大国治理：国家治理体系和治理能力现代化(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：人民论坛

出版社：中国经济出版社

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大国治理：国家治理体系和治理能力现代化试读：

编写组成员

胡鞍钢 清华大学国情研究院院长、清华大学公共管理学院教授、博导

许耀桐 国家行政学院科研部原主任、教授、博导

徐湘林 北京大学政府管理学院副院长、教授、博导

郑永年 新加坡国立大学东亚研究所所长

陈明明 复旦大学政治学系主任、教授、博导

许正中 国家行政学院经济学部教授、博导

储建国 武汉大学政治与公共管理学院教授、博导

王长江 中共中央党校党建教研部主任、中央党校世界政党比较研究中心主任、教授、博导

田国强 上海财经大学经济学院院长、教授、博导，教育部首批人文社会科学长江学者讲座教授

秋风 北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院教授

王明高 湖南商学院副院长、教授

李永忠 中国纪检监察学院原副院长

沈荣华 中国行政管理学会副秘书长，全国行政学教学研究会执行副会长、研究员

庄德水 北京大学廉政建设研究中心副主任、副教授

竹立家 国家行政学院公共行政教研室主任、教授

杨小军 国家行政学院法学部副主任、教授、博导

赵丰 中央社会主义学院马克思主义理论教研部教授，中国国际共运史学会常务理事

汪玉凯 中国行政体制改革研究会副会长，国家行政学院电子政务专家委员会副主任、教授

韩冬雪 清华大学马克思主义学院副院长、教授、博导

郎友兴 浙江大学比较政治与公共管理研究所副所长，政治学系教授、博导

薛澜 清华大学公共管理学院院长、教授、博导

杨建顺 中国人民大学比较行政法研究所所长、法学院教授、博导

施雪华 北京师范大学政府管理学院副院长、二级教授、博导

张占斌 国家行政学院经济学部主任、教授、博导

赵昌文 国务院发展研究中心产业经济研究部部长

谢鲁江 中共中央党校经济学部教授、博导

宋晓梧 中国经济体制改革研究会会长、研究员、博导

王雍君 中央财经大字财经研究院院长、教授、博导

叶青 中南财经政法大学财政税务学院教授、博导

丁元竹 国家行政学院决策咨询部副主任、教授

燕继荣 北京大学政府管理学院政治系主任、教授、博导，北京大学政治发展与政府管理研究所副所长

郑风田 中国人民大学农业与农村发展学院副院长、教授、博导

张峰 中央社会主义学院副院长、教授

郭于华 清华大学社会学系教授、博导

于建嵘 中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任、教授

韩庆祥 中共中央党校副教育长、研究生院院长、教授、博导

李大光 国防大学教授

胡惠林 国家文化产业创新与发展研究基地办公室主任，上海交通大学媒体与设计学院文化产业与管理系主任、教授、博导

周业安 中国人民大学经济学院教授、博导

赵树凯 国务院发展研究中心信息中心副主任，中国发展研究基金会副秘书长，研究员

黄卫平 深圳大学当代中国政治研究所所长、教授，深圳大学中国地方政府创新研究中心主任，中国政治学会常务理事

罗思东 厦门大学公共事务学院政治学系主任、教授

苗树彬 中国（海南）改革发展研究院副院长

肖金成 国家发改委国土开发与地区经济研究所所长、研究员、博导

绪论 如何理解全面深化改革的总目标

十八届三中全会《决定》提出了全面深化改革的指导思想，规划了中国现代化之路的关键方向和具体路线图，特别是此次三中全会《决定》中强调“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，其实质就是推动中国国家制度全面现代化。那么我们应当如何认识中国的体制改革和制度现代化？一、制度现代化与治理能力现代化《决定》提出了国家治理体系和治理能力现代化的重要理念，是一次重大创新，使我们对于什么是现代化、如何实现现代化有了新的认识。所谓国家现代化，是一个不断增加新的现代化要素，用现代化要素改造传统要素和传统要素不断现代化的过程。即在国家的经济、政治、文化、社会和生态文明建设中最大限度地扩大生产、创造财富，最大限度地利用现代知识、科技、教育、文化和信息要素。它意味着整个社会的变革，各种传统关系、传统思维方式、生产方式和生活方式等变得更加“现代”的一种变化。作为一个现代化的后来者、落后者，中国的现代化过程是一个不断追赶发达国家的过程，包括经济追赶、政治追赶、文化追赶、生态盈余追赶等。

一个国家的现代化过程中，包括两个最主要的方面：一方面是国家建设现代化，在上个世纪这主要是指农业现代化、工业现代化、科学技术现代化，十八大进一步将其发展为“五位一体”的社会主义总布局，即经济现代化、政治现代化、社会现代化、文化现代化、生态文明建设现代化。另一方面是社会主义国家制度现代化，即实现国家基本制度现代化，并实施“良治”（Good Governance），确保国家利益最大化，全体人民福利最大化。

国家制度是一个现代国家的基本制度和国家“基础设施”，也是一个国家提供给人民和社会的“国家性公益产品”。国家制度现代化与一个国家建设的现代化和国家实力的现代化具有很强的关联性和互补性。国家建设的现代化要求和决定了国家制度的现代化，因此，实现国家制度现代化不仅是现代国家最重要的目标和国家现代化的组成部分，也是一个国家实现现代化的必由之路。

中国的改革开放就是一个社会主义国家制度不断现代化的过程。中国的体制改革实质上就是社会主义国家制度的再建设，最终的目标就是社会主义国家制度现代化。正如邓小平同志在1992年南巡谈话中强调的，“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化”。过去三十多年的时间里，中国的体制改革绘就一副波澜壮阔的制度变迁史。中国通过不断建设新的制度和消亡旧的制度降低和节约整个国家的发展成本，这些发展成本包括传统经济学意义上的交易成本和组织成本，也包括整个国家的治理成本。这个过程就是国家制度现代化的过程。形象的说，建设新制度就是“立”，是为了发挥制度优势，对基本制度做加法，不断强化，不断完善；消除旧制度就是“破”，是为了消除体制弊端，对体制缺陷做减法，不断改革，不断完善。二、“周虽旧邦，其命维新”：渐进式的改革，获得了革命性的成果

中国国家制度现代化的历程从旧民主主义时代就已经开启。这一时期，国家制度现代化是被动响应式的。

在19世纪初到20世纪初这一百年中，照搬西方体制的中国国家制度建设无论有着多么美好的设想和设计，却要么中途夭折，要么异化成为独裁专制的工具。中国国家制度现代化的进程虽有进展，但总体上仍然不免归于失败。这一时期中国与西欧人均GDP的差距以每年1.20%的速度扩大，相对差距从2.0倍扩大至10.2倍。这一时期，中国仍然处于一个涣散落后的国家状态，国家财政能力严重不足，人力资本严重不足，人口平均预期寿命相当低下，工业化的技术创新力量和吸收新技术的能力匮乏，军事能力落后，国家四分五裂，社会一盘散沙。晚清与民国的中国国家失败其实就是中国国家治理的失败，而国家治理的失败就是因为始终没有建立起符合中国国情的现代国家制度。

新中国建立之后，在中国共产党的领导下，中国才第一次建立起一套完备的现代国家制度，实现了有效的国家治理，在极低的发展起点下强制性发动国家工业化，推进现代城镇化和国家现代化。1949年的《共同纲领》、1954年的《中华人民共和国宪法》、1956年的《中国共产党党章》等形成了一整套新制度，这些基本制度具体体现为人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度以及中央至地方的四级政府体制和民族区域自治制度。

直至今日，毛泽东时代奠定的这些基本政治制度与国家治理结构依然是现代中国制度巨厦的坚实地基。十分可惜的是，毛泽东晚年，没有始终如一地坚持和实施这些制度，在某些方面还违反了这些制度，甚至还摧毁了某些制度。邓小平同志在继承毛泽东的成功之处，纠正毛泽东的失败之处基础之上，领导中国重新开启了社会主义国家制度现代化的进程。一方面重建党和国家的基本制度，如1982年的《中国共产党章程》、《中华人民共和国宪法》，这些制度体系为改革开放提供了最重要的制度框架；另一方面针对经济体制、政治体制的各种弊端，采取渐进的方式，不断改革，不断创新，不断调试，最终形成了以四次“三中全会”为标志的国家制度建设周期。

这一周期标志着中国制度变迁、制度创新的科学化、程序化、制度化，通过定期对现有制度的调整和修正，保障了中国国家制度现代化进程的“其命维新”。特别需要指出的是，与之前的国家制度建设不同，改革开放以来的中国社会主义国家制度建设是渐进式的改革，而非激进式的革命，更多地针对毛泽东时代的体制弊端进行“修正”，而不是“推倒重来”，更多地基于内部政治共识，而不是人为地扩大政治分歧。因而就使得国家制度避免陷入“历史真空”之中，从而以渐进式的改革，获得了革命性的成果。三、体制改革与制度现代化的三个发展趋势

中国体制改革成功的首要之处在于坚持正确的方向，即社会主义方向。对于中国而言，道路是关乎命运的，而道路的政治方向是决定一切的。今天中国“五位一体”现代化的社会主义因素，就体现在我们所建设的现代化国家是社会主义现代化国家，巩固和完善社会主义基本制度，就是发展社会主义市场经济，发展社会主义民主政治，繁荣社会主义先进文化，构建社会主义和谐社会，建设社会主义生态文明。

中国体制改革与制度现代化的成功之处在于建立了正确的制度建设“立破观”。这一成果的取得也是在汲取了以往中国国家制度建设的经验和教训之下取得的，特别是在充分汲取“文化大革命”期间“破立观”的深刻教训基础上树立了的“改革立破观”。中国的改革开放和国家制度现代化应当是“立”重于“破”，“破”为了“立”，先“立”后“破”，不“立”不“破”，“立”字当头，“破”在其中。正是在把握制度建设的基本方向和制度建设“立破观”的基础之上，改革开放以来中国体制改革与制度现代化呈现三个发展趋势：

更加符合国情。中国国家制度建设逐步从仿效西方制度和仿效苏东体制迈向建设具有中国特色的社会主义制度建设。在中国现代化进程中的早期，无论是照搬西方的君主立宪制度还是民国的“五权体制”，都沦为空想和失败。而新中国建立之后仿效苏联体制建设的相关政治经济制度，在中国经济社会发展中也出现了“水土不服”的弊端。进入改革开放时期，以“实践是检验真理的唯一标准”的思想大解放为开端，中国逐步摸索更加符合自身国情的制度建设。这包括建设经济特区的逐步制度尝试，也包括建设社会主义市场经济体制的勇敢创新，以及基于党章的执政党制度建设和基于宪法的现代国家政治制度建设等。改革开放之后的中国国家制度建设更加具有国情的适应性、实践的可行性、调整的灵活性，它们不是最好的制度，但却是最适宜于中国的制度。这一进程不是简单的拿来主义，而是建设符合国情，实现中国创新的中国制度。

更加全面。中国的国家制度建设从最初仅仅关注经济建设一隅逐步迈向更加全面的制度建设。2012年，党的十八大报告则更加高度关注生态环境和永续发展，将生态文明建设放在突出地位，进一步融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，形成“五位一体”的现代化建设总布局。随着对中国社会主义现代化建设的规律认识更加深化，发展布局更加全面，中国的国家制度现代化要求也随之更加全面。从这一点看，中国的制度现代化实践已经超越了传统制度经济学和西方制度变迁理论中，将制度的变化局限于市场关系和组织关系之中的理解。这是因为现有经济理论主要是基于西方过去两百年的经验，而中国社会主义制度现代化实践的规模和范围是空前的，已经超出了传统经济学理论的范畴。这也正印证了歌德的名言：“理论是灰色的，而生命之树常青。”

更加自觉。中国过去三十五年的制度现代化逐步由自发式的制度变迁迈向了自觉式的制度变迁。所谓自发式的变迁，是指在经济社会等方面出现了重大问题，经济社会发展成本持续高于发展收益，国家治理成本持续高于国家治理收益时，针对问题自下而上产生一种新的制度和组织方式，进而逐步取代旧有制度，并逐渐得到社会和执政者的认可。而自觉式的制度建设，是指通过广泛的调查和科学的研究，针对社会发展当前问题和未来可能发生的问题，依据基本的经济政治制度、基本国情和发展阶段，进行长远的制度变革规划，并以此推动整体的制度变迁，进而实现整体的制度现代化。早期的中国体制改革还呈现出以点到面的自发式变革特征，例如小岗村的包产到户就是一次典型的自下而上的自发式的变革，从单纯为解决粮食产量不足的制度变革到逐步引发整个农村体制乃至国家制度的变化。而随着中国改革开放的持续深入，中国的制度建设呈现出更加制度化、规范化、程序化和科学化的特征。平均每隔十年左右党中央都会对我国制度改革做出顶层设计、战略部署的重大决定，这包括每一时期（通常指十年左右）制度改革的主要目标、基本原则、主要任务和改革的重点领域等。过去的三十五年中，历次改革决定都对中国的制度建设和中国经济社会发展产生深远影响，中国的制度现代化过程基本按照所设计的蓝图进行。以十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》为例，改革相符率（完成率）达到89.7%。此次十八届三中全会决定“成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”，将会更加有利于中国改革规划的落实力度。可以这样认为，中国的制度建设已经从传统自发式的制度变迁过渡到自觉式的制度变迁。也正是依靠自觉式的制度建设，中国实现了制度现代化的跨越式发展，逐步从西方制度现代化的落后者、追赶者向制度现代化的创新者和实践者转变。四、中国的制度变迁从仿造模仿走向自主创新

中国的制度创新是中国发展奇迹的根本基础。在过去三十五年波澜壮阔的制度变迁史诗中，中国有效实现了制度变革本身的全面创新，中国的制度变迁从仿造模仿走向自主创新，从单一走向全面，从自发走向自觉，从短期变为长远。未来中国完善社会主义制度与全面深化体制改革的总目标就是实现伟大中国梦，完成两个“一百年”的奋斗目标和中华民族的伟大复兴。

这一总目标的实现有赖于“五位一体”社会主义现代化总体布局的全面建设，而“五位一体”的改革总体方案则是这一目标的根本体制保障。党的十八届三中全会制定的“五位一体”的制度建设和体制改革总体方案，将全面推进统筹协调经济、政治、文化、社会、生态文明建设五大领域的改革以及党的建设制度改革。

具体的说，完善社会主义经济制度与改革经济体制，就是为了推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展；完善社会主义民主政治制度与改革政治体制，就是为了发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主；完善社会主义文化制度与改革文化体制，就是为了推动社会主义文化大发展大繁荣；构建社会主义社会管理制度与社会体制改革，就是为了确保整个社会既充满活力又和谐有序；建设社会主义生态文明制度与改革生态体制，就是为了推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

上篇 大国治理谋局

第一章 第五个现代化启程

习近平指出，“邓小平同志在1992年提出，再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。这次全会在邓小平同志战略思想的基础上，提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。这是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义”。国家治理体系和治理能力现代化，是中国共产党在社会主义现代化框架下，继工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化后的又一个“现代化”提法，是中国现代化进程中的“第五个现代化”。一、“国家治理现代化”的论断是马克思主义国家理论的一次重大创新1.“治理现代化”无疑是一种超越传统的新认识，是一种理论上的突破

十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，既超出许多人的预料，又合乎社会公众的期待。《决定》是第一次用“社会治理”替代“社会管理”，而“社会管理”不仅写入十八大报告，还进入了党章，这种替代体现了执政理念的重大转变，关系到治国理政的总体思路。2014年的《政府工作报告》提出，“推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”，这也不同于以往的止于字义的阐释和理解，而是一种延伸、拓展和推进。“治理现代化”无疑是一种超越传统的新认识，是一种理论上的突破。突破是对陈旧传统、陈规陋习和陈腐过时的放弃，是理念的更新、思想的解放和方法的创新；突变却是相对于改良、渐进和优化而言，与稳定对立，与失序相伴。显然，对于中国的改革，突破优于突变。2.“国家治理体系与治理能力现代化”反思并回应了转型期中国社会面对的问题和危机“国家治理体系现代化”是在全面、深刻反思转型期的社会矛盾、问题，拷问风险和社会危机状况的基础上，直面现实问题而形成的总体部署，反映了党和国家对以往管理模式，尤其是以刚性、机械“维稳”模式及其带来的更深层社会问题的认识，表现了在当下多元、异质、利益分化、冲突加剧的复杂社会环境下，党和国家寻求现代化治理制度的努力。3.“国家治理现代化”，应属于“第三代表述”、“第五个现代化”；“国家治理现代化”的论断是马克思主义国家理论的一次重大创新

从党对于现代化的认识来看，第一代表述是20世纪80年代的“四个现代化”，包括工业、农业、科技和国防的现代化，实际上可称之为“经济现代化”。进入1990年代，党对现代化的认识不断走向深入，出现了“第二代”的“四个现代化”表述，也许可以称之为“社会现代化”，这里的社会是指大社会，其中既包括狭义的社会现代化，又包括经济现代化、文化现代化和生态环境现代化。生态环境现代化，是指环境友好型的建设；社会现代化是指社会事务、社会领域和社会主体走向现代化；文化现代化则是指人的现代化。现在所讲的“国家治理现代化”，应是“第三代表述”，属于“政治现代化”的范畴，是谓“第五个现代化”启程。

习近平总书记亲自主持起草的《决定》，提出了“国家治理现代化”的论断，无疑是马克思主义国家理论的一次重大创新，深化了我党对社会发展规律，特别是现代化发展规律的认识。这是值得高度关注的理论内容，也是应当深入开掘的历史意涵。

相对于马克思主义的经典国家理论，国家治理现代化论断的提出，是一种走向中观层次的国家理论。国家治理体系和治理能力的现代化，彰显了国家治理的状况对于一个国家的富强昌盛、社会的长治久安和人民的幸福安康所起的重大决定性作用，凸显了治国理政者如何向人民负责、向社会负责的问题；同时，这一论断还特别强调，在国家治理中，既要发挥政府治理的作用，还要发挥经济治理和社会治理的作用，又要呼应全球治理的新形势和新要求，凸显了多元行政者本身在公共治理空间形成合作伙伴的重要性。这样的内容，既是回应现实发展所提出的重大挑战，又是在理论上开拓思路、创新思维的结果。因此，国家治理现代化是马克思主义国家理论的重要创新。国家治理理论的不断深化，也就意味着马克思主义国家理论的不断深入和发展。4.从更长的历史时段来理解“国家治理现代化”

可以从更长的历史时段来理解“国家治理现代化”这一论断。在中国近代史上，现代化意味着国家的独立自主和繁荣进步，意味着国强民富和文明和谐，现代化因而成为中国无数仁人志士梦寐以求的理想和孜孜不倦的奋斗目标。改革开放初期，现代化意味着经济发达和科学昌明，意味着可以摆脱过度的政治运动而从事经济生产活动。在改革开放已经取得了辉煌成就的今天，在农业、工业、科学技术和国防事业已经站在了世界前列的情况下，《决定》审时度势，明确提出了“第五个现代化”，即国家治理体系和治理能力的现代化，强调了整体性的制度的完备和完善。从国家独立到经济富强，再到制度完善，这正是中国人民在追求现代化的道路上不断表达的新期待，不断提出的新目标，不断尝试的新实践。二、为何提出“国家治理体系与治理能力现代化”1.“国家治理体系与治理能力现代化”是对今后改革发展方向做出的深思熟虑、系统全面、整体统筹的战略思考

国家发展就像一条航海的巨轮，需要航标的指引才能扬帆远航，抵达目标。这包括从航海路线图、船长决策指挥到管理系统、船员行为等一系列制度安排。战略规划和指导是国家治理以及支撑可持续发展的基础，是为国家系统谋划战略目标、工作重点及其保障目标实现的体制、机制安排。“国家治理体系与治理能力现代化”是对我国未来改革发展所做的战略思考的高度概括，体现了深思熟虑、系统全面和整体统筹的特征：一是以顶层设计提出了经济、政治、社会、文化、生态各领域统筹协调的整体国家发展思路；二是在经历了30多年改革开放道路探索之后，在理论自信、道路自信、制度自信的基础上，致力于确立成熟、定型的制度；三是构建了从治理价值到行动能力，集目标与执行力于一体的治理路线图；四是承上启下的制度建设成为治理战略框架中最重要的环节。这些制度既包括涉及政权的政党、立法、行政、司法、军队制度建设，也包括涉及治权的政府职能界定、政府责权关系、政府与市场、与社会关系，等等。2.“走群众路线”和“为人民服务”的内在统一，民主治理与有效治理的合二为一

国家治理的提出，相当程度上是受民主化理论发展的影响。作为一个涵盖政治、经济、文化、社会、生态等多方面的系统性工程，国家治理内在地要求全社会广泛参与和协同治理，其核心是与多元参与密不可分的。由此，治理在现代社会已发展成为一种重要的民主形式，是一种内涵式民主发展的特定形式，包括了各种民主协商（立法协商、决策协商和行政协商）的治理过程。全面深化改革的一个核心环节，就在于执政党本身的制度法规建设，其关键就是民主治理。在执政党的历史传统中，无论是在制度草创的根据地时代还是在完善国家制度的当下，“走群众路线”既是优良传统的构成，又是现代制度建设的现实表达。

我们制度的一个合法性根本，就是“为人民服务”。当这一根本点不再停留在口号和运动式的政治宣传，而进入到实践层面时，就必须进行制度和机制的建设。采用治理思维，因势利导，保证执政为民，就是要完善民主制度，建立和拓展民意沟通的渠道，让老百姓的诉求反映出来，创新出更多治理方式使老百姓能够参与治理。这也是真正把“群众路线”视为我们的生命线、执政为民的应有之义，与全面深化改革的总目标也是契合的。3.治理政府与政府治理的一体两面《决定》所提到的政府治理，实际上是一个“一体两面”的问题。改善政府治理，首先要做的就是治理政府本身。当政府各项制度不完整、不完善，甚至相互矛盾的时候，当同一级政府的不同部门之间和不同层级的政府之间存在着脱节、失序，乃至冲突的时候，很难想象可以实现有效的政府治理。反之，有效的政府治理，也内在地要求政府首先要处理好与市场和社会的关系，承担适当的职能，提高施政质量，确立完备的规章制度，依法行政，科学执政，执政为民。所以，当整顿风气、根治慵懒、清除贪腐、杜绝乱政滥政等这些任务还没有得到有效完成的时候，就不可能推动有效的政府治理。4.化解基层治理困局的出路

目前是民众与政府的矛盾较为复杂的时期，也是基层政府与上层政府矛盾较为尖锐的时期。从基层官员来说，他们面临民众广泛深刻的不信任、不合作；同样，从上层政府来说，也面临基层官员较为普遍的不信任、不合作。与20世纪80年代甚至90年代早期比较，上层领导人的讲话，上级政府的文件精神，到基层往往执行走样或者打折扣，甚至成为某些基层官员质疑的对象。在上级面前，基层官员过去那种发自内心的谦恭和信服，已经被大大削弱。

基层治理状况是国家治理能力的集中体现。当前的政府治理体制存在着内在的逻辑冲突。具体来看，这些为改善治理而推进的体制性措施，可以划分为两种方向相反的体制性力量。这两种作用相反的体制性力量，在政府系统内部同时并存、相互纠缠、持续冲突，消解着政府治理效果，导致社会冲突加剧。

强调制度机制建设、强调统筹协调和强调共同参与的“国家治理现代化”应当是化解基层治理困局的出路。以民主治理的路径处理官民间的矛盾，以有效治理的思路建构政府间的契合，“国家治理现代化”的改革目标展现了未来的发展图景。三、如何理解“国家治理体系与治理能力现代化”的内涵1.三维定位中的国家治理——从三组概念所构成的意义之网中理解“国家治理现代化”

要完整地理解国家治理这个概念，应当从三组概念所构成的意义之网中加以界定。第一组是一般意义上的治理、公共治理和国家治理；第二组概念包括国家统治、国家管理与国家治理；第三组概念涉及国家政体与国家治理。

治理概念的提出，所面对的是福利多元主义和福利自由主义。在福利国家的时代，国家全面负担了社会福利，但又出现了供给困难。在这种情况下，福利多元主义提出，要由多元主体提供福利，这也就是福利自由主义。在这样的背景下又开始强调，在社会公共事务的管理中，除了政府以外，多元行动者要进行合作管理，也就是说要由多元主体与政府共担责任。为了概括这种情形，于是出现了治理的概念。这里的治理概念强调多中心，强调网络化，强调合作管理。这是治理概念的核心。

相对而言，中国学者自1990年代所开始讨论的国家治理概念，包括中国学者所提出的政府治理概念，则是中国化的概念，或者说，是经过中国化改造的概念，融入了中国的元素。国家与治理放在一起，尤其是把政府与治理放在一起，是中国的一种创造。在这种中国式的创造中，既吸收了一般治理概念的内核，同时也吸收了公司治理的因素。

就此而论，国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者对社会公共事务的合作管理，其目的是维护社会秩序，增进公共利益。2.“三江汇流”中的国家治理——“国家治理现代化”是执政党成功经验、中国传统智慧和国际先进思想的汇合

中国政治文件中创新的提法和概念，往往是那些凝聚着执政党的集体共识、体现着社会公众的共同期待、根植于中国悠久的文化传统、呼应着国际先进经验的关键术语或重要概念。《决定》关于治理问题的论述典型地体现着“三江汇流”的现象。国家治理现代化的论说，是对中国共产党执掌国家政权以来治国理政经验的一次全面总结和升华，也是对中国延续数千年的传统当中所包含的优秀治国理政思想和实践精髓的一次提炼和发展，同时还呼应了当今世界上全球化时代各国治理的先进经验。这也是中共历届领导人一直以来强调学习国内外先进经验的基本含义和归宿所在。3.三重图景中的国家治理——对于国家治理问题，应当置于历史、现实、地方创新三重图景中加以理解和解读

一是中国国家治理的历史图景。在这一图景中，我们不妨首先把1949年到1978年的国家权力运行格局称之为国家专政。1978年改革开放之后，随着国家的战略重心转向以经济建设为中心，国家全能主义开始受到解构，面对逐渐从国家中分离出来的市场和社会，国家统治开始从专政走向管理，即转向对经济秩序和社会秩序的维护、管控以及对公共事务的应对处理，这就进入了国家管理阶段。国家治理其实是继国家专政、国家管理之后国家权力运行所选择的一种新形态，也是60多年来在现代国家成长的历史进程中，中国走出阶级国家、迈入管理国家之后可能迈上的一个新台阶。这将给中国的国家发展带来全新的要素。

二是中国国家治理的现实图景。如果以国家为观察点，中国国家治理的现实图景包括内外两大维度：外部问题是如何实现多元主体有序的协同治理；内部难题则是如何构建一个统一的既分权分利又分工负责的多级治理结构。

三是中国国家治理的地方创新图景。中国的国家治理走向良治是一个漫长而曲折的故事。这个故事中的顶层设计无疑是其中最引人注目的情节，其关键性的作用将不容忽视。不过，在中国这样一个超大型国家，国家治理中的地方创新也是其中不可或缺的重要元素。地方治理创新不仅可以为中国国家治理走向良治探路，而且可以为中国国家治理的顶层设计提供某种启迪和思路。因此，赋予地方更多的自主权，激励地方更多地进行地方治理创新的探索，可能是中国国家治理走向良治这个故事中不可缺少的前奏曲。

三重图景分别凸显了中国国家治理的某一侧面，而三重图景的重叠则立体式地体量了国家治理的丰富形象。四、现代国家治理体系和治理能力的构成1.三大支柱中的国家治理现代化

国家治理体系由国家治理目标体系、制度体系和价值体系三个部分组成。其中，目标体系包括三方面，第一个是国家繁荣富强，第二个是老百姓幸福安康，第三个是长治久安。约束各类行动者在社会公共事务管理中的行为的制度体系，构成国家治理体系的核心，是最关键的部分。因为实现国家治理目标体系、体现国家治理价值体系都要靠国家治理机构或个体行动者及其行为规则来完成。此外，价值体系是国家治理的行动者和规则设计体现出的一种核心的价值理念。国家善治的理念，应该包括透明、参与、法制、回应、廉洁、和谐，等等。2.国家与市场和社会三者互动中的“国家治理现代化”

国家治理包括三类主体。第一种类型的主体，是指国家或政府，包括国家制度、国家机器即政府部门设置、国家计划安排和政府管理制度等；第二种类型的主体，可以称之为市场主体，包括公司、企业、厂家、商家，以及这些经济主体实现互动所凭借的经济制度和经济秩序等；第三种类型的主体，是指社会主体，或者说是从事社会事业运作的各种行动者，以及他们所在的社会场域。

国家治理所强调的就是要妥善处理政府与市场、国家与社会的关系，按照李克强总理在2014年向两会提交的《政府工作报告》的讲法，“治理现代化”所要追求的就是民主治理、依法治理和科学治理，所要实现的就是稳定增长、和谐有序和增益民生，而达到这种理想状况的方法，就是简政放权，激发市场活力，调动社会创造力，也就是全面深化改革。3.国家治理是一个结构性的动态均衡调试过程，国家治理结构可分为六个相互依存的部分

我们可以将国家治理结构分为六个相互依存的部分，即核心价值体系、权威决策体系、行政执行系统、经济发展体系、社会保证体系和政治互动机制。其中任何一个部分的重大混乱和失调都可能导致国家治理结构的崩溃。

国家治理能力即是国家治理结构六个方面所体现出的能力。中国在面对持续性的转型危机的挑战下，国家治理能力的完善与提升只有通过不断的体制性改革才能实现。五、实现第五个现代化的现实路径1.从非现代到现代化，变运动式治理、靠文件会议讲话行政为依法治理与依法行政

国家治理现代化应着眼于提高民主治理和有效治理的水平，重点是推进多个维度上主体分开，包括：政治与行政、行政与法律、政府与企业和市场、政府与事业单位和社会组织的分开。例如，开辟职业政治家和职业文官各自的职业发展通道，推进政治与行政的分开。推进参与式决策和协商决策，提高政策法律质量。强化人大对机构、预算和编制设置的监督。从党管政法走向党领导司法的转变。推行行政审批制度改革，变审批型政府为监管型政府。通过设立专项基金、服务外包、政府购买服务等方式，实现公共服务提供主体多元化，推动市场和企业、社会组织发挥社会公共服务的作用。变运动式治理、靠文件会议讲话行政为依法治理与依法行政。2.构建一个权力和责任对称一致的政府

具有现实可行意义的治理目标，首先是要构建一个问责的政府，一个权力和责任对称一致的政府——有多大权力就要承担多大责任，责任构成权力的边界。只有解决了政府、国家的权力配置和行使问题以后，讨论治理的“多元”、“合作”、“非正式”和“民间”等特点才有坚实的基础。3.重视党的治理

关于政府治理的研究，特别是政府的透明度和问责机制的研究，有一个重要缺陷，这就是缺乏“党”的研究视角。在中国，研究政府透明与问责，不能不特别关注研究党组织的透明与问责。

中国是共产党执政，现行党政体制的基本特点是：各级政府是由同级党委直接领导的，政府的重大决策实际上都出自党委；在许多情况下党委的工作和政府工作是一体的，或者说是党委部门取代了政府部门的工作。但是，党组织的透明过程不同于政府机构，党组织的问责机制也不同与政府机构。在这种情况下，讨论政府透明度和问责问题，也需要同时关注党组织的透明度和问责问题。所以说，政府的绩效与问责问题，实质上是党组织的绩效与问责。4.全面深化社会体制改革的重要性更加突出

中国改革的2.0版中，全面深化社会体制改革的重要性更加突出，解放和增强社会活力被提到了与解放思想、解放和发展社会生产力同等重要的战略地位。社会体制改革与经济体制改革、政治体制改革互为条件、相互促进并相辅相成。努力开拓中国特色社会主义事业更加广阔的前景，需要统筹谋划、协同推进，破除各方面体制机制弊端。

全面深化社会体制改革，需要在以下四个方面开展。首先，让民众创造的经济财富为民众所有并实现共同富裕。其次，让民众平等享有社会权利，公平分享经济增长的成果。再次，让社会自我组织、自我管理以及参与政府公共服务和协同政府社会管理，形成多元合作的社会治理结构。最后，让社会成员实现合理、公正、有序和自由的社会流动，包括社会成员从一个阶层或职业身份向另一个阶层或职业身份合理转变、从一个地域或居住地向另一个地域或居住地自由流动。5.从体系建设到能力建设，揭示国家治理现代化之路

1996年世界银行推出一份名为《变革世界中的政府》的研究报告，该报告在多个发展中国家进行经验研究的基础上，提出的基本论点是面对当今纷纭复杂的环境，脆弱性的政府已经无力处置棘手的社会问题。一个有能力的政府是事关国家发展成败的决定性因素，重新认识政府的作用及其能力所在是目前国家建设必须面对的问题，建立能力框架（Capacity-Building Framework）成为政府的重要任务，即在一定价值观的引导下，政府需要建构三个层次的能力：制度能力、组织管理能力和公职人员胜任力。

应对当下中国社会的问题，观察国际社会政府管理发展的趋势，中国政府亟待建立和完善的能力包括：在制度层面上，促进开放性与透明性制度、法治制度、促进利益表达与利益整合的制度、公共性资源分配、政府监管标准制度等；在组织管理层面上，发展战略管理能力、民众导向的公共服务能力、职位管理与责权合理配置能力、流程再造与精细化管理能力、联动协同与合作能力等；在公务员个人层面上，塑造公职人员基于公共性的认知能力和态度，提升其学习能力和业务工作技能。6.推动第五个现代化的技术之维“国家治理现代化”既涉及制度发展又包括能力建设。制度的现代化必以能力的现代化为展现，能力的现代化又须以制度的现代化为归宿。对于各个层级的政府，面对纷繁复杂的现代公共事务，是否能够处理得当，表现出充分的回应性与有效性，是汲取民众支持，获得充足合法性的关键。同时，政府绩效的提升，即表现为现代性的治理能力提升。

从制度建设到能力建构，并不能简单的一步到位，还需要有治理技术扣其两端，上承下续。进行精细的制度设计考量，完善各种实践技能与操作技术，正是治理技术研究的题中应有之义。就治理技术而言，那些沟通政府与社会、强化社会自身的各种技术、方法和工具即属于治理技术的范畴。对这些技术的全面研究、系统开发和广泛应用，即是推进国家治理现代化的主要路径。“第五个现代化”的独特内涵与历史轨迹

国家治理现代化，是中国共产党提出来的一个战略目标和任务。如何准确、完整地理解国家治理现代化这一战略目标和任务的丰富内涵？笔者以为，必须着重梳理其中所包含的基本概念范畴，如治理与国家治理，现代化与国家治理现代化，进而分析中国共产党关于现代化的认识轨迹和鲜明特点，才能透彻地把握国家治理现代化的真义。一、治理与国家治理

人是趋向于群居的，由此结成了群体性的社会和各种组织。治理，是人类社会处置集体事务的一种组织活动，它始于人类的原始时期。在原始社会里，人人共同劳动、相互平等尊重，既没有强制性的政治权力，也没有不合理的特权存在。人类在共同生活中，面对着要解决的公共事务，采取了全民议论、大家参与、集体决定的方式。例如，美国人类学家摩尔根在《古代社会》一书中，叙述了美洲原始易洛魁人的公共组织机构——氏族议事会，它是该氏族一切成年男女享有平等权利的集会。这种议事会就选举、撤换酋长和军事首领，以及是否为被杀害的氏族成员接受外族赎金或者实行血族复仇等氏族内部事务做出决定。当议事会开会时，男男女女都站在周围，按照规定的程序参加讨论并做出表决。这种以氏族议事会的形式出现的处置集体事务的活动，可以说是治理的原初形态。但也正是这样，则恰恰表达出了治理的平等、公正、民主、大众参与的本原意义。

人类进入阶级社会后，出现了国家，原始社会的治理，遂转变为国家治理，即以国家为中心对公共事务进行安排和处理。在古代国家、中世纪国家，国家治理不过是皇帝、国王统治意志的表现，它的本质特征是人治、专制。这样的治理，实际上已经背离了治理的原意，成为治理的反面。近代以降，随着工业生产力的发展，世界各国不断走向民主，追求平等公正，致力于大众参与，国家治理开始向着本原的治理逐步地复归、提升。

唯物史观揭示，国家不过是缓和社会利益冲突而凌驾于社会之上的力量。待到今后国家消亡了，国家从社会那里收取来的权力就将归还于社会，治理也将进入全新的未来阶段。这说明，治理与人类始终相随，只要人类存在，就必然需要治理，它的发展经历着“原始治理→国家治理→未来治理”的历史进程。国家治理是人类社会中的一个重要阶段，但它并非最终、最完美的阶段，而是达到更好的未来治理的前阶。二、现代化与国家治理现代化

现代化（Modernization），在英语中是一个动态的名词，是要使其成为现代（to Make Modern）的意思。Modern（现代）这个词，在欧洲文艺复兴时期的著作里首先使用，人文主义者用它来表达与中世纪时代（农耕时代）相对立的一个新时代。因此，从最早提出“现代”到后来出现“现代化”，就是指从农业社会转型为工业社会，使农业社会所具有的典型特征转变为工业社会所具有的典型特征。这样的转型，产生了巨大的社会变迁，一般来说，有着11个方面的显著转变和普及，即从手工劳动转向机器操作，从自然经济转向市场经济，从社会固态转向社会流动，从信息封闭转向信息传播，从习俗惯例转向规章制度，从保守单一转向开放多元，从乡村分散转向都市集中，从文盲转向知识，从愚昧转向科学，从人治转向法治，从专制转向民主。这11个方面的变化，可概括为“11化”：机械化、信息化、科技化、市场化、社会化、城镇化、知识化、民主化、法治化、制度化、多元化。

现代化带来的11个广泛变化，和国家治理有着怎样的关联度呢？从机械化、信息化、科技化来看，这主要属于生产力和生产率的范畴层面。从市场化、社会化、城镇化、知识化来看，这主要属于经济和社会发展的范畴层面。只有现代化中的民主化、法治化、制度化、多元化，才与国家治理密切相关。由此可见，尽管现代化与国家治理不是全部直接勾连，但民主化、法治化、制度化、多元化所造成的波及影响实属重大深刻。因此，国家治理现代化不是可有可无的问题，而是现代化过程中的题中应有之义。国家治理现代化的出现，就是要求由国家主导的公共事务治理必须达到民主化、法治化、制度化、多元化，包含法治、德治、共治、自治。

国家治理现代化这个词语，本身意味着国家治理要从未现代化或者前现代化进入现代化。它表明，国家治理作为一个跨度很长的历史时期，可以分为未现代化和现代化这两个阶段。现在，中国共产党强调国家治理现代化，就是要进入以前尚未达到的国家治理现代化的阶段。这就要突出民主化与法治化，保障主权在民和人民当家作主，保证宪法和法律成为国家治理的最高权威；突出制度化建设与促成多元化格局，形成系统完备、科学规范、运行有效的治理制度体系，并在党的领导和国家主导之下实施多元主体构成的协同治理。三、现代化的认识轨迹与鲜明特点

国家治理现代化的提出和形成，是中国共产党高度重视现代化、不断求解现代化的结果。现代化是人类社会不可抗拒的历史大趋势，中国共产党对于现代化的认识横跨了半个多世纪，勾画出了四条清晰的轨迹。表1 中共历史上“现代化”认识的演变

一是在提出“工业、农业、国防和科学技术的现代化”即“四个现代化”的基础上，提出“社会主义现代化国家”的总目标。毛泽东从1945年的《论联合政府》开始提出工业、农业现代化的问题，到1959年末至1960年初，在读苏联《政治经济学教科书》笔记中，提出了“工业现代化，农业现代化，科学文化现代化，国防现代化”的“四化”。1964年周恩来作《政府工作报告》，“四化”被正式表述为“全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化”。此时，毛泽东还把“四化”上升到一个新的高度，即通过“四化”，要“把我国建设成为一个社会主义的现代化的强国”，这就形成了“社会主义现代化国家”的总目标，“四化”是这个总目标下面的主要内容。

二是在探索“社会主义现代化国家”总目标的前提要求下，探索更多方面的现代化问题。1978年党的十一届三中全会提出了“社会主义现代化建设”，邓小平在重提“四个现代化”的同时，更加重视现代化建设问题。他认识到，“四个现代化”不是“社会主义现代化建设”的全部内容，从而把社会主义现代化建设的内容延伸到更广的范围，它包括经济现代化、政治现代化、法制现代化、社会现代化、教育现代化、人的现代化等诸方面。他指出：“现代化建设的任务是多方面的，各个方面需要综合平衡，不能单打一。”（《邓小平文选》第2卷，第250页）在社会主义现代化建设的诸多方面中，邓小平特别重视市场经济问题，为建立现代市场体系和运行方式，做出了突破性的贡献，奠定了市场化的基础。

三是对“社会主义现代化国家”总目标的内涵逐步做出清晰的界定。1987年中国共产党十三大报告，提出了“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家”，这就明确了社会主义现代化国家的内涵是“富强、民主、文明”。2007年中国共产党十七大报告，提出“建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家”，又增加了“和谐”的内涵。“富强、民主、文明、和谐”，实际上概括了国家的经济、政治、社会、文化、生态领域现代化的内容。

四是提出了“国家治理体系和治理能力现代化”。2013年中国共产党十八届三中全会通过的《决定》，在继续强调“建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家”的同时，阐明要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，提出要搞好政府治理、社会治理、社区治理、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、第三方治理等多方面的国家治理。习近平明确指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。

从上述中国共产党认识现代化的思想进程来看，曾先后形成了关于现代化的7个提法，即：工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化、社会主义现代化国家、社会主义现代化建设、国家治理体系和治理能力现代化。这7个提法，体现了两个鲜明的特点：

一是社会主义现代化国家、社会主义现代化建设的“两化”提法，突出地强调了现代化的社会主义道路和社会主义性质。世界上各国实现现代化的道路是不同的，西方国家走的是对内剥削压迫、对外扩张掠夺的资本主义道路，这样的现代化在本质上充满了暴力和血腥。中国的现代化，走的是社会主义的道路，依靠全体人民的团结、智慧和力量，在本质上充满着和平与和谐。

二是工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化、国家治理体系和治理能力现代化的“五化”提法，尤其注重现代化建设的经济任务，遵循着历史唯物主义的路径，由浅入深地探索了现代化所包含的三大层次。历史唯物主义把社会形态解构为生产力（物质基础）、生产关系（经济基础）、上层建筑以及意识形态三个方面，毛泽东提出“四化”，主要从生产力和物质基础的层面探索现代化；邓小平侧重于现代市场经济问题，主要从生产关系即经济基础、经济体制的层面探索现代化；习近平强调国家治理体系和治理能力问题，主要从上层建筑和思想文化意识形态的层面探索现代化。这里，需要特别指出的是，随着国家治理体系和治理能力现代化的提出，按照历史唯物主义的科学分析框架，弥补了此前“三缺一”的不足，使我们对于现代化的整体认识，臻至完善、步入佳境。“第五个现代化”专家怎么看？

能否把“国家治理体系和治理能力现代化”看成是继工业、农业、国防、科技这“四个现代化”之后的“第五个现代化”？国家治理体系和治理能力现代化的标准应是什么？实现“第五个现代化”，当下的优势何在、短板在哪里？一套中国特色的国家治理体系和治理能力应具备哪些关键词？为了厘清以上问题，人民论坛问卷调查中心在2014年3月随机采访调查220位各领域专家学者，调查形式为电话采访、问卷调查、面访，数据处理原则为数据保留小数点后一位。调查结果发人深省。一、认同度：77.5%的受访专家认同“国家治理体系和治理能力现代化”为“第五个现代化”，理论界认同度高

77.5%的受访专家认同“国家治理体系和治理能力现代化”是继“四化”（农业、工业、国防、科学技术）之后的第五个现代化。专家们认为，没有国家治理体系和治理能力现代化，就无法真正实现前四个现代化。国家治理体系和治理能力现代化的提出完善了现代化体系，也完善了我国现代化理论体系，是党在新时期的重大理论创新。

调查采访过程中，理论界的专家们特别指出，第五个现代化的提法兼具“硬实力”和“软实力”的内涵，既符合中国当前发展的实际需求，同时引导和加速其他四个现代化的发展，其重要性已经超出了前面四个现代化。

仍有22.5%的专家并不完全认同此概括。其主要理由归纳为两点：一方面，他们强调国家治理体系和治理能力现代化是制度层面的现代化，与“四化”的务实性和具体性存在不同；另一方面，他们认为过去“四个现代化”的提法是一个具有鲜明历史印记的概念，而国家治理体系和治理能力现代化的理论标志着一个新的更高的层次，能否并列还需要进一步研究。二、标准：“宪法和法律成为公共治理的最高权威”、“公权力运行的制度化和规范化”、“民主化的制度安排”分列前三

在“您认为国家治理体系和治理能力现代化的首要标准是什么”的调查中，67.3%的专家认为首要标准是“宪法和法律成为公共治理的最高权威”，65.2%的专家认为是“公权力运行的制度化和规范化”，56.5%的专家认为是“民主化的制度安排”。另外，不少专家也提到了“政府提供优质的公共服务”、“有效地维护社会稳定和社会秩序”等政府职能。

国家治理现代化首要标准的选择与排序，反映了受访专家对第五个现代化的期待。宪法和法律的权威性、公权力制约、民主化等成为理论界对国家治理现代化这个新提法的最典型诠释。专家指出，通过宪法和法律的权威性和民主化的制度安排，设定民主法治的标准，反映以公平正义为核心的目标诉求；通过某种程度的制度化，让公权力可以被适当地监督及制约，从而形成更多高素质的干部队伍。

第五个现代化标准的认识，将有助于把国家治理引导到具有现代民主取向的治理发展轨道上，民意的吸收和法治化的政府决策也将为国家治理提供更多的合法性的资源。三、关键词：“权责一致的政府”、“加强和改善中国共产党的领导”、“发挥更大作用的人民代表大会制度”得票率最高，“第五个现代化”关键看能力

正如习近平强调的，一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。在“您觉得对于一套中国特色的、现代化的治理体系和治理能力，最主要的关键词有哪些”的调查中，“权责一致的政府”、“加强和改善中国共产党的领导”、“发挥更大作用的人民代表大会制度”、“增强社会自治能力”的认同比例分别达到63.0%、56.5%、52.2%、47.8%，成为受访专家最热衷的关键词。这几个关键词集中体现了一个国家的制度特色和制度执行能力，包括党的执政能力、政府的履职能力、人民群众参与管理国家和自身事务的能力。

政党是现代国家治理的重要主体。受访专家指出，推动国家治理体系和治理能力现代化，对党自身也是一个严峻的考验，将促使党进一步提高执政能力，进一步实现自身的现代化转型。

受访专家对关键词的选择，也反映了制度自信。30多年来所取得的举世瞩目的成就已经展示了中国制度的独特优势。专家们指出，现在大力推进中国特色的治理现代化，更应坚持正确的改革方向，坚持马克思主义的政治立场，坚持“三个自信”不动摇。四、短板：逾七成专家认为实现“第五个现代”，“既得利益集团的阻碍”当前最须警惕

推进国家治理体系和治理能力的现代化既是对我国现代化建设成功经验的理论总结，也是对现代化进程新的发展阶段所面临的各种严峻挑战的主动回应。对此，我们不能不预估一些新问题和新情况。在“您认为实现国家治理体系与治理能力现代化，现阶段最令人忧心的短板是什么”的调查中，有76.1%的受访专家认为国家治理现代化最须警惕“既得利益集团的阻碍”。受访专家指出，当前利益固化的局面已经形成，改革再出发必须要打破利益固化的藩篱，这较之20世纪80年代的改革更为艰难。其次是“官员执政水平低下”，认同比例为60.9%。专家们认为，部分官员的平庸、不作为甚至于个别官员的贪腐，使这个群体对于推进治理体系与治理能力现代化缺乏必要的动力与激情。

另外，有37.0%、28.3%的专家分别认为“治理概念认识模糊”、“大众自治观念落后”也可能成为阻碍国家治理现代化实现的认识障碍。除上述之外，“没有现成的经验可供借鉴”、“改革过程中难以避免的不确定性和风险”、“国内外重大突发事件对改革进程的影响”也被专家频频论及。五、预期：近七成专家认为国家治理现代化30年内可实现

在“实现治理体系和治理能力现代化，您觉得需要花多长的时间”的调查中，67.4%的受访专家认为国家治理现代化30年内可实现，其中13.0%的受访专家认为“5～10年”；30.5%的受访专家认为国家治理现代化的实现需要花费“10～20年”的时间；23.9%的受访专家认可“20～30年”。有32.6%的受访专家认为这一过程将远远超过30年，需要“更长的时间”。

专家们指出，如果能够坚持全面深化改革不动摇，加上“四化”经历三十余年已累积的相当基础，“10～20年”可初步见效。但也有一部分专家强调，国家治理现代化取决于改革各方面的因素和实践的路径，比如中央决心、政府执行力、制度建设等因素。任何一方因素进展不顺利，也很可能会使其遥遥无期。

第二章 思想经纬 文化策论

十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”列为“全面深化改革的总目标”，这既体现了执政党创新理论思维的科学精神和开放态度，又标志着中国政治学理论研究者对于中国政治实践的学识积累和独特贡献。

中国正处在现代化社会转型的重要时期，各种理论流派都试图从不同的视角来解释这一重大的历史时刻的社会实践，而国家治理概念的提出和理论探讨具有深刻的理论意义和现实意义。在国家治理概念提出之前，治理的概念和理论已经在社会科学领域和政策实证研究领域被广泛运用。从学术理论的渊源来看，治理理论是从社会中心论出发，从社会的诉求来规制国家和政府的职责和作为。国家治理概念则强调了转型社会国家发挥主导作用的重要性，同时也考虑到了治理理念所强调的社会诉求，应该是一个更为均衡和客观的理论视角。如果从国家治理的视角来解释和分析转型社会的现代化发展，我们很有必要去探讨一些相关的理论和现实问题。

第一，国家治理的价值目标。这一目标与现代国家的责任和职能是相一致的。现代国家首先要维护国家的基本秩序和稳定，包括维护国家历史文明传承和演进的道德价值，为社会提供法律框架，保证法律和秩序的实施，保护国家领土免受外来入侵。其次是发展国民经济和提供公共服务，包括调控宏观经济和直接规范和管理经济活动，抽取社会资源实施再分配，以不同于市场原则的方式提供公共产品和服务，不断提高全民的社会福祉。

第二，国家治理是一个结构性的动态均衡调试过程。尤其是面对社会经济结构性变化和对传统国家治理能力的重大挑战，必须首先保障国家治理结构的相对稳定和防止制度性崩溃。同时对国家治理体系中不能适应经济社会变化的部分进行改革和调试。也就是说，在保障国家治理结构基本稳定和改革国家治理体系不相适应的部分之间保持一种有机的均衡。从这个角度，我们可以将国家治理结构分为六个相互依存的部分，即核心价值体系、权威决策体系、行政执行系统、经济发展体系、社会保证体系和政治互动机制。其中任何一个部分的重大混乱和失调都可能导致国家治理结构的崩溃。

第三，国家治理能力是国家治理结构六个方面所体现出的能力。中国在面对持续性的转型危机的挑战下，国家治理能力的完善与提升只有通过不断的体制性改革才能实现。因此，必须在以下六个方面不断推进改革并取得实质性进展。①在继承和改造中重建大众认同的、开放的核心价值体系，如意识形态体系的改造和围绕社会核心价值观再造的文化建设。②通过政治体制改革和民主法治建设维护和完善权威的决策系统，如扩大党内民主和人民代表大会的代议制功能，完善基层民主和自治体制。③通过行政体制改革、服务型政府建设和问责制的建立，重建公众的信任。通过行政体制改革和公务员管理体制的进一步改革和完善建立有效的政府行政执行体制。④加强社会协商机制，培育和促进各类民间团体的发展和自律，逐步建立有序的政治参与和良性的政治互动。⑤完善国家宏观调控政策的决策体制，调整政府干预和市场运行之间的关系，维持和促进经济可持续增长。⑥完善社会再分配体制和社会福利制度，建立起与社会经济发展相适应的社会保障体系。

综上所述，“推进国家治理体系和治理能力现代化”是一个纵观全局的更高层面的国家发展目标和价值追求。同时也是我们深入研究探讨转型中国各项体制性改革和政策分析的出发点。三中全会厘清了哪些关系

举世瞩目的中共十八届三中全会结束了。在三中全会之前，无论是中国社会本身还是国际社会，都对其给予很高的期望，人们头脑中有太多的问题需要三中全会来回答。人们对三中全会这种理想的期待并不难理解。中国处于一个巨大的转型过程之中，在很多年里，因为缺少具有突破性的改革，已经积累了无穷的问题，需要全面而深入的改革来找到应对和解决方法。不过，理想的期待并非一定是理性的期待。那么多的问题，并非执政党的一次全会就能回答、就能解决的。改革是一个永无止境的过程。针对不同时期的问题寻找不同的解决方案，这就是改革。在实践层面，人们也不难发现，历次的三中全会都是要鉴别主要问题，并在回答这些问题过程中把改革往前推进的。一、三中全会的意义：界定所要解决的问题，决定解决这些问题的方法

历次三中全会要回答什么样的问题？简单地说，问题有两类，一类是目前或者今后一段时间里必须加以面对和解决的，一类是中长期往哪个方向发展的问题。同样，答案也是两类，一类是面对和解决目前所面临问题的行动纲领，一类是如何实现既定中长期目标的路径。面对一个特定的问题，人们可以找到不同的解决方法，但使用不同的解决方法就决定了未来发展的方向。从这个意义上说，三中全会不仅要界定所要解决的问题，也要决定解决这些问题的方法。只有把问题和解决问题的方法结合起来考量，才能实现改革和发展的有序稳定。不顾方向，头痛医头、脚痛医脚，反而会恶化问题，最后造成巨大的危机。改革要解决现实问题，避免现实问题恶化而演变成危机，但同时改革也必须避免因为改革不当而造成新的危机。

概括地说，这次十八届三中全会《决定》的内容涉及到两个大的方面：一个是现存体制的改善和改进问题，包括经济体制、法制、土地制度、城乡统筹等等；另一个方面是体制创新问题，最显著的就是决定设置两个新的机构，即国家安全委员会和全面深化改革领导小组。其中，体制的改善和改进是为了打造升级版的体制，而体制的创新则是为了应对新的挑战和解决新的问题。再者，无论是体制改进还是体制创新，都是要解决好中国所面临的一些重大关系问题。二、政府和市场的关系：市场化，超越“私有化”与“国有化”的两极思维

那么，这次三中全会要回答哪些经济领域的问题呢？推进经济体制改革可以说是三中全会的重中之重。在经济领域，首要的问题是政府与市场的关系问题。《决议》称，经济体制改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这就是说，经济体制改革的方向是市场化，而非私有化。这里既要超越传统左派以“国有化”为核心的经济思维，也要超越西方新自由主义以“私有化”为核心的经济思维。在经济领域，中国已经进入中等收入社会，即人均GDP6000美元的水平。现在面临的任务就是要打造升级版的经济体，把自己从中等收入社会提升为高收入社会。但如何打造升级版的经济体？升级版的经济体需要升级版的经济体制来支持，市场经济为导向的改革是唯一的选择。

市场经济作为中国经济改革的目标，在1992年的中共十四大已经确立。在上世纪八十年代，市场经济这一概念还是中国社会的“禁区”，当时人们使用的是传统马克思主义的概念，即“商品经济”。十四大提出了“社会主义市场经济”的新概念，并把建设社会主义市场经济确立为经济体制改革的目标。中国的经济体制改革由此找到了突破口，也引出了此后二十多年的高速经济发展。人们今天所看到的中国经济就是“社会主义市场经济”改革的产物。十四大之后中国开始了大规模的国有企业改革，到上世纪九十年代后期，基本上实现了国有企业和非国有企业之间的平衡、大型企业和中小型企业的平衡，同时微型企业大量涌现。这种平衡，加上加入世界贸易组织，为中国经济发展带来了巨大的动力，也产生了巨大的“改革红利”。但是自从2008年全球经济危机发生以来，中国的经济结构不断恶化。尽管当时中国本身并没有经济危机，但为了防止经济危机冲击中国经济，政府果断推出了一个四万亿的拯救方案。这个方案本身并没有错，但方案的实施出现了巨大的偏差。四万亿全部进入国有企业，导致了国企的大扩张。根据上世纪九十年代“抓大”战略的设计，除了自然垄断领域，国家要在具有战略意义的领域发展国企，以增加企业的国际竞争力。但2008年之后，国企扩展到所有可以盈利的领域，大大挤占了民营企业空间。结果，破坏了原先相对平衡的经济结构。同时，政府在经济活动中的作用越来越大，而市场的作用则受到巨大的制约，导致了市场和政府作用的失衡。一个客观的局面是，中国离“社会主义市场经济”这个目标越来越远。

正因为这样，这些年来，中国社会一直在争论如何改革国有企业的问题。争论不可避免，但争论越来越政治化和意识形态化，反而无益于国企的改革。自由派大力提倡国企的“私有化”，而左派则相反，把国有企业和中国的社会主义制度挂钩，相信国有企业是社会主义制度的核心。不过，在争论的背后是不同的利益之分。从长远看，中国很难回避国有企业的改革。历史上，在中国的经济模式中，一旦国有部门占据绝对的主导地位导致市场失效，那么经济危机必然发生。这次三中全会重新强调市场的主导地位，强调十四大以来市场化导向的改革，用市场化改革来解决国有企业和非国有企业之间的关系，无论是哪一类型的企业，都需要引入市场机制，都必须通过竞争来获得生存和发展。从很多国家的经验来看，就企业来说，所有权并不是根本，竞争更为重要。

市场化的改革既需要其他经济制度的支持，包括财政税收、金融制度等，更需要现代企业制度的建设。在这两个方面，中国都需要提升制度水平。十八届三中全会把国有企业和非国有企业提高到同等重要的地位，但非国有企业这种理论上的地位需要体现在制度层面。如果金融系统的结构性改革不能到位，也就是说不能确立中小型民营银行或者国有银行，那么中小型民营企业还是不能得到服务。同样，中国也需要建设数量众多的微型银行或者金融机构，为微型企业服务。上世纪九十年代中期以来，中国开始建立现代企业制度，但到今天仍然没有确立起来。例如，国有企业制度仍然存在着严重的“内部私有化”，国有企业的利润大部分流向了国有企业的管理者及其员工，但一旦国有企业亏损，那么就会向国家寻求救助。赚了钱，自己分；而亏了钱，就向国家要。国有企业的这种中国特色必须加以改变。三、中央和地方的关系：分税制，财权与责任的对称

在经济领域，另外一对重要关系无疑是中央和地方关系问题。这次三中全会强调要“建立事权和支出责任相适应的制度”主要是针对中央地方关系的，即中央和地方在责任和权力问题上要理顺关系。1994年，为了扭转财政过于分权的局面，中国进行了“分税制”改革。这次改革之后，财政能力大大向中央倾斜，地方财政能力急剧下降。但同时，中央政府没有承担起应当承担的地方责任，地方政府仍然要承担各种责任，这就造成了中央和地方之间权力和责任之间的严重失衡。一般的情形是，中央制定政策，地方执行，但中央不给钱，钱是要地方自己出的。为了解决这个不对称，地方政府到处找钱。在很多年里，土地成为地方收入的主要来源，与土地有关的问题层出不穷。但到今天，很多地方尤其是沿海地区，土地利益几乎已经消耗完。地方政府因此转向了各种地方债务，目前地方债已经成为国民经济危机的一个难以消化的潜在根源。要解决这个问题，就必须重新改革1994年以来的分税制。改革要不就是中央下放更多的财权给地方政府，要不就是把更多的地方责任集中到中央，达到财权和责任之间的对称。

不过，尽管方向明确了，如何落实仍然是一个大问题。近年来，中国各界对这个问题已经讨论很久，无论是中央还是地方都意识到问题的严重性，但就是没有去面对它、解决它。应当说，这个问题的关键还是在中央手中。如果中央继续推卸其应当承担的责任，那么地方仍然会去寻找各种经济资源。除了向银行借钱，搞各种债务，地方必然还会继续向社会攫取财政资源。其结果，必然加剧地方政府和社会之间的矛盾。而一旦社会矛盾爆发，最终的责任还是得由中央来承担。四、农村与城市的关系：让农民分享现代化成果，解决城乡分割

经济领域的第三对关系就是农村与城市的关系问题。这次全会强调要“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，“赋予农民更多财产权利”。城乡二元分割是个老问题。无论怎么说，农民是中国现代化的一部分，并且在各个阶段都做出了最大的牺牲。在毛泽东时代，政府通过“剪刀差”的方式，以农补工，通过牺牲农民利益的方式推进了国家主导的第一波工业化。改革开放后尤其是上世纪九十年代初以来，农民以自己的低价劳动力塑造了中国的制造业。中国成为世界制造业中心，大大推动了国家的经济发展，但农民本身并没有获取很大的利益。近年来，土地财政对各级政府的贡献也是以牺牲农民的利益为前提的。不过，因为各种制度因素，尤其是户口制度和土地制度，农民仍然处于中国社会的边缘地带。可以说，农民参与到了国家现代化的进程，但没有享受到现代化所带来的利益。如何让农民分享现代化成果的确是解决城乡分割的主要问题。但如何实现这个目标呢？这还是一个挑战。如果不改革现存的一系列制度尤其是土地制度和户籍制度，这个问题仍然会长期存在下去。五、内部改革与对外开放的关系：以对外开放促内部改革的政策范式

经济领域的第四对重大关系是内部改革和对外开放问题。这次全会强调，要“构建开放型经济新体制”，建立更加开放的经济体。改革开放以来，中国是推动全球化的主要力量，并且从全球化过程中获得了巨大的利益。但同时也和很多其他国家一样，全球化也给中国带来了很多问题，包括收入分配不公平和社会分化等。面对这些问题，一些国家开始搞各种形式的保护主义。十八届三中全会决定继续开放政策，并且决定要通过加快自由贸易区建设等方式来推进更全面的开放。以对外开放促内部改革是中国改革开放的政策范式，随着十八届三中全会对这个范式的肯定和重申，相信这个范式会继续推进。不过，与此同时，中国也必须考量如何面对开放政策所带来的负面效应，既包括像收入分配不公和财富流失那样的社会问题，也包括像恐怖主义那样的国家安全问题。

如果说“市场化”改革是这次全会的主题词，那么也必须区分经济领域的市场化和社会领域的市场化。市场配置起决定性的作用，这只能局限于经济领域。社会领域，比如住房、教育、医疗、社保等关系到全体国民民生的公共服务领域，则不能过于市场化。而且，以往正是这些社会领域的过度市场化，才导致了经济和社会的失衡。不能把经济领域和社会领域混同起来，简单地把经济政策应用到社会领域。这些社会领域依旧需要政府主导资源配置，政府可以也必须引入市场机制来提高公共服务供应的效率，但这里的市场机制和经济领域的市场机制全然不同，要把社会领域和经济领域各自与市场的关系理顺。全会所展示的改革路线图还是以经济改革优先，社会改革尚未提到头等议程上来。尽管没有经济改革的顺利开展和经济的可持续发展，社会改革自然难进行下去，但各种社会不稳定因素的产生表明，必须把经济改革和社会改革置于同等重要的位置。治理现代化的中国意蕴一、“双重失灵”催生的西方治理

自20世纪90年代起，西方学术界流行的“Governance”传入中国，被译为“治理”，并很快引起人们的关注。这个理论的主要创始人之一罗西瑙提出，治理是相对于政府统治而言的，是指一种由共同目标和多元主体支持的活动与过程，这种活动与过程未必由政府来实施，亦无须依靠国家的强制力量来实现。治理比统治的内涵更丰富，既可以由政府居间主导，也可以由非政府力量驱动和参与；既可以包括正式的机制，也可以包括非正式的、非政府的机制。

西方人之所以主张以治理替代统治，是现代工业民主国家经历市场失灵和政府失灵双重失败的结果。市场失灵的根本原因在于，现实中并不存在以完全竞争作为前提的市场，在一个信息传递必定发生成本的约束下，家庭和厂商不可能免费和迅速获得信息，价格机制的作用不可避免地受制于各种条件，这就会发生生产不足或生产过剩，导致供求关系的平衡最后要通过强制性的破坏来实现。市场的失灵呼唤政府的出场。政府频繁地运用各种财政货币政策，尤其是扩张性的财政政策和扩张性的货币政策，对宏观经济进行全面的调控和管理，政府也通过直接提供公共物品和服务来发展福利国家。然而，20世纪70年代，西方国家对市场的积极干预一方面带来了政府职能的扩张和机构的膨胀，同时也出现了经济滞胀和高失业率的危机。单纯的市场手段和单纯的积极干预都不能实现对社会资源配置的高效率，治理，就被认为是对付市场失灵和政府失灵的重要机制。二、中国语境下的不同考量

在中国，人们面临的问题不是工业民主国家式的市场失灵和政府失灵，而是社会转型中市场机制的不成熟和政府监管责任的缺失。市场不成熟主要表现为：市场规则不健全；生产者和消费者地位严重不平等和信息不对称；非公有制企业对职工权益的侵凌；国有企业内部人控制衍生的腐败和企业行为短期化；社会信用体系尚处于起步阶段；如此等等。在市场不成熟的情况下，政府监管责任的缺失表现为选择性缺失。一方面是政府对产权的界定和保护不够，过多地干预市场主体的决策权（如招商引资），过度地限制市场主体的权利范围（如过度审批），从而阻碍市场机制作用的正常发挥。另一方面是政府宏观调控的乏力，如对重复建设、过度投资、环境污染等现象的解决失效。政府在制定市场游戏规则和监督规则的执行方面的不力，造成了市场和政府的真空地带，产生了大量危害社会经济的问题。

因此，在中国语境中，治理不仅具有充分释放市场机制、限制政府不当干预的意义，还有如何在市场体制环境下进一步改进和加强政府宏观调控的问题。十六大以来，“完善宏观调控体系”、“提高宏观调控水平”一直是执政党经济政策的重心，十八届三中全会《决定》再度提出“健全宏观调控体系”，强调“科学的宏观调控”作用，并将其视为“发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”，显然和市场经济20多年来宏观调控体系仍未定型、宏观调控实践面临诸多矛盾的现实情况有关。这是中国和西方治理概念的语境区别之一。

对宏观调控的强调，其实反映了对中央权威的需求。中国改革开放是以“放权让利”为先导的，到1990年代初，分权使地方政府掌控了大量的资源，出现了中央政府缺乏足够的财政手段对地方政府进行有效控制的局面，正所谓“国家能力”（汲取资源能力）下降——这是当时宏观调控（“治理整顿”）失败的原因之一。面对地方势力的兴起，重新集权成为1990年代后日益高涨的呼声。尽管分税制极大地增加了中央掌控的经济资源，一定程度地改变了“弱中央”的境况，但是地方以机会主义方式规避、消减或抵制中央决策的行为并没有减少，只是由于中国政治中政党系统和干部人事系统的组织因素及其功能，而在某种程度上掩盖了中央与地方的紧张关系。这从1990年代中期以来历次党的代表大会报告反复申明“要维护中央权威”、“保证中央政令畅通”、“自觉遵守党的政治纪律”、“同中央保持高度一致”的呼吁中可以看出。由此而论，治理并不仅仅是着眼于“多元、多中心”而来的分权式的活动，在中国现代化转型的今天，它还应该纳入有助于克服分散化、地方经济“诸侯化”，保证国家统一、经济增长和社会整合的政治过程。

维护中央权威的需求还有更实际的政治考量。中国现在可以说是一个问题中国，问题中国有三个含义：①改革开放以来由于社会阶层利益关系广泛的调整，中国出现了大量的问题，问题的复杂性和尖锐性前所未有；②随着改革进入“深水区”，其中一些问题越来越具有深刻的结构性或体制性特征，正所谓“剩下的都是难啃的硬骨头”；③一些解决中国问题的建议和方案是冲突的，它们反过来又成为中国问题的一部分，加剧了问题中国的困境。问题不一定意味着危机，但危机肯定是由问题引发、通过问题表现出来的，在这个意义上，危机就是问题。三、问题中国的治理目标

上个世纪发展政治学文献对第三世界国家的研究曾提出后发国家在社会转型中的发展危机“症候群”，如贯彻危机、认同危机、分配危机，等等。不幸的是，这些危机也程度不同地存在于今天发展中的中国。于是问题中国也就有了危机中国的含义。面对这样一个问题中国、危机中国，如何统筹解决，如何协调处理，很显然就成为执政当局经常要考虑的问题。“统筹”与“协调”的先决条件是事权统一、权责一致、令行禁止，事实上，自2000年以来，国家较之改革开放前期产生了对集权更强烈的需求。

另一方面，这些问题和危机又是由发展引起的，是发展中的问题和危机，国家希望通过发展来解决这些问题和危机。那么发展的方略或者良策是什么？现在一般认为就是市场，就是市场化的改革。30多年的改革的确是靠市场化解决了很多问题，当然市场化本身也带出了很多问题。把政府的干预限制在最弱的水平上，这里有三个问题。第一，在中国，市场是由国家建构起来的，理论上资源的配置由市场支配，但整个国家的现代化却是由政府来主导的，中国的发展离开政府难以想象。第二，政府主导型的现代化使市场和权力结合在一起，形成了权贵资本主义式的利益集团，这个利益集团对政府的自主性构成了强有力的挑战。第三，“市场帝国主义”的想象，试图把经济市场化的方案打包施加于政治领域和社会领域，从而使由原有社会主义意识形态和基本制度规范支撑的政治系统承受了很大的压力。政治系统要排除、缓解或吸收这些紧张压力，维护政治系统的基本秩序和原则，客观上不能不对“改革、发展和稳定”的基本国策提出很高的要求。可以预期，由于以上因素和条件的制约和激励，权力将进一步集中，以克服发展危机和寻求超大国家的改革支撑力。

因此，对于发展中的中国来说，其实不存在“没有政府的治理”，甚至也不存在“小政府大社会”式的治理。中国现代化至今没有改变“政府主导型”的特质。政府主导的范围和强弱是和社会自主的空间和强弱成反比的，在中国，治理活动就过程而言，落在此二者中间；就历史和现实而言，则偏向前者。换句话说，以政府为主体和为主导的治理，仍然是治理的重心。因此，具有现实可行意义的治理目标，恐怕不是“小政府大社会”，而是要构建一个问责的政府，一个权力和责任对称一致的政府——有多大权力就要承担多大责任，责任构成权力的边界。只有解决了政府、国家的权力配置和行使问题以后，讨论治理的“多元”、“合作”、“非正式”和“民间”等特点才有坚实的基础。当前中国治理模式创新关键点

对于处于制度转轨、社会转型和重要战略机遇期的中国来说，需要经济、社会、政治、文化等领域的创新以助推经济社会的发展。政府部门应转变职能，铺设普遍服务网；社会治理模式应重塑劳动者本位，走向公民社会；文化领域应破除落后的宗法制度和乡土文明，实现文化的自主创新和精进。一、铺设普遍服务网，转变政府职能

构建社会普遍服务体系，能够使国土范围内的任何人在任何地方、任何时候都享有平等的人文基本权利，都能以承担得起的价格享受基本的、同质的公共服务，分享现代化的成果。社会能够在低成本、稳定状态下运行。应该说，社会普遍服务体系的构建为社会的全面进步提供了安全底线，为社会的和谐发展提供了良好平台，是社会复合转型顺利进行的保障。而要实现社会普遍服务，需要政府由监督控制型政府向激励服务型政府彻底转变。

建设服务型政府的本质，就是要实现由政府本位、官本位和计划本位体制向社会本位、民本位和市场本位体制转变；由“无所不为的政府”向“有限政府”转变；由传统的行政方法为主向现代的以法律、经济方法为主，行政方法为辅转变；由传统的审批管制型管理模式向公共服务型管理模式转变。1.服务范围不再是无所不包

在长期的计划经济下，政府处于整个社会的中心，形成了政府全能主义。在服务型政府中，政府不能代替市场和社会，政府是对市场及社会功能缺陷的弥补，政府职能都是助动式或补位性的，属于“服务”的范围。对于那些政府“不该管、管不了、管不好”的事项，政府应坚决“让位”。2.服务手段不再是单一管制

服务型政府并非全部取消管制，只是这种管制应是有限度的，受法律严格约束，有固定的范围、程序和明确的责任机制，是为服务而管制，而非为管制而管制。更重要的是，政府管理并不单纯依靠管制手段，政府应该在政策法规制定、调控监督和提供各种服务方面发挥更大的作用。3.服务主体不再是唯一的政府

面对一个充满复杂性、动态性和多元性的环境，政府已无法成为唯一的治理者，它必须与非政府组织、社区、民众和私人部门一起来共同治理，推行公共服务的社会化和市场化。公共服务主体应该是一个多元主体参与的合作网络，政府不再是享有独一无二权力的垄断者，其角色应从高高在上的权威分配者、规制者和公共物品唯一的提供者转变为利益调解者、激励者与合作者。4.服务重心不再是权力本位

在服务型政府中，政府不再是奉行权力本位，凌驾于社会之上的、封闭的、自我服务的官僚机构，而是公众驱动的政府。权力本位变为“顾客导向”，致力于以“无缝隙”的方式满足公民的多样化和个性化的需求，提升公共产品和服务的价值，追求零顾客成本。5.服务文化不再是管制文化

构建服务型政府的关键在于重塑行政文化，铲除管制文化的舆论和心理基础，创建“公众满意”的公共服务文化，树立“公仆意识”、“服务意识”、“顾客意识”，即要站在公众立场思考，一切从公众需要出发，一切以公众需求为转移，把公众满意作为政府服务质量的核心，与公众建立长期的互动关系。二、重塑劳动者本位，走向公民社会

中国长达两千多年的封建专制统治，在中国社会形成了森严的“有形”等级制度和“无形”等级观念。在中国古代社会，广大人民相对于少数贵族来说，只能是活动在社会最底层的弱势阶层，“草民”、“子民”和“臣民”已经在字面上道明其地位。当代中国迫切需要重塑劳动者本位，保障公民权利，走向公民社会。“官本位”思想是指仅以官职大小、官阶高低为基本标准，或参照官阶级别来衡量人们社会地位和人生价值的思维方式。以官为本，或者说官处于中心位置，是说一切话只有当官的说了才是真理，一切事只有当官的干了才是符合政策的，一切社会活动都是为了做官。官与权紧密相连，不可分割。官本位实质上也就是权本位，有权就有一切。这种与民本位截然相反的价值取向在历史潜移默化的演绎中逐渐根深蒂固，并且有继续抬头的趋势，迫切需要去除“官本位思想”，重塑劳动者本位。1.公民社会是一个以人为本、以民为本的社会

任何一种与每位公民相涉的社会行为方案的设计与实施，都要以对作为当事人的每位公民的自主意识的认可为前提。可以说，正是因为有公民社会的存在，公民才能享受到作为政治国家无权侵犯和剥夺的基本人权，同时，也影响到国家的决策。2.公民社会可以起到加强民主的作用

活跃的公民社会尽管不是民主存在的充分条件，却是必要条件。通过第三域公民社团，可以监督控制政府部门的运作，鼓励公民参与政治，通过参政、议政，质疑和改革现有的民主制度和程序，可以使分散的个体声音集合成强大的集体声音，这样，既可以保护弱势群体的利益，又可防止少数人的专制。而国家层次上的现代民主制却不能提供经常的公民生活形式，只有居于家庭与国家之间的公民社会的广阔空间才能为公民提供实践民主、开展公共生活的场所，从而也使自己成为公民生长的土壤和空间。3.公民社会还可以发展促进信任与合作的社会资本、培养公民性，填补国家治理的空白区

公民社会应成为联系公民与国家之间的中介，积极地培育、组织公民参与国家的政治生活，致力于改善国家基本制度和公共政策，进而推动国家的有效治理及民主、自由、平等等基本价值理念的实现。三、文化自主创新，终结乡土文明

随着社会的进步和文明的推进，文化日益成为社会的保障平台，形成社会经济发展的巨大导向作用。中国的文化是世界上积淀最深的文化之一，其中不乏优秀和值得继承的成分，但也有众多黑暗的死角。要一分为二地对待中国的传统文化，取精华，弃糟粕。用现代文明的眼光审视传统文化，用传统文化的精髓助推现代文明。1.颠覆乡土文明宗法制度等生存型文化

自给自足、家族本位、血缘维系、宗法至上的一系列特点，都从本质上反映出中国传统文化“惟求生存”的根本属性。中国传统农村是一个礼俗社会，乡土社会又是一个血缘社会，血缘关系的扩张使地域也逐渐血缘化了，由此影响到群体和地域中的人际交往带有亲情和以人情为媒介的特点，从而产生了许多落后的死角。然而，历史发展到今天，中国已经不能再在“与世隔绝”的状态下生存，必须要融入世界发展的总体潮流；而文化，要想在提供精神动力上发挥更大的作用，必须与时俱进，逐步形成乐于接受新经验、新事物，不依赖、不盲从、独立性强，相信科学、不听天由命，守时、惜时、讲求效率，积极参与公共事务，重视获取信息和知识等，形成新的生活方式、新的人格心理、新的价值观念、新的人际关系、新的人文系统。2.推进城市文明、现代文明和知识文明

城市文明将随着全球化、现代化的进程得以推进和发展，是知识文明的诞生地。在文明发展上，城市化适应了传统农业文明向现代工业文明乃至后工业社会、信息社会、知识社会更高层次文明进步发展的要求，有利于生存型文化向发展型文化转变和文化的精进。现代工业文明模式适宜生长的土壤只能是在现代化的城市里，大量的农村人口在城市化的进程中逐步接受了这一文明模式的洗礼，从而带动了整个社会文明观念的现代化。

以普遍服务实现传统文化和现代文明的契合。回望悠久的中国传统文化，不难发现其中孕育的普遍服务的理念。孔子的“仁政”、“爱人”，墨子的“兼爱”无不体现了统治者爱民、亲民以及社会群体之间的互爱，其实质是一种纯朴的要求公平、公正的社会普遍服务的理念。随着历史的变迁，人类逐步步入现代文明社会，从西方社会呼吁的民主、平等思想到社会保障制度的建立和完善，及我国提出的以人为本、科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，无不呼唤社会普遍服务体系的建立。国家治理和政党治理《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》尽管在经济方面着墨很多，但改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，用的是专门的政治术语。这里的“治理体系”是个大的概念，或者说是一种“广义的政治体系”，包含了经济、政治、社会、文化、生态等各个领域的制度、体制与机制。而其中的关键是党和国家两个体系内部的治理，其他层面的治理是从这两种治理中派生出来的。

那么这两种治理的目标是什么呢？在“富强、民主、文明、和谐”几大现代化目标中，“民主”是比较对应于这两种治理的目标，过去的权威性文件也因此提出了“以党内民主带动人民民主”的政治发展思路。这次《决定》中没有出现这样的提法，在讲国家治理时，首要概念是“民主”，在讲政党治理时，首要概念是“领导”，二者的关系需要结合中国现代化的性质与国情来理解。

中国现代化不同于西方现代化的关键特征是：西方走的是一条“社会造国家，国家造政党”的道路，中国走的是一条“政党造国家，国家造社会”的道路。中国共产党首先建立起一个现代的国家，再通过这个国家来打造现代的社会。尽管所造的社会反过来会改造国家和政党，但在这个过程完成之前，执政党处于一个发动机的地位，需要保持强大的领导力，推动国家朝着民主的方向迈进。这种政党是一种“转型性政党（Transfomational Party）”，不同于西方国家的“交易性政党（TransactionalParty）”。因此，在中国的现代化时期，民主对于执政党和国家的治理来说，其意义非常不同，对前者主要是工具性意义，对后者主要是目标性意义。

相对于“民主”来说，中国的政党治理更需要的是“自律”。在中国共产党试图保持强大领导力的整个现代化阶段，党外监督总体上是比较弱的，如果没有高度的自律，它就会因为党内的治理失败导致国家的治理失败。这里面有着难以辩驳的逻辑关联，非西方国家的实践也提供着越来越可靠的事实根据。中国共产党的党内治理通常讲发扬民主，这个“发扬”是准确的用语，表示其目的不是民主，而是通过民主的手段保证政党的自律。《决定》中关于党内治理的论述特别强调“坚决纠正唯票取人”的现象，“真正把信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部选拔出来”。另外在“强化权力运行制约和监督体系”一节中，重点论述如何建立以纪委为中心的监督体系，这是“政党自律”的关键内容，试图通过政党自律体系建设将党和国家的权力关进笼子里。这种关系往上提升一步就是“政党自律”与“国家民主”的关系。

就目前来说，国家民主的关键是通过“人大这只手”来管好权力，政党自律的关键是通过“纪委这只手”来管好权力。就人大这只手来说，《决定》中比以前更加具体地列出人大民主的内容，尤其是人大监督的内容，强调“‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”。就纪委这只手来说，《决定》中重点论述如何改革党的纪律检查体制，强化“自上而下”的垂直监督。

简言之，“政党自律”主要是加强自上而下的监督，“国家民主”主要是加强自下而上的监督。这两个似乎矛盾的过程在《决定》中都有可操作的办法，通过不同的体制机制创新，也许可以在某个时期内实现“公意”与“众意”在治理体系中的双剑合璧。如何看治理与民主的关系——加快发展民主是国家治理体系现代化的应有之义

治理与民主的关系如何？民主是老百姓当家作主，而治理具有主体多元的含义，首要的本质是多元参与，老百姓要参与进来，这就是民主。治理包含民主，这是一个常识。但在现实中，这样一个常识性的不容质疑的问题，却不断受到质疑，甚至出现了以为共产党是不讲民主的误判。这值得我们警惕，也有必要强调它，强化它。一、需要正视：实践中的民主进程确实出现了一些问题

我们在发展民主方面确实出现了一些问题，概括起来有三点：1.民主在个别地方、个别部门成了玩弄民意的工具

特别是在选举环节，程序繁多，弄了好多民主的东西，如民主测评、民主推荐、民主评议等，但最后会发现，还是领导说了算，组织部门说了算，不但没有把民意真正输送进去，反过来还降低了民主的权威。大量的官二代进入权力机构，怎么回事？不是说官二代不能进入权力机构，克林顿也是官二代，小布什也是官二代，但是为什么人家都可以进入？就是要有民主程序。我们恰恰在这方面设置不科学，导致老百姓对民主不信任，对执政者不信任，这是个严重的问题。2.民主成了推脱责任的工具，特别在决策环节尤为突出

有些决策，本来应该是行政授权，权力委托给了你，你就应该全权负责。但是掌权者可能觉得责任过于重大，需要减轻点压力。于是干脆让民意来掺和掺和，让大家都来参与这个事的决定。明明是我的主意，但结果是大家议出来的，如果出问题就不能我一个人负责。实际上这是把民主弄成了一种推脱责任的工具。3.在民主发展过程中出现的风险由探索者自担

我们往往是这样：从文件看，我们不是不要民主，而是要深化改革，要大力推进民主。但是谁推进？还是要靠下面去探索、去尝试。但这样的尝试，承担这样尝试的人，却往往被边缘化了。为什么？就是因为我们设计的这套推进改革的体系存在权益与责任不对称的问题。探索成功了，未见得能得到提拔，但探索一旦出现问题，肯定唯你是问。大家想想：我有探索的想法，但探索成功了未见得有什么好处，一旦失败我这个人就完蛋了。在这样一种状态下，谁去做马前卒？谁去发扬探索精神？

目前出现的上述问题，主要原因是民主还不健全。一方面，我们更多地将民主等同于一种做法、一种形式，理解还不是特别全面；另一方面，推进民主的路径也存在问题。有时人们会看到，部门在自己内部花样翻新地搞一些所谓的“民主”，实际上是在集权。从这个角度说，民主实现的路径确实还存在问题。不能再像搞常规工作一样，上面一声令下，下面去推行民主，这是不对的。应该超越部门，从更高的层面来设计民主。从这样一些角度去看，我们不是说民主搞得太多了，而是搞得不规范、不科学，实质上是一个进一步健全民主的问题。二、如何健全民主？沿着国家治理体系现代化的思路大力推进

国家治理体系更多讲的是治理层面，讲的是在现有体制当中怎么运作，但实际上内在地包含了很多需要进一步研究的问题，其中也包括民主问题。在现有框架内，有以下几个方面需要认真研究，而且在实践当中是可以推进的。1.建立权力制约和约束机制

权力的约束，习总书记已经讲得非常清楚了，就是要把权力放进制度的笼子里。现在关键是这个笼子怎么编。我们现在已经开始编了，但是应该看到还有很多的事情要做。权力怎么约束？无非是以下方面：一是自上而下的纵向约束，也就是行政监督；二是纵向约束里面还有下对上的约束，这同样重要；三是横向的权力约束，就是根据权力的不同职能将之划分成不同的块，相互之间有联系，又有边界，权力一直使用到遇到边界为止；四是非权力对权力的约束，包括媒体的约束、政党的约束、政府运作透明化的进步等等。所有这些约束都有了，对权力的约束就有力，就健全了。回过头来用这样一个标准来衡量，可以看到我们现在的权力约束确确实实还是存在不少问题的。上对下的约束我们轻车熟路，我们不是说不应该有，但是在推进治理现代化的今天，必须把下对上的约束、权力对权力的约束和非权力对权力的约束一个一个全都建立起来，形成良性互动。2.处理好顶层设计和摸着石头过河的关系

社会科学理念的顶层设计不是自然科学工程领域的顶层设计。后者是对物的，可以越细致、越有操作性越好，前者实际上讲的是一种系统的思考。不是要制定一个详细的方案，只是要提出一个非常明确的目标，设定一些非常明确的原则，规定一些不能越过的边界，然后给下面提供一个平台，在这样一个平台的基础上，让大家放开胆子去试、去闯，这才是社会科学意义上的顶层设计。也只有这样的顶层设计，才能给大家、给下面的探索以更大的空间。我们一定要改变过去那种表面上号召大家大胆创新，实际上却只要创新，风险全由改革者自担这样一种情况。这里面，最重要的就是顶层设计。顶层设计的意思不是再给大家规定怎么做，而是规定大家在什么范围里面做，在什么范围里面做是安全的。把大家的风险降到最低，把许多风险揽过来，这就叫勇气，这就叫责任感。3.发展党内民主

发展党内民主依然是我们推进有序民主的一条可靠路径。不能把现有体制撇在一边，简单地讲民主就是多元化，多元化就有多种力量，多种力量就要搞多党，一党便不行。不能从这样一个角度看，还得从中国的实际出发。从中国的实际看，现在能在政治当中起控制作用的还是中国共产党，那就应该首先在共产党里面想办法。民主有很多元素，如果这些元素不能在政党之间体现，那么能不能在党内体现？我认为是可以的，比如说竞争性选举。类似这样的东西，我们千方百计地把它和中国的国情结合起来，就能给党内民主发展以很大的空间。至少这个方面我们可以在今后的改革当中予以推进。

总而言之，国家治理体系的现代化这条思路为我们进一步推进民主开拓了一个广阔的空间，在这个空间里我们可以发展民主，也应该义无反顾地发展民主。法治：现代治理体系的重要基石

法治建设是中国未来深化改革至关重要的核心内容，是全方位综合联动改革中其他领域改革的关键枢纽，是国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。这是由于界定和理清政府与市场、政府与社会治理边界的关键是政府职能和权力边界的界定，而政府职能和权力边界的界定，关键靠法治。在“法规治理、激励机制、社会规范”这三大基本制度安排中，“法规治理”是最为核心和基本的制度安排。因此，法治改革与其他领域改革之间具有很强的动态互动的内在逻辑关系。在全部领域的改革中，法治改革先行是其他领域改革能够规范有序实施、最终实现改革目标的重要保障。只有通过法治改革、完善立法，才能使各个领域的改革规范化、有序化和制度化。如果法治改革不推进，必定会严重影响其他领域的深层次改革。

可见，法治改革与法治建设具有全局性、关键性、战略性意义。十八届三中全会《决定》专门用一个章节论述“推进法治中国建设”，并将改革和法治同时向“全面”的层次升级，一方面是“全面深化改革”，另一方面是“全面推进依法治国”，“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，将“法治”的至关重要性提升到一个前所未有的战略高度。

长期以来，人们的目光主要投放在经济领域的改革，法治领域的改革常常处于从属和被忽视的地位。过去30多年中国的法治发展受制于政治、社会、经济体制结构和经济发展等诸多因素，法治状况只能随着外部环境起伏，而外部环境在相当程度上取决于改革的方向和力度。法治建设和法治改革尽管在中央文件和媒体中屡被提及，但法治改革的步伐及具体法律的制定较为滞后，实质法治也相应滞后，具体执行同样遇到种种困境，例如，土地流转在十七届三中全会的《决定》中就已给出，到现在还没有制定法律条款来具体执行；教育经费投入要达到GDP的4%，讲了近20年，直到上届政府才基本上真正落实，影响到了其他领域的改革，由此难以形成政治、经济、社会、文化、生态文明的全方位联动改革和综合治理。一、法治的市场意义

法治为什么至关重要？一个好的法治环境，可以支持和增进市场，真正让市场发挥基础性和决定性的作用。市场的本质是“无为而治”，“无为而治”的必要条件是完善市场制度，让市场有效，而让市场有效的必要条件是要有一个有效的政府，一个有效政府首先得是一个有限和定位恰当的政府，因此，政府职能转变成为关键。市场有没有效，关键取决于政府职能的有效界定，其定位需要由法治来规范化、有序化、制度化。“无为而治”不是什么都不管，而是基于法治的政府治理，现代市场经济本质上是“无为而治”的法治经济。如果没有一个良好的法治环境，市场经济是不能够良好运行的，建立现代市场经济体制，需要完善法治。

法治和人治的区别不在于有没有法制，而在于法治是否建立在民主基础之上，民主是中国跳出兴亡历史周期律的必由之路。法治是一个以多数人和多元利益并存为基础的社会调整机制，是和谐社会的本质内涵。十八届三中全会《决定》将市场提高到在资源配置中起“决定性作用”的地位，但当前中国市场化严重不足，在制度上有许多限制，再加上政府本不应该有的权力过多，市场活动往往受到权力干扰。前者要求在立法上改革现有制度，后者则要求完善执法和司法体制，建立更为有效的监督体系，两者都呼唤法治体制的建设与改革。

法治的两个主题是限制政府权力和赋予公民个人权利，界定和划清公民权利和政府权力的边界。其首要作用就是制约政府的行为，约束其对经济活动的任意干预，限制政府的权力就是为了保护市场不受“看得见的手”随意干扰。现代市场经济体制区别于传统市场经济体制的一个基本特征在于其制度的基础是法治（the Rule of Law），也就是依法治国，这是现代法治社会和传统法制（封建法家）社会的根本差别。在传统的法制社会状态下，政府及其领导者可以不受法律的约束，独立于法律的权威之外，享有不遵守法律的特权。中国古代“刑不上大夫”的司法理念，就说明中国在封建主义时期不是法治社会，最多只能算是法制国家。为什么要强调依法治国？法治是建立现代市场经济制度的根本制度基础，主要用来约束政府以及个人的行为。如果政府行为不受法律制约和约束，独立的企业制度和自由交易就没有根本的保障，那么现代市场经济的基础也就不存在了。

当然，法治还要赋予公民个人权利，同时约束经济人的行为，其中包括产权界定和保护，合同和法律的执行，维护市场竞争。对经济发展来说，最重要的是合同要得到执行，财产要得到保护。保护产权，就是产权神圣不可侵犯，谁也不能掠夺别人的财富。有了法治，产权就能得到保护，人们就会把自己的资源和精力全部投入于创造财富，经济才能发展，整个社会才能走向富裕。因而，一个国家经济长远发展的保证就是依法治国。

与此同时，法治与民主政治也是密切相关的，是民主深化发展的需要。邓小平1986年9月3日在会见日本公明党委员长竹入义胜时就曾提到：“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。”如前所述，法治是一个以多数人和多元利益并存为基础的社会调整机制，民主制度的不健全往往会带来法治上的欠成熟。当前，中国还是一个关系社会，而不是一个契约社会、法治社会。其根源是政府的触角无所不至，过度干预经济，使得规则让位于“关系”，这本身就说明中国的市场制度还不是非常成熟。

那么，民主要靠什么来保证呢？靠分权（或放权），分权保障了一定的民主。具体来说，包括政府部门之间的分权、上下级政府之间的分权、政府和民间的分权，以及民间内部、不同群体、不同人之间的分权，即不让财富和权力集中在少数人或利益集团手上。分权对保证民主非常关键。为什么要分权呢？是由于信息不对称和个体逐利。由于经济社会活动方面的信息是不对称的，因而往往需要采用分散化决策的方式，再加上个体的自利性，为了调动人们的积极性，需要给予人们尽可能多的自由选择权。

只有民主与法治、分权相结合，实行宪法政治，才有可能跳出历史周期律。只有重视大众对政府的监督，用制度来约束政府及其领导人，才能彻底解决长期执政和实现国家长治久安的制度和体制问题。为什么世界上绝大多数国家都实行市场经济，其经济绩效和社会效果却会有非常大的差异？一个重要的原因就在于，有些国家在体制转型的系统中，其他体制改革难以满足对经济体制改革的配套和支撑，没有建立起相应的法治环境、民主制度，权力过于集中，陷于权力设租、寻租的权贵资本主义的泥淖中难以自拔。所以，有效市场的必要条件是有限政府，大量减少直至消除政府角色越位和错位的现象。建立有限政府，关键是要让公权力的行使受到法律的约束和民众的监督。随着中国改革开放的深层次发展和矛盾问题的不断涌现，法治建设正变得日益紧迫，成为中国顶层设计中的刻不容缓的议题之一，随之而来的还有如何让法治落地，用法治精神筑牢中国梦的问题。二、改革开放以来中国的法治建设进程回顾

改革开放以后，经历了十年“文革”梦魇的中国，开始重新擎起民主法制的旗帜，对过去否定法律、轻视法律、以言代法、有法不依、政策就是法律等错误思想和做法进行系统纠偏。尽管还没有上升到现代民主法治的高度，但是与改革前极度扭曲的国家治理体系相比，无疑已经有了质的转变。1979年，中共中央在《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中强调，刑法、刑事诉讼法等7部法律通过后，“它们能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志”。这是中华人民共和国成立后，包括十一届三中全会以来，在党和国家的重要文件中首次使用“法治”这一概念。自此以降，中国的法治建设走上了一条崭新的道路。

首先是宪法的核心统帅地位得到彰显。宪法是国家之磐石、九鼎之重器，带有根本性、全局性和长期性。现行宪法颁布于1982年，数亿人参加了对新宪法草案的讨论，这也是中国立法史上第一部公开表决结果的法律，其后又经历了4次修宪，内容涉及对基本国情和国家根本任务、经济体制、非公有制经济的宪法地位、完善保护公民私有财产的制度、尊重和保护人权、基本治国方略等重大问题认识的不断深化，将改革开放中的一些成功经验肯定下来并上升为国家意志，为民主政治和社会经济的发展提供了根本保障。如同习近平2012年12月在现行宪法颁布30周年纪念会上指出的，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。宪法不仅是一个文本，不能只停留在纸面上，其中规定的公民权利、对超越宪法和法律的特权的约束等如果不能在实践中真正落到实处，那么法治还是空谈。

其次是法律法规体系逐渐建立健全。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是十一届三中全会就确定了的法治方针，而其中有法可依则是改革开放之后填补法制空白或盲区的首要方针，由此进入了一个立法爆炸期。据统计，截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，涵盖经济、政治、社会、文化和生态文明等各个方面。这还是2009年国家对法律法规全面清理之后的数据，其间全国人大废止了8部法律、国务院废止了7部行政法规，地方人大及其常委会废止了地方性法规455部。这里就涉及两个问题：一是法律是不是越多越好？不尽然。当法律干预了不该干预的领域，如过多地介入个人私域，反而可能会造成人们的行为扭曲。二是法有良法、恶法之分，只有基于善法之上的治理才是真正的法治。也就是亚里士多德在其《政治学》一书中所指出的：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”

第三是政府依法行政得到一定的推进。法治政府是法治国家最重要、最核心的部分，改革开放以来政府对这一定位的确认越来越明晰。1999年，国务院就曾颁布《国务院关于全面推进依法行政的决定》，将依法行政界定为依法治国的重要组成部分，并明确了建设廉洁、勤政、务实、高效政府的内在基本要求。2004年3月，国务院又颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了建设法治政府的任务，并争取10年内基本实现这一目标。2008年2月，十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出“遵守宪法和法律是政府工作的根本原则”。2010年11月，国务院又发布了《关于加强法治政府建设的意见》。然而，三令五申的背后则是法治政府建设进度的迟缓：政府职能转变不到位，对微观经济运行干预过多，公共服务比较薄弱；政府机构设置不尽合理，部门职能交叉、权责脱节、效率不高、效能不好；滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象未得到有效遏制。

第四是司法体制改革持续深化推进。一般认为，在法治结构体系中，立法“分配正义”，行政“运送正义”，司法“矫正正义”。司法制度作为实现社会正义的最后一道防线，直接维系着社会的公平正义与稳定和谐。十五大报告首次提出“推进司法改革”，其后在历次重大决议中都可以看到有关表述，十六大提出“推进司法体制改革”，十七大提出“深化司法体制改革”，十八大提出“进一步深化司法体制改革”，十八届三中全会则做出了更为全面的司法体制改革部署，涉及司法管理体制、司法权力运行机制、人权司法保障制度，等等。不过，目前看来，我国在司法独立、司法公正、司法权威、司法公信上依然存在一些深层次问题。三、历史与国际视角下的法治建设启示1.中国古代法家思想及其现代意义

从春秋战国到秦朝，从李悝著《法经》到商鞅变法，法家思想逐渐成为主导的治国理念渊源。所谓“汉承秦制”、“百代皆行秦政”，这里的秦制、秦政，很大程度上就是法家之制，特别是商鞅变法形成之制。尽管作为一个改革者商鞅连自身的性命都不保，但正如汉代王充所说的：“商鞅相孝公，为秦开帝业。”（《论衡·书解篇》）商鞅在变法过程中意识到，如果新法得不到老百姓的信任和支持，那么贯彻执行起来就势必会遇到重重困难，于是通过“立木取信”和“刑太子傅”这一赏一罚，很快就树立起了政府的威信，保证了新法令自上而下在官员、百姓中的顺利推行。

在商鞅之后，法家思想的集大成者韩非子则提出了法、术、势三位一体的法制治理思想体系。法，就是统治者颁布的法令、政策、制度，赏罚都要以之为据，通过严刑厚赏使之成为整个社会的行为准则和规范。并且，要做到“法不阿贵”、“刑过不避大臣，赏善不遗匹夫”。（《韩非子·有度》）术，就是国君通过分权制衡来统御群臣的权术，法和术必须结合起来。势，就是国君统治所依托的权力和威势。韩非子认为，要推行法令和使用权术以实现变法强国，必须依靠和利用权势。商鞅之所以在国君更替之后落得车裂结局，最根本的原因就是大势已去，原有的国君不在了，又失去了新的中央最高掌权者的支持，无法取势、树势、借势、顺势将改革引向深入，反而使其自身身陷囹圄。

可见，中国古代法家的思想对于秦始皇统一六国、建立中央集权的封建专制国家起到了非常重要的作用，也为后世所一再仿效。中国的统一和国家统治体制的建立，可以说是法家的功劳。封建时期的中国其统治管理体制没有多大变化，从而就有了所谓“百代皆行秦政”，甚至在现今中国的行政体制里还留有很深的烙印和痕迹。然而，法家的思想有一个最大的问题，就是只看到了人在争权夺利时的残酷，而忽略了血缘关系对人的情感和行为的影响。其实，任何动物都有两重性，既有残酷争夺的一面，也有舔犊之情。如果一味地用法家的思想，不考虑其他制度安排，往往导致高压和强权，不能形成和谐社会，这个政权是维持不了多长时间的，因此，秦始皇去世之后秦朝20年就结束了。尽管之后的每一个朝代都在采用其基本的制度，但是还要吸收其他的制度安排。

实际上，儒家、道家、法家的思想各有所长，但也各有所短，如果独尊一家、单独使用都会带来非常严重的不良后果。相反，管子的思想则讲求综合，并用以治，主张采取“拘之以利，结之以信，示之以武”（《国语·齐语》）的综合治理政策，这也是为什么其后的诸子百家的学说都可以从管子这里找到思想渊源的原因，后世李斯、萧何、桑弘羊、诸葛亮、王安石、张居正等历朝名相，也无不从管子的治国之道中汲取了思想力量。但是，管子的综合治理思想对制度建设和法治没有给予足够的重视。在现代市场经济环境中，要治好国，做成事，做大事，人们必须同时采用法规治理、激励机制、社会规范这三个基本制度安排。关于综合治理的思想，老子其实也谈到了，也就是：“以正治国，以奇用兵，以无事取天下。”需要指出的是，不能误解老子无为而治的意思，不是要我们完全不管，其前提就是建立团队，政府要发挥作用，同时要建立规则，就是基本的法律制度安排。2.西方国家转型期的法治建设

西方各国大多也曾先后经历过社会经济转型的过程，其法治建设进程随之也发生了深刻变革。这里，我们简要论述这些国家不同转型时期法治建设的基本特征及其启示。

一是在立法进程上，从私法到公法。以美国为例，其社会经济转型最为剧烈的时期大致是19世纪末到20世纪前期（与中国当前所处的转型期较为相似），当时的法治建设重点是保护财产权和个人自由，健全市场竞争的法治要素。自罗斯福新政时期开始，在其以救济（Relief）、复兴（Recovery）和改革（Reform）为核心的政策下，则形成了以《联邦紧急救济法》（1933）、《国家劳动关系法》（1935）、《社会保障法》（1935）等一大批与公民福利相关联的社会法，开始更加关注社会公平。但与此同时，以总统为代表的行政机关的权力也日益膨胀，于是作为保障私权不受随意干预和破坏而存在的公法开始逐渐全面崛起。“二战”之后，《联邦行政程序法》（1946）、《司法审查法》（1950）、《信息自由法》（1967）、《政府公开法》（1976）等相继颁布实施。

二是在权力分配上，限公权保私权。随着市场经济的发展、市民社会的形成，特别是20世纪六七十年代的经济滞胀，里根经济学、撒切尔主义开始兴起，里根在其总统就职典礼上说：“政府并不是解决问题的方法，政府本身才是问题所在。”由此，政府对市场的干预、对公民权利的侵犯开始受到限制。同时，公民的基本权利则从基本人身权扩展到经济、政治、社会和文化等各个方面，市场和社会的自治力在此过程中从而也开始得到培育，大量涉及环保、医疗、宗教、慈善等各领域的维护私人和团体利益的非政府组织开始出现。在这个转型过程中，国家公共权力的分配也发生变化，立法权、行政权和司法权之间的相互制约关系被进一步强化，大陆法系国家也开始相继建立司法审查制度。

三是在行政改革上，破官僚优服务。20世纪70年代之后，西方各国的行政管理体制普遍陷入结构僵化的官僚格局，公共行政改革被引入改革议程。如1978年美国颁布《文官制度改革法》，首次用法律形式确立政府文官的竞争择优机制，这对其提高政府行政效率，调动公务员的积极性等起到了一定的作用，而前面提到的《信息自由法》、《政府公开法》及《联邦咨询委员会法》（1972）等则赋予了公民对于公共行政过程的知情权和参与权。同时，公共服务开始成为现代政府职能的核心，建设服务型政府成为各国法治建设和国家治理体系建设中的一个重点。无论是英国1991年颁布的《公民宪章》，还是美国1994年颁布的《顾客至上：服务美国民众标准》，都是旨在提升公共服务质量和水准的重要措施。四、以法治改革促进国家治理体系和治理能力现代化

在中国进入全面深化改革的新的历史时期，法治改革也要与时俱进，并贯穿到经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明体制的全方位联动改革之中，真正做到法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设，实现国家治理体系和治理能力现代化。具体而言，应该从以下几个方面着力推进法治改革和法治建设。1.加强宪法实施，维护宪法权威

除了完善立法，更重要的是实施。宪法的生命在于实施。第一，可以考虑在全国人民代表大会机构中设立与其他专门委员会平行的宪法委员会，专门负责对法律、行政法规和地方性法规的合宪性审查和备案审查。第二，可以通过经常性的宪法解释，来保持宪法的稳定性和动态适应性，帮助人们统一、深化对宪法的认识和运用，确立宪法价值体系的共同基础。第三，应根据十八届三中全会精神积极稳妥地修改宪法，将全面深化改革的有关决议通过国家根本大法固化下来、推广开来，通过宪法的权威来确保改革不因政府换届或人员变动而出现停滞或倒退。2.推进民主立法，重塑公法价值

与中国下一步全面深化改革相适应，立法工作也应适时跟进，尤其要加强在社会、文化和生态文明等重点领域的立法，并拓展公众参与立法的途径。立法的民主化是要调整不同利益群体之间的关系，以便做出公共决定。与此同时，需要注意的是，对于市场的立法不是越多越好、越细越好，而是宜粗不宜细，因为这里面是信息高度不对称的，如果一个法律难以执行、监督成本过大，那么就没有存在的必要。相反，对于政府的立法则应该是越细越好，因为政府的公共行政有巨大的外部性，所以，随着中国政府从发展型全能政府向服务型有限政府转变，与之相应的公法建设也要跟进。没有一个成熟发达的公法制度体系，中国的民主政治建设也难以得到保证。3.深化司法改革，保证司法独立

司法独立是现代法治概念的基本要素之一，我国宪法第126条和第131条也对法院和检察院之于行政机关的独立性作了明确规定，如何真正落实到法治体系中去则需要深入研究探讨。首先，要正确处理好人大与司法、中纪委与司法、政法委与司法、媒体与司法、公众与司法以及公、检、法之间的关系，确保审判机关、检察机关能够真正依法独立公正地行使权力。其次，要正确处理行政与司法的关系，防止司法行政化以及行政对于司法的干预，按照十八届三中全会《决定》提出的要求“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，司法机关的垂直化管理将斩断其与地方权力部门之间的利益输送纽带。再次，要进一步增强司法的透明度、民主性和专业化，拓宽民众的司法参与渠道，充分发挥司法在国家和社会公共治理中的救济作用。4.全面依法行政，建设法治政府

一个成熟的现代市场经济，要求政府领导方式和行政运行方式必须向规范化、有序化、制度化、法治化转变，同时这个转变要牵住“牛鼻子”，这样才能起到事半功倍的效果。第一，要按照十八届三中全会《决定》要求，“普遍建立法律顾问制度”，“完善重大决策合法性审查”，为政府立法项目和行政决策提供法律咨询。第二，要加强对现有行政法规、规章和规范性文件的定期清理，对于与简政放权、政府职能转变、服务型政府建设不相适应的法规要及时予以废止，让政府行政建基在良法之上。第三，要对法治政府的内在要求进行分解、细化和量化，将法治政府建设用量化的指标体系固化下来，让法治建设也成为政绩，突破考核体系的唯GDP主义。五、让法治深入人心

总之，中国要真正充分发挥依法治国的全部优势，实现“法治国家、法治政府、法治社会”的一体化建设，还有很长的路要走，这也是十八届三中全会多次强调建设法治中国的原因。在全面深化改革的大局中，迫切需要以法治凝聚改革力量，以此形成“自上而下、自下而上”上下联动的改革态势以及最大公约数的改革共识，也即是：由中央权威确定法治改革的方向、方针、战略、愿景、整体方案的顶层设计和顶层推动，由立法机关来推动法律法规的更新和完善，促进司法独立和严格执法；同时，以社会公众的意志为导向，以公众诉求和市场需要为基础，推动自下而上的法治改革，让法治理念落到基层，深入人心。治理的关键是多元开放

中共十八届三中全会提出“治理”概念，让人眼前一亮。这是政治理念的一次创新提升。

这个词出现在十八届三中全会公报关于全面深化改革目标的论述中：“全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”

在党政重要文件中，“国家治理体系”、“治理能力”这两个词是第一次出现。不过，学术界对此问题的研究，已有一些年头。美国学者较早地系统地发展了治理这个概念，时间约在上个世纪七八十年代，这是对西方此前形成、而当时陷入危机的“大政府”的反思。

治理是针对另外两个概念提出的：统治和政府。统治带有明显的政治倾向性，治理则是中性的，它强调国家权力是属于所有人的，因而是公共的。国家权力的运用旨在增进所有国民的利益，而不是以权力转移利益。

治理也经常与政府相对而言。政府的英文词是Government，治理的英文词是Gov-ernance。两者密切相关，而含义大为不同。大政府时代的基本特点就是政府垄断社会管理权，政府就是社会秩序形成和维护的单一中心。这是单一中心的国家管理模式。

治理的基本特征则是多中心。在治理理念中，治理的主体有两大类：政府和社会。政府在治理结构中仍居于重要地位，但不是唯一的，社会进入治理结构。所谓社会，就是国民在政府之外成立、运作的各种类型的社会组织，包括商业的、非商业的，全国的、地域的等等。在国民生活的不同领域、不同层次、不同地域，这些组织生产和分配或多或少的公共品，从而发挥着或大或小的治理作用。这样的社会治理是多中心的，无数组织同时具有权威，尽管政府的权威仍是最大的。

显然，“国家治理体系”，必定同时包括政府和社会。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》专门列出一章“创新社会治理体制”，指出要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”此前的用词，一直是创新社会“管理”，管理的主体通常是政府。社会治理则包括社会自我治理之内涵，社会组织在政治观念中获得了比较充分的正当性。

也就是说，国家治理体系的概念，正在重塑政府与社会的关系。这些年来，在中国，社会组织的发展遭遇了严重的制度障碍。国家治理体系概念则要求政府接纳社会组织，在这一体系中，社会组织与政府同时发挥作用，形成分工、合作关系。它意味着，政府必须打破自己树立起来的制度和精神障碍，具有包容社会的胸怀，准备与社会合作、互动。

而这正是源远流长的中国治理之道的核心所在。中国的最大特点是超大规模，中国文明与政治共同体从一开始就是超大规模的，在这样的超大规模政治体中维护健全秩序的唯一有效模式是社会与政府分工、合作的多中心治理。基层的社会组织分散地承担大量治理功能，由此，政府可以低成本运作。事实证明，政府单一中心的统治、管理模式，是无法在超大规模共同体中正常运作的。现在的理念，则是重新接续这一传统。在中国语境中，提出“国家治理体系”还有另外一个用意。这里的主体是“国家”，在一定程度上，这也是重新厘定执政党、政府和社会关系的一次努力。《决定》指出“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。执政党、政府、社会均被统合于国家治理体系中，各自承担自己的职能，发挥自己的作用，最终的目标是国家的秩序稳定，国民的幸福。

下篇 大国治理布局

第三章 从严治吏：治官的智慧

十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》比历史上任何一届三中全会的“决定”都更加具体，无论在政治意义，还是经济、社会意义上，如果真能一一贯彻落实，中国的强国梦则指日可待。特别是其中关于“强化权力运行制约和监督体系”一节，有两大重要的崭新点。一、官邸制有利于遏制住房腐败

在“六不准”的前提下探索实行官邸制，这是在探索将权力关进制度的笼子、对干部权力进行规范方面最崭新的一点。官邸制在欧美发达国家已经有很成熟的经验。在我国实行，有两个必须要注意的点。一是官邸制的实行对象一定是职务比较高的、比较重要的岗位，而不是一般的岗位。放在我们国家来说，对一个县而言至少要是县委书记、县长，对于一个市，则应该是市委书记、组织部长、纪委书记这些管钱管物的人。二是官邸制的内涵完全有别于国外的首相府，以及我国古代的将军府等，这是因为官邸制须在“六不准”的前提下实行，即“不准多处占用住房和办公用房，不准超标准配备办公用房和生活用房，不准违规配备公车，不准违规配备秘书，不准超规格警卫，不准超标准进行公务接待”。

概括起来说，探索实行官邸制要遵循“合规、合理、合情”的原则。首先要合规，即合乎法律的规定。比如在美国，总统带着家人去度假，就是合乎法律规定的，但在我国官员若带亲属出去旅游可能就是不合法的。简单来说就是，制度规定的都是可以的，制度没有规定的就是腐败行为，是违纪违规行为。其次是要合理，必须区分哪些是合理的、哪些是不合理的。比如省级干部可以配备秘书，但现在实际上县级、副县级干部也都配备了秘书，只不过名称换成了“联络员”。这就是一种不合理。而这种不合理还有很多，像超规格接待等等。第三是合情，实行官邸制不合情理是不行的，应该让那些廉洁从政的官员享受相应的生活待遇。当然要在法律和政策规定的范围内。在本着这六字原则之外，实践中实行官邸制还需注意要从县一级开始，积累了经验再向全国推广，特别是还要借鉴英美发达国家的有益经验和做法。二、反腐以上级纪委为主大大提升了监督权

这次改革更重要的、更大的进步，也是社会反复呼吁的，就是在反腐制度化举措上有了重大突破。包括三点：第一是纪委查办案件制度化，明确提出“查办腐败案件以上级纪委领导为主”。过去的反腐实践中，查办腐败案件往往以案件发生地的党委为主，这便使得若本地党委主要领导与腐败有着千丝万缕的联系，则案件的查办就无法进行。这也在事实上纵容了那些有关系、有特权的腐败分子。而现在变成了以上级纪委领导为主，就大大提升了对腐败案件的监督权。这也是我们长期以来一直呼吁的，可以说是本次改革的一个重大的制度性措施。第二点是明确提出腐败案件“线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”。在这里，“必须”二字非常重要，过去没有这一制度规定时，可报可不报，书记、市长想要压住本地的腐败案件就能够将案子压下来，而现在就压不住了。这一改革举措确保了反腐败的真正落地。第三则是明确指出“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”，这就把人管住了。过去的用人提拔往往都是本地党委来管，若发生牵涉党委领导的腐败案，纪委负责人要想被提拔，肯定不好意思举报党委领导。而现在则是谁授权给他，他就对谁负责。这是真正的重大进步，也是真正对中国的官场体制了解之后的制度上的突破。

以上这几点是在用制度管权、管事、管人的改革中，真正能落到地的措施。但需要说明的是，纪委的权力也要受到制约，任何一个部门都不能有不受制约的权力。权力倾向于扩张，这是权力的天然属性。由于我们在立法上缺乏对权力的限制，导致许多部门自己授予自己权力，来寻求更大的部门利益。要杜绝这种现象，就必须限制部门滥用权力，对其进行约束与规范。需要特别指出的是，要讲权力制约更应讲权力制衡。因为权力制约只是一种从属性的权力约束。权力制约中的权力，是一种外在的权力，它最多只能起到事后作用。同时，由于制约权本身也是一种权力，它也必须受到制约。也因此，实践中才会出现“谁”来监督纪检监察部门及“谁”来监督最高权力执行者的问题。简单来说，这就是监督权由谁来监督的问题。例如在曾经轰动一时的湖南郴州腐败窝案中，原郴州市纪委书记曾锦春就是监督人家的，下面来监督他是不可能的，实际上在郴州就一个人能监督他，那就是市委书记。但是市委书记当时也在搞房地产腐败，知道曾锦春在矿山搞腐败，于是两个人心照不宣。可见，忽视这一问题，社会就会出现制度体系上的漏洞。而权力制衡中的权力则不同，它是一种内在的权力。在权力制衡中，每一个权力行使者都具有权力行使者和权力制约者的双重身份。这种在约束中行使权力，而行使中又约束权力的机制，跳出了传统制约中“监督权由谁来监督”的问题。一句话，在权力运行上不能有漏洞、不能有特许，要相互制约、制衡，这样才能使权力真正在阳光下运行。中央强力反腐的可能走向

十八大前，笔者曾撰文提出中央新一届领导集体当前面临“三个不得不”的关口，即一是政治体制到了不得不改革的关口；二是两极分化到了不得不解决的关口；三是反腐困境到了不得不突破的关口。在提出“十年看五年，五年看三年，三年看当年”的时间节点判断的同时，明确指出应选择共识度最高、支持度最大、口子最小、见效最快的反腐败，来为全面深化改革攻关破局。一、要通过反腐败来攻关破局，重建党和政府的公信力

过去一年多的反腐败工作，可以用一二三四来简要概括，即一是反腐的高压态势已经形成；二是既打“老虎”，又拍“苍蝇”的“反腐两手抓”初见成效；三是万众关注的三中全会《决定》提出，“加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用”。这一决定中的最大亮点，既体现了中央在改革纪检体制中由同体监督到异体监督认识的深化，也体现了与过去运动反腐截然不同的制度反腐思维，堪称反腐败斗争的最大利好；四是集中解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等“四风”，起到了为“中国梦”提振民心、重建公信力的作用。二、“三个不得不”关口前的中国强力反腐有两种选择

一是被迫型倒逼式的强力反腐。当问题拖成难题，难题拖成老大难题时，当“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”（习近平语）时，这种被迫的、倒逼式的强力高压反腐，不但付出的成本很大，而且非常痛苦，甚至还相当危险，“对党组织的伤害远大于其个人付出的代价”（王岐山语）。但是，如果不敢于付出这样大的代价，不仅反腐的强力高压态势无法形成，而且也很难通过反腐去重建党和政府的公信力。

二是主动性预见式的强力反腐。30多年前，邓小平提出关于“党和国家领导制度的改革”、“两手抓，两手都要硬”和“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果”等重要论述，并推动了打击经济领域严重犯罪活动的斗争。30多年后，习总书记提出关于“把权力关进制度的笼子里”、“加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用”（三中全会《决定》）等重要论断，十八大后出现了高压强力反腐的态势。这些充满政治智慧和勇气的理论阐述和行动实践，也体现了主动性预见式的强力反腐。当前，两种强力反腐的选择摆在我们面前。

被迫型倒逼式的强力反腐，其倒逼，是多年问题的积累形成的，是现实的客观形势决定的，这也是习近平总书记上任后，反复强调问

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