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2017年同等学力申硕《公共管理学科综合水平考试大纲及指南》（第3版）课后习题和考研真题（含典型题）详解试读：
公共基础部分
公共管理学
第一章 绪 论
1.1 课后习题详解
1．在公共管理的不同发展时期，人们对公共管理的含义的认识有何不同？结合自己的认识和体会，你认为应该怎样界定公共管理的含义？
答：（1）在公共管理的不同时期，人们对公共管理含义的不同认识。自从20世纪70年代以后，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但何谓公共管理，可以说是众说纷纭。现在，按时间的纵向度，解释不同时期人们对公共管理的理解。
①公共管理是一种新的途径，它是传统公共行政的规范取向与一般管理的工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共管理作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。（皮瑞和克莱姆，1983）
②公共管理是对行政的一般方面的科际整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制和职能相融合。（卡尔森和欧尔曼，1983）
③公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共同性的。但公共管理的主要领域是在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。（波兹曼和史斯曼，1990）
④公共管理是公共行政或公共事务广大领域的一部分，其可谓综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划，经由预算制度进行资源分配、财务管理、人力资源管理以及各种方法与艺术。公共管理关注那些能够将理念、政策转化为行动规则的管理工具、技术、知识和技巧。（奥托、海蒂和沙夫里茨，1991）
⑤与管理相比，行政的范围更狭小，功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。公共行政是服务公众的活动，公务员执行从其他方面产出的政策。它关注程序，将政策转化为行动以及对结果的责任。公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序性，而公共管理包括更多。公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。（休斯，1998）（2）公共管理含义的界定
在我们看来，公共管理代表着知识界和实务界对实现一种良好政府治理的努力、希望和探索，即期望建立一个有能力的、负责任的、有效率的，更能体现和实现民主社会基本价值的，不同于传统官僚导向的政府组织、政策及运作模式的新政府治理。这一点，与过去称之为公共行政研究的期望是一致的。
因此，公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，并广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务的品质，从而实现公共的福利和公共利益的一种管理活动。
2．如何认识和看待公共管理的性质？
答：公共管理的深刻内涵和重要特性就在于它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性。（1）公共性
公共管理的公共性包含两个层面的含义：
①其利益取向的公共性。以政府为核心主体的社会公共组织所实施的公共事务管理，其基本目标就是为了实现公共利益的最大化。公共管理在承认个人的具体利益和各个阶层或集团的特殊利益的基础上，要求个人的具体利益和各个阶层或集团的特殊利益服从社会的共同利益或整体利益即公共利益。
②其公共参与性。公共管理的实施主体不仅是以政府为代表的官方，还包括政府之外的其他公共组织和私人组织以及公民。实际上，公共管理是一种以公共权力机构为主体、非政府的其他公共组织和私人组织以及公民共同参与的对公共事务的管理活动。（2）服务性
管理就是服务。一切管理活动都是服务。管理的目的就是整合和优化组织的资源以实现组织的目标，实现组织利益的最大化。管理是以高效率、高效能、低成本和符合正义的方式为实现组织目标所必需的一切努力的总和。基于这样的理念，公共管理的服务性就是，公共管理所有活动的价值取向都是服务于整合和优化一个社会中的资源以实现社会公共利益的最大化这样的目标，服务于为社会公众提供一个和平、安全、稳定、有序、能实现良性竞争的社会环境的目标。换言之，以政府为核心主体的公共组织所实施的公共管理的种种活动，无论是指导、协调、调控、约束还是强制，都是为实现公共利益的目标和履行公民赋予的使命创造条件、提供服务。因此，公共管理的服务性特性不仅必须明确，而且至关重要。（3）合作共治性
公共管理所强调的治理理念鲜明地提出，在公共事务管理中必须通过实现政府与公民社会的合作来进行治理。这是人类社会国家管理史上的一个划时代的极富创意的鲜活思想。公共管理中的治理思想明确指出，对于解决社会和经济问题，政府受制于种种自身或外部的不可避免的条件缺陷，不是也不可能全知全能，因而必须通过发挥社会中其他资源的作用来对政府功能缺失或失效进行补救和矫正。这样的重要资源就是社会中应当同样可以成为权力主体的其他公共组织和公民的力量。公共管理推崇治理就是要推进和实现政府与公民社会的合作共治，这不仅是对市场失灵和政府失效救治的需要，也是当代社会民主化进程发展的要求使然。
3．公共管理的功能有哪些？
答：以政府机构为核心的公共部门主要具有经济、政治、社会几方面的功能。（1）经济功能
各类公共部门存在的基本目的，就是为其服务对象提供市场所不能或只能以对整个社会不利的方式提供的种种公共产品与服务。为此，不同的公共组织必须根据各自的特点而分别承担一定的社会经济功能。就当代各国政府而言，推动社会生产力发展，确保经济基础的巩固和发展，即促进经济建设与发展是它们的基本功能。一般来说，在市场经济条件下，公共组织所承担的经济功能主要是从以下几个环节对市场机制的不足进行干预与补充：①限制垄断和促进竞争；②界定和维护财产权，克服外部性；③提供公共物品；④保障收入分配的公正化；⑤调控宏观经济。（2）政治功能
公共部门的政治功能，主要是指公共部门防御外来的入侵与渗透，镇压敌对阶层的反抗，制止和打击不法分子的各种破坏活动，妥善处理人民内部的各种关系，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序的系列政治功能。简而言之，它是一国政府对内维持社会秩序，对外维护国家安全的活动。具体来说，它是由民主建设、社会治安与国家安全等方面的活动共同构成的。（3）社会功能
对于任何公共组织系统而言，社会功能都是它们必须承担的基本功能之一。所谓公共部门的社会功能是从狭义上来使用的，是指各种公共部门为了维持正常的社会生活水平与生活秩序，增进国民福利而生产或供应社会福利性产品与服务的一种管理活动。
具体内容主要有：①提供社会服务；②维护社会稳定；③提供社会保障，包括提供养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保险和社会救济；④环境保护。自然环境是人类赖以生存的重要条件，公共部门尤其是政府必须担当起保护自然环境的责任
4．根据历史分期的方法，我们可以将公共管理总体上分为哪两大时期？请简要论述之。
答：根据历史分期的方法，我们倾向于用欧文·休斯和罗森布洛姆的标准，先将公共管理总体上分为公共行政和新公共管理两大时期。（1）公共行政时期（19世纪末～20世纪80年代）
公共行政时期也可称为传统的公共管理时期，历时约90年。从总体上来看，它是建立在政治与行政两分法和韦伯的官僚制理论这两大基本框架之下的。当然，在不同的阶段，公共行政关心的焦点和学科范式也有所不同。总体而言，公共行政时期可分为传统的公共行政时期（1887～1960年）和新公共行政时期（1960～1980年）两个阶段。
①公共行政时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。相应的，公共行政学研究主要出现四大特点：多采用制度或法理的研究方法，重点关注正式的政府组织机构；主张政治与行政分开；致力于探讨行政管理的一般性原理；强调以效率为最高标准。当然，这些总体特征的具体表现在不同国家和时期有所不同，同时，专门的公共行政教育也在这一时期逐步建立起来。
②新公共行政时期的公共行政是在20世纪40—50年代深入批判传统的公共行政学的基础上，逐步表现出一些新的特点。在理论界，这一运动也被称为新公共行政运动，它的主要代表人物是乔治·弗雷德里克森。新公共行政学派的主要观点是：摒弃政治与行政两分法，更多关心社会公平和有关的价值问题，研究重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。这一时期的学科发展取得了重大进展。（2）新公共管理时期（20世纪70年代末80年代初至今）
①新公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：
a．不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；
b．不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。
②在实践上，新公共管理主要力图解决三个问题：
a．重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情。
b．尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足。
c．改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。
5．简要地阐述公共管理的三大准则。
答：公共管理的三大准则是：（1）以人为本的准则
公共管理准则之一是以人为本。公共管理的目的就是为了合理利用公共资源以为公众提供更多更好的公共福利，一句话，就是为了实现公共福利最大化。因此，在公共管理的理论研究和实践操作层面，我们必须牢记公共管理的宗旨是人的全面而自由的发展，人的发展是一切公共管理活动的目的，切不可偏离了公共管理的主要价值取向——社会公平与民主的维护，如果缺少人本主义的终极关怀，公共管理根本不具有“合法性”。（2）公共利益至上的准则
公共管理准则之二是公共利益至上。公共管理应是实现社会公平的领域，社会公平是一系列组织机构设计和管理风格的优先取向。政府的存在是受托于全体人民以管理公共事务，它应该致力于实现社会整体的公共利益，而不是作为某一个特定阶层或群体实现其意志的工具。在公共管理中，当某个个人的具体利益、某个阶层或集团的特殊利益与公共利益发生矛盾时，公共管理应该坚持公共利益优先于某个个人的具体利益、某个阶层或集团的特殊利益，坚决维护公共利益。公共管理不应该仅仅是一种统治方式和政治控制的方式，而应该主要是一种推进、实现和维护社会公共利益的方式。（3）公众参与的准则
公共管理准则之三是公众参与。公共管理必须有代表性和回应性，通过分权扩大参与，增强社会和公民的责任感。在现代公共管理中，虽然政府仍然是实施公共管理的主体中的核心部分，但并不是唯一的主体。在公共管理过程中还应有政府之外的其他公共组织和私人组织以及公民的广泛参与，使之具有广泛的代表性。与此同时，政府在公共管理过程中对于民众的需求应及时作出回应，尽可能满足民众的需求。只有让民众参与公共管理，政府才能及时了解到民众的需求，从而及时对民众需求作出回应。因此，政府应该努力增强公民参与公共事务的积极性，通过公众在公共事务中发挥影响力这一举措来塑造公民的公共精神。这样既有利于政府对民众需求及时作出回应，更好地为民众服务，也有利于提高公共管理的民主化程度，提高公共权力运行的透明度，增强公共管理的免疫力，防止公共管理过程中腐败现象的发生。
1.2 考研真题与典型题详解
一、单项选择题
1．公共管理的公共性主要包含了以下两层含义________。[2014年真题]
A．管理主体的公共性和管理能力的公共性
B．管理事务的公共性和管理对象的公共性
C．价值取向的公共性和社会伦理的公共性
D．利益取向的公共性和管理参与的公共性【答案】D【解析】公共管理的公共性包含两个层面的含义：①利益取向的公共性。以政府为核心主体的社会公共组织所实施的公共事务管理，其基本目标就是为了实现公共利益的最大化；②公共参与性。公共管理是一种以公共权力机构为主体，非政府的其他公共组织和私人组织以及公民共同参与的对公共事务的管理活动。
2．某地一家化工企业，为了自身利润的最大化，尽可能减少排污治理投资，结果导致周边河流和农田污染，这种现象属于（ ）。[2013年真题]
A．市场失灵
B．政府失灵
C．社会失灵
D．企业失灵【答案】A【解析】巿场失灵是指巿场无法有效率地分配商品和劳务的情况。巿场失灵的表现之一是外部负效应问题，即某一主体在生产和消费活动的过程中，对其它主体造成的损害。外部负效应实际上是生产和消费过程中的成本外部化，而生产或消费单位为追求更多利润，往往会放任外部负效应的产生与漫延。本题中，该化工企业为了自身利益最大化，导致河流和农田污染的外部负效应，属于市场失灵。
3．新公共行政运动的主要代表人物是（ ）。[2011年真题]
A．伍德罗•威尔逊
C．欧文•休斯
B．乔治•费雷德里克森
D．罗森布洛姆【答案】C【解析】20世纪40～50年代，在深入批判传统的公共行政学的基础上，公共行政逐步表现出一些新的特点。摒弃了政治与行政两分法，更多关心社会公平和有关的价值问题，研究重点也由政府组织机构的静态制度层面转为关注公共政策过程与公共行政过程等动态层面。在理论界，这一运动被称为新公共行政运动，它的主要代表人物是乔治•弗雷德里克森。
4．行政与政治二分法的观点来源于（ ）。[2011年真题]
A．传统行政理论
B．新公共行政理论
C．新公共管理理论
D．新公共服务理论【答案】A【解析】公共行政时期又称传统的公共管理时期，是建立在政治与行政两分法和韦伯的官僚制理论这两大基本框架之下的。它可分为传统的公共行政时期（1887～1960年）和新公共行政时期（1960～1980年）两个阶段。前者在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。相应的，公共行政学研究主要出现四大特点：①多采用制度或法理的研究方法，重点关注正式的政府组织机构；②主张政治与行政分开；③致力于探讨行政管理的一般性原理；④强调以效率为最高标准。
5．在公共管理理论中，有一种理论主张重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，尽可能实现社会自治。持这种主张的理论主要是（ ）。[2012年真题]
A．传统公共管理理论
B．新公共管理理论
C．传统公共行政理论
D．新公共行政理论【答案】B【解析】新公共管理理论主要内容是：①重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情；②尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，以弥补政府自身财力的不足；③改革政府部门内部的管理体制，提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，以使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。
6．在下列诸学术观点中，属于新公共管理学派的观点是（ ）。[2013年真题]
A．政治与行政两分法
B．通过强化层级节制体系提高效率
C．公平优先
D．将企业管理理念引入政府内部【答案】D【解析】新公共管理学派主张“政府有限”，即必须以市场解救政府失灵的现象，私营部门的管理策略可以适用于公共部门，以形成一个企业化政府。即将企业管理理念引入政府内部。
7．新公共管理关注的是（ ）。[2009年真题]
A．法治
B．民主
C．公平
D．效率【答案】D【解析】新公共管理不同于传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为理论基础，它以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，以“效率”为核心，主张广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视产出，强调回应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上进行改革，实行更加灵活、富有成效的管理。
8．传统公共行政理论是建立在科层制理论和（ ）的基础上的。
A．立法——司法二分法
B．立法——行政二分法
C．法律——行政二分法
D．政治——行政二分法【答案】D【解析】公共行政时期又称为传统的公共管理时期，历时约90年。从总体上来看，它是建立在政治与行政两分法和韦伯的官僚制理论这两大基本框架之下的。
9．提出“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一观点的是美国学者（ ）。
A．梅奥
B．巴纳德
C．古德诺
D．威尔逊【答案】C【解析】古德诺从法律角度研究市政机构和管理，研究20世纪初期美国的城市政治，是政治与行政分离理论的倡导者之一。他在《政治与行政》中，率先系统阐述了政治与行政分离理论，认为政治是表示国家意志的领域，行政是实现国家意志的方法和技术，行政不应受政治权宜措施及政党因素的影响。
二、名词解释
1．公共行政[2009年真题]
答：公共行政是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动，其重点内涵包括以下三个方面：①其主体是国家行政机构，即通常所说的政府或者行政当局，不将立法和司法机构列入此内。②其客体是社会公共事务，与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构，而这一机构在现代社会中非政府莫属。③作为一种活动，政府必须以它的法定身份和地位、法定权力和程序进行活动，并且突出即有效性和效率。
三、简答题
1．在市场经济条件下，公共管理的经济功能主要表现在哪些方面？[2011年真题]
答：（1）功能，又可称为机能或职能，它是指人、事物、机构及方法所发挥的功效和作用。以政府机构为核心的公共部门主要具有经济、政治、社会几方面的功能。（2）公共管理的经济功能是指各类公共部门存在的基本目的，就是为其服务对象提供市场所不能或只能以对整个社会不利的方式提供的种种公共产品与服务。为此，不同的公共组织必须根据各自的特点而分别承担一定的社会经济功能。（3）在市场经济条件下，公共管理所承担的经济功能主要是从以下几个环节对市场机制的不足进行干预与补充：①限制垄断和促进竞争；②界定和维护财产权，克服外部性；③提供公共物品；④保障收入分配的公正化；⑤调控宏观经济。
第二章 公共组织
2.1 课后习题详解
1．简述公共组织的概念和范畴。
答：（1）公共组织的概念
公共组织是指人们为了实现社会公共目标，向社会提供公共物品和服务，按照一定法律程序而建立起来的组织实体。（2）公共组织的范畴
美国学者菲利普·科特勒从满足人们的需要出发，站在社会经济的角度将社会组织划分为三大部门：第一部门是企业；第二部门是政府；第三部门是非营利组织。以此来看，公共组织应包括政府与非营利组织。
在我国，改革开放以后，经济、社会的快速转型引起了公共管理格局的变化，公共管理领域正在形成两大块：国家机关的公共行政（广义）管理与非政府公共部门的公共事务管理。从组织系统来看，前者包括行政（狭义）、立法、司法机构，称为政府（广义）组织；后者包括事业单位、社区管理型组织、社会团体与民办非企业单位，称为非政府公共组织。二者统称为“公共组织”。
2．分述政府组织与非政府组织的性质和功能。
答：（1）政府组织与非政府组织的性质
公共组织包括政府组织和非政府公共组织。公共组织的特性，主要有：
①公共性
公共组织产生于社会公共需要，它们“为公众所共用”（公共）的性质决定了其基本功能是维护社会的公共利益，解决社会公共问题，它的组织宗旨是为社会提供公共产品和服务。
②社会性
从政府组织来看，它产生于社会发展的需要（国家形成），并以社会发展需要为基础形成了公共行政职能。社会性是政府组织的根本属性所在。从非政府公共组织来看，它是为适应社会自我管理的需要而产生出来的，本身就是一种社会自我管理、自我服务的组织。
③合法性
政府组织的设立、撤销，它们的任务、责任、权力都要由国家宪法与法律作出规定；非政府公共组织也须按有关法律规定，通过合法注册而设立，并按法律的规定开展活动。
④服务性
服务性是公共组织的基本属性。从政府组织来看，我国公共行政管理的根本宗旨是为人民服务；而建立非政府公共组织的目的，也是为了向群众提供公益性服务。总之，公共组织的存在与活动，都是为了国民经济的发展和社会的进步服务。
⑤非营利性
非营利性是一切公共组织的共同属性。公共组织存在的价值不是营利，而是为公共利益提供服务。政府组织在履行社会责任时，是不应该也不可能去计算成本和收益的；非政府公共组织即使在开展活动中出现了收入盈余，也不能在组织成员和理事会之间进行分配。
⑥民众参与性
人民大众的广泛参与，这是公共组织区别于企业组织的又一个特点。民主化与法制化是政府组织活动的宗旨，而要实现民主化的管理，必须有人民群众的广泛参与。再从非政府公共组织来看，其本身就是群众性组织，是一种产生于群众之中并为群众服务的组织，是广大人民当家做主、进行自我管理的一种组织形式。
⑦公开性
公开性是公共组织的管理原则，由此而体现出组织的特性。从公共行政管理来看，民众对政府的政务活动及其过程具有知情权与监督权，因而政府必须增强施政的透明度，实行政务公开化。非政府公共组织的民间性、自治性、自愿性等特点，更是决定了其管理活动必须民主与公开，方能在社会中生存与发展。（2）公共组织的功能
公共组织的功能，是指公共组织在履行公共责任，实现公共目标，向社会提供公共物品和服务的过程中所体现出来的功效与作用。公共组织的功能主要有：
①服务功能
公共组织存在的目的是为了向社会提供公共服务，这种服务与企业组织的“服务”有着本质区别。
a．从政府组织来看，它的服务功能具体体现在以下几方面：首先，政府组织作为上层建筑的实体，要为经济基础服务，为国民经济的稳定和发展服务；其次，作为政府组织中的公务人员，他们是人民的“公仆”，要把为人民服务、为国家利益服务、为社会公共利益服务作为自己的宗旨；最后，政府还应通过创办各种社会服务事业以及对公共服务业进行管理，来体现它的服务功能。
b．从非政府公共组织来看，其服务功能体现为：首先，它的服务是普遍性、大众化的，并非特殊性（指事）、个别性（指人）的；其次，它的服务是人们日常生活中离不开的最基本的服务；最后，它的服务内容十分广泛，既要提供物质产品，又要提供非物质产品，并且其服务项目要随着社会的发展而不断增多。通过非政府公共组织的服务，可以对政府组织的服务起到拾遗补阙的作用，可以更丰富、更方便和更及时地解决社会居民的许多特殊需要，促进社会居民生活质量的进一步提高。
②经济功能
对公共经济事务的管理是公共管理的主要内容之一，因此，经济功能便成了公共组织的重要功能。
a．在市场经济条件下，政府组织的经济功能主要有：第一，提供社会公共产品；第二，建立和保持市场竞争制度；第三，调节经济运行过程；第四，收入再分配。
b．从非政府公共组织来看，非政府公共组织存在的目的与宗旨，离不开致力于发展社会经济这根主线，离不开满足社会民众日益增长的物质和文化生活需要这个目标，因此，经济功能乃是其重要功能之一。主要有：第一，弥补政府资源的欠缺；第二，倡导竞争与合作，促进公共物品供给效率的提高；第三，拓展社会服务领域；第四，提供大量的再就业岗位。
③政策与法律功能
政策与法律从本质上来说具有相同的性质，它们都是以统治阶级的政治权力为基础，取决并服务于政治权力的要求，实现维护、巩固阶级统治的目的。现代公共管理要实现民主化、科学化、法制化的管理，离不开公共政策的指导作用，离不开法律的规范作用。
a．从政府组织来看，在政策功能方面，政府为调整好社会成员之间的利益关系，实现政府的目标，首先，要通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，发挥政策的导向作用；其次，需运用政策，对社会中出现的各种利益、矛盾进行调节和控制，发挥政策的调控作用；最后，需通过政策的制定与实施，对社会公共利益进行合理分配，发挥政策的分配作用。在法律功能方面，建立法制社会，乃是政府的目标。政府在公共管理活动中，通过行政立法、行政司法、行政执法，将国家行政管理纳入法制化的轨道，并以法律规范来调整好各种社会关系，使国家行政管理活动畅通无阻，社会运行有条不紊。
b．非政府公共组织的政策与法律功能，主要体现在其对公共政策与法律的贯彻执行和服务上。首先，非政府公共组织可以在一定程度上和一定范围内代替政府对企业执行国家政策和遵守法律法规的情况进行监督，保证市场交易中公开、公平的竞争，并保证我国经济的发展不偏离社会主义市场经济的轨道。其次，非政府公共组织一方面要把政府的政策意图传达给它的服务对象，另一方面又要把社会、企业、公民的意愿反映给政府，为政府制定政策与法律法规提供依据。最后，非政府公共组织能为社会提供各种公证服务，规范国家与社会的关系，规范社会各主体之间的法律关系，为各种社会纠纷的解决提供法律前提，为各种社会活动提供法律证明。
④社会保障功能
从经济学和社会学的角度来理解，社会保障一般是指国家和社会通过对国民收入进行再分配，形成社会消费基金，对由于各种原因而出现生存困难的社会成员给予物质上的帮助，以保证其基本生活的一种制度。政府组织与非政府公共组织主要是通过它们的社会保障功能的发挥，以满足全体社会公民的需要。主要体现为：
a．生存与安全保障。生存与安全是社会公民的最基本的权利，公共组织通过它们的作用的发挥，对社会资源进行组合与分配，扶危济困，维护社会正常的生产与生活秩序、社会治安与其他各项秩序，维护社会环境，使民众能够安居乐业。
b．社会稳定保障。社会系统的特点之一是它的完整性，该系统中只要有一个要素遭到破坏，就会影响到其他要素与环节，进而破坏整个社会系统的和谐，甚至导致社会系统解体。政府组织通过国家权力的强制作用对社会进行控制，对社会群体及个人的行为进行引导与限制，以此来实现社会的稳定和有序。非政府公共组织的中介性质，使它成为维系社会团结的纽带，通过它的作用的发挥来协调人际关系，减少社会冲突，增强社会的凝聚力，成为“社会减震器”，从而维护了社会的稳定。
c．发展保障。政府组织通过它对社会主义建设的组织管理，非政府公共组织通过它的参与管理与服务，来不断地满足人民群众的物质与文化需求，创造性地解决好各种社会问题，以此来促进社会与人的发展。
3．简述集权制与分权制的优缺点。
答：（1）集权制的优缺点
集权制的优点是：①政令统一，便于统一领导、统一指挥；②因为权力集中，行政首长反应灵活，决策及时，效率较高；③具有协调配合的全局观念；④统一意志，统一行动，有集体观念，能增强团体凝聚力，具有较强的动员能力、组织能力和应变能力。
集权制的缺陷是：①组织结构比较僵化，下级缺少必要的自主权，因此缺乏工作的主动性和积极性，不可能发挥下级的聪明才智，造成消极情绪，使组织缺乏活力和创造性；②由于决策权掌握在上级手中，容易产生官僚主义、主观主义并造成决策失误，也容易出现文山会海、公文旅行，浪费时间和资源；③由于层级过多，信息传递迟缓，对外部环境反应较慢，不利于处理突发事件；④集权制易于走向高度集权，高度集权易于走向家长制或一言堂，甚至走向专制或独裁。这就有损于民主、公平的社会目标。（2）分权制的优缺点
分权制的优点是：①独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理；②分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性；③反应灵活，不需要层层请示汇报，信魍传递较快；对外部环境反应也较快，宜于快速处理突发事件，效率较高；③职能分工明确，有利于专业化管理。
分权制的缺陷是：①分权会造成权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥；②分权不易于集中资源，统筹全面发展；③过度分权容易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。
4．简述管理层次与管理幅度的关系。
答：公共组织结构层级化和分部化的基本问题是处理好以效率为中心的层级隶属的程度与部门设置的限度，也就是处理好管理层次与管理幅度之间的关系的问题。这是公共组织结构的关键问题。（1）管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。任何国家的政府组织都是按层级化原则设计的，无论是联邦制国家还是单一制国家，都是如此。管理层次的划分必须适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。（2）管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。管理幅度的划分是管理目标的分解，是公共管理职能的扩大，也是一种管理分权。它的目的是管理专业化和规范化，扩大管理职能，使管理更加有效率。管理幅度不宜过宽，也不宜过窄。（3）管理层次与管理幅度必须适当。一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。
5．简述政府组织的几种类型。
答：广义的政府是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。在广义层面，政府组织包括立法机关、行政机关与司法机关。（1）立法机关
①广义的立法机关是指一切有权制定、修改、解释、补充或废止法律的国家机关、组织和个人。广义的立法机关，其主体不仅包括国家机关，也包括某些社会组织，如政党等，还包括在国家机关之上的作为国家最高统治者的君主。在国家机关方面，不仅包括议会类的立法机关，也包括行政机关和通过判例即司法解释来创制法律的司法机关。其行使立法权力的依据，不仅有立法权，也有行政权和司法权。其所立的法律也不仅指狭义上的法律，还包括一切具有法律效力的规范性文件和判例。
②中义的立法机关指有权制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的国家机关。该定义排斥了作为立法主体的社会组织和个人，将立法机关限制在代表公权力的国家机关。
③狭义的立法机关仅指依法行使立法权（一般依宪法），制定、认可、修改、解释、补充或废止法律的国家代议机关。（2）行政机关
行政机关又叫国家管理机关一。在西方国家法律上和实践中一般称为内阁及其所领导的行政部门，在我国称为人民政府。行政机关是指统治者运用国家权力，通过强制和非强制手段对国家经济、政治、教育、科技、文化、卫生、国防等事务进行组织和管理的机关。行政机关是国家机构的重要组成部分，其体制、职权由宪法和法律规定。国家行政机关包括最高国家行政机关和地方国家行政机关，其中，最高国家行政机关即中央政府，是国家行政机关的核心。（3）司法机关
司法机关是行使国家司法权的机关。西方国家通常指法院，并宣称司法独立，以示三权分立。在我国，对刑事诉讼中的司法机关可以有狭义和广义的不同理解。
①狭义上讲，人民法院、人民检察院在刑事诉讼中，依法独立行使审判权、检察权等司法权力，是代表国家专门行使司法权的机关。
②广义上讲，除人民法院、人民检察院外，负责对大量刑事案件的侦查、拘留、预审的公安机关、国家安全机关等机关也属于司法机关或具有司法机关的性质。
6．简述非政府公共组织的几种类型。
答：非政府组织的类型主要有：（1）社会团体
社会团体是指由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。社会团体主要包括各种协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、商会等。民政部把社会团体分为四类：一是学术性团体，二是行业性团体，三是专业性团体，四是联合性团体。它们都必须确定一个行政机关或事业单位作为上级主管部门，它们中的一些团体是官办的或由政府控制，活动经费上有相当一部分源自政府，但它们全部脱离了行政序列，不再是政府的附属机构，在组织运作上基本上独立，具有互益性和非营利性的显著特征。（2）社会中介组织
一般认为，社会中介组织是在市场经济条件下出现的，介于政府和社会之间，起到服务、协调、监督、公证等作用的各类组织。有人将社会中介组织分为行业自主性组织，社会运行监督组织，为市场活动提供咨询和技术服务的组织，监督市场活动的中介组织，促进劳动力就业的中介组织，促进科学研究、文化教育、体育卫生事业的中介组织等。社会中介组织的构成非常复杂，既有非营利性质的（如消费者协会），也有营利性质的（如商业性的中介、经纪机构），既包括前述社会团体中的各种行业协会、商会，也包括属于事业单位或民办非企业单位的学校、医院等，还包括不由民政部门、工商行政管理部门核准成立的各类组织（如律师事务所）。（3）民办非企业单位
民办非企业单位主要是指由企事业单位、社会团体、其他社会力量及公民个人利用非国有资产举办的，面向人民群众从事社会福利、社区服务、教育文化卫生领域服务的小型组织。它们一般规模较小，具有较强的民间性和很强的自治性，它们的设立宗旨大多是社区服务型或公益性的，提供的服务主要是无偿性质的，也有微利收费性质的。（4）事业单位
在我国，事业单位自新中国成立以后就存在，是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等领域活动的社会服务组织。我国的事业单位行政化程度大致分为三类：第一类属于高度行政化的事业单位，即由国家财政全额拨付经费，工作人员具有行政级别和公职人员的身份，拥有和行政机关相同性质的管理职权。第二类属于中度行政化的事业单位，它们的特点是主要经费来源为财政拨款和补贴，不享有行政管理权力，接受行政机关指令和委托行使一定的社会管理和服务职能，活动方式明显区别于行政机关，主要包括那些受行业主管部门领导的事业单位。第三类是弱行政化的事业单位，它们主要从事专业性的工作以及完成政府赋予的特定任务，其享有和行使的权能并非行政性的而主要是民事性的，活动经费不完全依靠国家拨款，自身也有筹措能力，主要接受政府的行业管理而不是直接管理，如科研机构、学校、医院、文化团体等。
7．如何认识非正式组织的功能？
答：非正式组织有两种功能：正功能和负功能。（1）非正式组织的正功能主要表现为：①可以调节、弥补正式组织的不足；②可以加强组织内部的意见沟通，使成员更加快捷、迅速地了解组织各种措施的意图；③可以有助于成员内部凝聚力的增强，发挥统一成员行为、安定组织的作用；④可以使组织成员遵从团体的文化价值规范，进而增进团结，使组织保持和谐一致；⑤有助于对组织成员的控制，进而影响和规范人的行为；⑥可以给组织成员以社会满足感；⑦可以改善组织气候，有利于组织目标的实现，促进人的全面发展。（2）非正式组织的负功能主要有：①抵制正式组织的变革；②可能与正式组织的任务相冲突；③传播谣言。既然非正式组织在任何正式组织中都存在，那么，对这种现象既不能一概否定，也不能视而不见、听之任之，而应该给予足够重视，因势利导，扬长避短，最大限度地发挥非正式组织的正功能，尽量降低其负功能。
2.2 考研真题与典型题详解
一、单项选择题
1．与集权制相比，分权制容易产生以下缺点_________。[2014年真题]
A．官僚主义
B．本位主义
C．专制主义
D．事务主义【答案】B【解析】分权制的缺点包括：①分权会造成权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥；②分权不易于集中资源，统筹全面发展；③过度分权容易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。
2．据统计，目前，我国有公立医院14086家，拥有床位273张、卫生人员346万人，分别占全国医院数、医院床位数和医院卫生人员数的71%、90%和91%。但是，群众医疗费用的实际负担并未在公立医院有所减轻。这说明，我国公立医院的管理体制应该继续深化改革，坚持改革方向的（ ）。[2011年真题]
A．效率性
B．公益性
C．公正性
D．群众性【答案】B【解析】公共组织的特性有：①公共性；②社会性；③合法性；④服务性；⑤非营利性；⑥民众参与性；⑦公开性。公共组织的特性决定了公共组织的存在应当以社会公共利益为导向，其改革的方向也应当坚持公益性优先原则。
3．对内维持社会秩序，对外维护国家安全的功能，是公共组织的（ ）。[2013年真题]
A．社会功能
B．政治功能
C．政策功能
D．行政功能【答案】B【解析】我国政府主要有四大政治职能：①军事保卫职能；②外交职能；③治安职能；④民主政治建设职能。其中，政治职能又称统治职能，是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。
4．公共组织在横向上按照不同目标划分为不同部门的组织类型，被称为（ ）。[2011年真题]
A．职能制
B．层级制
C．分权制
D．分离制【答案】A【解析】职能制又称机能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。B项，层级制又称分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的组织职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。C项，分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独自进行决策和管理，上级不予干涉的公共组织类型。D项，分离制又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。
5．分离制组织的特征是（ ）。[2006年真题]
A．事权分散
B．便于沟通
C．统筹全局
D．结构简单【答案】A【解析】分离制又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。其特点是事权分散。
6．与首长制相比，委员会制的缺陷表现为（ ）。[2008年真题]
A．事权不一
B．大权独揽
C．监督不力
D．经验限制【答案】A【解析】从掌握组织指挥权和决策权的人数是一人还是多人角度，可以将公共组织分为首长制和委员会制。相比较而言，委员会制的缺陷是：①事权分散，难以集中统一，行动迟缓，容易贻误时机；②决策成本高，容易出现议而不决、决而不行、行而不果等拖拉扯皮的现象，效率低下；③互相推诿，责任不明确，容易出现大家都负责、大家又都不负责的现象。
7．与委员会相比，首长制的优势在于（ ）。[2007年真题]
A．责任共担
B．行动迅速
C．集思广益
D．利益协调【答案】B【解析】首长制又称独立制、一长制或首长负责制，是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。其优点是：①权力集中，责任明确，可以避免推诿扯皮，减少冲突和矛盾，效率较高；②由于行政首长独自掌握决策权，决策灵活快捷，对外部环境反应快；③统一领导、统一指挥有利于动员和集中力量办大事。
8．就管理幅度与管理层次关系而言，现代行政组织的结构趋向于（ ）。[2005年真题]
A．尖高化
B．分散化
C．扁平化
D．层级化【答案】C【解析】西方许多企业和政府组织结构形式已经开始向扁平化方向发展。所谓组织结构扁平化，就是通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构。如政府通过权力下放、租赁承包等方式将一部分职能移交给社会以达到缩减政府管理层次，提高公共行政效率的目的。扁平化结构具有自身的优势：①行政幅度增宽，行政层次减少，组织成员积极性提高；②组织内信息畅通；③管理成本降低，工作效率大大提高。但扁平化组织结构也可能造成权力分散，行政控制减弱的弊端。是20世纪80年代以来行政组织结构改革的新特征。
9．中华人民共和国国务院行使的职权主要是（ ）。[2012年真题]
A．行政权
B．立法权
C．司法权
D．监督权【答案】A【解析】中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，即根据宪法和法律组建的，行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机构体系。全国人民代表大会是国家权力机关，拥有立法权；人民法院主要职权是审判权等司法权；人民检察院主要职权是监督权等司法权。
10．政府组织与企业组织的区别之一是（ ）。[2013年真题]
A．公开性
B．合法性
C．非营利性
D．服务性【答案】C【解析】公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织。政府组织是最重要的公共组织；非公共组织一般不以公共利益为目标，它们所追求和维护的是组织成员的私人利益。在市场经济条件下，作为市场主体的企业是最典型的非公共组织。因此是否营利是政府组织与企业组织的重要区别。
11．非政府组织即使在开展活动中出现了收入盈余，也不能在组织成员和理事会之间进行分配。它的这种属性被称为（ ）。[2012年真题]
A．非政府性
B．非组织性
C．非私人性
D．非营利性【答案】D【解析】非营利性是一切公共组织的共同属性。公共组织存在的价值不是营利，而是为公共利益提供服务。比如，政府组织在履行社会责任时，是不应该也不可能去计算成本和收益的；非政府公共组织即使在开展活动中出现了收入盈余，也不能在组织成员和理事会之间进行分配。
12．社会中介机构在其产生与发展过程中，主要体现出如下特点（ ）。[2012年真题]
A．组织性、民间性、公益性、营利性、自愿性
B．组织性、民间性、公益性、政治性、自愿性
C．组织性、民间性、公益性、自治性、自愿性
D．组织性、民间性、公益性、强制性、自愿性【答案】C【解析】社会中介机构的特征主要有：①组织性，即有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等；②民间性，即不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配；③非营利性，即不以营利为目的，不进行分红或利润分配；④自治性，即有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；⑤志愿性，即指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的，组织活动中有一定比例的志愿者参加。
13．在我国，为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，一般称为（ ）。[2012年真题]
A．中介组织
B．社会团体
C．事业单位
D．行业组织【答案】C【解析】在我国，事业单位自新中国成立以后就存在，是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等领域活动的社会服务组织。A项，中介组织是在市场经济条件下出现的，介于政府和社会之间，起到服务、协调、监督、公正等作用的各类组织。B项，社会团体，是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团。D项，行业组织，是指由作为行政相对人的公民、法人或其他组织在自愿基础上，基于共同的利益要求所组成的一种民间性、非营利性的社会团体。
14．随着市场经济的发展，各地商会（如浙江商会）非常活跃。就组织性质而言，这些商会属于（ ）。[2010年真题]
A．社会团体
B．营利组织
C．事业单位
D．民办非企业单位【答案】A【解析】社会团体是指由中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。社会团体主要包括各种协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、商会等。民政部把社会团体分为四类：①学术性团体；②行业性团体；③专业性团体；④联合性团体。
15．最先提出非正式组织概念的学者是（ ）。[2007年真题]
A．西蒙
B．麦格雷格
C．霍桑
D．巴纳德【答案】D【解析】对非正式组织的研究起源于霍桑实验。首次提出这一概念的是巴纳德。国内外学者关于非正式组织的定义为：非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致、未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。
16．（ ）是指同一层次的各行政组织或同一组织各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制或监督的组织体制。
A．完整制
B．分离制
C．层级制
D．职能制【答案】B【解析】分离制又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。
17．在组织规模一定时，管理幅度与管理层次（ ）。
A．直接呈正比例关系
B．直接呈反比关系
C．有明显的间接联系
D．没有什么必然联系【答案】B【解析】管理层次与管理幅度必须适当。一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。
18．（ ）提出了目标管理的概念和方法。
A．德鲁克
B．赫茨伯格
C．马斯洛
D．林德布洛姆【答案】A【解析】美国管理大师彼得·德鲁克（Peter Drucker）于1954年在其名著《管理实践》中最先提出了“目标管理”的概念，其后他又提出“目标管理和自我控制”的主张。
19．切斯特•巴纳德认为组织是一个协作的系统，由协作的意愿、（ ）和信息联系构成。
A．管理制度
B．共同的目标
C．人力资源
D．财力基础【答案】B【解析】巴纳德首先提出了非正式组织的概念，他认为非正式组织由三个基本要素构成，即协作的意愿、共同的目标、信息联系。
20．非正式组织是基于（ ）。
A．社区特定利益目标而设立的
B．明确的组织结构而形成的
C．组织成员特定的心理需要而形成的
D．管理者实现组织目标的要求而设立的【答案】C【解析】对非正式组织的研究起源于霍桑实验。首次提出这一概念的是巴纳德。国内外学者关于非正式组织的定义可概括为：非正式组织
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