，执行难度大。我省应制定《山东省扬尘污染防治条例》，明确相关部门的监管职责，在扬尘污染环境监测网络、建设项目的扬尘污染防治方案审查、工程施工的扬尘防治要求等方面进行规范，实现对扬尘污染防治的有效管理。
2.完善山东省地方性大气污染排放标准
一是制定适合山东本地特点的地方大气污染综合排放标准。通过对大气环境标准基础理论和山东区域大气污染特点的研究，以实现环境空气质量标准为目标制定地方大气污染物综合排放标准，加强大气污染物排放标准的科学性、可操作性以及与工业生产工艺、污染治理技术的配套。特别是综合性排放标准应涵盖所有重点挥发性有机化合物（VOCs）污染源行业，加强对VOCs的控制。
二是构建合理的地方大气污染行业性排放标准体系。在系统梳理现有地方大气污染行业性排放标准的基础上，针对目前大气臭氧、可吸入颗粒物、VOCs等主要污染问题，修改完善山东省火电、钢铁、水泥等地方行业排放标准；制定建材、冶金、施工场地扬尘等地方行业排放标准。（四）全面推进完善我省城市环境空气质量监测网络建设
第一，进一步完善环境空气质量监测网络建设。我省为加强对城市环境空气质量监管，在全省17设区城市建设了144个空气质量自动监测子站，初步形成了较为完整的城市环境空气质量监测网络。在“十二五”环境空气质量监测网络建设中，应在全省17城市开展挥发性有机化合物（VOCs）项目的监测；对已经开展的臭氧监测加强质量控制措施，保证数据质量；在全省17城市全面实现对PM2.5的监测，加强对环境空气中超细颗粒物的监控。
第二，全面推进重点废气污染源在线监测网络建设。应进一步落实全省所有重点监管企业自动监测设备的安装运行，完善省和17个设区城市、141个县（市、区）环境监控中心的建设，实现对全省重点废气污染源的全面监控。在保证对重点废气污染源排放的二氧化硫严格自动监测的基础上，应进一步强化对于氮氧化物和烟尘的自动监测质量控制措施，确保数据质量，使之能够为环境管理提供真实有效的数据。
第三，加强机动车排气监测网络建设。“十一五”期间，济南、青岛、烟台、临沂、莱芜、枣庄、淄博等市相继建成了一批机动车排气监测简易工况法检测线。在此基础上，“十二五”期间建议按照济南、青岛两市30套/市，其他15个地级市20套/市的标准进一步推广简易工况法检测线的建设，在全省建设简易工况法检测线360套。同时按照机动车排气在线监测网络建设的技术要求，建设山东省机动车污染物排放监控网络的信息化平台，利用先进的软/硬件技术架构确保检测现场的规范操作，并将现场的声音、检测视频图像、检测数据及结果通过专用网络直接发送到省环境监控中心，实现对机动车排气监测的远程监督和控制。
[1]该文发表于《山东经济战略研究》，2011年第10期。[1]“新型合伙人制度”解析胡正梁 张帆
从阿里巴巴选择在中国香港上市，但因其合伙人制度违反香港“同股同权”规则，转而申请在美国上市以来，马云设计的合伙人制度就引起媒体和专家的热议。2014年3月，万科推出“事业合伙人制度”，更是将讨论引向高潮。阿里巴巴和万科的合伙人制度，不同于法律意义上的合伙人，是针对公司控制权，设计的一种更利于管理层的制度安排，使管理层可以摆脱股权约束，基于较少的股份，获得公司较大的控制权。对于这种制度安排，赞成者认为可以使公司摆脱资本对短期利益的追逐，专注于长期发展，从而更好地实现股东利益；反对者认为破坏了公司治理的基本原则，形成“内部人控制”，会损害股东尤其是中小股东利益。本文试对此现象作一简要解析。
一、阿里巴巴的合伙人
阿里巴巴集团向纽交所递交的招股说明书中的有关文件对合伙人制度作了详细说明：从1999年，阿里巴巴的创始人在马云的公寓内成立公司起，他们就以合伙人的精神运营和管理这家公司。阿里巴巴合伙人制度在2010年正式确定。2010年7月，为了保持公司的这种合伙人精神，确保公司的使命、愿景和价值观的持续发展，阿里巴巴决定将这种合伙人协议正式确立下来，取名“湖畔合伙人”，取自马云和创始人创立阿里巴巴的地方——湖畔花园。马云和蔡崇信为永久合伙人，其余合伙人在离开阿里巴巴集团公司或关联公司时，即从阿里巴巴合伙人中“退休”。每年合伙人可以提名选举新合伙候选人，新合伙人需要满足在阿里巴巴工作或关联公司工作五年以上；对公司发展有积极的贡献；高度认同公司文化，愿意为公司使命、愿景和价值观竭尽全力等条件。担任合伙人期间，每个合伙人都必须持有一定比例的公司股份。合伙人共有28名成员，包括22名阿里巴巴集团的管理层和6名关联公司及分支机构的管理层。合伙人的权利包括董事提名权，奖金分配权。
专家指出，阿里巴巴合伙人制度，其实就是公司章程中设置的提名董事人选的特殊条款：即由一批被称作“合伙人”的人，来提名董事会中的大多数董事人选，而不是按照持有股份比例分配董事提名权（据上市文件披露，合伙人有独家提名权，提名董事局内过半数董事，再交由股东投票，以大比数通过任命。阿里巴巴上市后董事局成员将不少于9人，意味合伙人至少可提名5名候选人）。阿里巴巴的“合伙人”方案，和中国内地、中国香港或开曼群岛的合伙企业法中的合伙制完全不是一个概念，其方案中的“合伙人”，并不像合伙企业中的合伙人一样，需要对企业的债务承担连带责任，实质上就是一批资深高管。
基于阿里巴巴合伙人制度的核心直指公司董事会，有媒体和专家认为，阿里巴巴的合伙人制度是马云等公司创始人和管理层为夺回公司控制权，借鉴美国“双重股权”制度作出的“特别设计”。公开资料显示，从马云1999年带领17个创业伙伴创业，到2004年软银追加投资阿里巴巴时，马云及其创业团队一直是阿里巴巴的第一大股东，占47%股份；第二大股东为软银，约占20%；富达约占18%，其他几家股东合计约占15%。2005年8月，雅虎以10亿美元加上雅虎中国资产，获得阿里巴巴39%的股份，但只有35%的投票权。当时，这起交易缓解了阿里巴巴的资金困境，但多年之后，马云才发现这是一个巨大的错误。阿里巴巴集团B2B公司在港交所上市的招股书信息显示，阿里巴巴集团2005年与雅虎签订了一款协议，规定从2010年10月开始，雅虎的投票权将增加至39.0%，而马云等管理层的投票权将从35.7%降为31.7%，软银保持29.3%的股份及投票权不变。同时，雅虎在阿里巴巴集团的董事会席位数量将增加到两个，与马云等阿里巴巴集团管理层席位数相同。目前在阿里巴巴股东结构里，软银持股36.7%，雅虎持股24%，而马云和管理团队，持股只有10.4%，剩下的是DST、老虎基金、中投等机构，以及员工持股。当前因为马云和管理团队的影响力能够保障对阿里巴巴的控制权，但雅虎和软银才是真正的大股东，从法理上来讲，他们是可以更换CEO的。这预示着马云等管理团队有失去公司控制权的可能。
为了夺回和保证阿里创始人团队的控制权，马云宣称阿里方面希望以创新的治理结构来实现公司治理，提出阿里集团上市时将采用类似于美国双重股权制度的“合伙人制度”。双重股权制度是一种上市公司新的治理结构类型，与单一股权制度相区别，有人将其称为“非股东的、经理人控制机制”。为了保证公司创始人对公司的控制权，双重股权制度规定内部人员所持有的B股每股都拥有10票或更多的投票权，而向公众发售的普通股A股只有1票的投票权力。双重股权结构可以让一家公司的内部人士在公司上市之后也能维持对公司的控制权。采用这种方式的公司会向创始人发行股票，有些情况下也会向早期投资者发行股票，而这些股票每股均有多张投票权（以Groupon Inc.为例，每股可拥有150张投票权）。这些股票使内部人士可以选举董事会的每一位成员。其他采取这种股权结构的公司还包括Facebook Inc.和Zynga Inc.。如facebook的创始人马克·扎克伯格在公司上市后，由他控制的B类股具有10倍于A类股的投票权。这意味着，虽然他仅拥有该公司大约18%的股份，但控制着58.9%的投票权。美国现在大约有600家实行双重股权结构的公司都是遵从这一投票分配权比例的。总体而言，约有6%的美国公司采用这种股权结构，其市值约占美国股市总市值的8%。
在马云的设计中，上市后的公司将由公司业务的核心管理者，拥有较大的战略决策权，以减少资本市场短期波动影响，从而确保客户、公司，以及所有股东的长期利益。公司将自我选拔出优秀的二十到三十名合伙人掌握对公司的控制决策权，摆脱传统上市公司“股东所有制”对于经理人的不利之处。阿里巴巴的28位合伙人将有权提名董事会的大部分董事，阿里巴巴的股东们可以否决合伙人提出的董事候选人，但之后这些合伙人将重新挑选新的候选人以供股东批准。这种模式确实与双重股权有少许差别，类似于美国参议院批准美国总统提名的政府要员。但香港股市最终拒绝了马云修改当前港市规则的双重股权结构方案，坚持了“同股同权”规则。而我国《公司法》第130条也规定，“股份的发行，实行公开、公平、公正的原则，必须同股同权，同股同利”。
二、万科的“事业合伙人”制度
万科推出的事业合伙人制度强调员工的参与感和管理层对企业的控制权。其中一个措施是今后所有新项目所在一线公司管理层和该项目管理人员必须跟随公司一起投资。第二个措施是通过管理层控制的公司深圳盈安财务顾问企业（以下简称“盈安合伙”）增持公司股份。
万科于2014年4月23日召开了合伙人创始大会，共有1320位员工率先成为首批万科事业合伙人，其中包括8名董事、监事、高级管理人员。5月28日，万科公告显示，代表万科1320名事业合伙人的盈安合伙目前已经正式通过深交所证券交易系统购入万科A股3583.92万股，占万科总股本的0.33%。公告透露，事业合伙人均已签署《授权委托与承诺书》，将其在经济利润奖金集体奖金账户中的全部权益，委托给盈安合伙的一般合伙人进行投资管理，包括引入融资杠杆进行投资；同时承诺在集体奖金所担负的返还公司的或有义务解除前，以及融资本息偿付完成前，该部分集体奖金及衍生财产统一封闭管理，不兑付到具体个人。截止6月3日，盈安合伙第四次增持万科A股，其以12.45亿元的代价持有万科1.55%的A股股权，超越持股1.21%的刘元生，成为万科A股的第二大股东。6月5日，万科公告称，盈安合伙将继续增持万科A股股票。
按照万科总裁郁亮的说法，万科事业合伙人制度基于两个基本考虑。首先是防止公司被恶意收购。郁亮分析，目前万科股价很低，买下万科只需200亿元。“野蛮人”（门口的野蛮人被华尔街用来形容那些不怀好意的收购者）来万科“敲门”是很正常的。如果能成为大股东，获得绝对控制权，这是最简单的，如果不能获得绝对控制权，可以通过股东大会、董事会来“捣乱”，比如投反对票、利益要挟等。所以实现狙击“野蛮人”的目标成了万科启动合伙人制度的重要原因。其次，万科的事业合伙人制度还对稳定员工具有很大的帮助作用。过去万科是职业经理人制度，职业经理人和股东是打工关系，依靠职业精神对股东负责，但从小米等一些企业的经验来看，合伙人制度可能是一种更好的利益共享机制，对股东负责就是对自己负责。房地产企业的人员流动始终是困扰房企的一个重要问题，将人才绑在公司发展的利益战车上，这无疑是万科事业合伙人制度的另一个重要作用。
据了解，万科的经营管理虽然很早就在职业经理人的控制之中，但经营层不仅持股比例相对较低，薪酬与其管理业绩相比也不算很高。2006年推出的限制性激励计划和2010年推出的期权激励计划都因种种客观条件的限制，未能达到预期的激励效果。万科管理层一方面有提升激励机制的迫切需求，另一方面又无法在缺乏控制权保障的条件下将希望全部寄托于激励机制。在这种情况下，万科用事业合伙人制度的名义将对激励机制和控制权的追求合二为一，在某种意义上，或不失为一种具有变通特征的创新。有关专家认为，万科事业合伙人制度值得借鉴。传统的房企对职业经理人制度的理解，仅仅停留在简单的激励模式上。但现实中各类高管频繁变动职位，和房企的战略并不合拍。让职业经理人展现执行力，这是房企力争上游的发展心态。此次万科推行事业合伙人制度，显然不是在做简单的激励创新。万科通过捆绑股权和捆绑项目的双举措，从而让职业经理人的发展脚步真正吻合万科的节奏。捆绑股权，能够将职业经理人的收入、晋升和房企业务紧密关联，从而规避职业经理人中途离职等风险。而额外受让跟投制度的推出，能促使职业经理人真正关注项目运作，改变自作主张的投资风格。万科推出的这一制度将职业经理人捆绑在同一条船上。
自从2014年3月7日万科总裁郁亮首次提出万科将试验“合伙人制度”，尤其是5月28日盈安合伙正式开启万科合伙人制度大幕以来，业内人士几乎一边倒地认为这是一套比职业经理人更好的制度。但综合多方资料看，万科的事业合伙人制度虽支持者众，但质疑的声音也不是没有。有房地产行业资深观察人士认为，这项制度在本质上是一项靠利益激励的制度，而非明确的既有权利。万科合伙人制度要能顺利发挥作用，有一个既定前提，那就是未来万科行权时的股价，一定要超过现在买入的价格，且空间要足够大。三年后，如果这个目的达不到，万科合伙人制度就会面临困境。不但如此，这项制度也无法保证万科管理层可以免受门口“野蛮人”的威胁。三年后，如果万科股价低迷，而“野蛮人”提出以高溢价收购合伙人持有的万科A股权，万科管理层将难以应对。毕竟在万科公司章程中，没有赋予万科的这些合伙人拥有对公司董事会成员的任命权。有专家指出，万科的真实目的如果是为了将职业经理人提升为拥有一部分控股权的事业合伙人，则理应在《公司法》和A股现行制度框架内规范自己的利益追求目标和行权行为。否则，难免在理想与现实间发生激烈的冲撞。
三、是制度创新还是对规则的破坏
从大的方面看，阿里巴巴的合伙人制度和万科的“事业合伙人”制度都是为了增强管理层对公司的控制。但是二者又有不同，万科的制度在“同股同权”的大框架下展开，而阿里巴巴的制度则直接挑战了“同股同权”制度。专家和媒体对万科“事业合伙人”制度更多地是赞同，除了认为对房企本身绩效的提高有重要作用外，更有专家认为，万科推出的“制度创新”对于解决当下正在进行的国有企业改革有重要借鉴意义，万科的“新型”管理层持股计划是对发展混合所有制的有益补充。
相比而言，阿里巴巴的合伙人制度受到了更大的质疑。梳理专家和媒体的质疑，问题的焦点在于阿里巴巴的制度设计破坏了公司治理的基本原则。他们认为，公司治理的命题是在两权分立之后，根据经营管理层败德行为的屡禁不止而提出的。作为一种制度安排，公司治理存在的意义毫无疑问是为了弱化或者透视内部人控制。阿里合伙人的安排则是要“保证创始人和管理层对企业的控制权”，这种对管理层来说“很重要”的做法其实是对公司治理的挑战。在这个快速变化的互联网时代，阿里巴巴必然会面对不确定的未来，承受风险，付出代价，没有什么机制能保证一家企业的永续成功，而最终，是基于企业所有权基础上衍生出来的治理机制和风险承担机制来应对这种市场的风险。
不过也有不少专家对阿里巴巴提出的合伙人制度表示理解和支持。他们认为，对于阿里巴巴这样的企业，创新是其得以成长的关键条件，而创新的承担者只能是人力资本。因此，人力资本占有举足轻重的作用。合伙人制度正是迎合了这种需求，希冀以使命驱动的人力资本来捍卫阿里文化，不断保持公司的生机与活力，从而带来更好的长期回报。反面的例子屡见不鲜。雅虎、微软，甚至苹果在创始人离去之后，不同程度陷入了“中年颓势”，那些被董事会聘用的职业经理人，很难让企业依然焕发创造活力，他们被称为制造业时代的产物，不适应互联网时代，这种现象被称为“硅谷之痛”。阿里巴巴的合伙人制度被视为从一定程度上可以解开“硅谷之痛”。
香港证券交易所拒绝阿里巴巴上市的理由是，合伙人制度违背了“同股同权”制度。在阿里巴巴宣布赴美上市后，港交所也开始反思“同股同权”模式。2014年4月7日，港交所总裁李小加发文探讨了“同股同权”模式和香港市场核心价值。他认为，香港市场的核心价值首先是法治精神和程序公义。正是因为遵从法治精神和程序公义，他们不会随便为一家上市公司更改规则，任何重大更改都必须经过审慎程序。也正因为程序公义，一旦研究规则的努力已经开始，他们也不会因为一两家公司的离去而停下来——公司走了，问题还在。在李小加看来，最关键的是投资者保护。“同股同权”只是一条规则，其潜台词是“资本为王”，掌握资本者掌握公司命运。而投资者保护则是涵盖一系列法律法规、保护投资者尤其是公众投资者不受侵害的综合保障制度。也就是说，保护投资者是目的，“同股同权”是众多手段之一。当“同股同权”可以帮助保护投资者时就使用，当“同股同权”不能保护投资者时，就会摒弃它。在一个大股东控股的上市公司里，监管者的监管重点永远是保护公众投资者的合法利益不被大股东践踏。而在一个股权分散的上市公司里，监管重点则是督促管理层依法披露信息，而不是在不同的股东之间当“裁判”。在一些科技公司或新经济上市公司里，需要探究的问题更加复杂。因为这些公司通常拥有三类非常不同的股东：创始人/管理层股东、早期入股的大型机构投资者和新股发行时买入的公众投资者。这三类股东的利益在大部分时候是统一的，但是在某些时候有可能不统一，尤其是长期利益有时会与短期利益发生明显矛盾。
李小加提出，在这种情况下，投资者保护需要包含哪些内容？当创始股东因为看重公司长远利益而可能被短视的早期投资者或大型机构投资者夺权的时候，他们需要被保护吗？在新股上市前早期低价入股的大型机构投资者想要及早退出时，他们需要被保护吗？还有那些新股上市时进来的公众投资者，他们参与IPO主要是因为这些公司在创始股东的领导下取得成功，他们对于公司的管理几乎没有话语权、而且在正常情况下也不一定想要积极话语权，他们的主要利益是什么？要如何最有效地保护这些公众投资者的利益？是让创始股东对公司的命运有更多话语权才能够保护这些公众投资者的利益、还是让早期入股的大型机构投资者掌握公司控制权更有利于公众投资者的利益？如果相信在Apple和Google这类科技公司中创始人确实比其他财务股东对公司发展更重要的话，那么，是否应该给予创始人更多实现梦想、同时为所有股东创造更大价值的控制权呢？如果给的话，到底应该给多少才合适呢？又如何防范他们不滥用这一控制权呢？如果有朝一日创始人降低所持股份、其利益与公众投资者的利益不再一致的时候，是否应该收回创始人的控制权？应该怎样收回？谁负责收回呢？这些都是很难回答的问题，但它们值得深入思考。
在文章的最后一部分，作为争论阿里巴巴合伙人制度合理与否的关键当事人，李小加从监管者角度“隐晦”地给出了答案。他指出，从监管者的角度出发，或许最容易的做法就是选取清晰简单的原则或规则而自己无需承担平衡各方利益的责任；例如美国监管者就选择了“充分披露、市场选择”的原则，把多重股权架构这些复杂问题交由市场和投资者自己决定。由于法律诉讼制度等基本制度环境不同，美国的做法，香港难以照搬。另一个简单的做法是拒绝所有不同股权结构的公司，包括那些科技公司、新经济公司。但从投资者保护的角度
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