作者：上海隧道工程有限公司 南京元平建设发展有限公司等
出版社：中国铁道出版社
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BT模式下南京地铁机场线工程建设管理与实践试读：
前言
2010年2月10日，国际奥委会第122届全会在温哥华举行。经过激烈的角逐，最终决定将2014年第二届夏季青年奥林匹克运动会的承办权授予中国的南京市。
申办成功后，南京市确定了“办好青奥会、建设新南京”的工作目标。该盛会也能为南京发展建设带来重大机遇和积极的影响。
以举办青奥会为契机，以国际化视野、国际一流标准，大力推动南京各项建设，这已成为人们的共识。而轨道交通将为缓解道路交通紧张的压力起到至关重要的作用，因此成为赛事期间交通结构的主体。
于是“南京至高淳城际轨道南京南站至禄口机场段工程”（前期称为“南京南站至高淳市郊轨道一期工程”、“南京至高淳城际快速轨道南京南站至禄口机场段工程”）应运而生，它从规划线路华丽转身而成为一条人人瞩目的地铁在建项目！
南京至高淳城际轨道南京南站至禄口机场段南起禄口机场，经禄口新城、东善桥—秣陵片区、东山副城西侧，止于南京南站，全长约35.8km，其中高架段长约16.9km，过渡段长约0.7km，地下段长约18.2km。南京地铁机场线共设置8座车站，其中高架车站3座，地下车站5座。全线设车辆段1座，控制中心1座，主变电所2座。南京地铁受南京市委市政府委托，积极探索新的地铁投融资建设模式，最终采取以BT模式建设为主，并与自主建设相结合的模式。正是这种投融资体制和建设管理体制的创新和改革，大大缩短了工期，确保了南京地铁机场线的建设速度。
在南京地铁机场线如火如荼建设过程中，作为业主方的南京地铁建设有限责任公司和BT项目承办方的上海隧道工程股份有限公司（现“上海隧道工程有限公司”）就意识到：对于这样一条重要的、具有创新意义的地铁线路，及时总结建设、管理、技术经验，编写一部全面反映南京地铁机场线建设工程的专业书籍对于日后工作是很有价值的。并且早在2013年7月，作为BT项目公司的南京元平建设发展有限公司就确定由铁科院（北京）工程咨询有限公司来承担这项工作，南京地铁建设有限责任公司也从一开始就对这项工作给予支持、关注，并参与其中。
经过两年的努力，形成了初稿。就在此时，传来了南京地铁机场线工程荣获“2014年度江苏省优质安装工程扬子杯奖”、“2014年度上海市建筑装饰金奖”以及以南京地铁机场线为依托的《地面出入式盾构法隧道新技术与工程示范》的科研课题荣获“上海市科技进步一等奖”的消息，这更彰显了编写本书的意义。
本书包含了以下几方面主要内容：项目可行性研究，科研和创新成果，BT模式下的工程管理、工程设计、土建工程、设备安装工程、设备联调。文后还收录了与该工程有关的论文、专利、软件著作权摘要。
该工程的特点是以BT模式为主，代建、自行承包并存的一种建设模式。鉴于该工程的特点，在工程管理上、设计方案上、盾构施工上均有许多创新之举。这些管理创新、技术创新成果在本书中都有翔实的记载，因而也成为本书编写的亮点。此外，设备联调一章还详细记录了地铁设备联调方案和联调实例，具有很好的参考价值。
本书的主要编写单位是：上海隧道工程有限公司、南京元平建设发展有限公司、南京地铁集团有限公司、南京地铁建设有限责任公司、铁科院（北京）工程咨询有限公司。具体编写工作采用了“众筹”的方式，南京元平建设发展有限公司、南京地铁建设有限责任公司、广州地铁设计研究院有限公司、铁科院（北京）工程咨询有限公司及各施工单位（包括广州地铁院、北京城建总院、中铁咨询、中铁电化院、中铁二局、自仪泰雷兹、五十四所/十四所联合体、浙大网新、南京康尼、国电南自、太通建设、上海机械设备成套等）组织专人参加编写和审核，并由铁科院（北京）工程咨询有限公司统筹协调，按照统一格式编辑成书。参加本书编写的单位和个人众多，在此对他们一并表示衷心的感谢！
本书可供城市轨道交通工程管理人员、运营人员、设计人员、监理人员和施工人员学习参考，也可作为城市轨道交通相关专业的大中专院校师生的参考用书。（注：2015年11月5日，经上海国资国企改革调整，上海隧道工程股份有限公司所取得的施工、设计业绩、科技成果、企业荣誉等已全部由新成立的“上海隧道工程有限公司”承继）
编者2016年6月1工程建设总述1.1建设依据及历程
1.1.1 建设依据
南京至高淳城际轨道定位为联系南京中心城区与禄口机场、高淳市域的快速轨道交通线路，是江宁南部地区与主城快速联系的主通道，也是未来南部两县进出主城的快速通道，是引导与支撑南部地区发展的重要依托，是对南京都市区轨道交通线网的有益延伸。南京南站至禄口机场段工程在为沿线组团服务的同时兼作机场线，是禄口机场重要的客流集散通道，是进出禄口机场的主要公共交通通道，也是联系南京南站、机场两大交通枢纽的主要通道。
作为联系禄口国际机场与南京南站及南京主城区的重要通道，南京至高淳城际轨道的建设能树立城市形象，巩固南京市作为长三角区域中心城市地位和构建国家综合交通枢纽；并实现“引领中西部、竞合长三角”区域协调战略目标。南京至高淳城际轨道能利用2014年第二届夏季青年奥运会的平台，向世界展示南京市综合发展实力、综合城市的魅力。其建设符合南京城市总体规划、促进城市经济可持续发展、提高南京区域中心城市地位。南京至高淳城际轨道南京南站至禄口机场段工程（简称“南京地铁机场线工程”）的建设能引领南部地区经济和社会发展，优化江宁产业结构和城市空间结构。大力促进禄口机场和南京南站枢纽作用，完善南京交通枢纽体系，构筑国家级枢纽城市，同时有利于构筑禄口机场快速集疏运输体系，扩大机场辐射范围，促进机场发展。
南京至高淳城际轨道工程按照国家基本建设程序要求完成了建设规划、工程可行性研究、初步设计的审查与审批等工作，其主要建设依据为：（1）《南京市城市总体规划（2007～2020）》。（2）《南京城市轨道交通线网规划（2009）》。（3）《南京城市轨道交通建设规划（2011～2020）》。（4）《南京都市圈综合交通发展规划》。（5）《南京交通发展白皮书》。（6）《江宁区总体规划》。（7）《南京禄口国际机场集疏运规划》。（8）《南京铁路南站地区控制性详细规划》。（9）《南京至高淳城际快速轨道工程客流预测报告》。
1.1.2 建设历程
南京至高淳城际轨道南京南站至禄口机场段工程于2011年12月27日正式开工建设，2014年7月1日开始试运营，工程主要时间节点如下：（1）2011年5月16日，上海隧道工程股份有限公司组建成立南京元平建设发展有限公司。（2）2011年9月22日，首个土建工点开工。（3）2011年12月27日，全线开工。（4）2013年11月15日，开始实施系统联调。（5）2013年12月15日，实现全线“洞通”。（6）2014年1月23日，实现全线“轨通”。（7）2014年1月30日，实现全线“电通”。（8）2014年3月10日，完成全线“冷热滑”，开始试运行。（9）2014年6月12日，竣工验收。（10）2014年7月1日，开始试运营。1.2工程概貌
南京至高淳城际轨道南京南站至禄口机场段南起禄口机场，经禄口新城、东善桥—秣陵片区、东山副城西侧，止于南京南站，全长约35.8km，其中高架段长约16.9km，过渡段长约0.7km，地下段长约18.2km。该线共设置8座车站，其中高架车站3座、地下车站5座。最大站间距为禄口机场站至翔宇路南站区间，长约7.9km；最短站间距为吉印大道站路站至佛城西路站区间，长约3.2km。
为运营期间通风需要，全线设置8个中间风井（施工期间兼作盾构井）。
全线设有车辆段一座，位于翔宇路南站附近；控制中心一座，位于南京南站附近；主变两座，分别位于南京南站控制中心和车辆段内。
2012年9月13日，南京市人民政府以宁地名复〔2012〕47号文批复了南京地铁机场线工程站名，并对部分站名进行了变更（表1-1）。2013年8月5日，南京市地名委员办公室以宁地名办〔2013〕61号文，批复并同意了南京地铁指挥部提出的将佛城西路站站名变更为河海大学·佛城西路站。
表1-1 南京地铁机场线工程车站站名命名、变更情况一览表
车辆选用B型车，车体采用线路主题色为宝石绿，近远期均为6节编组，采用全焊接铝合金鼓形车体，牵引供电为直流1500V，列车最高运行速度为100km/h。
通风空调系统由隧道通风系统和车站通风空调系统两大部分组成。隧道通风系统分为区间隧道通风系统和车站隧道通风系统两大部分；车站通风空调系统分为车站公共区通风空调系统和车站设备管理用房通风空调系统及空调冷源系统。各系统均由中央控制、车站控制和就地控制组成三级控制。高架及地面车站尽量采用自然通风和排烟，当自然排烟达不到要求时，设机械排烟装置。地下车站采用屏蔽门系统，以减少运营能耗，保证乘客安全候车。
电源方案采用集中供电方式，两级电压制，环网电压等级为35kV，全线设两座110kV主变电所。每座110kV主变电所由两路独立线路供电，以保证供电可靠性和电能质量。牵引供电采用直流1500V供电，正线地下段采用架空刚性悬挂接触网，地面及高架区段采用全补偿链型悬挂形式的柔性悬挂，车辆段采用简单链型悬挂。
图1-1 南京地铁机场线工程线路示意图
通信系统同期建设专用通信、公安通信、商用通信三大通信系统，分别满足运营管理部门、公安部门和乘客的通信要求。专用通信系统具备较高可靠性，构成传送语言、文字、数据和图像等各种信息的综合业务数字网，并具备一定的防灾通信功能。
信号系统由正线列车自动控制系统（ATC）和车辆段信号系统组成。正线信号系统采用基于无线扩频通信传输方式的列车自动控制系统，即CBTC-RF，并配备点式通信的ATP系统以及联锁级的后备信号系统；车辆段采用多重冗余结构国产计算机联锁系统，并配置国产计算机监测设备。
综合监控系统通过先进的计算机集成和网络互联技术，对地铁各个自动化监控系统所管辖的机电设备、车辆运行状况以及客运组织情况进行全方位监视；同时集成了环控（BAS）、安防、门禁以及OA系统。
火灾自动报警系统（FAS）系统主要考虑防火灾的功能，采用中心、车站两级管理，中心、车站、就地三级控制方式，对地铁全线建筑进行火灾探测、报警和相关设备的消防联动控制。
消防采用水消防系统和辅助灭火器系统。对于重要的电气设备用房，设置独立的气体灭火系统。采用城市自来水管网供水，生产、生活和消防用水共用水源。各种污水、废水分类集中处理，就近排放到城市管网。
自动售检票（AFC）系统采用非接触式IC卡收费系统，系统按远期设计年限设计，车站设备按近期客流规模、列车行车密度等进行配置，预留远期设备位置和安装条件。1.3工程主要实物量
1.土建及装饰工程主要实物量
水泥9.85万t，钢材14.95万t，商品混凝土85.39万m 3 ，挖方约26.5万m 3 ，填方约132万m 3 ，盾构管片预制、拼装23565环，盾构双线掘进22282m，轨道铺设90.083km，装修14.67万m 2 。
2.机电设备安装工程主要实物量
供电系统：2522套、电缆36.08km；信号系统：264套，电缆和光缆1521.58km；通信系统（含PIS）：297台套、电缆和光缆358.21km；综合监控系统（ISCS）：3110台套；自动售检票（AFC）系统：终端设备403台、中央计算机设备9套；防灾报警（FAS）系统：7282台套；电（扶）梯：货梯3台、自动扶梯52台、电梯30台、餐梯1台；通风空调：862台套。
3.车辆
列车采用B型车，每列6节编组，其中拖车2节、动车2节、带受电弓的动车2节。截至2014年6月，共计15列车交付至南京地铁机场线车辆段。1.4几种投融资模式的解析与确定
在市政建设中采用的引进社会资本投融资模式有BOT、BT、TOT和PPP等几种，这几种模式的比较见表1-2。
表1-2 政府市政建设中引进社会资本的投融资模式比较
在这里将要着重对BT、BOT、PPP这三种建设模式进行比较详细地解析。
1.4.1 BT模式的解析及其在城市轨道中的应用
1.BT模式的由来
BT是英文“Build（建设）”和“Transfer（移交）”缩写形式，意即“建设—移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种新的融资模式。
随着我国经济建设的高速发展及国家宏观调控政策的实施，基础设施投资受到银根压缩前所未有的冲击，如何筹集建设资金成了制约基础设施建设的关键。
原有的投资融资格局存在重大的缺陷，金融资本、产业资本、建设企业及其关联市场在很大程度上被人为阻隔，资金缺乏有效的封闭管理，风险和收益分担不对称，金融机构、开发商、建设企业不能形成以项目为核心的有机循环闭合体，优势不能相补，资源没有得到合理流动与运用。
在此背景下，BT建设模式应运而生。
2.BT建设模式的特点与风险（1）特点
①BT模式仅适用于政府基础设施非经营性项目建设。
②政府利用的资金是非政府资金，是通过投资方融资的资金，融资的资金可以是银行的，也可以是其他金融机构或私有的，可以是外资的也可以是国内的。
③BT模式仅是一种新的投资融资模式，BT模式的重点是B阶段。
④投资方在移交时不存在投资方在建成后进行经营，获取经营收入。
⑤业主按比例分期向投资方支付合同的约定总价。（2）风险
BT项目在国际上也是20世纪80年代才开始的，20世纪90年代在广东率先被引入，属于新生事物，操作模式还不成熟，相应立法也没有跟上。这样的项目模式主要适用于建设公共基础设施，投资巨大、建设周期长，同时有着很大的质量风险、政策风险、自然风险等。因此，在这样的情况下，项目能否按预期顺利完工、移交给政府；是否会因建设中的违法、违规而使项目搁置，甚至终止等；不可预知的因素太多。
①风险较大，例如政治风险、自然风险、社会风险、技术风险，其中最大的风险还是政府的债务偿还是否按合同约定，因此需增强风险管理的能力。
②安全合理的利润及约定总价的确定比较困难。
③做好项目法人责任制，对项目资金筹措、建设实施、资产保值增值实行全过程负责的制度。加强项目的建设管理，合理降低工程造价、降低工程成本、降低融资成本、获取较大的利息差收入。
④适当的利润率水平（大于资金的综合水平）和资金的有限监管投入与增值退出，便是合理的令人满意的水平，最大的安全保障就是最大的收益。
BT融资模式如图1-2所示。
图1-2 BT融资模式
3.BT模式在城市轨道交通中的应用和演变
BT模式在我国城市轨道交通建设中的运用已有多年。
最初采用的是传统交钥匙型BT模式，其重要特征是：BT项目公司以项目法人的身份承担建设单位的职责，而BT项目发起人的管理工作弱化，只是从宏观方面监管BT项目公司的建设管理工作。后来这种模式逐步演化成项目建设的主导权已经由BT项目公司转移到BT项目发起人。
这时BT建设模式的特点是：①由项目发起人组织完成初步设计等前期工作；②BT项目承办人直接承担施工任务；③BT项目范围有所缩小。
1.4.2 BOT模式的解析
我国第一个BOT基础设施项目是1984年由香港合和实业公司和中国发展投资公司等作为承包商在深圳建设的沙头角B电厂。之后，我国广东、福建、四川、上海、湖北、广西等地也出现了一批BOT项目，如广深珠高速公路、重庆地铁、地洽高速公路、上海延安东路隧道复线、武汉地铁、北海油田开发等。
1.什么是BOT
BOT是英文“Build Operate Transfer”的缩写，即“建设—经营—转让”。实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和私人机构分担。当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门，转由政府指定部门经营和管理。BOT融资模式如图1-3所示。
图1-3 BOT融资模式
2.BOT的历史
近些年来，BOT这种投资与建设方式被一些发展中国家用来进行其基础设施建设并取得了一定的成功，引起了世界范围广泛的青睐，被当成一种新型的投资方式进行宣传，然而BOT并非一种新生事物，它自出现至今已有至少300年的历史。
17世纪英国的领港公会负责管理海上事务，包括建设和经营灯塔，并拥有建造灯塔和向船只收费的特权。但是据专家调查，从1610～1675年的65年当中，领港公会连一个灯塔也未建成，而同期私人建成的灯塔至少有10座。这种私人建造灯塔的投资方式与现在所谓BOT如出一辙。即：私人首先向政府提出准许建造和经营灯塔的申请，申请中必须包括许多船主的签名以证明将要建造的灯塔对他们有利并且表示愿意支付过路费；在申请获得政府的批准以后，私人向政府租用建造灯塔必须占用的土地，在特许期内管理灯塔并向过往船只收取过路费；特权期满以后由政府将灯塔收回并交给领港公会管理和继续收费。到1820年，在全部46座灯塔中，有34座是私人投资建造的。可见BOT模式在投资效率上远高于行政部门。
3.BOT的特点
BOT具有市场机制和政府干预相结合的混合经济的特色。
一方面，BOT能够保持市场机制发挥作用。BOT项目的大部分经济行为都在市场上进行，政府以招标方式确定项目公司的做法本身也包含了竞争机制。作为可靠的市场主体的私人机构是BOT模式的行为主体，在特许期内对所建工程项目具有完备的产权。这样，承担BOT项目的私人机构在BOT项目的实施过程中的行为完全符合经济人假设。
另一方面，BOT为政府干预提供了有效途径，就是和私人机构达成有关BOT的协议。尽管BOT协议的执行全部由项目公司负责，但政府自始至终都拥有对该项目的控制权。在立项、招标、谈判三个阶段，政府的意愿起着决定性的作用。在履约阶段，政府又具有监督检查的权力，项目经营中价格的制订也受到政府的约束，政府还可以通过通用的BOT法来约束BOT项目公司的行为。
4.BOT的主要参与人
一个典型的BOT项目的参与人有政府、BOT项目公司、投资人、银行或财团以及承担设计、建设和经营的有关公司。
政府是BOT项目的控制主体。政府决定着是否设立此项目、是否采用BOT方式。在谈判确定BOT项目协议合同时政府也占据着有利地位。它还有权在项目进行过程中对必要的环节进行监督。在项目特许到期时，它还具有无偿收回该项目的权利。
BOT项目公司是BOT项目的执行主体，它处于中心位置。所有关系到BOT项目的筹资、分包、建设、验收、经营管理体制以及还债和偿付利息等都由BOT项目公司负责，同时也需要同设计公司、建设公司、制造厂商以及经营公司打交道。
投资人是BOT项目的风险承担主体。他们以投入的资本承担有限责任。尽管原则上讲政府和私人机构分担风险，但实际上各国在操作中差别很大。经济发达国家在BOT项目中分担的风险很小，而发展中国家在跨国BOT项目中往往承担很大比例的风险。
银行或财团通常是BOT项目的主要出资人。对于中小型的BOT项目一般单个银行足以为其提供所需的全部资金，而大型的BOT项目往往使单个银行感觉力不从心，从而组成银团共同提供贷款。由于BOT项目的负债率一般高达70％～90％，所以贷款常常是BOT项目的最大资金来源。BOT项目流程图如图1-4所示。
图1-4 BOT项目流程图
5.BOT项目实施过程
BOT模式多用于投资额度大而期限长的项目。一个BOT项目自确立到特许期满往往有十几年或几十年的时间，整个实施过程可以分为立项、招标、投标、谈判、履约五个阶段。
立项阶段。在这一阶段，政府根据中、长期的社会和经济发展计划列出新建和改建项目清单并公之于众。私人机构可以根据该清单上的项目联系本机构的业务发展方向做出合理计划，然后向政府提出以BOT方式建设某项目的建议，并申请投标或表明承担该项目的意向。政府则依靠咨询机构进行各种方案的可行性研究，根据各方案的技术经济指标决定采用何种方式。
招标阶段。如果项目确定为采用BOT方式建设，则首先由政府或其委托机构发布招标广告，然后对报名的私人机构进行资格预审，从中选择数家私人机构作为投标人并向其发售招标文件。
对于确定以BOT方式建设的项目也可以不采用招标方式而直接与有承担项目意向的私人机构协商。但协商方式成功率不高，即便协商成功，往往也会由于缺少竞争而使政府答应条件过多导致项目成本增高。
投标阶段。BOT项目标书的准备时间较长，往往在6个月以上，在此期间受政府委托的机构要随时回答投标人对项目要求提出的问题，并考虑招标人提出的合理建议。投标人必须在规定的日期前向招标人呈交投标书。招标人开标、评标、排序后，选择前2～3家进行谈判。
谈判阶段。特许合同是BOT项目的核心，它具有法律效力并在整个特许期内有效，它规定政府和BOT项目公司的权利和义务，决定双方的风险和回报。所以，特许合同的谈判是BOT项目的关键一环。政府委托的招标人依次同选定的几个投标人进行谈判。成功则签订合同，不成功则转向下一个投标人。有时谈判需要循环进行。
履约阶段。这一阶段涵盖整个特许期，又可以分为建设阶段、经营阶段和移交阶段。BOT项目公司是这一阶段的主角，承担履行合同的大量工作。需要特别指出的是：良好的特许合约可以激励BOT项目公司认真负责地监督建设、经营的参与者，努力降低成本、提高效率。
6.BOT项目中的风险
BOT项目投资大、期限长，且条件差异较大，常常无先例可循，所以BOT的风险较大。风险的规避和分担也就成为BOT项目的重要内容。BOT项目整个过程中可能出现的风险有五种类型：政治风险、市场风险、技术风险、融资风险和不可抵抗的外力风险。
政治风险。政局不稳定，社会不安定会给BOT项目带来政治风险，这种风险是跨国投资的BOT项目公司需特别考虑的。投资人承担的政治风险随项目期限的延长而相应递增，而对于本国的投资人而言，则较少考虑该风险因素。
市场风险。在BOT项目较长的特许期中，供求关系变化和价格变化时有发生。在BOT项目回收全部投资以前，市场上有可能出现更廉价的竞争产品，或更受大众欢迎的替代产品，以致对该BOT项目产出的需求大大降低，此谓市场风险。通常BOT项目投资大都期限长，又需要政府的协助和特许，所以具有垄断性，但不能排除由于技术进步等原因带来的市场风险。此外，在原材料市场上可能会由于原材料涨价从而导致工程超支，这也是另一种市场风险。
技术风险。在BOT项目进行过程中由于制度上的细节问题安排不当带来的风险，称为技术风险。这种风险的一种表现是延期，工程延期将直接缩短工程经营期，减少工程回报，严重的有可能导致项目的放弃。另一种情况是工程缺陷，指施工建设过程中的遗留问题。该类风险可以通过制度安排上的技术性处理减少其发生的可能性。
融资风险。由于汇率、利率和通货膨胀率的预期外的变化带来的风险，是融资风险。若发生了比预期高的通货膨胀，则BOT项目预定的价格（如果约定了预期价格）则会偏低；如果利率升高，由于高的负债率，则BOT项目的融资成本大大增加；由于BOT常用于跨国投资，汇率的变化或兑现的困难也会给项目带来风险。
不可抵抗的外力风险。BOT项目和其他许多项目一样要承担地震、火灾、洪水和暴雨等不可抵抗而又难以预计的外力风险。
7.BOT风险的规避和分担
应付风险的机制有两种。一种机制是规避，即以一定的措施降低不利情况发生的概率；另一种机制是分担，即事先约定不利情况发生情况下损失的分配方案。这是BOT项目合同中的重要内容。国际上在各参与者之间分担风险的惯例是：谁最能控制风险，其风险便由谁承担。
政治风险的规避。跨国投资的BOT项目公司首先要考虑的就是政治风险问题。而这种风险仅凭经济学家和经济工作者的经验是难以评估的。项目公司可以在谈判中获得政府的某些特许以部分抵消政治风险，如在项目国以外开立项目资金账户。此外，美国的海外私人投资公司（OPIC）和英国的出口信贷担保部（ECGD）对本国企业跨国投资的政治风险提供担保。
市场风险的分担。在市场经济体制中，由于新技术的出现带来的市场风险应由项目的发起人和项目公司承担。若该项目由私人机构发起则这部分市场风险由项目公司承担；若该项目由政府发展计划确定，则政府主要负责。而工程超支风险则应由项目公司做出一定预期，在BOT项目合同签订时便有备无患。
技术风险的规避。技术风险是由于项目公司在与承包商进行工程分包时约束不严或监督不力造成的，所以项目公司应完全承担责任。对于工程延期和工程缺陷应在分包合同中作出规定，与承包商的经济利益挂钩。项目公司还应在工程费用以外留下一部分维修保证金或施工后质量保证金，以便顺利解决工程缺陷问题。对于影响整个工程进度和关系整体质量的控制工程，项目公司还应较频繁地进行期间监督。
融资风险的规避。工程融资是BOT项目的贯穿始终的一个重要内容。这个过程全部由项目公司为主体进行操作，风险也完全由项目公司承担。融资技巧对项目费用大小影响极大。首先，工程过程中分步投入的资金应分步融入，否则大大增加融资成本。其次，在约定产品价格时应预期利率和通胀的波动对成本的影响。若是从国外引入外资的BOT项目，应考虑货币兑换问题和汇率的预期。
不可抵抗外力风险的分担。这种风险具有不可预测性和损失额的不确定性，有可能是毁灭性损失。而政府和私人机构都无能为力。对此可以依靠保险公司承担部分风险。这必然会增加工程费用，对于大型BOT项目往往还需要多家保险公司进行分保。在项目合同中政府和项目公司还应约定该风险的分担方法。
综上所述，在市场经济中，政府可以分担BOT项目中的不可抵抗外力的风险、保证货币兑换，或承担汇率风险，其他风险皆由项目公司承担。
西方国家的BOT项目具有两个特别的趋势值得中国发展BOT项目借鉴。其一是大力采用国内融资方式，其优点之一便是彻底回避了政府风险和浮动汇率下尤为突出的汇率风险。另一个趋势是政府承担的风险愈来愈少，这当然有赖于市场机制的作用和经济法规的健全。从这个意义上讲，推广BOT的途径，不是依靠政府的承诺，而是深化经济体制改革和加强法制建设。
1.4.3 PPP模式的解析
1.PPP模式的特点
20世纪90年代后，一种崭新的融资模式——PPP模式（Public Private Partnership，即“公共部门—私人企业—合作”的模式）在西方特别是欧洲流行起来，在公共基础设施领域，尤其是在大型、一次性的项目，如公路、铁路、地铁等的建设中扮演着重要角色。PPP模式结构图如图1-5所示。
PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。
图1-5 PPP模式结构图
2.PPP模式的内涵（1）PPP是一种新型的项目融资模式
PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。（2）PPP融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率、降低风险
这正是现行项目融资模式所鼓励的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP融资模式的操作规则使民营企业能够参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。（3）PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”
私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。（4）PPP模式能够提高城市轨道交通服务质量
PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，让公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低资产负债率，这不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。
3.PPP模式的特点（1）PPP模式的组织形式非常复杂
PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。（2）PPP模式的机构层次如金字塔
PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目有关政策的制定者。政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的各参与方进行指导和约束。金字塔中部是政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、政策目标和政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。（3）PPP模式是一个完整的项目融资概念
PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益即社会效益却是最大的，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。
1.4.4 南京地铁机场线BT建设模式的确定
1.机场线建设背景
随着南京城市的快速发展，特别是为迎接2014年南京青奥会，南京市大型基础配套设施建设力度的加大，政府面临着巨大的压力。南京地铁机场线立项时，南京市轨道交通工程多条线路同时集中上线或在建。在全市大推轨道交通建设的同时，一大批文化教育、医疗卫生、生态环保项目正抓紧实施，使得南京市政府短期内财政压力明显增多。因此，需要创新轨道交通投融资模式、拓宽融资渠道、缓解政府融资压力。
2.机场线BT建设模式的确定
随着国内基本建设大规模开展，各种不同的建设管理模式在各地应运而生，其中BT模式在当年取得了较大的发展，其优势是能较好地解决建设单位资金紧张的难题，降低建设工期风险。南京地铁集团在2号线工程一期河西三站三区间建设中尝试引入了BT模式，收到了较好的效果，解决了资金瓶颈难题。
为缓解南京市政府短期融资压力，南京地铁集团受南京市委市政府委托，积极探索新的地铁投融资建设模式，最终采取以BT模式建设为主，与自主建设相结合的模式。
采用BT建设模式的依据：（1）《中华人民共和国政府采购法》第二条“政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”（2）中华人民共和国建设部〔2003〕30号《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》第四章第七条“鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求按照建设—转让（BT）、建设—经营—转让（BOT）、建设—拥有—经营（BOO）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）等方式组织实施。”
3.BT模式在机场线的成功运用
如前所述，南京地铁集团在2号线工程一期河西三站三区间建设中就曾尝试引入了BT模式，收到了较好的效果。这次再扩大规模，在整个南京地铁机场线采取以BT模式建设为主的方式。（1）政府根据当地社会和经济发展需要对项目进行立项，授权南京地铁集团完成项目建议书、可行性研究、筹划报批等前期工作，将项目融资和建设的特许权转让给投资方（上海隧道工程股份有限公司），银行或其他金融机构根据项目未来的收益情况以及投资方的经济实力等情况为项目提供融资贷款，政府授权南京地铁集团与投资方签订BT投资合同，投资方上海隧道工程股份有限公司依法注册成立南京元平建设发展有限公司（BT项目公司），投资方在建设期间行使业主职能，对项目进行融资、建设、并承担建设期间的风险。（2）项目竣工后，按BT合同，投资方将完工验收合格的项目移交给南京地铁集团，后者按约定总价按比例分期偿还投资方的融资和建设费用。（3）南京地铁建设有限责任公司在BT投资全过程中行使监管，保证BT投资项目的顺利融资、建设、移交。投资方是否具有与项目规模相适应的实力是BT项目能否顺利建设和移交的关键。
4.BT工程投资
2011年9月，江苏省发展和改革委员会批复了南京至高淳城际轨道南京南站至禄口机场段工程可行性研究报告（苏发改设施发〔2011〕1575号），投资估算133.34亿元。
2012年10月，江苏省发展和改革委员会以《省发展改革委关于南京至高淳城际轨道南京南站至禄口机场段工程初步设计的批复》（苏发改设施发〔2012〕1552号）批准该项目初步设计，批复概算总投资为135.86亿元。1.5建设管理
1.5.1 BT模式的管理
南京地铁集团受南京市委、市政府委托，对南京地铁机场线工程建设实施管理。同时南京地铁集团也是BT项目的发起人，其通过公开招标确定了BT项目承办人上海隧道工程股份有限公司（出资组建南京元平建设发展有限公司并授权其对南京地铁机场线进行建设管理）。上海隧道工程股份有限公司同时设立南京地铁机场线总承包部并承担土建及部分机电安装（风水电）施工任务。据此，南京地铁机场线采用BT模式为直接施工型BT模式，即投融资+建设管理+施工总承包BT模式。
同时，南京地铁集团为了保障机场线项目建设的合理性，确保工程质量、安全受控和顺利完成，需要深度介入项目全过程的建设管理活动，据此设立公司BT项目管理部（在南京地铁机构改革前称为BT项目管理分公司）对BT项目进行监管。并且，勘察、设计、监理单位均由南京地铁集团招标确定，信号系统等则由其和项目公司联合招标确定。
南京地铁机场线工程BT模式组织形式如图1-6所示。
1.5.2 建设层面划分
针对原来的合同文件，结合建设过程中的实际情况，为便于接口管理便利，通过与地铁建设公司沟通，将部分土建施工内容划出BT范围。
1.划出BT范围的部分
禄口机场站、4号井—线路终点（7号井）、控制中心（及主变）土建工程划出BT范围之外，其中禄口机场站由地铁建设公司委托机场指挥部代建，4号井—线路终点由地铁建设公司自管，控制中心（及主变）由3号线完成建设。
2.BT建设范围内的部分
禄口机场站（不含）—4号井（含）土建工程，全线轨道工程、装修安装工程、所有系统。其中，自行承包范围包括：BT建设范围内的土建工程，部分机电设备安装工程（即车站级环控、给排水、动照），非自行承包项目采用公开招标的方式实施。
图1-6 南京地铁机场线工程BT模式组织形式
南京地铁机场线工程概算费用范围划分表（投标阶段）和地铁建设公司与BT项目公司共同实施部分界面划分及费用划分（投标阶段）分别见表1-3和表1-4。
表1-3 南京地铁机场线工程概算费用范围划分表（投标阶段）
续上表
续上表
表1-4 地铁建设公司与BT项目公司共同实施部分界面划分及费用划分（投标阶段）
续上表
1.5.3 项目建设主要相关单位
1.建设单位
南京地铁集团有限公司（简称“南京地铁集团”）
南京地铁建设有限责任公司（简称“地铁建设公司”）
2.BT项目承办人
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]