作者：孙鹏,曾刚,尚勇敏,冯骏娇
出版社：东南大学出版社
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中国大都市主体功能区规划的理论与实践试读：
前言
改革开放30多年来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就。然而，“GDP至上”的政绩观和非均衡发展战略在促进经济飞速增长的同时，亦带来了区域发展失衡、环境污染加剧、可持续发展能力下降等问题。因此，为了落实科学发展观、实现区域可持续发展、构建社会主义和谐社会，中央政府在国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要中正式提出了编制主体功能区规划、推进形成主体功能区的重要举措。在2010年的“十二五”规划纲要中更是将主体功能区规划上升为国家战略，希望通过主体功能区规划的实施，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间利用高效、人与自然和谐相处的区域发展格局。另一方面，随着全球化的深入、信息技术的发展以及“城市世纪”的到来，全球网络体系日趋完善，一国国际综合竞争力愈来愈取决于该国核心区域、中心城市的实力，国际大都市已经成为一国参与全球化并增强国家竞争力的主要空间单元。20世纪90年代以来，为了更深入地参与全球分工和竞争，提升本区域和国家的竞争力，全球著名大都市（如纽约、伦敦、东京等）纷纷开展大都市空间规划，旨在通过优化城市空间结构，保护城市生态环境和提升城市区域品质，提升大都市的国际竞争力，实现其可持续发展。因此，开展我国的主体功能区规划，重视大都市主体功能区规划也就成为我们的必然选择。自21世纪初国家发改委启动国家主体功能区规划工作以来，很多学者从不同的研究视角出发，对主体功能区的理论基础、指标体系、规划方法和实践检验等进行了研究，取得了一系列研究成果，但对大都市主体功能区规划的理论和应用却缺乏系统的分析研究。
在笔者主持的国家社科基金重大项目“加快推进生态文明建设研究（10ZD＆016）”、国家自然科学基金面上项目“基于生态文明的区域发展模式研究（41071093）”、上海市科技攻关项目“临港新城低碳城市实践区建设指标体系与建设导则研究（09DZ1200800）”、上海市科技攻关项目“崇明生态岛综合评价指标体系研究（08DZ1205600）”和上海市发展和改革委员会重点研究项目“上海市主体功能区规划研究”课题的支持下，本书从地理学视角出发，以大都市这一全球化背景下最具活力和竞争力的空间单元为研究对象，系统探讨大都市主体功能区规划的理论体系和实施过程，全面辨析大都市主体功能区规划的理论基础、核心理念、基本特征，科学构建大都市主体功能区规划指标体系，制定切实可行的实施方案。并以上海为例，论述了上海这一中国大都市主体功能区规划的科学基础、规划方法和技术流程，以期为我国大都市主体功能区规划的理论建设与实践应用作出一点微薄的贡献。
本书笔者认为：第一，与传统区域规划相比，主体功能区规划更加有利于区际关系的平等化、区域发展目标的综合化、区域规划的科学化。我国以往的区域规划在非均衡发展理念的指导下，过于强调空间单元的主次、先后或主辅之分，这种不公平的发展思路和政策措施加剧了区域发展的不均衡现象。主体功能区规划基于发挥地区优势、实现区域整体效益最大化和可持续化，重视不同类型区域的地位公平。优化开发区和重点开发区突出经济、社会功能，限制开发区和禁止开发区则重点提供生态服务；通过制定相应的财政转移政策、改革干部的绩效考评办法、建立生态服务市场等措施，实现区域各类型区之间的协调互动、共同发展。主体功能区规划抛弃了以往单纯注重经济增长的区域规划思想和理念，以资源环境承载力、经济社会开发密度和发展潜力三个标准作为空间划分的新依据，更加重视区域经济、社会、生态环境要素的综合协调。
第二，构建大都市主体功能区规划指标体系宜采用“压力—状态—响应”模型。“压力—状态—响应”模型通过对人类系统和环境系统之间的互动关系的解释，重视问题发生的原因—结果—对策的逻辑关系分析，是目前在区域可持续发展评价和生态环境治理方面应用最为广泛的理论模型。通过对大都市面临的“压力”和所处的“状态”进行系统分析，制定大都市主体功能区的划分方案和分区治理措施（“响应”），使大都市主体功能区规划指标体系具备较强的科学性和可操作性。
第三，大都市具有功能高度集聚特征，其主体功能区规划的多层次性显著。大都市具有经济发展水平高、城市化程度高、人口集聚度高、生态环境资源相对欠缺的特点，是国家优化开发区和重点开发区的核心，并肩负着参与全球竞争、率先实现高效发展、转型发展的重任。大都市主体功能区规划与省域主体功能区规划有着比较明显的区别，其更加重视“全球网络理论”，更加重视创新和服务能力建设，更加重视都市区各类功能区之间关系的特殊性。对大都市主体功能区规划而言，不宜采用国家层面的优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区等四类功能区，而建议采用功能优化区、功能拓展区、功能协调区、生态发展区、生态服务区等五类功能区，并放弃了功能区名称中“开发”这种单纯偏向经济增长的表达，而以“功能”和“生态”取而代之，以凸显各地域类型区的主要功能、主体作用，及功能互补、综合协调发展的现代发展理念和实施方案。
然而，我国是一个地域辽阔的发展中大国，地区差别巨大，城市类型复杂多样，制定大都市主体功能区规划的理论体系和技术实施方案是一个复杂的巨大工程，加上受现有工作条件和作者水平所限，本书一定存在不少理论和应用问题，恳请读者批评指正！孙鹏 曾刚2013年7月于华东师大丽娃河畔1 我国大都市主体功能区规划的背景与意义1.1 时代变迁呼唤主体功能区规划1.1.1 国际区域规划理念的转变
区域与区域规划历来就是地理学、区域经济学和社会学等学科研究的热门问题。20世纪80年代以来，西方主流社会科学界对区域价值的重新审视，引起了众多学科的广泛关注（何剑锋等，2006）。进入20世纪90年代，信息时代的来临、全球化进程的不断加深以及新技术的持续产生与应用，不仅使全球经济发展到了一个新的阶段，而且使得传统的区域概念也在发生变化。区域不再仅仅是承载人类活动的被动空间单元，而成为国家参与全球分工和竞争的主要空间单元。当以国家干预为主的“凯恩斯主义”和自由市场理念为主的“撒切尔主义”在西方的区域发展、规划和管治的实践中双双失效后，以强调社会公正、空间效益集约、可持续发展、自上而下与自下而上结合互动等理念为主的新区域主义逐渐成为西方区域规划、发展和管治的主流思想。区域规划亦被赋予了新的意义，成为区域参与全球分工和竞争的主要手段（张京祥等，2008）。全球化背景下的区域规划均以全面提高国家、区域与城市的竞争力作为新时期区域规划的核心目标。西蒙（Simin et al，2009）等认为20世纪末无论是泛欧洲层面还是地方层面都出现各种尺度的战略空间规划复兴，这种复兴亦被称为规划的空间转向（Spatial Turn in Planning）。勒·盖尔斯、瓦依尔（Le Galès，1998；Vigar et al，2000）等亦认为整个欧洲的20世纪后期都可以被视为地方和区域重新成为政策关注的焦点的时代，这种区域和空间的再发现可以反映在欧洲以及其他先进的工业社会中政治经济的主要变化上。
在区域规划的实践层面，1992年通过的大巴黎地区规划提出协同巴黎盆地整体合力的大巴黎地区将成为欧洲乃至全球最具竞争优势的区域。而1998年日本的第五次国土综合规划（Grand Design for the 21st Century）更是着眼于世界经济一体化，提出通过重新审视国家的定位及各地区在国际经济活动中的作用和地位，来谋划未来50年日本在国土开发和整治上的战略。更重要的是该规划提出要推进地区经济全球化，在各地区建立和改进有利于国际交往的基础设施和政治经济体制，积极参与国际活动；打破行政界线，形成全国性的跨区域合作走廊；形成国际交流圈，通过与周边国家的交流与合作，使每个地区都能在国际活动中扮演重要角色等（张京祥，2004）。因而，从西方国家开始，世界各国开始制定新的区域规划以应对不断出现的新问题，新的区域规划思想更多地将全球化下区域如何参与全球分工和竞争，以及如何解决环境问题等作为主要的影响因素，体现了全球化、人本化、可持续性等理念特征。1.1.2 大都市发展和规划理念的转变
20世纪90年代以来，伴随着区域在全球化和经济一体化影响下角色和地位的转变，区域内最具活力，并对区域发展发挥着引领和示范作用的城市，尤其是处于区域核心地位的大都市在促进区域创新、提升区域品质以及增强国家竞争力方面显得愈来愈重要。进入21世纪，世界城市化水平高度发展，经济全球化和信息化不断相互交织、融合，使得国家间的经济、文化和政治等的联系进一步增强，全球网络化趋势日渐显现。大都市作为全球网络中的重要节点以及一国参与全球产业分工和合作的重要空间单元，在国家中的地位日益上升。大都市的实力往往代表着国家的实力，国家之间的竞争在很大程度上被具体化为以城市为核心的区域间的竞争（周振华，2004）。然而，城市化快速发展和大都市的无限制蔓延亦带来了很多环境、生态和社会问题，西方国家陆续开展了大量的有关大城市发展的空间规划和研究，一些有关城市规划、发展和治理的新理念应运而生，如紧缩城市、新城市主义、生态城市等理念纷纷登台。城市规划不再仅仅局限于物质规划，而更加关注大都市环境生态健康、公正和谐以及良好管治，城市规划和建设将追求高品质的城市作为主要目标。1.1.3 生态文明理念对区域规划影响加深
生态环境问题已经成为21世纪全球经济与社会可持续发展的主要障碍，国际社会已为此进行了长期不懈的努力。从《我们共同的未来》到《21世纪议程》，从《京都议定书》到《哥本哈根协议》，从可持续发展到循环经济、低碳经济、绿色经济等一系列理念的形成，保护环境、节约资源、修复生态、建设生态文明已成为实现人与自然和谐发展的全球性共识。从人类文明的发展演化的角度来看，人类社会在经历了原始文明、农业文明、工业文明之后，正进入生态文明阶段。以前的区域（城市）发展与规划的主要理念和思想均是在工业文明，甚至是农业文明下产生的，与生态文明下构建与环境和生态和谐共生的人类生存、生产和生活环境相去甚远。因此，在生态文明占据主导地位的今天，探讨和尝试新的区域（城市）发展和规划理念、理论和思想成为国内外学者和政府的当务之急。1.1.4 国内区域发展矛盾凸显
改革开放以来，经过30年在“以经济建设为中心”的主导思想影响下，通过充分发挥比较优势、积极参与全球分工，有效利用国内和国际资源与市场，经济长期保持高速增长，综合国力提升，人民生活水平显著提高，我国已经成为全球第二大经济体，创造了“中国奇迹”。但是近30年片面强调经济发展以及对国土空间开发与管理的低效率，导致一系列的区域发展问题越来越成为社会进步、经济发展和人民生活水平提升以及国家长治久安的绊脚石。这些问题主要包括：生态环境破坏严重，资源浪费加剧；国土开发和建设布局无序，产业和城市布局混乱；中央与地方、地方与地方之间的关系更多地呈现出利益交换的关系，“诸侯经济”明显、重复建设和产业同构并存；地区、阶层以及城乡之间的差距越来越大，严重威胁到社会的稳定和发展；市场经济与政府角色转换之间的矛盾冲突等。诸如此类的问题在近几年得到了集中爆发，譬如每年地方上报中央的环境事件多达70万件，甚至地方或局部的生态环境问题亦经常演化为影响严重的社会事件，严重阻碍了我国落实科学发展观，建设环境友好型和资源节约型的两型社会的发展目标。区域规划作为协调各主体利益，保护生态环境，缩小地区差距，化解城市矛盾，通过互信、互利、互助达到共同发展的有效工具（崔功豪，2006），肩负起了落实科学发展观，实现可持续发展，构建两型社会的重任。探讨转型期我国区域（城市）发展和规划的新模式、新理念和新理论，并使其真正能为我国生态文明建设、科学发展观的落实以及两型社会的建设提供科学和合理的指导，成为我国学术界，尤其是地理学、生态学、城市规划等学科研究的热门和热点问题。1.1.5 构建新的区域规划体系刻不容缓
自新中国成立以来，我国根据不同时期的国情和发展目标，进行了多次区域或城市规划，取得了丰硕的成果。特别是改革开放以后，相继确立的东部沿海率先发展战略、西部大开发战略、东北老工业基地振兴战略以及中部崛起战略，在优化地区产业结构、引导产业的梯度转移、促进中西部地区的基础设施建设等方面取得了很大的反响和成就；同时，各行政区范围内或跨行政区的区域规划或城市群规划亦进行得如火如荼。但是，经过几年的发展，无论是从大经济区层面的规划和战略的实施，还是从区域层面的规划和实践的效果来看，都与规划的初衷和目标相去甚远，虎头蛇尾。西部大开发和中部崛起战略实施几年后，中西部同东部沿海地区的经济发展差距不仅没有缩小，反而呈现愈来愈大的趋势；西部地区的脆弱生态环境没有得到相应的改善，反而由于产业的转移和快速开发等原因导致生态环境进一步恶化。同时，区域发展（规划）战略在应对当下我国区域开发中出现的诸多问题（如生态恶化、区域失衡、资源浪费加剧等）时却都显得无能为力。同时，国家和地区的竞争力越来越有赖于区域的竞争力，在新的国际和国内背景下，区域的健康发展和转型就显得愈来愈重要。新区域主义和可持续发展的理念从20世纪末开始席卷全球，成为世界范围内大多数国家和地区制定区域政策的主要依据。区域规划，作为一个区域发展的前瞻性和纲领性的指导，对区域的未来发展目标、地位、功能等起着至关重要的作用。在中国经济进一步融入世界经济体系的过程中，国际合作、区域一体化成为我国经济外交的重要方式，借鉴其他国家先进经验，按照“国际惯例办事”，建立新的区域规划体系，也就成为必然的选择。因此，在全球化背景下，构建适合我国国情并兼具新区域主义和可持续发展理念的区域规划体系成为促进社会进步、保持改革开放成果和解决目前诸多区域发展问题的主要途径。如何构建一个适应全球化背景和促进生态文明建设区域规划体系成为无论是我国学术界还是政府都要解决的当务之急。1.1.6 主体功能区规划的提出
在这样的发展背景下，作为对全球化背景、国际区域发展理念转变、国内区域发展问题的应对，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（简称《“十一五”规划纲要》）提出了“要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”的战略（即主体功能区规划）。2010年6月12日，国务院审议并通过了《全国主体功能区规划》，并强调推进形成主体功能区是党中央、国务院作出的重要战略部署，是深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措。2012年11月发表的党的十八大报告更是强调了优化国土空间格局的重要性。
主体功能区规划摒弃了以往我国区域规划中注重经济发展，忽视、轻视环境保护，规划目标单一的思想方针，首次将环境和生态因素作为区域规划考量的重点，具有重要的现实意义；并从我国的现实情况出发，因地制宜，探寻适合我国的区域发展规划的新途径和新理念，这无疑是我国区域规划在思想、理念和实践上的一次创新。主体功能区规划的提出不仅符合区域分工合作的时代发展要求，而且肩负着对转型期我国区域规划进行科学指导的重任，更是落实科学发展观的现实手段之一。1.2 大都市主体功能区规划意义重大1.2.1 主体功能区的理论基础和实践应用亟须完善
改革开放30多年来，“以经济建设为中心”的思想方针成为指导我国社会各行事业的主要理念和准则，区域规划亦深受这种思想的影响，规划的主要目标是如何更快地促进区域的经济发展，但忽视或轻视了区域的生态环境和社会问题，从而导致区域失衡、生态恶化、资源浪费、国土开发无序等一系列问题的产生。这些问题已经成为我国社会进一步发展和构建社会主义和谐社会的重要障碍，甚至关乎社会的稳定和国家的长治久安，主体功能区规划正是作为对这些问题的应对而产生的。
主体功能区规划作为我国在全球化和建设生态文明的背景下，为了应对区域发展问题，落实科学发展观，实现可持续发展而提出的区域发展和空间规划战略，是我国首创的区域发展和规划模式。主体功能区作为一种新型的区域规划思想和理念，无论是理论基础、体系架构还是实践效果都尚待完善。主体功能区规划的顺利实施不仅会对我国区域可持续发展、社会和谐、生态安全等产生重要的作用，而且也是对区域科学理论和区域发展模式的有益补充。1.2.2 生态文明建设对区域规划提出了新的要求
传统的区域规划和发展理念都是在农业文明或工业文明的背景下提出来的，在人类社会进入生态文明的今天，这些区域发展和规划思想的弊病也或多或少地显现出来。近年来，生态文明建设开始引起我国政府和学术界的关注，胡锦涛总书记在2008年1月中共中央政治局第三次集体学习与2010年2月省部级主要领导干部深入贯彻落实科学发展观加快经济发展方式转变专题研讨班时，明确强调“必须全面推进生态文明建设”，将加快经济发展方式转变作为后国际金融危机时期国际竞争中抢占制高点、争创新优势的必然要求。我国以往的基于工业文明的区域规划将区域的经济发展作为规划的主要目标，无论区域规划方向还是对规划好的区域进行的绩效评估都是以经济发展速度和GDP作为主要的目标和衡量指标，造成全国所有地区恶性竞争加剧、区域产业同构、资源浪费严重等一系列问题。这种单纯以经济增长作为主要目标的区域规划理念和模式不仅不符合当今全球范围内倡导的可持续发展理念，而且与生态文明建设的理念格格不入。因此，如何构建适应生态文明的区域发展和空间规划思想和理念成为地理学、区域科学以及生态学等相关学科的重要任务之一。
主体功能区规划是按照区域的资源环境承载力、经济发展现状和未来发展潜力的不同而进行功能分区和定位，并实行分区管理的一种区域规划模式。对于区域内经济基础条件好、发展潜力大的区域，让其充分发挥承载人口和经济活动的功能，继续参与全球分工，提升国家竞争优势。对于那些关乎国家生态安全，且不适于进行大规模经济开发和人口集聚的区域则主要以维护生态环境为主。不同的区域发挥各自的优势，从而达到区域协调发展，这与生态文明建设对区域发展的要求不谋而合。生态文明背景下，不同类型区域生态文明建设的条件、任务、目标存在着很大的区别。一些落后地区工业文明开发强度低，拥有自然生态环境条件较好的优势，可以借助建设生态文明的契机，寻求新的区域发展途径，实现落后地区的跨越式、可持续发展；发达地区工业发展水平高，自身经济实力较强，可以通过技术创新、产业转型升级、体制机制优化、外部性内部化等途径寻求区域文明转型的新模式新路径。通过不同类型区域生态文明建设模式的研究，实现全国生态文明建设的区域突破，并最终实现区域统筹协调发展，共同建设生态文明。1.2.3 全球化背景下大都市地位的加强
全球化虽然弱化了国家主权，但是却使得区域和城市的地位不断提升。在全球化的推动下，城市，特别是大都市，正在转变成全球经济的枢纽，其对国家竞争力的提升和区域经济的带动作用进一步增强。国家竞争力的提升有赖于区域竞争力的提升，而区域内核心城市的竞争力和地位却决定着该区域品质的整体高低（张京祥等，2008）。21世纪被称为城市世纪，目前全球一半以上的人口居住在城市。作为全球网络体系中重要节点的大都市在各国经济发展、技术创新和竞争力提升过程中发挥着越来越重要的作用。大都市的可持续发展和良好管治成为各国政府和学者密切关注并着力解决的主要问题之一。1.2.4 大都市主体功能区规划应该成为新时期我国空间规划的试金石
对大都市主体功能区规划的理论构建和实践的研究，是将主体功能区这一新的区域发展、规划、分工、管治形式和理念置于区域内经济最发达、最具发展活力和开放思想的大都市内进行理论上和实践上的双重考量。对大都市主体功能区规划的理论构建和规划实践的实施，不仅是对主体功能区规划的理论架构和实施体系的补充和完善，更是对新时期及生态文明背景下我国大都市空间规划新模式和新理念的探讨，亦会对国家层面的优化开发区和重点开发区主体功能区的实施起到积极的引导作用。此外，对大都市主体功能区规划进行尝试性的理论构建和实践，势必会对我国城市与区域空间规划理论及实践作出有益的补充。
上海是我国的经济中心城市，无论是从经济发展水平、对外开放程度，还是技术创新能力、参与全球产业分工的深度以及区域开发模式等方面来看，上海对我国其他省市自治区都发挥着重要的示范作用。根据2007年中共中央和国务院要求，上海要努力率先转变经济增长方式、率先提高自主创新能力、率先推进改革开放、率先构建社会主义和谐社会（“四个率先”），开创上海国际经济、金融、贸易、航运（“四个中心”）和社会主义现代化大都市的新局面，就必须结合主体功能区规划理念优化上海市空间开发结构，形成合理、科学的国土综合利用格局。上海市的主体功能区规划的顺利实施势必会对我国其他城市主体功能区规划产生较强的示范作用。2 区域及区域规划2.1 区域的概念及属性转变2.1.1 区域概念
有关区域（Region）的概念，不同的学科，甚至同一学科内的不同流派都有着不同的解释。西方学者在有关区域、区域规划或空间发展战略等方面的研究中，为了避免重复，会经常使用“Space”或“Place”来指代区域“Region”。1922年全俄中央执行委员会直属经济区域问题委员会认为：区域应该是某国家的一个特殊的经济上尽可能完整的地域。这种区域由于自然特点、以往的文化积累和居民及其生产活动能力的结合而成为国民经济总链条中的一个环节。这种对区域的描述显然有失偏颇，区域不仅仅只是局限于一国之内，亦可以跨越国家，形成诸多的气候区域、经济区域等。
美国区域经济学家埃德加·胡佛（Edgar M.Hoover）认为区域是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地域，它可以按照内部的同质性或功能一体化原则划分。崔功豪等（1999）提出的区域概念，即认为区域是一个空间概念，是地球表面上占有一定空间的、以不同的物质客体为对象的地域结构形式。
地理学中区域可以理解为具有某些共同特征的地区，或者是在某些方面功能相互依存的地区，或者是一个行使经济、政治统治或权力的空间范围（Dunford，2009）。《人文地理学词典》（Gregory,et al 2009）认为区域可以代表三个方面的内容：地球表面具有相似功能联系面积不确定的地域或分区；遍及全球的区域体系的组成部分；地球上具有某种特征的一部分，比如气候区域或经济区域。
本书所研究的区域是指在地球表面以某种或某些相似属性（以经济社会属性为主）而划分的空间单元。2.1.2 区域属性
传统的区域属性包括空间性、范围性、层级性和客观性（崔功豪等，1999）。20世纪90年代后期随着全球化的深入，区域和空间因成为世界各国政策关注的焦点而再次成为研究的热点问题（Le Galès，1998；Vigar et al 2000）。这种区域和空间的再发现可以反映在欧洲以及其他先进的工业社会中政治经济的主要变化上（Simin et al，2009）。西方经济地理学界将这种区域和空间重新抬头视为经济的组织结构从福特主义大生产方式向后福特主义弹性专业化过渡的显著标志（Jessop，1995），因为这种过渡导致空间/区域新的生产和消费模式的产生。在此背景下，区域被视为经济发展的某种“附加值”，而区域品质（Place-Quality/Region-Quality）也因此被视为可以参与全球竞争的固定资产（Amin et al，1995）。2.2 区域规划与空间规划2.2.1 区域规划
区域规划（Regional Planning）在国外多被称为空间规划（Spatial Planning）。从字面上理解，空间规划应该包含区域规划，区域规划只是空间规划的一种，但是目前国内外的地理学或区域经济学领域并没有将这两个概念进行严格的区分，即区域规划等同于空间规划。由于所处的专业背景和目的不同，国内外学者对区域规划的定义给出了很多种解释。
英国学者霍尔（1985）认为：作为一项普遍活动，区域规划是指编制一个有条理的行动顺序，使预定目标得以实现；其主要技术成果是书面文件，适当地附有统计预测、数学描述、定量评价以及说明规划方案各部分关系的图解。
波兰科学院院士萨伦巴（Zaremba，1986）认为区域规划是一门建立在科学原则基础上的组织空间艺术，是一种恢复空间秩序，保证形成使人满意的美的环境和通过技术的措施创造新价值的“实用艺术”（城乡建设环境保护部城市规划局，1986）。
1965年德国颁布的《区域规划法》指出区域规划是在重视自然条件的现状及特别重视区域之间相互关系的前提下，改善经济、社会、文化条件，为个人在社会中的自由发展提供良好的空间结构。2.2.2 空间规划《欧洲空间规划纲要》（Compendium of European Spatial Planning）给出的定义是：空间规划是公共部门（政府）广泛采用的，旨在控制未来各种活动的空间分布的方法或措施（European Commission，1997）。该纲要指出，空间规划的目标是在土地利用方面创造更加合理的国土布局，协调土地利用和国土布局之间的关系，平衡环境保护和经济社会发展之间的关系。
科伦萨瓦和孔惕夫（Koresawa et al，2001）认为几乎所有国家的空间规划都是为了明确国土中长期的发展目标和发展战略，从政府层面处理土地利用和自然环境发展的关系，并且协调各方面（交通、农业和环境等）的发展政策。
英国的空间规划定义是：与传统的土地利用规划不同，空间规划是将土地利用与发展方面的政策同其他影响地区本质和功能的政策或规划进行整合的基础上形成的规划（United Kingdom Office of the Deputy Prime Minister，2005）。
卡林沃斯和纳丁（Cullingworth et al，2006）认为空间规划是通过基于一定国土范围的战略策划来处理部门政策上有关空间维度的协调和整合问题。其比土地利用规划复杂，更关注不同部门政策之间的协调和矛盾处理，如经济发展同环境、社会和谐发展政策之间的矛盾。空间规划的主要目标是让各种活动（经济、环境、社会等）的安排更加合理，实现各种竞争性的政策目标的和谐共处（表2-1）。表2-1 空间规划的优势
联合国欧洲经济委员会（United Nations Economic Commission for Europe，2008）认为区域规划是确定区域内国土中期或长期的发展目标和战略，并且协调各个部门（如交通、农业、环境等）的政策，区域规划体系可以对区域内经济、社会和环境带来相当大的益处。因此，区域规划是将生态环境与社会经济发展的空间需求结合起来的规划，其无论是对可持续发展还是对人民生活质量的提高都有着非常重要的作用。
国内学者对区域规划的定义和内涵也进行了不同程度的探讨。胡序威（2006）认为区域规划有广义和狭义之分，广义的区域规划可包括区际规划（Inter Regional Plan-ning）和区内规划（Intra Regional Planning）：区际规划指在各有关区域之间进行分区规划，着重解决区域之间的发展不平衡或区际分工协作问题；区内规划即对某一特定区域的发展和建设进行内部协调的统一规划，既包括该区域的国土建设规划，也包括该区域的经济与社会发展规划。肖秋生（1995）认为区域规划是针对一定地区范围内的国民经济各部门的建设安排，把它们相互隔阂的建设发展规划联系起来纳入地区生产力空间结构的有机体系。毛汉英等（1997）认为区域发展规划是对未来一定时间和空间范围内经济、社会、科技等发展所作的总体部署。虞孝感、吴楚材等（1993）认为区域规划是为了实现某一地区一定时期内社会经济发展的总目标而制定的发展蓝图。崔功豪、魏清泉、陈宗兴（1999）认为区域规划是指在一定地域范围内对国民经济建设和土地利用的部署。规划是人们以思考为依据，安排其行为的过程；区域规划也是人们根据现有的认识，对规划区域的未来设想和理想状态及其实施方案的选择过程。张林（2011）认为区域规划是围绕着未来与现实之间的区域系统“功能差”而展开的一个系统主体创新与控制的动态过程，区域规划中需要强调区域主体地位，表现在决策与控制过程的主体性、创新的主体性和主体的特殊性。李立勋、辜桂英（2011）认为区域规划的基本属性包含两个层面：一是维护社会的公平与空间的公正，即必须对区域公共资源进行更公正和更有效的分配；二是其技术性，即通过一定的技术手段来实现规划的目标。
综合以上观点，区域规划就是在一定地域范围内，在分析区域的历史和发展现状的基础上，明确规划区域的社会经济发展方向和目标，对区域未来一段时期内的社会经济发展和建设项目，包括土地利用、城镇建设、基础设施和公共服务设施布局、环境保护等方面做出的总体部署和统筹安排，并在协调处理各部门（交通、环境、农业等）政策的基础上，提出区域规划的实施政策。因此区域规划具有目的性、前瞻性、综合性、战略性、地域性以及动态性的特征。2.3 主体功能区规划
随着国际和国内发展背景的变化，传统的区域规划理念和思想在应对区域发展中出现的一系列弊端和问题时显得无能为力。因此，在全球化日益加深和生态文明建设的双重背景下，我国区域规划的新理念和思想必须体现效率和公平的统一，体现人与自然和谐相处的要求，能够促进地区之间的良性竞争和互动合作关系，亦能使规划引导和市场调节相结合（国务院发展研究中心课题组，2008）。生态文明建设的首要任务是优化国土空间开发格局，实施主体功能区战略、形成主体功能区布局是优化空间格局的战略重点（樊杰，2013）。主体功能区规划的理念和思想正是在这一背景下被提出来的，并且成为新时期我国区域规划和空间治理的主导思想和理念。2.3.1 主体功能区的定义和内涵
区域的功能是多方面的、综合的，有经济、社会、环境等各个方面的功能，如农业区、人口统计区等。“主体”是指一个地区承担的主要或首要功能，如发展经济、保护环境或是其他功能。“主体功能”决定了区域的空间属性和发展方向，是主体功能区的核心与灵魂。“区”指明了主体功能的空间范围，体现了主体功能的大小。主体功能区是中国制定“十一五”规划时才形成的概念，国外并无类似的提法以供参考。因此，自主体功能区概念提出以来，国内许多学者都对其定义进行了探讨。
张德元、芮抗（2007）认为主体功能区是指根据不同区域的资源禀赋和区位因素，按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种主体功能的规划区域。
朱传耿等（2007）认为主体功能区是基于不同区域的资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力等，按照区域分工和协调发展的原则，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元与规划区域。
国务院发展研究中心课题组（2008）给出的定义是“主体功能区是为了规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，推进区域协调发展，根据现有经济技术条件下各空间单元的开发潜力，按照国土空间整体功能最大化和各空间单元协调发展的原则，对国土空间按发展定位和发展方向进行空间划分而形成的借以实行分类管理的区域政策的特定空间单元”。
张可云、刘琼（2012）认为主体功能区是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，对国土空间进行的一次划分，并指出主体功能区的边界与行政边界不重合。
薛俊菲、陈雯等（2013）认为主体功能区是指基于不同区域的资源环境承载能力、经济开发强度和发展潜力等，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。
综合以上的各种观点，本书认为主体功能区规划是在全球化和生态文明建设的背景下，为了规范我国空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，推进区域协调和生态环境良性发展，根据各区域的资源环境承载力、经济开发强度和发展潜力等，确定各区域的主体功能，对国土空间按发展定位和发展方向不同而划分的借以实行分类管理和评价的特定空间单元（图2-1）。图2-1 中国主体功能区分区框架图2.3.2 主体功能区规划的意义和内涵特征
主体功能区规划作为新时期我国处理区域发展和空间规划的新理念和行动战略，不仅担负着全球化背景下增强区域（城市）竞争力，提升区域品质，从而增强国家竞争优势的重任，而且肩负生态文明建设背景下，促进人地和谐共生，落实科学发展观，建设环境友好和资源节约型社会，以期实现社会可持续发展的重担。在全球化日益加深和我国建设生态文明社会的背景下，主体功能区规划的提出具有重要的理论和现实意义。
1）主体功能区规划的意义
首先，主体功能区规划符合区域分工合作的时代发展要求。随着全球化的深入和信息技术的发展，区域间的分工合作比以往任何时候都显得更为重要，如何参与全球产业分工是世界各国和地区关心的重要课题。主体功能区规划按照各区域资源禀赋结构、开发强度和未来发展潜力等特征，将区域划分为承担不同功能的空间单元，进行分类管理，以便形成合理的空间开发顺序和空间结构。主体功能区规划强调不同空间单元发挥各自优势，形成各具特色、功能互补的区域分工格局，极大地促进了资源和要素在我国国土空间上的优化配置，在有限的空间上最大化地提高了各类资源的投入产出效率。我国各地资源丰裕程度不一，各地生态环境对经济活动和人口的承载力各异。以往由于区域的主要功能不明确，所有地区均将加快经济发展作为主要目标，竞相发展产出高、附加值大、经济效益好、有助于快速提升GDP的产业，导致区域间产业结构趋同，资源配置效率低下，生态环境遭到破坏。通过主体功能区规划的实施，各个区域有了明确的定位和产业发展方向，便于形成分工合理、开发有序的国土空间格局。
其次，转型时期的中国需要科学性和实践性很强的区域规划进行指导。转型时期的中国在区域规划方面面临着许多待解决的问题，如区域规划的理论基础过时，缺乏系统性的区域规划和发展战略，区域规划的操作性欠缺等。这些问题不仅影响着我国空间规划的实施和国土开发结构的优化，而且阻碍了经济发展、社会进步以及环境保护，更成为构建社会主义和谐社会和推进生态文明建设的绊脚石。因此，自21世纪初开始，探寻科学性和实践性兼备的区域规划理念、思想和模式成为我国地理学、区域经济学以及城市规划学等学科领域探讨的热点问题之一（毛汉英，2005；胡序威，2006；方创琳等，2007）。主体功能区规划是基于地域劳动分工、可持续发展以及分区治理等理论和思想，按照区域的资源环境承载力、开发强度和发展潜力进行区域划分，确定区域的主体功能和发展方向，因地制宜，发挥各个区域的功能优势，从而形成科学合理的空间开发结构。
第三，主体功能区规划亦是落实科学发展观的需要。减少主观随意性、提高科学性已经成为当前我国政府决策的重要改革方向，科学决策、避免腐败迫切需要主体功能区的战略性、基础性、约束性。2003年10月召开的中国共产党十六届三中全会提出了科学发展观，并把它的基本内涵概括为“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”；此后，于中国共产党第十七次全国代表大会上科学发展观被写入了党章。科学发展观不仅是我国当前统领经济社会发展全局的重要指导思想，而且也是全面建设小康社会和建设社会主义现代化国家必须长期坚持的重要指导思想。科学发展观的本质和核心是以人为本，主要内容是全面、协调可持续发展。主体功能区强调区域发展立足资源环境承载力和发展潜力，确定主体功能，明确发展方向和发展重点。主体功能区的划分，将主动引导经济布局、人口分布与资源环境相适应，协调地域空间有限性与需求无限性之间的矛盾。主体功能区强调在市场经济条件下，通过空间规划、空间管治谋求全面协调可持续发展的思维取向和执政理念，改变了以往过于追求短期发展成效的观念，这是贯彻落实科学发展观的空间体现，是促进区域协调发展和可持续发展的重要战略举措（朱传耿等，2007）。
2）主体功能区规划的内涵
第一，人地和谐的可持续发展理念。随着人类社会进入21世纪，可持续发展的理念已经成为世界各国在区域发展和规划中遵循的主要理念。作为当下指导我国区域发展和规划的主要思想和谋划，主体功能区规划从理念的提出和着眼点到规划的具体实施与评价都充分体现了可持续发展的思想。主体功能区规划立足于区域的资源环境承载力和社会经济发展现状，将区域的环境和生态因素作为区划的主要评价因子，通过建立以生态承载力为主的指标体系对所规划的区域进行评价和划分，对确定的各个主体功能区实行差别管理和相异的区域政策，发挥各功能区的优势，促进人与自然的和谐相处，从而达到可持续发展的目标。我国以往的区域规划往往是为了解决经济社会发展中某些领域的特殊问题，或者是为了满足区域某些方面的发展需求，很少能从全国层面整体出发去考虑人地和谐、可持续发展的理念。因此，主体功能区的发展和演变对未来我国国土空间格局的形成、人口分布、经济布局、生态文明以及资源节约型、环境友好型社会的建设等具有长期和重大的影响。
第二，全新的区域分工理念。分工虽然是人类社会发展到一定阶段的产物，但是随着人类社会的进步和全球化影响，不仅产业分工愈来愈细，而且区域的分工亦逐渐深化、细化。传统的区域分工理念是从生产的角度出发，依据生产资料（资源、劳动、技术等）的不同进行划分。主体功能区规划首次提出在资源环境承载力的视角下，将区域的生态环境视为生产要素，将区域内生态环境承载力不同的区域作为“交换”和“贸易”的主体，通过合理划分，让资源环境有优势的区域“输出”环境和生态，经济发展有优势的区域通过反哺或财政转移支付等方式“购买或输入”环境和生态，从而最大化区域的功能。
第三，科学的分区治理理念。空间开发结构的理想状态是各区域能充分发挥资源禀赋优势，通过分工协作，发挥不同区域的所长，去其所短，实现区域经济与社会、人与自然，以及各区域间的协调发展。主体功能区的理念使得科学的分区管治思想成为管理区域的主要理念，不再是过去那些导致区域产业雷同、竞争力不强以及生态恶化的“一刀切”管理模式和考核标准。主体功能区对各空间单元按照资源环境承载力和开发适宜度进行分类，通过分类管理的政策引导和规范区域的开发活动，促进形成理想的空间开发结构，实现科学的空间管治理念。
第四，区域规划的系统论理念。区域是一个巨系统，任何一个区域的发展都和周围地区、本国甚至整个地球村息息相关。经济方面，特别是在全球化的今天，区域如果封闭发展，自绝于其他地区或国家，不仅经济发展滞缓，而且无法接受现代文明的辐射；生态环境方面，2009年召开的哥本哈根大会已经给全人类敲响警钟：每个地区的发展与生态安全同整个地球的安危息息相关。主体功能区规划从系统论的理念出发，把城市或区域纳入大区域、全国以及全球这一体系当中，不仅抛弃了以往区域规划中地区各自为政，以本地区利益最大化为出发点的思想，也抛弃了以前的区域规划中重经济建设、轻环境保护的理念，旨在探讨和研究区域发展的整体性、关联性以及区域的动态平衡性。2.3.3 主体功能区的类型《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确指出，“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域开发格局”。因此，从国家层面来看，主体功能区可以划分为四种基本的类型，即优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区（表2-2）。针对不同的主体功能区类型，区域发展的方向、政策和绩效考核亦有所区别，抛弃了过去全国范围内无论区域范围大小、资源禀赋差异，均实行统一的区域政策和绩效考核标准。在实际的划分过程中，根据各个地区的实际情况，可以对四类主体功能区进行修正。表2-2 主体功能区的类型2.3.4 国家层面主体功能区规划面临的问题
在“十一五”规划纲要提出主体功能区规划的基础上，国务院相继下发了《关于编制全国主体功能区规划的意见》以及《省级主体功能区划的技术规程》等相关文件，经过几年的发展，2010年6月国务院常务会议审议通过了《全国主体功能区规划》。虽然国家层面不断强调进行主体功能区规划的必要性，但是地方政府除了在主体功能区规划刚提出来的时候积极响应过之外，基本上对主体功能区规划保持了既不抵触也不积极推进的态度，这与以往中央政府推行的区域规划所受到的待遇可以说是大相径庭。主体功能区规划之所以遭遇到地方政府的“冷遇”，既有主体功能区规划作为一个新的区域规划理念和模式，其理论建构、实施流程、管治方法以及绩效评估体系等方面都很不完善方面的原因，亦有地方政府处于自身利益的考虑而将其束之高阁。主体功能区规划的顺利推进和实施将会促进我国区域的协调发展、构建社会主义和谐社会和实现可持续发展。但是，主体功能区规划从理念的形成到实际的操作都还面临着一系列的问题，尚需不断探索和完善。
1）规划的尺度问题
在划分层次上，根据主体功能区规划的划分标准，全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制，地级市和县层面原则上不再进行主体功能区规划，但可以在落实国家和省级层面主体功能区规划对本市或县主体功能定位的基础上，划定“功能区”，明确其功能定位和发展方向。但是，对于是否需要在这个基础上，进一步细化，即编制地市级或县级主体功能区规划尚无定论，虽然一些地方政府和学者对市级和县级主体功能区规划进行了探讨，如探讨地市层面的主体功能区规划的比较多，如米文宝等（2009）从主体功能区规划的主要理念出发，运用状态空间法构建了主体功能指数，对银川市主体功能区划进行了研究；朱高儒、董玉祥（2009）运用公里网格法，构建侧重于土地开发现状的指标体系对广州市的主体功能区规划进行了研究。对县级层面的主体功能区规划研究的比较少，代表性研究包括王传胜、樊杰等（2010）以浙江省上虞市为例，对国家层面优化开发区内县域的功能区划的一般原则、区划思路以及指标体系构建；莫小莎等（2009）对广西少数民族自治地方县级主体功能区规划进行了探讨；朱久兴（2007）以衢州市开化县为例探讨了县级主体功能区规划的相关问题；秦诗立（2006）对市县级主体功能区规划中遇到的主要问题进行了分析。
此外，对主体功能区划分的基本空间单元亦存在很大的争议，如吴殿廷等（2011）认为以县域为基本空间单元太大，每个县市都应该有一定范围的重点开发区和优化开发区。基本单元越小，如以乡镇为主，对地域空间的发展现状和资源环境承载力的把握越清楚。但同时，基本单元小所带来的规划工作量巨大，而且基本数据不好收集。基本单元越大，以县区为主，虽然使规划的制定比较容易，但是其对国土空间的真实开发状态的反映亦不准确。
本书认为主体功能区规划从理念本身来看，就是强调对区域开发的控制和优化国土开发顺序，适用于大范围原则上的引导和规制。因此，主体功能区规划的层级应该包括国家、省和地市三个层次，再下一层的空间单元由于范围较小，均质性强，进行主体功能区规划的意义不大。在区划的基本空间单元的选择上，应该根据不同区域的特性，均质性强的区域可以选择比较大的基本单元，均质性差的区域可以选择比较小的基本单元。为此，不应该无视区域差异，全国用一种标准。
2）不同类型区域的针对性问题
主体功能区是按照区域的资源环境承载力、现有开发密度和未来发展潜力进行划分。在国家发布的《省级主体功能区划的技术规程》中，无视各区域在经济、社会、资源环境等方面差异，所有地域均使用一套评价体系和指标体系与一套政策模板。由于不同区域、不同部门数据统计的空间尺度、标准规范不一致，在主体功能区规划中数据整合难度较大，在区划结果上很难保证底层数据的绝对一致性和准确性（王传胜等，2012）。这样做，势必会导致有些区域的主体功能区规划并不能反映区域经济、社会和环境的发展水平，亦很难根据区域情况做出切合实际的引导政策。
3）区域发展的主动性问题
区域经济的快速发展和人民生活水平的迅速提升是我国大多数地方政府一直以来进行区域规划和开发的动力。而主体功能区规划按照资源环境重要性和开发强度对区域进行划分，确定区域的主体功能，对于那些优化开发区和限制开发区来说都面临着两难的选择。优化开发区基本上都是经济发展基础好、人口和产业大量集聚的区域，但是其资源环境承载力正在逐渐减弱，因此面临着产业转型压力和进一步扩大开发力度的限制。限制开发区经济发展缓慢、基础薄弱、人民生活水平低，但出于国家生态环境长久发展的战略需要，必须限制大规模的经济开发活动，这进一步加剧了限制开发区同优化开发区的经济差距。因此，出于这方面的考虑，地方政府对主体功能区规划大多采取了“冷处理”的态度。
4）生态补偿和绩效考评问题
一方面，主体功能区规划将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四种类型区域，其中优化开发区和重点开发区是未来我国经济发展、产业集聚和人口汇聚的重要区域，限制开发区和禁止开发区是维护良好生态环境和促进可持续发展的重要保障。虽然国家规定优化开发区和重点开发区应该通过生态补偿来反哺限制开发区和禁止开发区，但是对于生态补偿的具体方式和方法却并未确定，生态补偿的标准及数量则存在着巨大的争议（薄文广等，2011）。另一方面，主体功能区规划针对不同的功能区制定不同区域发展政策和绩效考核政策，实行分区管理，这与过去所有区域均按照GDP来进行政府政绩考核来说，确实是一大进步，但是对于绩效考核的标准和办法仍然没有定论。因此，尽早推出生态补偿和绩效考核标准是推进主体功能区规划的先决条件之一。2.4 大都市的界定及特征2.4.1 大都市的概念和范围界定
目前，对城市地域的界定有三种形式：行政地域、景观地域和功能地域。行政地域是最普遍的城市地域界定形式，伴随城市建制的设立就明确划定了，是按照国家行政区划方案规定的一个城市法定的管辖范围；景观地域，亦称实体地域，是按照地域内的城市设施、非农业用地以及非农经济活动为主体特征的城市型景观而划分的，多指城市建成区；功能地域是以组成城市日常功能（如工作、居住、教育、医疗、商业、娱乐等功能）的活动所涉及的地域范围划分的，其不仅包括建成区，而且包括与建成区有密切社会经济联系的并有一体化倾向的城市外围地域（胡浩，2005）。
大都市区（Metropolis Area or Metropolis District）作为国外最常用的城市功能地域概念，是指一个大的人口核心以及与之具有高度经济社会一体化的邻接社区的组合。大都市区的概念自从被介绍到中国以来，深受城市研究者的青睐，多数有关城市方面的研究被冠以“大都市区”的名号，而关于大都市区的概念和界定，也一度成为国内城市地理学的研究热点之一，并且衍生出很多相关的概念，如大都市带、大都市连绵带以及大都市圈等（周一星，1992；姚士谋等，2004；谢守红，2005）。
但是国内很多以大都市区命名的城市相关研究却多是从行政地域界定的范围来进行的，也就是说研究所涉及的地域范围就是城市本身的行政范围。这可能要归因于行政范围内的数据更易获得，便于区域之间的比较。因此，本书对大都市（Metropolis）的研究也是以大都市政府所管辖的地域范围为主，即研究的对象是大都市区内核心城市的主体功能区划分。
作为目前我国处理经济、社会和区域发展一系列问题的主要措施，主体功能区规划不仅是国家“十一五”规划纲要的重大突破，更是今后我国区域发展和规划的重要指导方针。全球化背景下，城市，特别是大都市成为参与全球分工和竞争的主要空间单元，亦是带动世界经济发展的增长极。因此，主体功能区规划作为我国区域发展和规划的一个创新理念，无论是对理论的研究还是规划的具体实施，只有以大都市作为基本的研究单元和视角，才能真正达到区域规划或城市规划的理论和实践上的突破。从全国范围来看，大都市由于经济发达，人口密集，基础设施比较完备，基本上处于优化开发区或重点开发区。2.4.2 我国大都市发展的一些问题
城市，无论过去是出于战备防御，还是商业、贸易的目的而发展起来的人类聚居的场所，在人类社会的发展中都起着至关重要的作用。而当人类社会进入20世纪后期，特别是进入21世纪后，城市（尤其是大都市）已经不仅仅是一个提供防御、贸易和工作机会等功能的地理空间，持续的全球化进程和创新理念在不断改变着传统的城市空间概念。如今，城市人口已经占到世界人口的50%以上（发达国家城市人口占到80%以上），城市已经成为社会与经济生活的主体，国与国的竞争则主要地表现为城市之间的竞争，尤其是区域内的中心城市或大都市之间的竞争（张京祥，2007）。
对大都市主体功能区规划的探讨不能仅仅停留在传统的区域规划的理念、指标和方法上，而应该考虑到新形势和发展背景下城市，特别是大都市出现的新特征（如现代服务业取代制造业，跨国公司对城市或区域空间的重塑，现代通信技术对城市空间组织的影响等）、人类社会面临的新课题（可持续发展、低碳经济等）以及我国独特的国情等。
1）经济发达、人口集聚度高
大都市区是我国经济高度发达，人口密度最高的地区。由于便利的交通条件、良好的经济发展基础以及政府政策的导向，我国大都市区主要位于沿海地区，如珠三角、长三角和京津冀地区，从而使这些地区的大都市成为我国经济和人口不断集聚的主要地区。2011年，我国三大沿海城市密集区，即长三角地区、珠三角地区和京津冀地区的人口已经占到了全国的21.5%，GDP占到了全国的38.6%，人均GDP达48340元，高于全国平均水平34999元，地均GDP达3209.7万元，是全国的6.5倍（表2-3）。表2-3 2011年我国优化开发区和重点开发区人口集聚情况
2）较深度参与全球分工，但仍处于价值链低端
20世纪90年代以来，大都市成为我国在经济全球化背景下参与全球产业分工和竞争的排头兵。由于便利的区位因素、长期以来经济发展基础的累积以及政策方面的优势等原因，位于长三角、珠三角和京津冀三大都市带的我国大都市比国内其他地方能够更深入地参与到全球产业分工，从OEM、ODM到OBM的发展过程成为长三角、珠三角和京津冀等大都市密集地区经济发展的主要推动力，也为我国经济迅速发展和综合国力的提升创造坚实的经济基础和物质条件。但是，长期以来靠劳动密集型产业和加工贸易为主推动的经济增长方式使得这些区域的企业缺乏技术创新而处于价值链的低端和国际产业分工的下游，因此有学者说我国著名的大都市密集区如长三角、珠三角、京津冀等尚不能被称为真正的“全球城市区域”，充其量也只是全球经济体系中的“产业集结区”（张京祥等，2008）。
3）城市发展问题集中，资源环境承载力减弱
一方面，大都市高度集聚的人口和企业，使得各种城市问题（环境恶化、交通堵塞、基础设施相对缺乏等）层出不穷；另一方面，片面追求经济发展的政绩，对FDI不加筛选的盲目引进，导致大量高污染、高能耗的外资企业入驻，进一步加大了城市的生态环境负担，资源环境的承载力持续减弱。
4）大都市产业结构面临转型、第三产业发展缓慢
大都市同其他承载经济社会活动和人口的空间单元（农村、小城镇等）相比，最显著的一个特征就是第三产业比较发达。目前我国大都市在经过一段时间的工业大发展之后，人口和经济社会发展水平达到了一定程度，面临的一个主要问题就是产业结构转型。国内大多数大都市仍然是第二产业占据主导地位，产业结构仍然是“二三一”模式。从产业结构演替的理论来看，只有“三二一”的产业结构模式，才是城市经济高度发达的主要标志。国际上知名的大都市，如纽约、东京等第三产业经常占到GDP的75%以上。虽然我国一些大都市（如上海、北京、广州等）的第三产业发展速度比较快，占GDP的比例超过或接近第二产业；但是与国际上成熟的大都市比较起来，尚有很大的差距。而缩小差距的主要途径就是积极发展现代服务业，促进产业结构的转型，因此国内大都市基本上都面临着产业结构转型的压力。3 国外区域规划实践与经验借鉴
规划是政府管理部门行使经济、社会、环境等方面管理职能的重要手段。不同的国家、相异的意识形态和文化传统，以及同一国家在不同的发展阶段等都会导致规划的体制、机制、编制过程各不相同。勒费布尔（Lefebvre，1996）认为国家不同，国家的政治力量也会不同，那么其划分空间的方式也不同，而且其对空间、物质和空间中的人们的解释也不尽相同，可以说每一种空间规划都是服务于不同的国家意志。现代区域规划在西方国家已有上百年的发展历史，无论是规划理论还是规划实践都取得了丰富的成果，并积累了大量的经验。因此，分析和总结主要发达国家在区域规划编制和管理方面的经验，尤其是在规划体系构建、规划内容完善以及管理机制改革等方面的经验对我国区域规划的体制改革、方法创新和理念完善都具有重要的参考价值和意义。主体功能区划是我国《“十一五”规划纲要》提出的关于区域发展和规划的新概念。虽然国外并没有这一提法，但是由于西方国家在空间规划、区域规划以及管制等方面，都积累了丰富的理论构建和实践应用经验，充分借鉴国外空间规划及相关工作的经验，有助于合理确定和实施我国的主体功能区规划，实现区域的协调发展。3.1 西方区域规划演变
本节分别从时间演化和学科发展（地理学和规划学科）两个方面对西方区域（空间）规划进行了梳理。从时间维度来看，西方区域规划可以划分为四个阶段，即区域规划的萌芽阶段、发展阶段、停滞阶段和复兴阶段；从学科发展和范式转变的角度来看，西方区域规划的演化可以划分为实证主义的区域规划、结构主义的区域规划、后结构主义的区域规划和新区域主义的区域规划。3.1.1 西方区域规划发展及研究演变
在西方国家，区域规划和城市规划是相伴而生的，城市本身是区域的组成部分，最早的区域规划思想都是从城市规划理念发展起来的。因此可以说城市规划的理论和思想贯串了西方区域规划发展的始末。虽然西方区域或城市规划的思想起源于古希腊和古罗马时期，而公认的具有现代思想和意义的区域规划则开始于19世纪中期以后，并以1898年霍华德的“田园城市”理论的提出作为现代区域规划思想和理论形成的标志。经过百余年的发展，西方现代区域规划经历了萌芽、发展成熟、衰落以及复兴四个阶段（李广斌等，2007）。人类社会的发展和进步过程，其实就是人和周围环境和资源不断交互作用的过程，而作为人地关系耦合的主要形式之一的区域（城市）规划最能反映和体现当时的人地关系现状以及社会经济发展情况。因此，在区域规划发展和演变的各个阶段，受制于当时的社会、经济发展现状和背景，无论是区域规划的目标和内容，还是理念和方法都深深地打上了时代的烙印。
1）区域规划的萌芽阶段（20世纪早期—二战前）
19世纪下半叶，工业革命促使新兴的工业城市在西方广大区域迅速发展，人口向城市集中，人类历史上第一次大规模的城市化运动出现。城市人口的剧增和工业化大生产对资源的过度开采使得城市环境恶化、城乡差距扩大等问题突出。因此，在19世纪末，西方国家普遍进行了城市公共环境改良运动，试图通过对物质环境的改造来缓和社会矛盾并解决社会问题。这一时期，由于城市问题的突出以及大规模的城市规划实践的影响，西方的规划师、建筑师、社会改革家等展开了深入的探讨和研究，涌现了规划史上许多非常经典的著作和理论思想。根据其关注的对象和研究问题的出发点不同，霍尔（Hall，2002）将这些区域规划的思想家分为两派，即英美派（Anglo-American Group）和欧洲大陆派（Continental European Group）。英美派的主要代表首推霍华德，其在《明日的田园城市》中提出的“田园城市”理论深刻地影响着早期的区域规划理论和实践。苏格兰学者格迪斯（Geddes）1915年系统地分析了地域环境潜力和限度对居住地布局形式和区域经济发展的影响关系，并提出城市规划的对象是整个城市地区，区域与地方的规划都应纳入城市规划当中。此后，芒福德（Mumford）1938年的著作《城市文化》（The Culture of Cities）几乎成为区域规划运动的“圣经”（霍尔，1985），他提出的“城市—区域整体论”（Regional Integration）主张大中小城市相结合，城市与乡村相结合，人工环境与自然环境相结合，通过整体化的、清晰的、高速的区域交通体系的联系，形成网络似的空间结构体系（吴良镛，1999）。欧洲大陆派的主要代表包括伊·沙里宁和勒·柯布西耶。沙里宁（Saarinen）在《城市：它的发展、衰败与未来》（The City：Its Growth,Its Decay,Its Future）一书中，以有机疏散的理论模式拟定了著名的大赫尔辛基规划方案，后来逐渐演化为具有代表性的城市地区理论；柯布西耶（Corbusier）关于规划的中心思想包括在《明日的城市》（The City of Tomorrow）和《阳光城》（The Radiant City）两部著作中，主张用全新的规划思想改造城市，在城市内建高层建筑，提高居住密度，建设现代交通网和大片绿地，为人类创造充满阳光的现代生活环境。对于霍尔的这一划分，有学者也提出了异议，如张京祥（2005）认为英国的空间规划理念其实和欧洲大陆派更相似一些，而美国的区域规划则独树一帜，以实用、自由为主。
无论是霍华德的“田园城市”理论，还是沙里宁的有机疏散模型以及柯布西耶的阳光城市理论等都是早期区域（城市）规划思想的精髓，是针对城市迅速扩张、人口激增、环境污染加大等城市问题越来越严重而提出的。与其说这些理论思想对当时普遍存在的“城市病”起到了一定的缓解作用，而且对优化城市的公共卫生环境和城市美化起到了积极作用，不如说这些带有乌托邦性质的城市规划思想是保守情怀和激进改革主义的完美碰撞与结合，因此尼格尔·泰勒（2007）把这种早期的规划思想和理论统称为“乌托邦式的综合规划”。这些思想最大的贡献在于对区域（城市）规划中功能设计的注重，体现了形象美学上的现代性以及建设全新城市的激进设想；但是，霍华德和他提出的“田园城市”思想却对后来的城市规划、区域规划和城乡规划等的发展和实践都产生了深远的影响（表3-1）。表3-1 20世纪早期西方区域规划思想
2）区域规划的发展期（二战前后—20世纪70年代）
二战前后—20世纪70年代为西方区域/城市规划的发展期或称为区域规划的黄金时期。这一时期，不仅出现了大量的区域规划实践，而且区域规划和发展的理论如雨后春笋般涌现，将系统论的思想引入区域规划以及对区域规划流程的讨论更是成为区域规划走向成熟的标志，而且对此后无论是区域规划还是城市规划都产生了重要的影响。
历史学家霍布斯鲍姆（Hobsbawm，1994）把欧洲和北美从二战末期到20世纪70年代初的这段时期称为“黄金时期”，并认为如果没有这段时期的发展，20世纪留给人们的印象只有灰暗和动荡。二战前，西方国家出现了大规模的区域规划实践，主要表现在区域性质的城市总体规划和工矿区规划，如英国当卡斯特1922-1923年编制的煤矿区规划、1920年编制的标志着德国区域规划开端的鲁尔区《区域居民点总体规划》、1934年英国制定的《特别区法案》、1929年的美国纽约的城市区域规划和20世纪30年代的田纳西河流域规划等。区域规划在很大程度上都体现为一种以物质建设和开发为主要内容的规划（张京祥等，2008）。二战后，欧洲很多国家由于遭受到战争的创伤，从城市建设到国家经济都遭到了严重的破坏，百废待兴。随着战后重建工作的顺利开展和经济的复苏，西方国家经济的高增长和高就业同时得到了强化，这一时期也是西方区域规划的黄金时期（尼格尔·泰勒，2007）。出于城市重建和经济发展的双重需要，战后以城市为核心的区域规划进入了旺盛时期。此外，20世纪20年代末期的经济危机昭示着自亚当·斯密以来西方资本主义所崇尚的“自由市场主义”的失败，强调政府干预的凯恩斯主义逐渐成为各国政府制定经济或区域战略与政策的主要依据。因此，二战后，区域规划作为国家干预社会经济的具体手段和政府进行宏观调控的强有力政策获得了极大的发展，许多国家的中央政府和地方政府自上而下地制定了大量的区域规划。如美国在20世纪30年代进行田纳西河流域综合开发与整治，并于1933年通过了《田纳西河流域管理局法》，依法建立田纳西河流域管理局；英国在1945年制定的“大伦敦规划”通过在伦敦外围地区建设八座新城分散中心城市密集的人口来控制伦敦的过度膨胀；20世纪60年代，法国以均衡化为目标，有计划地开发整治了罗纳河流域、北阿尔卑斯山区及毗邻大西洋的阿基坦地区；英国1970年制定的“东南部战略规划”在大伦敦以外的地区规划了众多大中小等级的发展中心，以实现区域的平衡发展。相关的规划还包括德国鲁尔区规划、哥本哈根城市地区规划、华盛顿城市地区规划以及巴黎城市地区规划等。
这一时期西方区域规划的显著特点还包括：区域规划理论的创新和西方区域规划立法的基本完善。理论创新方面，中心地理论、城市体系理论、城市—区域关系理论（增长极理论、空间扩散理论等）、区域间空间组织理论（极化—涓滴效应学说、中心—外围理论等）等理论极大地丰富了区域规划的理论体系。立法方面，英国1945年颁布的《工业布局法》（Distribution of Industry Act）和1947年颁布的《城乡规划法》（Town and Country Planning Act）具有一定的划时代意义，此后英国于1960年颁布了《地方就业法》（Local Employment Act）、1966年的《工业发展法》（Industrial Development Act）等，美国于1973年制定了《全面就业与培训法案》，以及于1974年制定《社区发展资助计划》。
在规划的理念方面，随着20世纪60年代系统论思想的兴起和西方地理学界出现的数量革命波及区域（城市）规划领域，使得当时的区域规划工作者或相关学者开始重新审视传统的空间规划理念，并认为区域或城市是一个系统，区域规划应该着重分析系统中各组成要素和子系统间的复杂关系，并通过建立数量模型来描述。而传统空间规划将注意力仅仅放在对区域实体环境和美学品质的改善和改造上，缺乏对城市社会、经济生活的认识，缺乏对城市的复杂性和相关性的研究。系统规划理念自产生起就对区域（城市）规划的影响深远，但其理念强调的是规划的本质或结果，对于空间规划的过程缺乏指导。
在规划的流程或过程的研究方面，最具代表性的是格迪斯于1915年提出的“调查—分析—规划”（Survey-Analysis-Planning,SAP）模型，该规划过程不仅对20世纪早期的空间规划过程和步骤起到了很大的指导作用，而且奠定了此后区域规划过程和步骤的基本的框架模型，但是由于该模型对规划完成后的反馈等问题关注不够，亦受到了诸多的批评。在格迪斯的SAP模型的基础上，最终形成了包括五个主要阶段的理性规划过程模型：即首先明确规划的目标，考虑可选择的规划方案和政策，然后评估可供选择的规划方案或政策，选出最适合的规划方案，进行规划实施，并对规划后的效果进行跟踪研究，将结果反馈到前面的相关环节，进行修正（图3-1）。图3-1 理性行为过程的空间规划
无论是在规划中注意系统论的思想，还是对规划过程的五个阶段模型的构建，都对以后空间规划产生了深远的影响。时至今日，在空间规划的制定和实施过程中仍然强调系统性，并且在规划开始时制定的规划流程或规划框架图，也正是对理性过程规划思想的继承。
3）区域规划的停滞期（20世纪80年代）
20世纪70年代中后期，西方资本主义经济陷入“滞胀”，并把经济萧条的原因归结为政府在经济发展中干预过多，限制了企业发展的活力，抑制了竞争和创新。随着1979年撒切尔夫人当选为英国首相，新自由主义开始从英国迅速蔓延至整个西方社会，这导致了以国家干预为主的凯恩斯主义的终结。新自由主义开始占据英美等国主流经济学地位，并成为社会价值观的主导。特别是撒切尔执政后大力推行私有化进程，强调市场经济和自由竞争的作用，自上而下的区域规划和治理理念受到了前所未有的挑战，这一时期的西方国家，以中央政府为主导的全国性区域规划几乎没有，而更多的是以自下而上的地方规划为主，因此可以说这一阶段全国范围内的区域规划基本上是处于停滞阶段。为了激发地方政府的活力和减少中央政府的干预，英国政府解散了包括大伦敦政府在内的诸多区域性协调组织和机构，并于1979年取消了区域经济规划委员会。20世纪80年代对英国区域规划产生重大影响的“赫塞尔廷议程”废止了300个由中央政府实行控制的项目，加之连续三届的撒切尔政府都实行了一个大体上与“赫塞尔廷议程”一致的规划策略，其中一项革新就是通过建立城市发展公司（Urban Development Company），绕过以往设立的规划体系，让英国主要城市的一些旧城区获得新生（Thornley，1991）。
虽然反对国家干预的“新自由主义”思想与强调政府干预的凯恩斯主义影响下的区域规划理念大相径庭，但是，深受“新自由主义”影响的“后现代主义”规划思想对二战后延续下来的“功能主义”至上、注重物质形体的规划进行了全面改造，并大量地将社会、文化、政治、制度、生态、环境等要素引入到区域/城市规划之中（方澜等，2002；仇保兴，2003）。
4）复兴与多元化发展时期（20世纪90年代至今）
强调市场导向，忽视国家干预的撒切尔主义最终导致了区域发展的不平衡日趋加剧，同时20世纪80年代西方国家在公共政策领域中鼓励运用市场规律，这对于提高政策的协调性和战略性收效甚微，使得一些大型项目无法规划实施。进入20世纪90年代，受经济全球化以及西方政府重塑等重大转型的影响，区域的地位开始提升，西方各国对区域研究的兴趣迅速增加，并将区域规划看作是协调当今资本主义社会经济生活的一种最先进形式和竞争优势的重要手段（Stoper，1997；张京祥，2007）。以提高区域竞争力为目标的区域规划越来越受到世界各国、各地区的普遍重视，区域规划的地位开始恢复。随着区域/城市管治思潮和可持续发展理念的兴起，以及后福特主义和弹性专业化等概念的提出，从区域的整体利益出发，强调区域全面、协调、可持续发展的“新区域主义”产生，并成为西方区域规划的主流思想。新区域主义成为重视政府作用的凯恩斯主义和信奉市场至上的自由主义双双失败之后，西方国家寻求的中间道路，它试图超越“国家干预”与“市场调节”的两难选择，主张增强“合作网络”和集体的认知、行动与反应能力，将区域政策的重点放在区域财富的积累和区域内部力量的动员和竞争优势的培育上（Amin，1999）。新区域主义在区域规划中强调多极化，自上而下与自下而上的有机结合，强调社会公平、环境保护和经济发展目标的综合平衡，提倡更加积极、民主的规划方法，重视公众的参与以及非政府组织在区域规划和管治中的作用。基于此，20世纪90年代以来的西方区域规划无论是理念、方针，还是规划目标、方法、内容等都出现了重大的转变（表3-2）。表3-2 西方区域规划的总体演变
在全球化和地方化的双重作用下，西方国家兴起了新一轮的区域规划热潮。这些规划主要包括：以推动区域一体化为目标的跨国、跨区域规划蓬勃兴起，如欧盟15国于1993年编制的《欧洲空间展望》（European Spatial Development Perspective）的跨国性规划；以多元目标、多极化为特征的大都市地区规划的繁荣，如大伦敦发展战略规划、大巴黎地区规划等；以均衡区域发展差距为目标的区域规划兴起，如日本的第五次国土综合开发计划（“五全综”），面对不同区域间发展的巨大落差，计划的基本理念是要改变目前的单级、单轴结构，并构建一个多轴网络（东北带、日本海沿岸带、新太平洋沿岸带、西部带），制定相关的实施政策，以平衡地区经济布局，推动落后地区的发展（李广斌等，2007）。3.1.2 西方区域规划研究的理论流派
自20世纪中期以来，学术界用三种截然不同的潮流对社会科学进行了解释，即实证主义、结构主义和后结构主义（或后现代主义）。伴随着每一次范式的转变，无论是人文地理学还是空间规划都出现了一些变化，这些变化对空间规划的过程和内容起到了不可估量的影响（Simin et al，2009）（表3-3）。
空间规划的发展是随着人类对空间的认识和解读的不同而发展的，在不同的哲学方法论的影响下，对空间的认识和解读各异，因而导致了不同时期的空间规划表现出不同的特点。西方区域规划从早期的萌芽阶段到目前的复兴与多元化发展阶段近一百年的发展历史中，受哲学和社会科学方法论的影响，区域规划的研究在理念、目标、内容和实施方式上都有很大的不同和改变，很多区域规划的理念和思想从区域规划的早期萌芽阶段产生以来一直影响并指导着后来的区域规划实践，如霍华德的“田园城市”理论或柯布西耶的“光明城”等。这些区域规划的理念和思想很难用时间节点来划分，通过对其主导思想和理念的分析研究可以发现，对西方区域规划影响较大的学派主要包括三类，即区域规划实证主义流派、区域规划的结构主义流派、区域规划后结构主义流派。表3-3 空间规划的主要内容和过程
1）区域规划的实证主义学派
实证主义无论是对地理学还是对规划学科在空间方面的思考都产生了非常重要和持久的影响力，实证主义区域规划思想的巅峰期主要表现在20世纪60年代的规划实践和20世纪70年代的次区域研究方面（Simin et al，2009）。早期具有实证主义色彩的区域规划，比如霍华德的“田园城市”、玛塔（Mata）的带状城市模型以及后来柯布西耶的“光明城”等均将空间规划当作社会改革或环境美化的工具，这些具有乌托邦色彩的天才构想由于缺乏系统性的科学分析和观察，被雅克布称为城市规划的伪科学和城市设计的艺术（The Art of Civic Design）。区域规划的实证主义学派，亦被称为系统理性规划学派或技术学派，以法露迪（Faludi）、哈格特（Haggett）、霍尔等为代表。该学派主张规划是纯技术的理性的事情，应以科学和客观为前提，应该用最科学的方法论去界定规划对象和目标，将所规划的地区当作一个整体系统（受系统论、信息论和控制论的影响），提出最好的规划方案。实证主义学派非常强调在规划中借鉴经济学和运筹学等多个学科的工具和理论，引入数理统计模型、约束条件、多目标优化等定量方法，从而全面提高并增强规划学科的专业性和科学性。
对区域规划的实证主义研究兴起于20世纪早期，并于20世纪六七十年代达到巅峰。在地理学领域，出现于20世纪50年代后期的实证主义空间科学对较早时期的经验——自然空间的传统概念进行了挑战，并导致了区域规划思想的范式转变：对城市研究的系统论思想的形成和规划是一种制定决策的理性过程（Hubbard et al，2004）。系统论的思想最先是由麦克洛克林（McLoughlin，1969）和查德威克（Chadwick，1971）引入规划领域。法露迪（Faludi，1973）认为系统性地看待城市或区域导致对规划目标和规划过程的理性的重视，从而不仅解决了规划理论的本质问题，而且解决了规划的过程问题和规划过程中规划师的角色问题。20世纪60年代兴起的数量革命，为地理学和规划研究提供了一个更为坚固的理论和科学基础，并且提升了其在社会科学中的地位。而系统理论和数量化方法的结合使得规划从传统上人们感觉到规划仅仅是一门艺术的印象转变为规划是一门科学（Simin et al，2009）。此外，基于系统理论和理性过程的控制性架构的空间规划不仅同现代主义的产生有关，而且亦反映了二战以后现代主义对科学和技术的信心（Giddens，1994）。迈达尼普尔（Madanipour，1995）认为1933年的《雅典宪章》是区域规划中现代运动的先锋，并进一步指出《雅典宪章》将城市区域转化为四种功能区（居住、工作、娱乐和交通）是现代主义的里程碑。同时，对空间模型的关注引起了学者们对空间流的重视，从而导致后来区域科学作为一门新兴学科的出现。实证主义空间规划学派的理论思想标志着区域规划的现代主义思想高潮（尼格尔·泰勒，2007）。
在区域规划中注重对技术和模型的应用可以避免以前区域规划的随意性和主观性，使得区域规划更具“理性”和科学性。但是区域规划的系统理性学派也招致了广泛的批评，因为其过于注重区域规划的“技术”和“工具”等科学性的一面，忽视了规划的社会性，规划如果仅仅注重技术方面的科学性，而不去考虑规划区域的民众的物质和精神需求，那么这样的规划也只能是停留在技术层面的科学性上，而不具有真正的人性化和人本化的理念。桑德科克（Sandercock，1998）指出战后大量的区域和城市规划应用于实践，导致人类丧失了大量的城市记忆和精神。此外，由于规划是政府行使经济社会管理职能的重要手段，是决策者出于某种政治需要而制定的，难免带有决策者的非理性的主观意志，而强调规划的纯技术或纯理性会造成以理性的“科学决策”掩盖了现实生活中非理性的“政治决策”现实（李广斌等，2007）。
对实证主义区域规划最大的挑战则是来自人文地理学领域。一些人文主义地理学家，运用存在主义哲学和现象学方法，对实证主义学派缺少人性关怀的方法提出质疑，认为空间不仅有历史而且是人类活动的场所（Ley，1974），人们并不是仅仅生活在一个几何关系的框架内，而是生活在一个充满含义的世界（Hubbard et al，2004）。段义孚（Tuan，1977）等人开始从主观角度去解释空间，认为空间是通过人们情感依附所产生的场所关怀而构建并维系的。亦有一些学者开始质疑实证主义区域规划方法对空间的盲目崇拜，认为空间模式并不能通过空间本身来解释和演化，实证主义区域规划缺失的就是对空间中政治和社会经济因素的考虑（Kitchin，2006），这一思想亦成为结构主义进入空间规划领域的最好理由（Simin et al，2009）。
虽然实证主义空间规划遭受到如此多的批评和质疑，但是该学派的主要理念和方法却一直持续到今天并且对此后空间规划的发展功不可没。正如尼格尔·泰勒所说的，在系统理性规划学派出现之前，区域规划仅仅是作为一门工具，或者说是一门艺术而存在的，当系统理性学派引入了大量的数理模型和其他学科的理论和工具进行区域（城市）规划工作和研究时，才将区域（城市）规划发展成一门科学。
2）区域规划的结构主义学派
区域规划的结构主义学派又被称为区域规划的社会学派、政治学派或马克思主义学派，以林克布洛姆（Linkblom）、达维多夫（Davidoff）、哈维（Harvey）、斯科特（Scott）、赫尔德（Held）、安布罗斯（Ambrose）、库克（Cooke）等为代表，以林克布洛姆（Linkblom）提出的“渐进主义规划”和达维多夫（Davidoff）提出的“倡导性规划”为理论代表和规划发展方向。该学派认为纯技术的区域规划理论和观点诉求于大量的数据和分析技术工具，其不仅忽视了制度因素的作用和变化，而且忽视了社会公平，因而既不能解释规划和被规划社群的关系，也不能解释规划和权力的关系。马克思主义规划学者认为规划师和政府官员的权利深受更基本的和长久的社会经济力量和结构的限制。譬如，帕尔（Pahl，1975）就指出城市社会学的主要错误就是依靠城市来理解城市，然而，城市应该被看作一个竞技场，只有这样才能有助于理解创造城市的整个社会。同时，卡斯特（Castells，1977）和哈维（Harvey，1973）等学者亦指出应当把规划和国家作为自由资本主义政治经济背景下一个不可或缺的整体来考虑，因此，规划就是统治阶级在面对阶级矛盾时为了促进资本积累和保持社会控制所采取的手段和工具。西蒙等人（Simin et al，2009）认为，地理学家和社会学家，如勒费布尔（Lefebvre，1996）、梅西（Massey，1984）、哈维（Harvey，1973）以及卡斯特（Castells，1977）等花费了近一个世纪的时间应用马克思主义方法分析空间并对城市进行了结构性的解读才形成了一些非常有影响力的学术成果。
达维多夫于1965年发表的《规划的倡导性和多级性》（Advocacy and Pluralism in Planning）成为继理性规划后影响力最大的规划理论（李广斌等，2007；张庭伟，2004）。达维多夫认为规划师不应仅仅作为技术性角色而出现，而应该是城市或区域规划的组织者、倡导者和咨询者。倡导性的区域规划开始关注社会公平，并把为弱势阶层服务的理论纳入了区域规划中并付诸实践。此后，无论是阿恩斯坦（Arnstein）的公众参与阶梯理论（A Ladder of Citizen Participation），还是曼海姆（Mannheim）的四种公众参与社会结构形态模型都强调了区域规划中公众参与的重要性。随后更有很多学者，从不同方面阐述了区域规划的社会性和对社会改造的功能性。1980年，斯科特（Scott）指出，主流规划理论引入了一个毫无疑问的内部一致和合理的观念系统，该系统不能反映和解释基本的历史事实，而且它为全球性认识城市化和城市规划设置了障碍。赫尔德（Held，1983）认为由政府和从属机构制定的规划法主要是为了实施，但是政府是广义社会的完整组成部分，所以规划既出自于也贡献于社会生产和再生产的社会分异过程。安布罗斯（Ambrose，1986）认为城市和区域规划是物质、政治和经济过程而不仅仅是技术性的实践活动。库克（Cooke，1983）认为规划可以被看作为由政府通过法律实施的文明过程的一部分。罗斯（Rose，1992）指出规划是一种可能引起遭受利益损害的人和造成这一损害的人之间争斗的想象活动。
结构主义区域规划的另一主要贡献是在反思城市/区域规划的政治经济基础上形成了一个新的理论：政体理论（Regime Theory），也是现在西方空间规划、城市研究、区域治理等方面探讨的热点问题——管治的理论基础和雏形。在政体理论的研究方面最具代表性的人物是斯通（Stone），他认为城市和区域规划是一种深刻的政治行为：区域规划不再是政府单方面主导就可以完成的，地方政府对城市/区域的管理从“管理化”方式转变为“企业化”模式（Harvey，1989），政府为了实现规划的目标，必须争取其他组织（包括非政府组织）的支持和合作。政体即指公共部门和相关利益者为了制定和执行管理决策而共同发挥作用所采取的非正式安排（Stone，1989）。库克（Cooke，1989）也认为非政府组织和公司的投资决策在地方财富的形成过程中扮演着至关重要的角色是一个毋庸置疑的政治经济现象。因此，城市或区域的发展方向受政府、非政府组织和公司组成的联盟共同决策的影响，区域规划或决策并非千篇一律，而应结合不同区域的这种联盟的利益来进行。布林德利等人（Brindley et al，1989）通过研究撒切尔时期英国的规划，强调了不同规划政体反映出地方权力机构的政治立场和经济状况各不相同（表3-4）。表3-4 对市场态度不同导致的规划方式差异
3）区域规划的后结构主义学派
尽管在本体论和认识论上有很大的区别，但是实证主义和结构主义都是根植于现代性理念的哲学方法论，尤其是通过对现代社会科学的演绎揭示出世界的本质真相。但是从20世纪70年代开始，对现代主义理念和思想的批评开始出现，并对基于实证主义，尤其是结构马克思主义的社会理论的宏伟描述进行了挑战（Simin et al，2009）。随着尼采和海德格尔的逝去，对社会行为进行解释的替代性方法出现了，该方法认为权力不再存在于结构或经济中，而是存在于符号、模拟和媒介中（Holt-Jenson，1999）。后结构主义或后现代主义的理念在批判结构主义的基础上产生了。20世纪后期，后现代主义的理念，尤其是将后现代主义视为一种方法的思想在人文地理学界大行其道。默多克（Murdoch，2006）指出后结构主义可以产生新的空间想象，这一点颇似来源于空间科学和结构马克思主义的封闭世界。很多社会理论学家，如勒费布尔（Lefebvre，1996）、傅科（Foucault，1986）、吉恩（Jean，1996）、布迪厄（Bourdieu，1979）等人的对人文地理学的空间和场所进行了大量的研究，这些研究都带有后现代或后结构主义的色彩（Lefebvre，1996；Foucault，1986；Simin et al，2009）。一些人文地理学界的后现代主义倡导者认为在这样一个具有后现代意识的时代，非常有必要重申社会学理论和社会过程中空间的角色和重要性（Dear et al，2002）。大量的后现代地理学对区域和空间的研究聚焦于尺度（Scale）的概念以及全球化进程中空间或区域的转型，并认为这是后现代思想探讨空间和区域之间关系的最本质特征。
后结构主义区域规划学派，亦称后现代主义区域规划学派，代表人物为默多克、艾明（Amin）、奥尔门格（Allmendinger）等。严格来说，这些人并不能算是一种区域规划的流派，但是他们运用后结构主义或后现代主义理念对空间的新的诠释和解构，对21世纪的空间规划和发展以及人文地理学科的促进起到了不可估量的作用和影响（Simin et al，2009）。后结构主义对空间的理解是：空间可以将社会关系和空间关系联系起来，并关注两者之间的交叉。也就是说，后结构主义认为空间不是由结构组成的，而是由关系或文化建构的。因此，区域和城市就可以被看作是临近空间并列的异质地点，也可以被看作是联系、联结和流动的多类型地理区位（Amin，2004）。虽然，在人文地理学领域对后现代主义进行大量的研究和探讨，但是大多数的研究探讨基本上都停留在比较高的抽象层面，真正运用后现代主义空间思想和理念对空间规划进行指导的实践并不多（Allmendinger et al，1998）。仅有的一些关于后现代主义空间规划的研究和实践也是以分析后现代城市主义为主，并经常冠以“后现代主义规划或后现代时期的规划”这样的标题，这暗示出在专门的规划领域后现代主义尚未被全盘接受（Hirt，2005）。对一些人来说，规划的后现代分析意味着后现代的时代概念和作为现代主义者课题的规划之间潜在和真实的不匹配。基于海特（Hirt，2005）以及西蒙等人（Simin et al，2009）的研究，可以发现后现代主义规划可能涉及的方面包括：对参与性规划日益增长的兴趣进行关注；在规划中对空间认同和文化特殊性的追求；对地方史实的尊重并转向遗产保护；对土地利用的混合性和灵活性的重视；人的尺度、紧凑型城市和高密度发展的回归。后现代主义的空间规划强调地方的多元解释，认为地方总是处于重构的过程之中（Healey，2007）。后现代主义影响下对规划的理解在对时间的态度上颇具创新性，因为，当前的、真实的时间会同日常生活的节奏的重要性一样被承认。在解释什么是非欧几里得规划形式的空间和时间的问题时，弗里德曼（Friedmann，1993）强调这些规划的时间是日常活动的真实时间而不是想象中的未来时间，因为只有在转瞬即逝的且尚未决定的现在，规划师才能指望规划产生效果。
后现代主义对空间和地方概念的解构对20世纪90年代以来的区域（城市）发展和规划研究和实践产生不可估量的影响。作为目前西方区域规划主流的理念的新区域主义以及对城市规划产生重要影响的新城市主义、紧缩型城市理念和生态城市理念等都不可避免地带有后现代主义区域规划的烙印（表3-5—表3-7）。表3-5 各方法论影响下空间规划内容的研究标准表3-6 各方法论影响下的空间规划过程的研究标准表3-7 西方区域规划的主要流派及评价3.1.3 当代西方空间规划的新理念
自20世纪90年代以来，伴随着以经济全球化为主的国际环境的转变，生产、生活方式的转型、新制度主义的兴起以及可持续发展理念的日益加深，区域或城市在经济、社会和环境发展中的角色亦发生了变化，区域问题和城市问题已经无法用单一的理论或方法论来解决和认识，对区域（城市）发展和规划研究的多元思潮开始涌现，西方空间发展和规划的理论与实践进入了新的背景之中（Freestone，2001）。很多应对区域和城市发展的现实问题的理念和思潮应运而生，其中对21世纪的区域（城市）发展和规划的理论与实践产生重要影响的理念主要包括：新区域主义、新城市主义和生态城市等。
1）新区域主义
新区域主义是相对于（旧）区域主义而提出来的，（旧）区域主义深受结构主义的影响，认为区域是不同理论主体之间结成的团体或组织的结构化（张京祥，2005）。在后结构主义或后现代主义对结构主义空间观和区域规划的观点进行批判的基础上，新区域主义产生了，新区域主义深受后结构主义和后现代主义对空间诠释和区域规划理念的影响。新区域主义强调全球化背景下区域角色和定位的转型，区域发展与规划中对社会多极化阶层的协调和重视，提倡自上而下与自下而上的区域发展、规划和管治的结合互动，强调基于多元行动主体的，以激发内生增长潜力为主的政策行动，强调对“合作网络”和集体认知和反应进行响应的能力。新区域主义通过对区域、区域功能、区域化和区域治理等问题的重新定位和诠释，不仅对区域的本身的认识进一步加深，而且使得解决区域问题的能力得到了提高。新区域主义的核心主题主要包括区域空间解释的多元性、区域治理决策方式的多层性、区域协调合作与参与机制的多方参与性以及区域多价值目标的综合平衡性。彼得森（Peterson et al，2007）认为新区域主义的理论构建主要包括五个方面的内容：聚焦具体的地理区域和区域重塑；对和日益扩大的大都市区有关的问题的重视；采取更加综合规划方法；提倡用社会活动家的视角或规范化的方法对待区域规划；承认区域设计和物质规划的重要性（表3-8）。表3-8 新区域主义理论及研究内容
2）新城市主义
新城市主义最先是由康斯特勒于1993年提出的，其主要的思想是城市规划必须解决松散而不受节制的城市发展模式所造成的城市向外的无限制蔓延，从而导致城市环境恶化和社会矛盾激化等问题，改变由于工业化和现代化所带来的人际关系隔膜、社会的冷漠和城市过度庞大。新城市主义将城市发展的重点放在了城市中心或旧城区的更新和复兴上，认为依靠紧凑型的城市开发模式可以解决城市发展的弊病和问题。新城市主义是在对二战后占主流的郊区城市化模式反思的基础上形成的，从某种意义上讲，它是对被忽视的传统社区的复兴（张忠国等，2011）。1996年召开的第四届新城市主义代表大会（The Congress for the New Urbanism,CNU）签署的《新城市主义宪章》（The Charter of the New Urbanism），标志着新城市主义的宣言和行动纲领的正式产生（张京祥，2005）。由安德列斯（Andres）和伊丽莎白（Elizabeth）提出的“传统邻里发展模式”（Traditional Neigh-borhood Development,TND）和卡尔索普（Calthorpe）提出的“公交主导发展模式”（Transit Oriented Development,TOD）是新城市主义提出的有关城市空间规划和重构的典型模式。总之，新城市主义城市空间规划思想的核心主要表现在：对区域规划的重视，将区域作为一个整体来考虑并解决问题；以人为本，重视环境的适宜性以及对人类生活的支撑；对历史和自然的尊重，重视空间规划与自然、人文以及历史环境的和谐性（王慧，2002）。精明增长（Smart Growth）、新城市主义（New Urbanism）和绿色建筑运动（Green Building Move-ments）共同构成了可持续城市理论和实践的基础（张侃侃等，2012）。
3）生态城市
生态城市的思想理念最早体现在霍华德的“田园城市”理论中，随后进行的城市美化运动以及绿色组织运动中都或多或少地体现了生态城市的思想。最早运用生态学方法对城市进行研究的是芝加哥学派的帕克（Park）和伯吉斯（Burgess），帕克在其1916年的论文《城市：环境中人类行为研究的几点建议》中强调运用生态学原理对研究城市的人口分布、空间结构、环境状况等的重要性。此后伯吉斯于1925年发表了《城市增长：研究项目的入门》（The Growth of the City：an Introduction to a Research Project）一文，通过对城市社会空间和物质空间关系的研究，提出了著名的同心圆模型。芝加哥学派的主要思想是将城市看成一个有机体，研究城市空间各个部分或功能组织之间的关系。此后，沙里宁的有机疏散理论亦强调了城市作为一个有机体，过量的人口和活动将使这个有机体产生负面的影响和效果。随着可持续发展思想和理念提出，不仅使得生态城市相关研究受到了广泛的关注，而且在空间规划的实践中亦重视生态城市的建设。3.1.4 西方区域规划实践与研究转变
无论是从区域（城市）规划的发展和实践层面来看，还是从不同方法论影响下对空间及空间规划的解构来看，随着经济的发展和社会的进步，西方国家空间规划的理念、目标、内容以及方法都呈现逐渐变化的态势。特别是20世纪90年代以来，为了应对日益突出的人口、资源、环境问题和增强区域国际竞争力，伴随可持续发展、新区域主义、新城市主义以及生态城市等区域（城市）发展、规划和治理思想和理念的广泛兴起并深化，西方区域（城市）规划在目标、内容、方法等方面的转型越来越明显，表现出目标生态化、内容多元化、方法综合化的特征（表3-9）。表3-9 不同经济发展阶段下区域发展和规划关注的主要问题
1）空间规划对环境生态愈加重视的趋势
虽然在霍华德“田园城市”理论中已经强调了城市环境和生态建设的重要性，但是从工业革命一直到20世纪50年代以来，西方传统的区域规划仍然将促进经济发展作为区域规划的首要考虑的因素，对区域的环境、生态以及社会因素考虑较少，势必造成区域内环境恶化、社会矛盾突出等问题。20世纪后期，西方区域规划的目标出现了转变，改变了过去仅仅将经济发展作为区域规划和治理的主要目标，环境因素、社会因素以及文化因素日益成为区域规划和区域政策关注的焦点。保护并提升区域生态环境、对区域文化的传承与创新等涉及生态与生活可持续发展的主题，成为未来区域规划的新方向（张京祥等，2008）。区域规划的目标从单一的经济因素转向了寻求区域内环境、社会、经济和文化等要素的协同发展。以纽约第三次区域规划为例，作为规划的执行和管理机构的纽约规划协会（RPA）指出：生活质量正日益成为评判区域在国内外竞争力大小的标准，而良好的生活质量则有赖于区域内经济（Economy）、环境（Environ-ment）、平等（Equity）三者（即3E）的集合，3E汇集的焦点代表着区域良好的生活和生态质量。规划旨在通过投资、政策以及后来提出的五项运动（绿化、城市中心更新、增强移动性、劳动力和管治）来重建3E，构建一个具备竞争力、充满活力、公平、可持续的纽约地区。此外，很多西方国家的区域规划均将恢复、保持并提升区域的环境和生态问题作为规划的主要目标、战略重点或首要任务，如法国的“空间发展规划”、德国空间规划以及加拿大首府区域空间规划等。
2）区域规划和研究立足点的转变
一直以来，西方的空间规划是就区域论区域，规划师的视野仅仅停留在区域内部，区域规划亦以如何激发区域的内生发展潜力，促进区域经济、社会发展为主要目标。20世纪90年代以来，随着全球化的深入和地区之间竞争的加深，区域不仅是传统的经济、社会以及文化等活动的载体和空间单元，而且成为全球竞争体系中协调经济社会的一种最先进形式和竞争优势的主要来源。大多数区域规划的制定都本着立足本土，放眼全球的原则，旨在通过区域规划和治理协调区域的经济、社会和生态环境发展，提升区域品质，增强区域竞争力。从全球竞争的基点出发制定区域的发展和规划战略在很多区域规划或大都市区规划中得到了充分的体现。1996年的纽约第三次区域规划针对当时全球金融中心之间日益激烈的竞争和纽约所面临的严峻形势，指出纽约要保持其在全球资本市场的雄厚实力和全球化时代的制高点，就必须对基础设施、环境、社会与劳动力等进行新的投资。2004年完成的伦敦大都市区规划则提出了将伦敦建设成为“可持续的全球城市：民享之城、繁荣之城、公平之城、可达之城、绿色之城”的发展目标（王学锋等，2007）。
3）区域规划中对管治的重视
虽然“管治（Governance）”一词是20世纪90年代才正式进入西方空间规划与治理、城市研究、制度革新等方面学者的视野，但是，现在管治已经成为西方空间规划与治理以及城市研究方面无法回避的问题。20世纪后期西方国家经济的组织结构从福特主义的大生产方式转变为后福特的弹性专业化（Jessop 1995；Piore et al，1984），导致新的空间生产和消费循环及模式产生。加之，全球化的进一步深化和信息技术的迅速发展，区域全球生产网络和经济体系中的地位迅速提升，地方和区域被视为经济发展的某种“增加值”，区域品质也因此被视为能够吸引那些在竞争日益激烈的全球市场上自由流动的公司可以在某地扎根的重要因素（Amin et al，1995）。随着区域和大都市在全球网络体系地位的上升，西方国家政府为了确保自己在社会经济中仍然处于主导地位，越来越多地关注区域经济、私人部门、城市伙伴关系和市民激进主义行为等（Sellers，2002）。这种过程的转变使得国家政府从传统意义上以对公共部门的正式组织和正规的程序为主的管理（Government）向以动员和管理集体行动和非政府组织的多样性为主的管治（Governance）转变（Pierre，2000）。管理向管治转变亦导致了更多部门参与到空间政策的制定，组织机构的分裂，复杂的关系网络，不同的政府和非政府实体之间在权力和责任上的不平等，以及经济活动空间布局中市场力量的日益增强（Davoudi et al，2005）。因此，管治面临的挑战就是如何在这种分裂中创造出新的整合模式，以及在矛盾中产生新的一致行动（Simin et al，2009）。
区域规划是一个巨系统，牵涉区域范围内的经济、社会和环境等各种要素以及政府、非政府、个人的相关利益。因此，从区域规划的研究内容来看，国外学者对区域规划的研究主要集中在以下几个方面：
对区域规划转型的背景分析。霍尔（Hall，2002）将各国区域政策和规划发生变化的深刻背景归纳为：经济全球化、传统制造业和产品经济在许多城市的急剧衰退、知识经济和网络社会的到来及对环境议题的持久关注。瓜里尼（Gualini，2001）认为近20年来欧盟一体化中区域角色的独有特性、各级政府间日益紧张的关系，以及将区域作为灵活联系空间的强烈需求，致使德国及东南欧国家原有的区域发展政策和空间规划体系面临着巨大的创新压力。
对区域规划政策多元化趋势的探讨。1992年穆雷（Murray）认为欧盟区域政策从项目（Projects）到方案（Programmes）的演变，进一步刺激了各种区域发展规划的制定，其政策性功能极大地得到了相应的更新与完善，例如建设工业区和现代服务中心、鼓励技术创新、建立区域发展银行组织、增加就业机会、提供公共服务等。
对区域规划实施效果的评价。区域规划的实施效果长期以来一直是国外空间政策研究关注的焦点之一。约翰（John，1986）从时间序列分析了评价制定规划的依据和程序、制定规划的方法及其贯彻、实施规划后的结果等三种评价规划的方法和不足。格拉森等人（Glasson et al，2008）介绍了战略环境评估（Strategic Environmental Assessment,SEA）对区域规划的检测作用、相关的法律条款以及英国制定区域空间战略时是如何把SEA整合进可持续性评估（Sustainability Appraisal,SA）中的，并同德国区域规划中的做法进行了对比研究。
对大都市区区域规划的探究。如斯蒂芬等人（Stephan et al，2000）提出了一个可以描绘城市土地覆盖单元的方法体系，并把该方法用于对慕尼黑城市规划的实证研究中。20世纪90年代以来，随着管制理论研究的兴起和对不同空间尺度区域实现良好管制的激烈讨论，基于区域弹性管制机制下的大都市区域规划迅速成为西方城市—区域规划研究和制度管理实践领域的最新热点。罗斯布莱特（Rothblett，1994）、勒菲弗尔（Lefever，1998）等先后对欧美国家制定大都市区区域规划的目标和任务、规划制定的视野的国际比较、区域管制模式等方面进行了研究（图3-2）。图3-2 西方区域规划发展谱系3.2 以区域均衡发展为目标的欧盟共同区域政策3.2.1 背景及目标
20世纪80年代末至90年代初，欧盟扩大成员国后，其内部经济发展严重不平衡，失业率亦居高不下，如1986年欧盟人均GDP最低的25个地区只有欧盟平均水平的52%，到1996年也仅上升为59%，1994年欧盟人口失业情况达到历史高峰，为1850万人；同时欧盟内部经济的不断整合和贸易的频繁往来给区域居住和交通设施带来了极大的压力，成员国的自然和文化遗产受到来自经济和社会现代化的威胁。诸如此类的情况已经违背了欧盟一体化规章中关于欧盟地域内均衡发展的最高目标，局限于国家和区域层次的传统空间发展政策无法处理跨国跨边界的规划问题，因此，整个欧洲表现出一种强烈的视空间规划为区域整合和政策制定需求的现状（刘慧等，2008）。
欧盟空间规划和区域政策的主要内容包括：标准区域划分（Nomenclature of Territorial Units for Statistics,NUTS），欧洲空间发展展望（European Spatial Development Perspective,ESDP）和欧洲空间规划研究计划（Study Program on European Spatial Planning,SPESP）。其中NUTS是欧盟空间规划中区域社会经济状况分析和区域政策制定的基础，是为欧盟空间规划确定的基本地域单元；ESDP，也称欧洲空间发展战略或欧洲空间发展远景，是欧盟空间规划的核心，其确定了欧盟空间规划的目标、方针、原则和实施策略；SPESP是对ESDP在空间发展指向选择上的进一步细化。《欧洲空间发展展望》（European Spatial Development Perspective）于1989年欧洲空间规划部长级非正式会议上开始启动，由欧盟各成员国政府中负责空间发展或规划的部门代表以及欧盟委员会的委员组成空间发展委员会进行落实，并设有秘书负责日常工作，1997年形成首份官方草案，经过多次咨询讨论和部长级会议，最终于1999年5月在波茨坦召开的欧洲空间规划部长级非正式会议中通过，历时十年时间之久。欧洲空间发展展望（ESDP）是欧盟各成员国和欧盟委员会共同合作的成果。
欧洲空间发展展望（ESDP）制定的目的是寻求欧盟地域范围内的平衡和可持续发展，并提出了要达成的三个基本目标，即经济和社会协调；自然资源和文化遗产的保护和管理；实现欧盟地域范围内更加平衡的竞争态势。3.2.2 空间发展的方针
欧洲空间发展展望（ESDP）提出要发展多中心与均衡的城市体系，强化城市乡村地区之间的合作关系；倡导交通与通信整体发展的概念，以支持欧盟区域多中心发展策略，以明智的管理手段开发和保护自然与文化遗产。3.2.3 主要的区域政策
欧洲空间发展展望（ESDP）的主要政策涉及区域均衡、城市竞争力提升、乡村地区发展、城乡合作、交通问题、基础设施的可持续利用、技术创新与扩散、自然遗产保护、水资源管理、文化景观管理以及文化遗产管理等11个方面的内容（表3-10）。表3-10 欧洲空间发展展望的主要政策内容3.2.4 欧盟区域政策的主要特点及借鉴
欧洲空间展望是欧盟区域政策的重要体现，也是欧盟应对全球化背景下区域不均衡发展的主要对策和思想精髓。目前我国的主体功能区规划正是在全国范围内解决新时期区域发展中的主要问题，构建和谐社会的重要举措，它借鉴欧洲空间展望制定和实施过程中的经验，无疑将对主体功能区的开展产生有益影响。
1）重视区域合作和协商
首先，欧洲空间发展展望（ESDP）并不是凌驾于各主权国家规划之上的“欧洲总体规划”，而是一个非法定的指导性文件，作为各成员国空间发展规划的指导框架。但是，欧盟各国都要求地方政府以及各个部门在发展规划中体现ESDP的各项原则和政策，因此在ESDP各项政策的实施过程中，各国、各地区的政府和管理机构都能尽早考虑到各项政策之间的冲突和各个地区之间的协调问题，通过不同国家、地区各级政府以及各个部门之间的合作和协商来解决发展中遇到的问题。因此，重视区域合作和协商是欧洲空间发展展望的主要特色，也是ESDP各项政策能在欧盟范围内得到广泛应用的前提（图3-3）。图3-3 ESDP的空间发展合作途径
其次，ESDP也指出区域和地方政府是欧洲空间发展政策的主要执行者。从乡村小镇到大都市地区，政策选择的实施都需要区域和地方层面的积极支持，区域和地方政府通过彼此合作以及“自下而上”的方法实现了共同的目标。因此，超越国家界限的合作在ESDP的实施中扮演着非常重要的角色。
2）规划编制和实施的持续性
任何区域规划的编制都是一项繁杂、耗时的工程，特别是大区域的规划，由于牵涉的部门和机构庞杂，往往规划的编制需要耗费较长的时间。这就需要规划的编制部门和领导层能够在空间规划的编制过程中保持始终如一的热情和态度，否则规划很可能由于领导层的换届或其他方面的原因有始无终。欧盟在编制ESDP的过程中充分体现了持续性特点，ESDP是在比利时任期内草拟的，在随后的法国、西班牙和意大利任期内对空间规划的重要方面进行评估和研究分析，在爱尔兰任期内，巩固了负责空间开发的委员会的地位，保证了规划工作的持续进行。最后在欧洲范围内广泛讨论的基础上，于荷兰任期时提出了ESDP的初稿，对ESDP的贯彻和实施则成为卢森堡和英国任期时的主要任务。这和我国某些城市或区域的空间规划形成了鲜明的对比，我国很多城市或区域空间规划和时任领导的政绩和个人偏好不无关系。如果在规划的编制过程中，遇到政府换届或其他方面的因素就往往会导致规划不再受重视，草草收场，或者规划工作就此停滞，或者已形成的规划得不到彻底贯彻和实施。
3）日趋完善的政策保障体系
任何规划的制定都是以最后的实施为目的，为了保障ESPD的顺利实施，欧盟制定了一系列政策措施，其中包括发展基金的建立、监测评估、监测网络建设等。在基金建设方面，欧洲区域发展基金（European Regional Development Fund,ERDF）、欧洲社会基金（Eu-ropean Social Fund,ESF）、凝聚基金（Cohesion Fund）或结构基金（Structural Fund）都是实现欧盟区域均衡发展的基本基金支持。虽然各种基金建立的目标、重点支持区域或计划等各不相同，但其范围涵盖从跨区域的投资和项目支持到欧盟区域内经济相对不发达地区的重点投资等各方面。如欧洲区域发展基金主要是支持成员国在跨国界、跨区域意义上的一些重大社会问题的合作，实现区域的综合协调和均衡发展；而凝聚基金则将重点扶持人均GNP低于原欧盟平均水平75%的区域。欧盟预算2007-2013年各类基金投入将达到33.61亿欧元，其中78.54%用于凝聚目标，17.22%用于地区竞争力和就业目标，3.94%用于欧洲区域合作。
在基金对规划资金保障的基础上，欧盟亦非常重视对规划实施效果的评估。欧盟管理委员会定期、有系统地检验各项空间开发政策在欧盟范围内的实施效果和影响，包括共同农业政策、交通政策、泛欧政策、结构政策、环境政策、竞争政策以及研究与技术开发政策。为了建立空间政策的监测系统，欧盟要求在共同体层面：①通过提供可比数据和指标拓宽知识基础；②对跨境、跨国乃至整个欧洲范围内影响空间发展的趋势进行分析和研究；③在可比较的基础上交换有关空间规划实践的信息；④从ESDP政策目标和选择的角度来观察和评价空间发展，并建立正确的评价标准和指标。在此基础上，欧盟建议各成员国在国家空间发展报告中定期提供关于国家空间发展政策及其实施情况要点的标准化信息，并以ESDP的结构为基础，从而使各成员国对空间发展趋势的描述具有可比性。
4）发展、均衡和保护三位一体
欧盟空间发展战略强调发展、均衡和保护三个方面并重，避免制定政策指向单一层面。ESDP不仅强调欧洲的经济发展和均衡，而且更关注对经济全球化冲击下的欧洲文化以及欧盟地区物种多样性的保护。如在欧洲传统文化的保护方面，欧盟认为在全球化背景下保持欧洲特征的多样性，需要将连贯的保护策略与经济和区域发展需求结合起来。空间规划方针和方法的确定及其实施，应该充分考虑那些散布在欧洲各处，但有着共同历史背景（如凯尔特人遗址，历史上的朝圣路线等）的传统区域，以及那些具有国际意义的地区（如布鲁日或威尼斯等城市）。3.3 体系完善的德国空间规划
德国是世界公认的在制定规划时空间结构调整和空间开发方面做得比较好的西方国家之一，规划体系比较成熟，实施效果较好，深受国际组织和世界各国的重视（锡林花，2008）。因此，德国空间规划对我国主体功能区规划的编制和实施具有重要借鉴意义。3.3.1 德国空间规划的概念及分类
德国空间规划（Raumplanung）是指公共权力对所有层面（地方及地方以上的）以及相关专业范围的空间性规划。布伦纳（Brenner，1997）认为战后德国的区域规划可以划分为两个阶段，第一个阶段是20世纪60年代到70年代早期，主要是基于中央政府的非直接干预，空间政策侧重于需求方面，如促进集体消费、工业布局政策等。同时，德国中央政府区域规划的主要目标是外围和乡村地区的发展，国家空间规划的政策主要是将全国作为一个整体，强调各个地区的均衡发展。20世纪70年代后进入了第二个阶段，国家对空间干预采取直接的技术手段，包括以供应为主的政策制定，如对总体投资的资助、公共和私人关系、增加工作计划以及创新项目等，国家空间规划政策不再强调经济增长的地理均衡性，而更加注重内生性区域和城市增长潜力的培养和发展（表3-11）。表3-11 德国国家空间规划的转型3.3.2 德国空间规划体系构成
德国空间规划根据规划编制基础、委托方等的不同，可以划分为正式规划和非正式规划。其中，正式规划包括综合空间规划和专项规划。
1）综合空间规划
综合空间规划是指为了协调空间发展要求和空间关系的规划，其涵盖了联邦、州、市镇三个层面的正式法定综合规划。综合空间规划可以划分为两大类，即空间布局规划和建设规划。空间布局规划是指法律上优先于市镇建设规划和不同于专项性规划的、概括性的（国家或联盟各种活动空间的连接以及相互协调）规划，目的是保障各空间功能分区以及区域的综合发展、整顿和安全，包括欧洲层面规划、联邦层面规划和州层面规划三个方面。欧洲层面规划主要是体现《欧洲空间发展展望》宗旨，通过平衡和可持续发展来保护欧盟所有成员国彼此之间的内在联系；联邦层面规划旨在通过空间布局政策的方向框架与空间布局政策措施框架确定德国空间发展的主导思想以及原则，并颁布了《空间规划法》；州层面规划是指根据各州具体条件对联邦层面的两个框架的指导思想进行一定的细化和具体化，并制定联邦州的空间布局以及发展规划的主要目标，各个州都制定有相应的“州规划法”。建设规划指在市镇层面确定（有关）可利用性和土地建设方面的规划，包括土地利用规划和建造规划两个阶段，主要目的是调整行政区内的土地利用和房地产使用，实现城市建设利用的可持续性目标，并颁布有相应的法律条款来保证规划的操作和实施，如《建筑法典》、《建筑法典实施法》、《建设土地分类条例》、《规划图例条例》、《价值核算条例》以及《环境影响评价法》等。
2）专项空间规划
专项空间规划贯穿于综合空间规划的所有层面，是指以单一功能（如自然保护、林业、环保、农业结构等）为主的空间规划，它的制定必须参照有关的法律法规，如《联邦自然保护法》、《联邦污染防治法》、《历史古迹保护法》、《道路法》、《水资源法》等。
3）非正式规划
非正式规划是指并不直接由法律法规规定而进行的规划或规划性处理措施，一般针对有特殊问题的地区或区域，以具体问题为导向，规划程序同正式规划比较起来更具灵活性，但规划效果并不具有法律效力（表3-12）。表3-12 德国空间规划体系3.3.3 德国空间规划的特点及启示
1）层级清晰、体系完善
德国空间规划体系包括综合空间规划、专项空间规划和非正式规划三个方面。综合空间规划又包括空间布局规划（控制性规划）和建设规划（建筑指导性规划和建筑施工规划），控制性规划主要包括欧洲共同体、德联邦以及州三个管理层面，这三个层面的主要任务也正是控制性宏观管理工作，通过这样的划分，规划专业和行政管理将有机地结合到一起。建筑指导性规划和建筑施工规划主要是州以下行政单位，如市镇层面规划，主要分为土地利用规划和建设规划；针对不同的行政管理部门，具有不同的规划目标和功能。另外，在空间规划的实施方面，联邦政府确定空间发展模式（原则、目标和指导方针），并以此作为联邦和欧盟规划措施的基础。然后各联邦州制定本州的综合规划，提出具体构思，联邦和州的规划需要密切配合，联邦和州共同制定的模式和行动概念决定着德国的空间发展。最后，在地区和区域级，引入区域土地利用计划工具，将空间规划落实到地块上。整体而言，无论是空间规划的制定还是实施，德国的空间规划体系都体现出层级清晰、体系完善的特点（如表3-12）。
2）重视区域均衡，基层优先发展
乡镇优先发展是战后德国宪法区别于战前德国宪法的重要方面。自下而上为主与自上而下为辅有机结合的区域规划思想、基层发展优先于区际质量的平衡较好地解决了城乡之间、不同地区之间的协调发展问题。德国非常重视区域协调均衡发展，在《联邦基本法》和《区域规划法》等有关法律中对区域协调发展的要求都有明确的规定，并通过制定区域规划来协调州域内各市镇规划之间的矛盾。
我国长期以来以行政区作为规划区域，存在着区域规划缺位和弱化的问题，很多问题是跨行政区域的，例如生态环境问题、城市发展等。在主体功能区规划中就要打破传统的行政区界限，解决区域发展中行政分割、产业趋同和差距拉大的问题，注重各地区共同解决跨行政区的基础设施建设、生态环境综合治理等重大问题。
3）强调各级政府、公众的参与和交流
德国在规划的编制和实施过程中，非常强调各级政府、公众之间的信息交流和参与。德国《空间规划法》第7条“有关空间规划的一般性条款”的第5、6款规定，“制定空间规划目标必须有公共部门和个人的参与……”，“在制定空间规划计划时必须有公众的参加或参与”。第20条规定“在负责空间规划的联邦内部必须建立一个咨询委员会”。该委员会除了要有来自规划部门的专家之外，还必须要有来自经济、农业、林业、自然保护和景观维护、体育等各领域的专家。《巴登符腾堡州州规划法》规划任何公民都可以免费察看具有约束性的发展计划及其相关论证。同时规定，为了听取公众意见，在一定期限内，公民可以查看用于规划的资料，并对这些资料发表意见，较高级空间规划布局必须考虑这些意见。该规划法第22-35条详细规定了区域规划承担者——区域协会的组织形式、制度和选举方法，说明这个协会是经过公民选举产生的，能够充分代表公民的意愿（曲卫东，2004）。
在我国规划编制过程中，主要采取的是自上而下的编制方法，参与者都是政府和专业人员而并非利益相关者，公众参与程度低，制定的规划与现实情况不符，不利于规划的实施。德国空间规划则始终保持着自上而下和自下而上相结合的传统，并且规划从制定到实施，始终贯彻公众参与的理念。
4）法律保障下的区域财政转移支付制度
区域财政转移支付制度是德国区域政策的核心，也是促使国民经济活动保持空间均衡的主要手段之一，更是问题地区发展和振兴的重要保障。由于德国各地经济发展状况存在差异，导致财政收入水平各异，因而十分强调在全国范围内为公民提供基本相同的服务，主要包括文化教育、医疗卫生、社会保障和公共交通在内。并且，为保证各地公共服务水平基本一致，实现区域经济协调、均衡发展，德国还专门制定了《财政平衡法》。德国区域财政转移支付包括两个方面：其一是纵向财政转移支付，指上下级政府间的财政转移支付，根据各级政府承担的职能和负担情况分配资金，以实现各级政府之间的财政平衡，一般分为联邦对州的转移支付和州对所辖地方政府的转移支付；其二是横向财政转移支付，即通过从财力强的州转移部分财政收入到财力弱的州，使各州在收入与财政支出需求间达到一定程度的平衡，以保证各州财政收支的大致相当。3.4 集聚效益显著的日本国土规划
日本从二战以后的恢复阶段开始，先后进行了六次全国性的国土综合开发规划。这六次全国规划不仅对战后日本经济的恢复重建和经济社会的高速发展起到了战略指导作用，而且在保持中央控制全国各区域综合发展的同时，充分调动了各地区的积极性。通过制定全国统一的国土规划方案，辅助以差异性的产业结构政策，日本实现了国家竞争力不断提升、区域协调发展的战略目标。3.4.1 日本的六次全国综合开发规划
1）日本战后的经济恢复（1945-1960年）
第二次世界大战结束后，日本经济几乎陷入瘫痪状态，国土荒废，粮食短缺，对外经济联系中断，通货膨胀，物价暴涨，原材料极度缺乏，能源亦严重不足。因此这一时期国土开发以农业和资源开发为中心，建设、改造农业生产基地，进行特定区域资源开发。这一时期最具代表性的是《国土复兴计划纲要》、《国土综合开发法》和《特定区域规划综合开发规划》的制定、颁布和实施。
1946年9月日本内务省国土局制定并颁布了《国土复兴计划纲要》，旨在五年内使国民生活恢复到1930年的水平。具体内容涉及国土开发、粮食增产、城市振兴、基础设施恢复和完善以及解决失业等五个方面，同时该纲要还确定了农业供需计划和钢铁、轻金属、机械、汽车、造船、化工、纺织等工业的具体目标。
1950年5月日本颁布了《国土综合开发法》，作为日本第一部关于国土开发的基本法，其规定了四级国土开发计划的具体规划范围（全国综合开发规划、大经济区域综合开发规划、都道府县综合开发规划以及特定区域综合开发规划）、国土开发计划的编制程序和国土开发计划的实施等内容。
在此基础上，日本借鉴美国20世纪30年代罗斯福新政时期的TVA（田纳西河流域综合开发管理局）开发模式对特定区域进行开发，并选定了21个开发效益较大的地区为特定区域，旨在通过特定区域（流域）的综合开发，为战后经济复兴服务。特定区域综合开发规划被看作是战后日本国土开发规划的起点，虽然规划的范围只涉及国内资源开发和防灾地区的局部开发，并不是真正意义上的全国综合开发规划，但是这些计划是在中央各有关省、厅和地方政府的协商与合作基础上，基于综合、长期经济社会发展的理念而制定的。它作为战后第一个按照法律程序、以民主精神制定实施的国家全局性综合开发计划而具有重要的历史意义（孟凡柳，2006）。
2）第一次全国综合开发规划
日本的第一次全国综合开发规划于1962年10月通过，当时日本经济发展进入高速增长，同时重化学工业急剧发展，加速了沿海工业地带的形成。《国民收入倍增计划》又提出建立“太平洋工业带构想”。这一构想引起太平洋沿岸以外地区的不满和强烈反对。因此，缩小区域间差距、促进地域间均衡发展成为“一全综”国土开发的最大目标。具体措施包括分散工业；设置与东京等大都市联系紧密的开发区；建设交通通信设施；维持地域特性开发等。日本“一全综”采用据点开发的方式，通过建设新城市避免人口向大城市的过度集中，培养区域核心据点，从而使国土均衡发展，这表明日本国土开发从资源开发、产业基础开发等为主要内容的经济开发转向关注区域均衡发展为主要目标的社会开发。
3）第二次全国综合开发规划
经过十几年的经济持续高速发展，1968年日本的GNP总量达到51万亿日元，超过联邦德国，成为仅次于美国的第二位资本主义经济大国。经济的高速发展，以及之前采取的据点开发的方式，导致各种资源向太平洋沿岸地区的城市集中。一些大城市出现了交通拥堵、住宅短缺以及能源、用水供应紧张等一系列社会问题，远离大城市的农村，由于人口的大量外流而急剧萎缩，多数地区连教育、医疗、交通以及防灾等基础生活都难以维系。于是，城市人口“过密”和乡村人口“过疏”成为日本经济和社会发展的重要现象和亟待解决的问题。鉴于此，日本政府于1969年5月出台《新全国综合开发计划》（简称“二全综”）。“二全综”的基本目标是创造良好的生活环境，通过新干线、高速公路等交通网的建设，一些大规模项目的推进，纠正国土利用中的偏差，解决地区过密和过疏问题，进一步缩小地区差距。“二全综”通过现代化的高速铁路、高速公路网将工业地带和各新产业城市的“点”连接起来，使日本的国土开发从“点”的开发转向“线”和“面”的开发，具有战略意义。
4）第三次全国综合开发计划
20世纪70年代初，受长期无节制的开发和片面追求经济的高增长，日本的区域性公害问题日益突出，全国各地的“反公害居民运动”此起彼伏。同时，“二全综”提出的“过疏过密”问题在日本并未得到解决，反而愈演愈烈。从日本1975年的调查中可以看出，首都圈、近畿圈以及中部圈的人口集聚速度有增无减，大城市圈人口占总人口比例从1970年的43.5%增加到1975年的44.9%。尤其是1973年，世界石油危机的发生给以进口能源为主的日本造成了严重的影响，使日本经济陷入了低迷。当时日本能源消费的78%依靠石油，而石油又几乎100%依靠进口，石油危机后，油价从每桶2.5美元上涨到10美元，涨幅达到4倍，这标志着日本石油危机之前的那种廉价资源、廉价能源几乎是无限供给的时代已经结束（孟凡柳，2006）。“二全综”所确定的一些重化工业项目难以实现，国土开发的理念必须从注重经济转向注重国民生活；于是，1977年日本内阁通过了《第三次全国综合开发计划》（简称“三全综”），计划的基本目标是人居环境的综合整治和改善；主要采取完善居住的开发方式，在抑制人口和产业向大城市集中的同时，振兴地方经济，应对“过密”和“过疏”问题，努力实现国土均衡利用。“三全综”表明大规模重化工业时代结束，国土开发方向真正从经济开发转向以提高国民生活水平为目标的社会开发（蔡玉梅等，2008）。
5）第四次全国综合开发计划
20世纪80年代中期，特别是广场协议签订后，日本经济发生了很大变化，日元升值，经济迅速国际化，经济重心不断向东京倾斜，同时日本产业结构和就业、人口老龄化、环境问题等日益突出。在此背景下，1987年6月日本公布了《第四次全国综合开发计划》（简称“四全综”）；规划提出了“交流网络构想”的开发模式，目标是构筑多级分散型国土开发格局。“四全综”是继过去据点开发、以点连线和以线带面的开发之后全面转向“面”的开发。
6）第五次全国综合开发计划
20世纪90年代以来，由于“泡沫经济”的崩溃，日本经济陷入了战后以来最严重的萧条之中，国家的财政状况已经不允许日本继续采取过去那种国家主导的国土开发。为了适应经济全球化背景下日本面临的新形势，应对21世纪的发展要求和挑战，1998年日本政府出台了《21世纪国土宏伟蓝图——促进区域自立与创造美丽的国土》的新规划，即学者们所谓的《第五次全国综合开发计划》（简称“五全综”）。该规划明确提出了四个国土轴的新概念，即东北国土轴；日本海国土轴；太平洋新国土轴和西日本国土轴。同时在开发模式上，“五全综”提出要采取“参与和协作”的模式来实现规划的目标，提倡地方自主开发、民主开发，鼓励居民共同参与，而且此次计划只指出国土开发的投资方向，对于投资金额和具体的规划措施并未指明，计划的指令性进一步减弱，指导性增强。
7）第六次全国综合开发计划
2005年，日本开始编制新的《国土形成规划法》，即《第六次全国综合开发规划》，简称“六全综”，为此在国土审议会建立了规划部，并在内部设立了生活方式、东亚产业合作、自立地区社会、国土基础整治、可持续发展国土管理等五个专门委员会开展新一轮国土规划（吴殿廷等，2006），并于2008年7月经内阁会议批准通过。“六全综”的主要特点表现在：从过去注重区域“开发”到强调国土“形成”，即将过去以量的扩大为目标的区域开发，转变为与成熟社会相适应的提高国土利用质量为目标的国土形成，推进国土综合利用和保护；强调以人为本，构建适宜的人居环境；延续之前“五全综”的“参与和协商”开发模式，国土形成规划制定须根据国土交通省的法令，预先征求国民的意见，同时与环境等其他相关行政机构协商，听取都道府县及相关城市的意见，并提出以“新公众”为支柱的地区构建（表3-13）。表3-13 日本六次全国综合规划3.4.2 日本国土规划的特点及启示
1）规划政策的系统性和针对性
从战后日本先后进行的六次国土综合开发的演变过程可以看出，每次规划的制定都在充分吸取上次规划中的经验和教训，并结合了当时日本国内发展所处的经济、社会、国际背景以及遇到的现实问题。这样不仅使得每次规划的针对性更强，而且使得日本的国土规划政策和区域发展政策保持连贯性和系统性。因此，在我国今后的区域规划中应该针对经济体制以及社会经济发展阶段设定国土规划的目标和内容，并且在规划的实施和执行过程中，如果出现规划所未预料到的经济和社会发展变化，则应对规划进行适当调整或及时出台新的规划应对所出现的问题。日本的国土综合开发规划都不是在上一次规划期限到期后再进行新的国土规划制定和颁布，多是在日本出现新的经济和社会发展问题时，及时出台新的规划措施，对现有的规划进行修改，提出新举措和办法。如日本的《新全国综合开发规划》的规划年限是1969-1985年，但是为应对发生变化的国内和国际形势，日本1977年便出台了《第三次全国综合开发规划》。因此，在我国的主体功能区规划的制定过程中，要充分参考之前制定的区域发展规划，吸取之前规划存在的问题和教训，针对我国目前的经济、社会背景和发展中遇到的问题提出规划的实施办法。
2）规划编制过程中的透明性和参与性
日本在编制综合规划的过程中，十分重视规划制定的透明性和不同利益群体的参与性。特别是“五全综”提出“参与和协作”开发模式，尤其强调各级政府、团体和个人共同参与区域的规划和开发。因此，我国今后区域规划的编制以及执行过程中，应不断规范规划编制的程序，增加区域规划编制过程的透明性和参与性，充分反映不同利益群体的声音。
3）完善的规划立法体系
二战以后，日本不断完善国土规划的法规体系，主要包括三个方面，即规定各层次国土规划编制与审批的基本法；以某一单一目标（如规范地区开发行为，地区振兴或产业振兴等）为主的专项法规；以及保障国土综合开发规划落实的部门法规。规范法规体系的完善不仅树立了规划的权威性，而且在很大程度上减少了规划制定和国土规划操作过程中的随意性。因此，对我国来说，为避免以前凡是规划都是“纸上画画、墙上挂挂”的情况、“一任政府一次规划”的现象重复上演，加快我国的规划立法工作已经成为当务之急，必须树立规划的权威性和连贯性（表3-14）。表3-14 日本有关国土规划开发的法规体系
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