作者：(丹麦)安德森
出版社：商务印书馆
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转型中的福利国家——全球经济中的国家调整试读：
联合国社会发展研究所
联合国社会发展研究所（UNRISD）是一个自治性机构，侧重对现代社会发展问题进行多学科研究。其工作理念是：只有理解社会与政治背景，才能形成有效的社会发展政策。研究所力图帮助政府、发展机构、草根组织及学者更好地理解社会发展政策，对有关经济、社会和环境变迁过程如何影响到不同社会群体加深认识。联合国社会发展研究所通过国家研究中心这一影响广泛的网络开展工作，致力于促进原创性的研究，并注重增强发展中国家的研究能力。
联合国社会发展研究所的研究主题包括：危机、调整及社会变迁；国际毒品贸易的社会经济及政治后果；环境、可持续发展与社会变迁；种族冲突与发展；融入发展政策中的性别角色研究；共产主义及后共产主义社会中财产关系的共享与变革；难民、移民与地方社会；政治暴力与社会运动。联合国社会发展研究所的研究计划关注1995年世界峰会中有关社会发展方面的内容，包括1990年代对社会发展的重新思考、经济重建及新的社会政策、种族多样性与公共政策，以及战争中断裂的社会计划。前 言
本书的主题——福利制度的未来，是我们这个时代最重要的社会议题之一。由于各地的社会政策处在变动状态中，因此本书的出版可能恰逢其时，并会由此成为引起充满热情的激烈争论的题目。本书的最大优点在于，它是以历史的、比较的视角来观察福利制度，根据近年来福利制度在经济政策、社会结构与政治结构中的巨大变化，来分析它新近的演化进程和可能的发展趋势。其成果是，对世界各地不同福利制度形成过程中起作用的关键因素，进行了卓有成效的全面评述，对日益一体化的全球经济中各国所作出的可供替代的各种回应和选择，作出了富有洞见的探索。
福利国家是工业化国家中为社会保护及社会保障所进行的长期斗争的顶点。人们有理由把它看做是战后时期最令人自豪的成就之一。它不仅为实现新兴工业化的转型中国家树立了榜样，更是成为贫穷国家渴望成就的标准和样板。人们通常把福利制度看做是具有同质性的实体，并且时常把它当做经济方案来看待。本书则清晰地指明，世界上不仅因地区差异而形成了不同的福利制度，即便在发达的工业化国家中，福利制度也具有丰富多样性。
本书还揭示了福利制度的多面性。福利制度不仅仅是经济方案，它同时又是某种政治共同体的显现，是某种社会团结的表达，是消除贫困、降低阶级差别、铸造富有凝聚力的稳定的社会共同体的某种尝试。它也充当了国民身份和公民权的某种界定要素。既然福利制度受到全球各种强大的力量和利益的威胁，那么，回顾一下它在促进经济保障和幸福、提升人类尊严、加强社会稳定，以及推动政治参与及权利赋予等方面所从事的工作和所取得的可靠成就，是至关重要的。
几乎所有福利制度都受到攻击，并开始朝新的方向进行重新调整。目前，有很多力量汇聚在一起，对福利制度的可行性、有效性和实用性提出质疑。这些力量包括：人口老龄化、家庭结构的变化、经济增长的减缓、高失业率、激增的财政赤字、对高税负的日益增长的抵抗、市场力量的支配、经济和社会活动的私有化、日益加剧的国内竞争和国际竞争、加速发展的全球化和技术变迁等。由于新的意识形态和强大的利益，都强调福利制度运作所造成的经济、社会和心理上的负面影响，导致上述力量所造成的压力进一步增强。结果是，越来越多的国家准备撤销主要保障项目，缩小福利范围，降低福利水平，减少福利种类。
在这种情况下，我们能做些什么呢？看来需要采取各种不同的行动，以保护福利制度的主要成就。首先，福利制度必须进行改革，以消除或者减少其所遭受的骂名和负面影响。比如说，如果说福利供给不利于人们寻找工作和获得技能，或者还鼓励不正当的旷工行为，那么，福利制度的改革就必须注重从效率和平等这两个方面着手。在对社会保障和各种福利进行规划和实施过程中，福利制度可以通过进一步向地方分权以及增强社区参与度来提高效率。同样，如果税率过高超出某个点，它也同样会对工作、投资、冒险产生不良影响，并且会使人们努力通过避税来获得回报。
第二，促进增长和就业的政策可能也有助于保护福利体制并使之强化。出于同样原因，持续的经济危机和停滞可能会逐渐损害对普适性的福利计划的支持，削弱其可行性。第三，对于处在相似发展阶段的各国，可能有必要在社会政策方面采取某些协作措施，以抵御为提高竞争地位而导致福利制度逐步解体或者削弱的压力。第四，必须在国内和国际层面作出共同努力，以促进贫穷国家的经济增长、就业和一系列主要权利的供给。从长远来看，发达国家能够保持福利制度的最可靠的保证，必定有赖于稳步降低国际收入的不平等，并将社会保护和福利逐步扩展到世界上处于弱势地位的群体中。联合国社会发展研究所所长达拉姆·盖（Dharam Ghai）编 者 序
本书是在筹备1995年3月在哥本哈根举办的联合国世界峰会时，受联合国社会发展研究中心委托进行研究的成果。研究思路是要对当时正备受困扰的西欧、北美以及澳大利亚和新西兰的福利制度的未来作出评价，同时，对东亚、拉美及中东欧新兴民主国家的福利制度建设进行展望。后一组国家包括现在或许只有基本社会保障体制的国家，以及某些曾被吹捧为真正的全面的“苏联式”福利模式、现在则处于快速解体中的前共产主义国家。拉美一些国家，如阿根廷和智利，具有社会保险的悠久传统，但是现在采纳了自由化的策略。如今，东亚国家在经济发展上可同欧洲相媲美，但是其社会保障体系至今仍然很不全面。
事实上，“新兴”工业民主国家的发展趋势，与宣称经济发展会造成制度趋同的传统现代化理论很不一致。我们的研究将考察以智利为首的一组国家，它们都采纳了新自由主义路线；我们还要考察另外一组国家，以哥斯达黎加为样板，展现出尚处于萌芽阶段的社会民主特征；我们考察的第三组国家，以东亚为代表，他们走上了一条混合发展的道路。
显然，不是所有发展中国家都会沿着西方福利制度的发展轨迹前进。不过话又说回来，现在可以明显看出来，发达的西方民主国家已经建立起来各种不同的社会保障体制。而且，它们对现代危机的回应也像那些“新兴”国家的社会政策发展一样，是多种多样的。简而言之，新自由主义的放松管制的主旨来自发达福利国家如美国、大不列颠以及澳大利亚和新西兰，当然，在一些新兴的工业化民主国家也有所体现。其他新兴的和老牌的工业民主国家则寻求与此十分不同的路径。由此看来，我们的研究不得不忽略一些国家。在发达国家组群中，没有研究英国，这看来可能令人感到非常困惑，因为它既是福利制度的先锋，又是欧洲迄今为止急剧变迁的唯一典型的案例。我们应当顺便讨论一下英国这个福利国家的案例，但是事实证明，要我们把它放在任何有关这一领域的标题中，实在是太难了。无论如何，有关英国情况的文献卷帙浩繁。同样，要在讨论中涉及像印度或中国这样的主要国家，还有整个非洲大陆，从逻辑上看，也不大可能。
这项研究的框架，是进行双层次的比较。我们对全球的“福利制度区域”进行比较，并在每一区域选取了有代表性的国家。我们选择这些地区的一个准则是，参照它们各自在新的全球秩序中的地位。西方福利制度面临的许多困境，都与来自东亚、东欧和拉丁美洲的新的竞争有关。反过来，当后者成为成功的工业化国家，传统形式的社会保障就难以维系，否则，这些国家绝对难以保持可持续增长，也难以形成任何民主。另外，我们考察的这些地区，其文化和政治遗产都相当有特色，在经济发展以及所具有的社会政策传统方面也相当突出。
不过，我们还是发现，每一个地区都存在明显不同的、大多数情况下是相反的社会政策选择。盎格鲁-撒克逊国家偏好放松管制，但是又不同程度地认同平等。欧洲国家则一分为二，一部分是处于危机中、改革泾渭不甚分明的北欧社会民主福利国家，另一部分主要还是“冻结的”欧洲大陆福利国家。同样，我们可以看到，拉美和中东欧正沿着两种明显不同的轮廓发展，一个具有强烈的新自由主义倾向，另一个则更倾向于“社会民主主义”。戈斯塔·埃斯平-安德森撰述人简介
弗朗西斯·G.卡斯尔斯（Francis G.Castles）：澳大利亚国立大学社会科学研究院“澳大利亚社会机构改造”项目的协调者，此前曾是该大学公共政策研究项目负责人、公共政策教授。他是斯堪的纳维亚和澳大拉西亚社会政策发展方面的专家，曾经担任比较公共政策领域中许多富有影响的著作的编者，这些著作包括《政党的影响》（1982）、《公共政策的比较史》（1989）、《国家中的家庭》（1993）等。
戈斯塔·埃斯平-安德森（Gøsta Esping-Andersen）：现在是意大利多伦多大学比较社会体制的教授。他曾经在哈佛大学以及佛罗伦萨的欧洲大学任教。他的研究集中在社会民主、比较社会政策、福利制度以及劳动市场领域。其著作有：《反市场的政治学》（1985）、《福利资本主义的三个世界》（1990）。合作编著有：《变动中的阶级》（1993）。
罗格·古德曼（Roger Goodman）：牛津大学圣安东尼学院的教员，牛津大学日本社会人类学讲师。著有《日本的“国际青春期”》（1990）、《归国子女》（1992）。合作编著有：《现代日本的意识形态与实践》（1992）、《有关日本人权的个案研究》（1996）。
埃弗利娜·休伯（Evelyne Huber）：北卡罗来纳大学莫尔黑德校友会的政治科学教授、拉丁美洲研究所所长。她的研究兴趣集中在民主政治学和社会政策领域，侧重对拉丁美洲、欧洲与加勒比海地区进行比较研究。其著作有：《关于劳工参与的政治学：对秘鲁的比较视角研究》（与John D.Stephens合著，1986）、《资本主义发展与民主》（与Dietrich Rueschemeyer及John D.Stephens合著，1992）。
约翰·迈尔斯（John Myles）：以前是渥太华卡尔顿大学的社会学教授，现在是佛罗里达州立大学的社会学教授。他出版的著作广泛涉猎了福利制度、劳工市场以及当代阶级结构等内容。最近出版的著作是《统治关系》（与Wallace Clements合著，1994）。
彭懿德（Ito Peng）：出生于中国台湾，在日本和加拿大接受教育，在伦敦经济学院获得博士学位。为本书撰稿时，她还是伦敦经济学院丰田－三得利经济发展与相关学科国际研究中心（STICERD）的博士后研究员，当时正在东京大学社会科学研究所从事有关东亚福利体制的深入研究。现在她是日本札幌的北星学园大学的讲师。她还曾与日本厚生省及加拿大的安大略省政府合作，从事政策研究工作。
盖伊·斯坦丁（Guy Standing）：国际劳工组织劳动力市场机构主任。1992至1994年，担任国际劳工组织中东欧组主任，这个研究小组设在布达佩斯，负责国际劳工组织的技术和咨询工作。他从剑桥大学获得经济学博士学位，最近出版的著作有：《复活逝去的灵魂：俄罗斯的企业复兴与大量失业》（1996）、《中东欧的最低工资：从保护到贫穷》（与Daniel Vaughan Whitehead合编，1995）。他是“基本收入欧洲网”的联合主席。
约翰·D.斯蒂芬斯（John D. Stephens）：位于礼拜山的北卡罗来纳大学的政治科学和社会学教授。著有：《从资本主义向社会主义的转型》（1979）、《牙买加的民主社会主义》（与Evelyne Huber Stephens合著，1986）、《资本主义的发展与民主》（与Dietrich Rueschemeyer和Evelyne Huber Stephens合著，1992）。他目前从事有关福利制度社会起源及其后果的历史的和定量的比较研究，还从事有关当前社会民主困境的研究。1 黄金时代已逝？全球经济中福利制度的困境戈斯塔·埃斯平-安德森
根据马歇尔的观点（T.H.Marshall，1950），现代公民权利是民主化的成果，这一民主化进程跨越了三个世纪。在18世纪，奠定了法律－公民权利准则的基础；在19世纪，政治权利开始显现；在20世纪，我们看到，作为民主理想的初步顶点，社会公民权利得以巩固。
在另一个世纪即将开始时，法律权利和政治权利看来已在大部分发达的工业化世界里牢牢扎根了。可是，社会权利却并未打牢根基。许多人相信，福利制度已经与其他一些令人珍视的目标，如经济发展、充分就业甚至还有个人自由相冲突，它还与发达的后工业资本主义的结构相左。
当我们不再局限于古老的、成熟的民主论调，而是把分析范围扩大时，社会公民权利必然成为第三个历史阶段的情形，这看来也是可以肯定的。不论几十年前现代化理论信奉什么，新兴的工业民主国家看来不会努力地一齐沿着西方福利制度的道路行进。那么，T.H.马歇尔假定现代文明是累进的、不可逆转的这一论断是错误的吗？或者，换个不同的说法，未来可能出现哪一种类型的福利制度呢？
现代福利制度成为资本主义战后“黄金时代”的内在组成部分，那似乎是一个繁荣、平等以及充分就业完美和谐地结合在一起的时代。其实这种完美和谐是不可能的，正是由于缺少繁荣，福利制度处于危机之中。战后令人目眩的经济增长早已不存在了，不过，自20世纪70年代中期石油危机以来，在富裕的经济合作与发展组织国家，净国民生产总值已经提高了令人起敬的45％。当然，公共的（和私人的）社会费用增长得更快，但是，这一趋势在20世纪80年代普遍停止了。正是在平等与充分就业的关联中，必定找得到危机的实质。
有多少专家，似乎就有多少诊断福利制度危机的药方。但大部分诊断方案可以适当地归结于三个主要论题之下。第一个是“市场扭曲”论，这种观点认为福利制度抑制了市场，侵蚀了就业、储蓄和投资的动力。第二个流行的论断关注于人口老龄化长期剧变的结果。第三组论断则关注新的全球经济的结果，这一经济无情地惩罚了挥霍的政府和无竞争力的经济。
我们的研究将不会否决这些论断。我们基本同意，在人人平等与就业之间存在着一个新的、相当基础性的平衡，全球竞争确实缩小了国内政策选择的领域；还有，老龄化确实是一个难题。同时，我们感到这些标准性的解释被夸大了，并且具有误导的危险。某种程度上，福利制度类型的多样性对于过多的普遍性概括就是一种反驳。某种程度上，我们必须仔细区分危机产生的主要的外生源是什么，主要的内生源是什么。一方面，福利制度今天所面临的许多难题都是由于市场失灵所引起的，也就是说，机能糟糕的劳动力市场对现有的社会方案造成了过重的负荷。当然，一些人坚持说这是福利制度本身的错误。既然如此，另一方面，可能也是由于福利制度的失灵，也就是说，在许多国家，社会保护这座大厦被冻结在一个不再存在的、过时的社会经济秩序中，致使它不可能充分地回应那些新的风险和需要。
那些现在折磨着发达福利国家的不安，也影响着新兴工业民主国家内对社会保障发展的战略思考。最需要指出的是，似乎不再有一个瑞典那样的“中间道路”。新自由主义者指出，通向增长和繁荣的道路是以弹性和解除规制铺就的。因此，他们对于拉丁美洲和中东欧国家的建议就是仿效智利的私有化，而不是仿效瑞典的福利国家主义（welfare statism）。批评家认为，这种选择导致了过分的私有化和不必要的贫穷，而且它可能被证实对现代化而言是一种负面生产。他们坚持认为，由于传统的家庭、社区或者私有市场的福利安排不是完全充分的，因此，必须要有普遍性的社会保障；因为稳定的民主要求一定程度的社会整合，而只有真正的社会公民权利能够反复灌输这种观念；所以，普遍性的社会保障也是必需的。
实际上，这些问题同样也是战后欧洲的主要问题。那么，福利制度建设所暗含的就不只是现有的社会政策升级的问题。从经济学的观点来看，把收入和就业保障的扩展作为公民权利，就意味着对纯粹市场定律的有意背离。从道德角度来看，福利制度承诺了一个属于“人民的”更为普遍的、无阶级的正义和团结；它为那些被要求在战事中为公共利益而牺牲的人们提供了一线希望。因此，福利制度也是一个国家建设的政治计划：是自由民主主义反对法西斯主义和布尔什维克主义双重危险的郑重声明。许多国家自称是福利国家，不过就是给他们的社会政策贴个标签，以促进国家的社会整合。
在当代亚洲、南美和东欧国家，这些问题之所以备受关注，恰好是因为经济现代化撕裂了原有的社会整合制度。然而，这些国家的政策制定者也担心这种道德的和政治的目标可能危害他们的比较经济优势（廉价劳动力）、传统的精英特权（拉丁美洲的富人免税）或者社会文化（东亚儒家文化）。
西方国家发达福利制度的建立是为了迎合由工业化生产主导的经济。在“凯恩斯共识”的时代，不存在人们所说的在社会保障与经济增长，以及平等与效率之间的权衡。因为潜在的假设不再存在，这种共识已经消失。非通货膨胀的需求引导式的增长在一国内似乎不再可能：在工业衰落之后，今天必须通过服务业才能获得充分就业；传统的由男性负担家计的家庭正在消逝，生育率正在下降，生命历程日益“非标准化”。
这种结构性的变动对传统的社会政策思维提出挑战。从许多角度来看，全球的危机特征都是相似的。从另外一些角度来看，则存在着明显的差异。欧洲最大的问题就是持续不断的高失业，而北美则是不断增长的不平等和贫穷。很多人认为，这两者都表明，在就业增长与慷慨的平等主义的社会保护之间要有一个基本的平衡。沉重的社会缴费和纳税、极高的固定工资制，还有不断扩大的工作权利，使得额外雇工非常昂贵，使得劳动力市场刚性过强。支持放松管制的状况看来在北美20世纪80年代的“就业奇迹”中得到了证实，尽管它是在极为不平等的背景下发生的。
批评家坚持认为，从两极分化和贫穷的情况来看，美国式道路的联合社会成本太高。他们提出一种替代性的“社会投资”战略。这种观点再次指明社会政策已经从当前主张消极地维持收入的倾向转向“使人们回去工作”这种积极的劳动力市场方案上，而不是严重的后退。这种社会政策帮助家庭成员协调好工作与家庭责任的关系，并且根据后工业时代所需要的技术来培训人们。在“生产主义（productivist）的社会政策”的形式下着重于人力资本投资，几十年来成为瑞典模式的官方信条。现在它也成为克林顿政府的第一主题，在欧洲社会，还有东亚国家都是如此（见European Community，1993b；Freeman，1993）。“新兴”经济国家内部的争论与此极其相似。因为它们意识到其优势在于有竞争力的劳动力成本，自然不情愿建立昂贵的福利制度项目。许多这样的国家——尤其是日本——也面临着异常快速的人口老龄化和未来难以支付养老金负担的恐惧。然而，他们承认，由于工资成本的优势已经消失（总是有更廉价的经济等在起点），他们将不得不转向更高的增值生产，结果，东亚各政府都特别强调教育的重要性。
那么，当我们步入21世纪时，福利国家的前景如何呢？发达国家会被迫牺牲一些甚或是大部分的福利制度原则吗？新兴工业化国家会选择一个没有福利制度的模式呢，还是会选择采纳西方式福利制度的某些要素？
综合各种发展趋势，竟然不能给那些执著于福利制度（至少是传统思维中的福利制度）理想的人以一点儿安慰。发达国家所面对的平等与就业之间的新冲突愈加难以调和。战后西方国家中那些使得福利制度成为经济发展的重要组成部分的条件，可能并不适用于其他国家，比如说，当代的阿根廷、波兰或是韩国。在国内外环境的变迁中可以找到这种悲观主义产生的根源。变动的国际环境
以充分就业和收入平等的和谐共存为特色的战后时代，看来不再可能了。许多人相信北美的积极就业成就可能仅仅是放松管制以及自由开放市场的结果，进而，奖励优胜者，惩罚失败者：由此导致不断上涨的工资和家庭收入的不平等、不断提高的贫困率，甚至可能使得“下层阶级”（underclass）再出现（Gottschalk，1993；OECD，1993；Jencks and Peterson，1991；Room，1990）。在其更广泛的工业关联体、福利制度，还有力量甚为强大的工会制度下，西欧保持了平等，避免了贫困的增长，但是，这是以严重的（特别是年轻化和长期性）失业，还有大批增长的福利依赖者为代价的，这些问题共同加重了社会保障的财政负担。需求导向型的通货膨胀策略不再作为一种选择，这部分是由于失业不仅仅是周期性的，部分是由于收入的增长从购买〔1〕进口商品的经济中浪费掉了。趋同化的实例：全球一体化
当今，世界一体化几乎不言而喻地预示着开放的经济。瑞典、澳大利亚和新西兰、智利以及欧洲前共产主义国家，全都放弃了以前各自支持福利制度安排的保护主义措施。
开放据说是要急剧地限制国家自主设计其政治经济的能力。澳大利亚和瑞典都是国家选择逐渐削弱的例证。正如卡斯尔斯在第4章中所示，只有坚持保护贸易的措施，澳大利亚才能够寻求它称之为“‘工薪者’的福利制度”的就业保障模式，实行充分就业和高工资。澳大利亚为此所付出的代价是经济增长迟滞。而瑞典，正如斯蒂芬斯在第2章中所示，只有在政府能够控制国内信贷和投资，并且在劳动力市场的参与者大都同意保证适度工资的情况下，才能够平衡好充分就业与这一世界上最慷慨的和最平等的福利制度的关系。伴随着20世纪80年代初的自由化，瑞典经济遭受了资本流失海外的重创，同时，瑞典的集权式的国家社会协约（social pacts）的传统也受到了侵蚀。扩大的开放迫使这两国政府（不管是左倾的还是右倾的）都削减了社会支出。那么，这是不是就意味着，开放不可避免地驱使着福利制度走向最低的公共福利呢？
目前，大多数拉丁美洲和中东欧国家正经历着激烈的自由主义调整的战略。从短期看，自由主义调整往往会引起严重的失业，收入经常急剧下降，还有更多的不平等出现。从长期看，如智利自20世纪80年代所显示的，通过自由主义调整可以提高国家的竞争力，促进〔2〕增长并因此增进就业。激进的自由化带来的问题是：其代价分配不均等，由此容易引发有组织的抵抗。智利的情况即是例证。休伯在本书第6章指出，智利的贫困率从1970年的17％上升到1986年的38％。〔3〕1983年，智利的失业率达到了劳动力人口的1/3。在专制主义统治下的智利，有组织的抵抗被有效地摧垮。在自由民主制度下，政策制定者们将不得不依赖劝服或者补偿性的社会保证来应对。劝服需要广泛的共识作为先决条件，而补偿则可能使本来已经脆弱的财政更为紧张。与中东欧一样，在拉丁美洲，社会需要与财政收入之间的差距，由于不断上升的“非正规”就业而加大。雇主和工人们从正规就业关系中退出，以逃避纳税和就业管理规定。
如果说全球工资竞争是发达国家福利制度危机产生的主因，那么颇为矛盾的是，趋同化的出现可能是对两种相反状况的应对。在欧洲和美国，至少是在过渡时期，降低工资成本可能会保护其他一些缺乏竞争力的国内公司。当然，可以说分化是对生产力成就贫乏的悄然制裁。趋同化的另一个根源来自全球主要竞争者之间不断攀升的劳动力成本，比如日本、韩国或是中国的台湾地区。其相对劳动力成本已经在上升，并且，如果正像我们的研究所指出的那样，这些国家和地区在未来几年还要进行主要社会保障制度的改革，那么，其相对劳动力成本还会上升更高。分散化的实例：各种制度的作用
我们不应当夸大全球力量过分决定了国家福利制度命运的程度，还另有原因。在比较研究中，最有力的结论之一就是，就经营福利、就业和增长目标而言，政治上和制度上的利益代表制以及政治共识建〔4〕设事关重大。战后欧洲经济之所以能够使得福利和效率最大化，要归结于相关利益团体能够承诺限制工资，以作为对充分就业的回报。由于这些原因，一个强大的社会安全网对经济的调整能力，或者更宽泛地说，对于经济增长，并没有较大的负面影响（Calnfirts and Driffill，1988；Atkinson and Mogensen，1993；Blank，1993，1994；Buechtemann，1993）。
但是，制度分散的国家就会缺少整合能力，难以调和各种利益纷争。截然不同的福利、就业和效率目标就更容易转化成零和抵换，从而导致通货膨胀，国家适应变化的能力因而可能会更弱。因此，一种有利的制度环境可能会像自由市场一样能够培育出弹性和效率。如此说来，引用罗纳德·多尔（Ronald Dore）所述，德·尼伯格（de Neubourg，1995：6）指出，对于日本为什么尽管制度僵硬，仍然努力做得很好这样的问题感到困惑，其实是个错误判断。取而代之，真正的问题应当是：“到底是什么样的特征使得日本的制度安排获得成功？”与日本一样，强大的共识制度的建立，几十年来帮助瑞典避免了消极的替换。可以论证的是，20世纪80年代这一制度的削弱，正是对瑞典近来令人惊诧的滑落的最好的解释。
对于新兴的工业民主国家来说，这些问题都具有明显的相关性。对于前共产主义国家来说，市场转型需要彻底的私有化以及制度重构，这当然毫无疑问。同样可以明确的是，拉丁美洲的保护主义制度已经抑制了经济增长。在东亚，可能也正是那个引发了充分就业增长的相当“严格”甚至是僵化的监管机制会逐渐削弱。比如，日本的终生就业保证，就正受到威胁（Freeman，1993；Freeman and Katz，1994）。
我们的研究证明了国家制度传统的持续支配。它主要体现在两个重要方面。第一，尽管战后西方福利国家都表现出大体相似的目标，但是，他们实现目标的雄心以及怎样实现目标这两个方面都不相同。第二，同样是福利国家，在当今寻求调整之时，做法迥异。其主要原因与制度遗产、沿袭下来的体制特征，以及由此所滋生的既得利益都
〔5〕有关。对西方福利制度的挑战
当今发达福利制度面临着两类挑战，一类是特定的针对福利制度自身的，另一类是由于外部力量所引起的。关于前一类情况，我们看到，现存的社会保护制度与不断产生的需求和风险之间的分裂在不断增加。究其原因，是缘于家庭结构的变化（如单亲家庭的增多）、职业结构的变化（专门化增强、变动性加大），还有生命周期的变化（生命周期越来越显示出非线性和非标准化特征）。这种变化的结果，导致人们对福利制度应对不断出现的新需求之能力的不满也增加了。
关于第二类情况，福利制度危机的出现，是由于不断变化的经济条件（比如，缓慢的增长和“去工业化”）以及人口结构变化的趋势（尤其是人口老龄化）所激发，这两方面都威胁着当前的福利制度，使得人们怀疑其所承诺的福利目标在未来能否实现。
人口结构变化和经济问题受到了最广泛的关注。前者是由于低出生率与更长的生命预期结合在一起所引发，其后果是导致负担沉重的供养比率、缺少强劲的经济增长，还有严重的财政负担。在欧洲经济共同体国家，老年抚养比（age dependency ratio）从现在起到2020年间将会提高50％；按照现有的保障规则和补助标准，老年抚养比的提高、老年人福利项目的实现，将要耗费预计占GDP的5％—7％的额外费用（European Community，1993a：24）。经济合作与发展组织（OECD，1988）到2040年的发展计划指出，仅老龄化这一项就会使得医疗卫生保健和养老金支出成倍地或三倍地增长，特别是在像日本这样正经历快速老龄化的国家，其医疗卫生保健和养老金支出与其他一般国家相比会更高。
当然，人口老龄化不会自动产生危机。老龄化的代价在某种程度上取决于长期的生产增长。经济合作与发展组织（OECD，1988：70）预测，以年均0.5％—1.2％（各国不同）的比例增长的实际收入将会〔6〕满足对额外养老金支出的供给。更为关键的问题是，人口结构变化的负担可能会受到政治管理的影响。许多国家今天正在彻底改变几十年来的降低退休年龄的政策。还有，最大限度地促进就业的政策也会自动降低抚养比。在这方面各国政策的差异很大，就像今天的斯堪的纳维亚，其总体就业参与率比欧洲大陆高出10％甚至15％。其中，起决定作用的因素在于，所制定的社会政策是鼓励女性减少就业以及提前退休（比如在欧共体国家），还是鼓励她们最大限度地参与〔7〕工作（比如在斯堪的纳维亚）。起决定性作用的还有非正规就业因素，像在南欧和拉丁美洲，非正规的、非法就业的发生率比较高并且还在上升。像意大利这样的国家，非正规工作的扩展就好像是一个内在的负向螺旋：由于超负荷的收入保护项目引发了沉重的社会税负，由此刺激了非正规就业的增多，而这反过来又加深了对税收基础的破坏。
老龄化问题主要取决于出生率。人们经常担心女性就业会威胁到出生率，认为这样会加重老龄化危机。然而，事实并不如此。高出生率可能伴随女性的低就业（比如在爱尔兰），但是，随后这种状况可能会改变（现在，意大利和西班牙在欧洲国家中出生率水平最低）。在斯堪的纳维亚，女性就业率和生育率都很高。这里面，福利制度起到了决定性的作用，因为如果可以享受到良好的社会服务和慷慨的生活保护，即使是生育女性也可能参加工作。但是，这种情况仅仅是在瑞典，而不是在大部分欧洲大陆国家。从某种程度上说，女性经济独立是后工业社会发展的决定性因素，为了使工作和家庭目标能够融合起来，当代家庭需要福利制度；同样地，福利制度也需要儿童。
要认识西方福利制度所面临的经济问题，最有代表性的就是失业问题。高工资成本（由于强制性的社会缴费）与刚性规则（如工作期限、昂贵的终止赔偿或者慷慨的社会津贴）相结合，形成工作增长的主要障碍，这已经为人们所认同。同时，人们还认识到，慷慨的社会津贴会促成懒惰，这样也降低了人们寻找工作的积极性。
有证据显示，较高的边际劳动成本和严格的工作权利限制了就业增长。然而，社会保障的私有化不可能提供真正的解决办法。第一，正如我们先是从美国，后来从智利所了解到的，私有计划的实现取决于实行了有利的税收优惠，其实也就是公共津贴。第二，美国的经验显示，固定缴费制类型的职业福利计划与社会保险一样，可能引起同等程度的制度僵化和成本负担问题。职业福利计划往往会禁止劳动流动，因为工人们害怕会因为劳动流动而失去福利津贴，而且雇工必须具备合法享受职业福利权利的条件（在美国规定最低为五年工作期限）；与社会保障一样，私营规划也把高额的固定劳动成本强加给社〔8〕会。结果，公共部门要努力去填平私人部门的社会保障的窟窿。在美国，职业计划中的覆盖面在过去几十年已经大大下降了：医疗保健覆盖面为14％，缴费固定型养老金覆盖面为25％。除此之外，主要是私人缴费计划获得了增长。
后工业社会的就业发展趋势也是个潜在的问题。因为它们青睐于专业性和技能性的职业，对于不符合资格的劳工的需求就主要取决于他们的低工资。这种状况似乎也促进了“非典型的”、不稳定的工作，比如临时性的工作、非自愿的兼职工作、家务劳动或者自我雇佣者的增多；其后果就是可能产生核心阶层和边缘劳动大军之间更加不平等的两极分化状况（European Community，1993b；OECD，1993）。相比而言，美国失业率比较低，但是令人困惑的是，所得薪资低于贫困线工资之下的工作在增加。许多社会津贴也效仿这一标准，补助水平非常低，造成了前所未有的贫困出现。
的确，正如我们在美国所看到的，既然在低工资环境下，充足的社会转移支付可能会滋生贫困陷阱，那么，工资下降可能也易于产生社会津贴的严重负向下滑。因此，失业保险和社会福利计划会遭到明显削弱。贫困和两极分化出现，反过来可能威胁到社会秩序，这样一来，又加重了公共部门在其支出账目上的负担。美国男性犯罪人口超过100万以上（而且还在上升），使得监狱、法院和治安的公共支出增加。安全警卫员和司法人员是美国最快速增长的职业之一；一年里〔9〕每个囚室中监禁所花费的成本几乎是哈佛大学学费成本的两倍。
福利制度“内生的”问题就是现有的项目设计与社会需要之间不断产生脱节，所提供的项目难以满足社会需要的增长。当代福利制度还在设法应对过时的社会秩序，其实新的社会秩序已经产生；福利制度所奉行的一体化和平等的理念，只是相对于同质的工业工人阶级而言，而现在，这种同质性也已经发生了变化。代表后工业社会特征的职业周期和生命周期差异越大，预示各种不同类型的需要和期待越多。所有公民都面临着多种多样的风险，包括职业不确定性逐渐增强、人们更为灵活的调整需求、变动中的家庭安排，还有女性就业等等。
福利制度往昔的“样板家庭”也不再那么突出了。我们可以看到，一方面，现在由夫妻双方供养家计的家庭增多，双职工家庭增多；另一方面，离婚者、单身者以及单亲家庭也增加了。当然，前者经常享有特权，但是，也很明显，妻子的劳动供给正在变成当今社会低收入家庭能够脱离贫困或维持一般的生活标准的唯一的方式。这种情况在美国表现明显（Mishel and Bernstein，1993）。“非典型的”家庭构〔10〕成了快速增长的高失业贫困群体。福利制度在其他领域所面临的挑战
老龄化问题在日本表现格外突出，在其他地区则没那么严重。然而，同样严重的人口结构变化问题则是人口大规模地涌入到城市工业中心，这个迁移过程也是破坏传统形式的社会保护的过程。在东亚，这一问题造成了福利制度建设（在日本和韩国是结合公司计划）与儒〔11〕家传统文化的重视家庭照料责任之间的两难选择。“非福利国家（non-welfare states）”的主要经济问题取决于它们在世界经济中的地位。在东欧，原来的共产主义福利体制以三个基本支柱为特征：充分的和半强制性的就业；广泛而普遍的社会保险；以及高度发达的、通常是以企业（公司）为基础的服务和附加补贴的体制。事实上，就像斯堪的纳维亚，其充分就业战略是体制平衡的主要因素，因为充分就业能够确保人们最大限度地减少对社会的依赖。遗憾的是，后民主改革已经削弱了第一和第三支柱。在这些国家，没有实现充分就业，而是出现了大规模的失业；国有企业倒闭（或私有化），使得其提供常规性服务的能力降低。由于充分就业和提供常规服务的可能性都被破坏了，现有的收入保护计划面临着财政不足和过度负担的问题。正如我们在第8章中所揭示的，其后果就是，在这些国家里，贫困和死亡令人震惊地增长。
那些因为有利的劳动成本而形成竞争优势的国家，可能会比较警惕于福利制度的重大发展。然而，这种设想并非完全属实。一般来说东亚国家特别是韩国，步日本后尘，根据受教育的劳动力来预测其经济未来——这也特别像瑞典的“生产性”福利制度设计。这种设计显然表明了这些国家对教育、健康以及社会服务的不断增强的认同〔12〕。强大的收入保护体系在某种程度上可能难于避免这样的图景：（1）越来越多受过教育的、城市的专业劳动力可能更远离传统儒家文化的原则；（2）职业性的公司计划在覆盖范围上极其不平衡，在小公司或中等规模公司很少出现或根本难以孕育。
相比之下，拉丁美洲的发展在更大程度上是建立在自然资源的基础上。由于这些国家放弃保护主义的进口替代政策，所以，显然，它们所面对的劳动成本问题就更为尖锐。鉴于此，人们应当理解智利从国家转向市场的先驱性努力。过去十年中福利国家的适应性调整
在过去十年中，福利国家危机的混乱特征越来越明显。不管公众如何看待福利国家，姑且不论那些重大的变迁，可以说，福利制度的后退程度，迄今为止都是适度的。这一点从基本稳定的社会支出水平就清晰可见（见表1.1—1.3）。除英国和新西兰表现出明显不同之外，大多数国家都将干预限于边际性调整，比如延迟津贴指数化、降低收入替代率，还有最近重新实施的以缴费为基础（而不是以收入为基础）计算养老金津贴。尽管如此，这种边际性的削减长期积累起来，还是有可能对福利国家的本质特征产生影响。如果社会补贴渐渐跟不上收入的话，那些能够在私营保险领域寻求补偿的人就会远离这一制度，这样一来，福利制度的广泛支持就削弱了。在“新兴国家”中，制度变迁的特征更为明显：一方面，是拉丁美洲和中东欧的积极的私有化；另一方面，是东亚处于萌芽状态的福利制度建设。表1.1 “1980—1990年有关国家中公共社会保障和保健支出占GDP的百分比”* 这些资料来源于OECD的分析，与国际劳工组织规定不可比。* * 加拿大1982年和1990年的数据。* * * 来自国际劳工组织的数据。对于前共产主义国家来说，开支根据净物质产品计算。资料来源：OECD，《就业一览》，巴黎，1994年，表4.7；国际劳工组织，《社会保障的成本》，日内瓦，1991年。*表1.2 社会投资政策：（a）享有公共培训和就业措施的劳动力占全部劳动力的百分比，1990—1993年平均值（b）1990—1991年参加全日教育和培训的18岁人口的百分比* 这些社会投资政策的数据不包括普通教育和私人培训项目。资料来源：经济合作与发展组织，《就业一览》，巴黎，1994年。表1.3 1990年60岁以上老年人所占人口比例资料来源：联合国，《人口统计年鉴》，纽约，1993年。
我们可以清晰地勾勒出自20世纪70年代初以来福利制度对经济和社会变迁的三种明显的回应。第一种回应是在斯堪的纳维亚，近来，斯堪的纳维亚仍然遵循着福利制度就业扩展的战略。第二是在盎格鲁-撒克逊国家，特别是北美、新西兰以及英国，他们从放松管制的工资和劳动市场战略中受益，这种改革战略在某种程度上与福利制度的削弱结合在一起。第三是在欧洲大陆国家，如德国、法国和意大利，在基本保持现有的社会保障标准的同时，促使劳动力供给减少。这三种战略都与其福利制度各自的性质紧密相连。斯堪的纳维亚路线
到20世纪60年代末期，就收入保护项目来看，斯堪的纳维亚福利制度已经大体达到了其福利目标。虽然事实上比预定目标更为广泛、普遍和慷慨，但就这一时期的福利目标来看，“社会民主模式”与荷兰或德国并无根本不同。到20世纪70年代和80年代，随着斯堪的纳维亚福利国家转向积极的劳动力市场、对社会服务的扩展，以及对性别平等的强调，才出现了真正具有显著特征的北欧——特别是瑞典——模式。这种变动预示了北欧福利国家进入另外一个阶段，其显著特点，就是通过最大限度地增加就业以及强调女性地位平等化，而把平等与生产性的社会政策结合起来。然而，它也激发了不断增长的就业问题。
由于北欧制造业就业稳定下滑，所能提供的就业岗位减少，再加上斯堪的纳维亚特殊的平均主义工资政策，政府从一开始就明显意识到，要维持充分就业，只有依靠公共部门的服务工作，更不用说女性就业的增长也要依靠公共服务部门了。确实，到20世纪80年代，在丹麦和瑞典（挪威落后了），当福利制度扩展停滞时，公共部门就业增长占两国全部就业净增长的80％，公共就业现在构成了大约全部就业的30％。从女性经济解放的观点来看，公共就业的政策是成功了。在丹麦和瑞典，由于公共日间照顾覆盖到大约50％的儿童，以及带薪产假和母亲休假的慷慨供给，所以，女性的就业参与率（也包括带小孩的女性）大约在80％左右，比欧洲其他国家青壮年男性的就业率还要高。
这一战略的后果，不管是有意的还是无意的，都既存在积极的一面，又存在消极的一面。从积极一面来看，它允许妇女把就业和生育融合起来。它也有助于使非熟练劳工得到收入比较好的就业。并且，它还创造了平等：女性和男性的收入差异以及生命周期行为之间的差异迅速缩小；两个赚钱者的双职工家庭现在成为规范家庭；与其他地方相比，在北欧，女性为主的家庭贫困率不显著。这种拥有最大限度的就业水平的福利国家，主要靠较高的税收收入和较低的扶养水平来〔13〕加以保证。
从消极一面来看，最令人吃惊的结果就是极其严重的性别分离，女性集中在（特别是兼职）公共部门工作，男性集中在私人部门工作。虽然这可能从某个侧面反映了妇女对更为灵活的公共就业条件的偏好，但我们还是要说，还有可能是高社会成本、高旷工率，以及与女性就业相连的与生产的分离导致私营雇主更加偏爱男性工人。在瑞〔14〕典，工人旷工率实际上非常高。另一个不太明显的结果是，社会服务导向战略产生了很高比例的低技能（尽管收入不错）工作。众所周知，在美国，非技能服务工作所占的比例比较高，但是，事实上，在丹麦和瑞典，非技能服务工作所占的比例甚至比美国还要高。而这一点再次表明，受私人部门（像在美国）或是公共部门的驱迫，要么会产生大量的失业，要么会产生大量的次优的服务就业，在这二者间不可能达到令人满意的平衡。当然，从斯堪的纳维亚公共就业提供良好的工资和富有保障的福利这一点来看，情况就不大一样了，但是就这点而言，我们也推测出这个制度日益显现出来的唯一致命的弱点就是：巨大的公共部门劳动力市场引发了不断上升的税收负担。当生产增长率较高的时候，这一体制尚能够维持；当生产力或私人投资迟缓时，就会出现严重的成本问题。这就是北欧福利国家特别是瑞典今天所面临的形势：财政能力正在衰退，还要面临创造公共就业的压力以及（或）收入保护增长的压力。在北欧国家中只有挪威除外，它以石油为收入来源，保持着充盈的财政能力，迄今为止还没涉及这样的问题。在瑞典，政策制定者和工会主义者现在只能采取弹性工资政策，〔15〕并对主要社会津贴进行削减。
不过，北欧的社会政策发展趋势还是没有朝着“美国的”方向行进。确实，工资差异已经拉大，边际税率和社会权利已经调整，这些都是要以促进积极的工作激励办法、降低旷工率为目标。因此，疾病补贴的等待日期被再次引入，患病补助、父母亲假津贴，还有失业补贴的替代率都下降了，而且，在瑞典，还对第二层次的养老金项目（第二层次的、与收入相关联的养老金）进行了彻底改革：比如养老金缴费年限延长，更重要的是，现在养老金领取与缴费紧紧地联系在一起。这标志着瑞典的养老津贴制度发生了根本性变革，过去那种把养老金领取作为与缴费不相关的某种权利的传统养老金分配制度将不复存在。
在北欧福利国家，还可以看出对于“工作福利”（尽管失业增多）明显特别强调。所以，瑞典失业保险制度中一直很强调工作和培训的需要，丹麦则引入了对失业一年的年轻工人的就业保证。还有，为反对非正规就业和消极的工作刺激，边际税率大大地减少了——跟里根改革差不多，对于高收入者来说边际税率更是大大减少。最后，社会服务呈现出权力分散化和私有化的趋势，特别是在瑞典体现得非常明显。然而，需要强调的是，如果把上述这些都看成新自由主义的市场化策略，那就错了。这些国家的福利提供者仍旧受制于集中规制的严格规则，而且，这些国家似乎都以效率为行动准则，在福利准入条件方面则通过更为多样化的服务，来满足各种不同客户的需要。在此，我们看到一个实例，就是变化多样的“后工业社会”的需要结构如何迫使社会民主违背其传统的普遍主义。不管怎样，如斯蒂芬斯在第2章中所提出的，这些改革只是边缘性的调整，而不是对福利国家基本原则的某种范式性的背离。
在斯堪的纳维亚福利国家，最为显著的趋势可能就是社会政策出现某种转向，优先照顾年轻人和成年人——这些群体在传统的充分就业背景下被假定仅仅需要福利制度的边际性干预。从某种意义上说，正在出现的是一种社会政策的新的生命周期的定义，政策制定者意识到，在人生中充满活力的成熟阶段，现代家庭和职业转型面临着新的风险和需求。这表现在政府制定了大量的成年人再培训政策和终生学习计划，也表现在政府实施了促进地区性流动及工作流动的计划，还表现在政府推出的父母共同休假的福利规定中。同时，它还表现在政府试图保障新的家庭类型（如单亲家庭）获得经济福利方面。斯堪的纳维亚各国确实是欧洲福利国家中唯一的将其社会支出多用于对年轻人的照顾，而不是侧重用于对老年人照料的国家。
接下来的一个明显例证，就是正在兴起的“社会投资”方式。然而，这种社会投资方式的长期可行性却是加倍地不确定。第一，在普遍主义的平等原则和日益加剧的人口结构不均衡之间存在着冲突。有迹象表明，若根据福利制度在私人（主要是个人的）养老金计划或服务方面的情况来看，富有特权的社会阶层正从福利制度中退出。如此说来，若非不断改善福利项目，从长远来看，可能引发精英人群的流失，随之而来，就会破坏福利制度基础的稳定性。当然，其中所面临的困境就是，还不存在影响这种改善的财政能力。
第二点，也是更为严重的一点是，来自充分就业坍塌的威胁。公共就业增长已经达到极限范围，这意味着任何就业策略必须主要依赖于私人部门的服务。继而，就会形成投资动机和工资差别的问题。美国类型的低工资策略可能产生更多的工作岗位，但实际上，它将会严重削弱福利制度的大厦。
不论怎样，目前的高失业率看来是与积极的“社会投资”方式的有效性相冲突的。换句话说，目前瑞典模式的严重危机是否断言了新自由主义的观点，即巨大的福利制度不论以何种面貌出现都将被瓦解？答案将最终取决于对当前危机的个人诊断。有些人，像瑞典经济学家阿撒·林得伯格（Assar Lindbek，1994），将其诊断为一条随意的单行路：即一种主要由福利制度在工作、储蓄和投资方面的负面影响所引发的危机。然而，这一分析引起了激烈的争辩。负面影响看来主要来自过于平均主义的工资结构和边际税收，它们对从事长时间工作以及对附加技能的投资都起到了抑制作用。不同的观点认为，这种对工作产生很大负面效应的说法缺乏证据（Atkinson and Mogensen，1993）；而且，瑞典福利制度的长期生产绩效一点也不比欧洲国家或经济合作与发展组织的平均水平差（Korpi，1992）。事实上，在过去的5年到8年多时间，增长缓慢、生产力下降以及就业减少可能很容易归因于转瞬即逝的暂时性因素（特别是1992年，由于预料到欧洲单一市场即将到来而导致大量资金突然涌入欧洲经济共同体）或者周期性的因素（如最近的衰退）。由于瑞典现在成为欧洲共同体的正式成员，投资者唯恐被忽略在外的担忧应该平息下来了。归根结底，瑞典模式的可行性将主要取决于曾一度闻名的建立共识的基础结构是否有能力克服其当前的碎片化（fragmentation）。接下来，真正的问题可能更多地与制度重建而不是福利制度的瓦解有关。新自由主义路线
在20世纪80年代，有些国家谨慎地采取了放松管制的、市场驱动的战略，比较突出的有美国、英国以及新西兰；稍逊其后的，有加拿大和澳大利亚。因为英国和新西兰曾经是强力作出充分就业承诺的福利国家先锋，从而成为激进的体制变革的样板。而美国却并非如此。
政策变动在各国之间极不统一。它伴随着新西兰和澳大利亚保护主义的减弱；它意味着在美国和英国工会令人瞩目的削弱；而相比之下，澳大利亚的自由主义化政策实际上是在与工会的合作下施行的。在任何一种情况下，政策的要义就是要用更大的劳动力市场以及更富有弹性的工资条件设法应对经济衰退和国内的失业。这已经涉及社会政策，主要是在减少社会工资和法定的或者事实的最低工资方面的政策。除了新西兰采取积极方案废除这种方法之外，还有最受到人们认可的方法与以下方面的行动结合在一起，即更具选择性，通过不依据经济变革而调整的社会项目来逐渐削弱津贴并（或者）缩小覆盖范围，以及保证“工作福利”。正如迈尔斯在第5章中所指出的，这种极其“消极的”转变形式，在当前这一时期仅有边际性效用，但从长远来看，可能产生更为深远的后果。
这种“不调整”的方式代表了美国的社会政策。在美国，最低工资下降到仅占平均收入的38％，社会救助金（对需抚养子女家庭的援助计划：AFDC）的数值在1989年下降到24％（Moffitt，1990：210）。同样，领取失业保险金的失业者比率持续下降，从20世纪70年代的大约70％下降到1989年的33％。这样一来，除养老金是重要的例外，本来已经相当微弱的美国社会保障网只能遭受进一步的削弱。
在美国模式中，一个基本的假设就是市场应当对基本的公共保障网进行补充。在战后时代，这主要意味着职业计划协议的达成。不过，在此意义上，也就是说，随着市场衰落，福利制度也会衰落：20世纪80年代间，医疗保健和养老金方面的私人保险额稳步下降，在青年人和低工资的工人中更是如此。其原因很明显：一方面，雇主试图降低较高的（或上升的）固定性劳动成本；另一方面，受雇于传统低保险额度的公司和部门中的劳动力日益增长。然而，当传统的职业计划减少时，更为个体化的雇员筹资（以及优惠税率）项目，比如401K计划，却呈现了显著的增长。
新自由主义道路的共同特征是日益加剧的不平等和贫困。20世纪80年代，最低10％的收入者收入大为减少，其收入与中等收入者相比，在美国减少了11％，在英国减少了14％，在加拿大减少了9％，在澳大利亚减少了5％（OECD，1993）。相反，大多数欧洲国家显示出其收入差异更具稳定性，贫困的上升也是适度的。
出现这一问题，其根本原因是缺乏对工资的管制。在这些国家，“低工资”现象在无技能、无组织的工人中，以及在年轻的新参加工作的群体中表现尤为严重。然而，正如我们所看到的，贫困的发生和收入的极端化因国家不同都有根本性的不同。卡斯尔斯（第4章）和迈尔斯（第5章）的研究揭示，它可以根据福利国家的差异来解释。与美国相比，加拿大的失业保险没有受到损害。澳大利亚和加拿大的福利政策不再那么普遍宽泛，而是更加集中且更富有针对性了。然而，集中化的方法，与传统的资产调查的方法极为不同：其合法性取决于收入基础或纳税回报，还有选择性原则旨在排除富人，而不在于仅仅能够证明是穷人这一点就行了。这样一来福利领取率就显得较高，保护高风险群体的方法也相当有效。事实上，澳大利亚确实提高了针对特别脆弱群体，比如有多个孩子家庭的补助金。根据这一原因，基本上就可以解释为什么澳大利亚的贫困发生率极低。
有些证据支持弹性工资所带来的积极就业效果。20世纪80年代，这些国家的就业增长，比起经济合作与发展组织的其他国家要高出2倍到3倍。它们与“鲍莫尔成本病（Baumol cost-disease）”的论题也极其一致，因为大多数工作的增长看来与服务业的较低工资相关（see Baumol，1967；Blackburn et al.，1990：72ff）。然而，问题是，这种就业结果是否具有可取性。低档的工作可能没有吸引力，但是它们确实为易于获得初次登记的工作提供了巨大的资源。这有助于把年轻人、妇女以及移民整合起来使之进入劳动力市场。正是基于这一论点，美国的情况比欧洲更为有利。当然，焦点问题是，这些工作是否会成为没有尽头的贫困陷阱；也就是说，低工资战略是否培养了某种新型的持续贫困的后工业无产者。有关这个问题的研究仍然还是相当基础性的研究，但是大多数研究显示，只要有足够技能条件作为基础，流动机会还是相当多的，依其掌握的适当技能而定（Esping-Andersen，1993）。而无技能的工人仍然陷于高风险中。因此，如果我们不希望出现工作着的穷人无产者，那么，某种积极的社会投资战略看来就是极为重要的。
低工资战略滋生了在低生产力下“劣等工作”中的就业增长，就是说即便是专职的、全年的就业，结果获得的也只能是低于贫困线的收入（Burtless，1990）。因此，低工资的劳动力市场承受着双重危险：一方面，它使得更高的收入保护转移（比如社会救助）成为必需，同时，它也制造了贫困陷阱（因为低工资造成了人们不愿意去从事工作）。弹性工资方案还随之带来其他难以捉摸的后果。人们担心传统的共同福利中附加的一揽子津贴会减少。正在消失的工作岗位往往会出现在具有先进福利计划的工业部门中；大部分新工作岗位集中在很少或者没有职业补贴的公司中。尽管，美国把国内生产总值的13％用于医疗保健，但是，没有享受到充分保护的人口数量非常高（据估计有3000万—4000万），而且还在增长。换句话说，倾向于由公司提
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