作者：罗小龙
出版社：东南大学出版社
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中国城市区域管治重构——国家·市场·社会试读：
前言
城市区域管治研究是城市区域科学研究的前沿问题。自2000年中国城市管治学术研讨会首次在南京大学召开以来，对城市区域管治的研究已历经十余年。南京大学是中国城市区域管治研究的重要阵地，一直走在从政治经济学视角研究城市区域问题的前列。为总结过去，展望未来，“中国城市区域管治研究十年回顾与展望国际学术研讨会”于2012年7月2日在南京大学召开，此次国际学术研讨会由南京大学建筑与城市规划学院、香港中文大学香港亚太研究所城市与区域发展研究中心、南京大学人文地理研究中心联合主办，南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司和江苏省城市规划学会协办。此次会议对中国城市区域管治研究进行阶段性总结，具有深远意义。
参加此次学术会议的专家学者有四十余名，不仅包括国内的知名学者，也有来自美国、英国、加拿大等国家，以及香港和台湾地区研究中国城市和区域发展的知名教授。与会代表一致认为，通过十余年来对中国城市区域管治的研究，该研究不断走向深入，已经从最初的概念争论向理论创新发展，国内外学界涌现出一批高质量的城市区域管治研究成果，是我国城市区域研究能够对接国际研究前沿的领域之一。
本次研讨会紧扣城市区域管治研究的主题，主要围绕区域管治、城市管治和领域重构三大主题，内容涉及区域规划、土地管治、跨界发展、行政区划调整、省管县改革、小产权房、城市发展中的公民社会等多个方面，展现了一批高质量的新成果。
本书收录了此次学术研讨会的部分论文，共计19篇。在本文集出版前，本书收录的部分论文已经在《中国评论》（ChinaReview）、《城市规划》和《人文地理》等国际国内学术刊物上发表。感谢相关学术刊物允许我们将相关论文收录成集，作为对中国城市区域管治研究的阶段总结成果。本次会议得到了国家自然科学基金项目（41071107）的资助，本书的出版得到了国家自然科学基金项目（41471133）的资助。
本书在出版过程中得到了东南大学出版社徐步政和孙惠玉两位老师的热情帮助，在此深表感谢！在书稿的整理排版过程中，清华大学硕士研究生邹晖大力帮助，多次调整修改，在此表示感谢！
由于时间和水平有限，书中的不足和疏漏之处，恳请读者批评指正。罗小龙 沈建法 顾朝林第一部分区域管治城市跨界发展与融合：港深案例研究沈建法摘要 本文探讨港深两地跨界城市发展与城市融合的进程。香港和深圳已建立了紧密的经济融合，制度层面上的融合也有一定的进展，但社会层面上的融合显著滞后。香港和深圳居民对边界另一边的对方缺乏充分认识。超过57%的香港和深圳居民不太熟悉或非常不熟悉另一个城市。超过四成的香港和深圳受访者认为价值观的差异是构建港深大都会的最主要的障碍。港深大都会的跨界社区尚未融合。香港和深圳在许多方面存在差异，造成两地之间难以实现完全的融合。港深两地有必要在“一国两制”的原则下，以提升两地城市竞争力与方便居民跨界居住与工作为出发点，推动城市跨界发展与融合。关键词 跨界地区；区域融合；城市发展；香港；深圳作者简介沈建法，香港中文大学地理与资源管理学系，教授1引言
港深融合可以视为全球化和跨界城市发展的一个典型案例。尽管两地间长期存在紧密的经济关系，2001年前两地政府层面上的合作并不顺利。自2003年起，香港特区政府积极开展与珠三角各地政府的交流与合作。2007年以来港深两地在合作上更迈出关键的一步：两地政府把共建港深大都会正式纳入议程。2011年以来，香港与内地的消费文化的冲突事件增加，港深关系成为关注的热点。港深大都会的经济和制度融合如何影响跨界社区的融合？本文将对此进行探讨。
跨界地区的融合是一个全面而又复杂的过程，涉及经济、政治和社会等多个方面的融合。“跨界区域生产体系”“跨境双城”以及“双子城”等概念用于描述跨界经济或社会融合（Buursink,1996; Ehlers,2001; Ehlers et al, 2000）。区域融合的各个维度之间未必存在相互促进和相互补充的关系。布吕内-雅利（Brunet-Jailly,2005）指出经济、政治和文化上完全融合的边境地区只是一种理想的情况。而事实上，边境地区内部仍不时发生竞争与冲突（Otgaar et al,2008）。目前，香港和深圳在经济层面上已实现高度的融合。鉴于两地政府近年来推动构建港深大都会区，有必要进一步探讨制度融合和社会融合是否与经济融合同步。
本文的研究框架如下：第二部分梳理了跨界地区研究中的基本概念；第三至第六部分分别探讨香港和深圳在经济、居住、制度和社会层面上的融合；最后一部分总结全文。2 全球化和跨界地区的融合
边界同时具有两种功能，即分割地域的界线，以及交流与合作的“接触地”。基于边界、边境和边境地区方面的相关文献，布吕内-雅利（Brunet-Jailly,2005）提出一个全面的综合分析框架，并透过以下四个同等重要的角度进行探讨：（1）市场力量和贸易流；（2）不同层级政府的边界政策；（3）边境社区的政治影响；（4）边境社区的独特文化。此外，他认为经济、政治和文化上完全融合的边境地区只是一种理想的情况。
第一个常用的“跨界区域生产体系”的概念仅局限于经济方面，并从市场力量和贸易流的角度进行解释。此概念曾用于分析亚洲地区的跨界区（Tsui-Auch,1999; Shen,2003）。不同国家要素禀赋的差异，导致劳动地域分工的形成。
第二个常用的概念是“跨境双城”。“跨境双城”横跨两国边界，有共同的城市腹地和居民归属感（Ehlers et al,2000; Ehlers,2001）。很多跨界地区都达不到这种理想的状态。“双子城”是一个更广泛的概念，是指跨越两国或一国之内联系紧密的两个城市，不管这两个城市是否有相同的起源。和“跨境双城”一样，“双子城”的概念强调两市在社会、政治和文化层面上的融合。
根据双子城模型，地域融合可以划分为四个步骤，即建成区融合、行为融合、组织融合以及政治和管理融合（Buursink,1996）。人们可以用此模型分析跨界城市并探讨其属于哪一个阶段。地域融合可以从经济、制度和社会融合三个维度进行测量。
香港和深圳是“一国两制”下中国的两个主要城市。广义的“双子城”概念可用于分析这两个城市的地域融合。本文从经济、制度和社会多个维度综合探讨这两个城市的融合。3 经济融合
从1980年开始，随着香港和内地的经济融合，香港和深圳的经济融合已日趋深入。在中国内地的外商直接投资和国际贸易当中，中国香港占据十分重要的地位。1979—2010年中国实际利用外资总量达到10484亿美元。其中，港资在1986年占外资总量的56.2%，在2010年占外资总量的57.3%。至于港资的流向，在1996年和2010年分别有88.5%和42.2%的港资流向内地。中国香港至今仍是中国内地最大的外资来源地（605.7亿美元），其重要性远远大于新加坡（54.3亿美元）（中华人民共和国国家统计局，2011；宋恩荣，1998）。
深圳是香港在内地最主要的资本输出地，1986年深圳占内地所吸收港资的27.4%, 2010年占7.1%。香港是深圳最主要的外资来源地，港资占深圳的外商直接投资的份额，1986年为78.9%,1997年为70.7%,2010年为59.3%（Shen,2008；深圳市统计局等，2011）。表1 深圳出口额以及深圳对香港直接出口额（1991—2010年）（十亿美元）
深圳的出口总额连续20年高速增长：1991年达99亿美元，1997年达255亿美元，2010年达2042亿美元（表1）。外商直接投资是深圳出口增长最重要的驱动力。2010年，深圳加工贸易的出口额达到1174亿美元，而外商投资企业的出口额达到1208亿美元。深圳很大一部分的商品经香港出口。深圳对香港的出口额，1991年为93亿美元，2010年上升至844亿美元；其占内地对香港出口额的比例，1991年为29%,2010年为38.7%。显然，深圳对于香港而言是一个重要的经贸合作伙伴。4 城市居住融合：在深圳工作和居住的香港居民
大规模的港商投资为内地带来大量的就业机会，也吸引不少香港优质人才来内地就业。一般而言，香港居民迁移到深圳就业和居住是单向的。一方面，目前内地的出入境政策有利于香港居民的迁入。超过90%的香港居民的祖籍在内地，他们可以向内地政府申请“回乡证”。“回乡证”的有效期最高为10年，持有者可到内地从事商业及其他活动。另一方面，香港这边实行严格的出入境管制。内地居民到港定居和就业有严格的移民计划管制，不是港深两地交流的主要方式。港深两地的社会经济交流一般发生在深圳市。
在内地工作的香港居民，排除统计前和统计后6个月内在港逗留不足一个月的人，其数量在1988年为5.23万，1998年达15.73万，2004年达24.4万，2010年达17.5万（香港特区政府统计处，2011）。在内地工作的香港人占全港就业人口的比例在1998年为4.2%, 2004年为7.6%,2011年下降为5.0%。随着近年来香港经济的快速复苏，到内地就业的香港人的数目从2004年开始逐年下降（Shen,2008）。广东是香港人来内地就业的主要目的地，在2011年占外出就业人口的88.9%。深圳是香港人最为集中的城市，占香港外出就业人口的32.5%。在调查前12个月内在深圳工作的香港居民总数达5.7万人。由于统计数据的尺度没有细化到城市一级，下文将使用在内地工作的香港人的数据。
2011年，在内地工作的香港居民中，男性占76.3%；学历方面，已接受专上教育（高等教育）的比例由1998年的33.2%上升到2005年的42.0%，再到2011年的41.1%；职业方面，49.9%为经理及行政人员，35.8%为专业人员及辅助专业人员。其学历和职业层次远高于香港居民的平均水平。曾经在内地工作并且仍然需要去内地工作的香港人的月收入中位数为20000港元，而香港就业人口的月收入中位数仅为11000港元（香港特区政府统计处，2011）。
香港做过多次综合住户统计调查，对18岁或以上、6个月内在内地逗留3个月以上的香港居民进行调查。最近一次调查在2007年12月到2008年3月举行。在内地居住的香港居民从2001年的41300人上升到2005年的91800人，2008年的155400人。其占香港18岁或以上人口的比例，由2001年的0.8%上升到2008年的2.8%，其中，83.0%住在广东，31.3%住在深圳（香港特区政府统计处，2011）。
2008年，在内地居住的香港居民中，64.5%为男性，71.7%为已婚人士，46.2%的年龄为35—54岁，34.0%拥有大专或以上学历。2005—2008年的三年间，经济活跃人口的比例由74.4%下降到65.4%，退休者的比例由13.0%上升到19.1%。同时，月收入中位数由13800港元下降到10800港元。至于在内地定居的主要原因（可多选）,2008年，70.6%为工作需要，6.9%为学习，5.2%为与配偶和小孩团聚。追求理想人居环境，有亲戚在内地以及更低廉的生活成本也越来越重要，其比例分别为35.1%、19.2%和15.0%。相对而言，在2005年仅有5.8%、7.2%和7%的受访者选择这三种原因（香港特区政府统计处，2009）。
2001年，共有163900户香港家庭在内地拥有一套或以上的房产，占香港家庭总数的7.9%。2003年此数据上升到193100户（占8.8%）,2005年下降到163100户（占7.2%）, 2008年更进一步下降到127700户（占5.7%）。在内地租房的香港家庭的比例由2005年的1.3%下降为2008年的0.7%。在内地拥有房产的香港家庭中，70.6%的家庭在香港拥有私人物业，15.1%住在房屋委员会资助单位，仅有15.1%居住在出租公营房屋。香港的高收入人士比一般居民更倾向于在内地购置房产。其中，9.6%的月收入超过40000港元的家庭在内地购置了房产，而这一数据在月收入为20000—39999港元的家庭中只占6.8%（香港特区政府统计处，2009）。
香港居民在内地拥有的住宅物业数目，2001年为189000套，2003年为215400套，2005年为181600套，2008年为144100套。同时，香港居民在2005年和2008年分别租用了30600套与16700套住宅。2008年，香港居民在内地所拥有的房产中，82.7%分布在广东，其中19.1%在深圳，16.7%在东莞，16.2%在广州。此外，高达57.2%的租赁住宅分布在深圳（香港特区政府统计处，2009）。
上述数据显示，港深大都会存在不对称的居住融合。深圳吸引了许多香港居民来此居住与就业。这种居住融合主要是由经济利益驱动的。工作需要是香港居民到内地居住的首要原因（70.6%）。内地有更好的居住环境（35.1%），有亲戚在内地（19.2%）以及更低的生活成本（15%）等因素也越来越重要。港深两地的居住融合是否带来更深层次的社会融合？本文的第六部分将对此详细讨论。5 制度融合
由于香港和深圳在政治制度、价值观念和身份认同等方面的巨大差异，两地制度融合的进展十分缓慢。港深两地差异的历史根源是香港和内地在1949—1978年间的长期分隔。直到20世纪70年代后期，香港和内地之间才出现由商人和居民带动的民间层面上的社会经济交流。政府层面城市之间的合作到了21世纪才初见端倪。
香港在1997年前后均享有高度的自治权，并往往被视为“准城市国家”。作为一个自由港，香港许多年来被评为是世界上最自由的经济体。1997年以前，两地政府在政治上的差异根深蒂固。因此，尽管深圳政府积极呼吁港深之间建立更好的对接，特别是在跨界基础设施建设方面，香港特区政府对于接受深圳方面提出的建议和关注一直比较犹豫。
但是即使是1997年香港回归后的最初几年，香港特区政府仍然奉行“壁垒香港”的思维，对紧密的港深跨界融合兴趣不大。其原因既有政治方面的因素也有经济方面的因素。首先，部分政治人物和港府官员担心经济融合的推进会削弱特区政府的政治自治权。其次，1997年亚洲金融危机后，经济面临巨大挑战，使香港特区政府在跨界合作方面愈发保守。
中国加入世界贸易组织（WTO）后，紧密的经济融合利大于弊的观点在香港逐渐占了上风。香港和内地政府于2003年签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）协议。中央政府给予香港多项优惠政策，极大地刺激了香港经济的复苏。香港特区政府开始积极介入港深两地的交流与合作。2004年，特区政府和深圳政府签署了关于加强港深合作的备忘录及八份合作协议（简称“1+8”）。港深两地的合作进入了快车道。
港深两地政府正式启动两地的深度合作，其目标为构建港深大都会。2006—2011年，两地每年均举办一届港深合作论坛（2008年除外）。本论坛由香港特区政府中央政策组、深圳经济特区研究会以及中国发展研究院三方共同举办（Hong Kong Economic and Trade Office,2008；香港特区政府新闻处，2011）。2007—2011年，两地政府每年均举办一届港深合作会议（香港特区政府新闻处，2011）。边界区开发和空港合作是政府主导的跨界合作当中最令人瞩目的两个项目。2009年的港深合作会议，前海地区的开发被提上议程。
一方面，香港和深圳一衣带水，被一条35km长的深圳河所分割。在香港一侧，临近边界的土地尚未开发；在深圳一侧，临近边界的土地已被完全开发了。深圳的建成区充分利用毗邻香港的优势，接受香港的经济辐射。
另一方面，香港的城市发展长期集中于香港岛和九龙半岛。香港在新界北部保留一个边境禁区（Frontier Closed Area, FCA），作为香港和深圳之间的缓冲地带。这个禁区设立于1951年5月15日，目的为加强边境控制，打击非法入境以及走私行为。1962年，港英政府进2一步扩大禁区的范围，使其总面积达到2800 hm，包括的范围为港深边界0.5—2.0km。禁区内不允许土地开发，进入禁区需向政府申请2禁区通行证。香港特区政府2008年宣布将禁区面积缩小到400 hm。22但开放的2000 hm土地，政府只规划约110 hm作为低密度（乡村式）发展，供原居民申建丁屋（佚名，2012）。2
面积约为1km的落马洲河套区是边界区开发的核心项目。河套区的土地原在深圳市范围内。20世纪90年代港深两地政府开展深圳河治理工程，旨在减低洪涝的可能性。河套区在1995年5月至1997年4月深圳河一期工程竣工后，被纳入香港边界之内。深圳有意把河套区作为战略项目来开发。然而，边境区和河套区是香港的后花园。香港直到2008年都没有任何实质性的计划开发边境区的土地。
2003年起，城间合作成为香港和深圳主要的城市战略之一。两地政府都在谋求如何推进合作。以前，香港对机场合作比深圳积极，而深圳比香港更热衷于边境区开发。因此港深两地同时推进这两个项目的合作，使两地均能从合作中受益。这是双方通过谋求共同合作基础达成谅解和共识的结果。首次港深合作会议于2007年12月18日在香港召开。会议决定成立两个联合专责小组，即“港深机场合作联合专责小组”和“港深边界区发展联合专责小组”，旨在加快两地机场的合作和边境区的规划与发展研究。香港和深圳两地政府同意把落马洲河套区的共同开发作为城市合作的试点项目。“港深机场合作联合专责小组”要研究用铁路接驳两地机场的可行性和经济收益以及机场商务合作。其构想为修建一条连接香港国际机场和深圳宝安国际机场的铁路线，方便乘客在两地机场转机。这条铁路于2009年易名为“深港西部快速轨道”。机场铁路主线全长40km，来往两地机场仅需25分钟。两条支线也正在讨论中，包括连接洪水桥和前海的跨界支线以及连接屯门和小蠔湾的香港本地支线。
需要注意的是，港深大都会目前尚未得到清晰界定，绝非等同于乌托邦式的具有一致身份认同的“双子城”或“跨境双城”。根据智经研究中心在2007年所递交的报告，构建港深大都会的初衷是实现两地货物、资本、劳动力和信息在“一国两制”下更自由的流动而非完全自由的流动（智经研究中心，2007）。因此构建港深大都会应被看作港深两地实现更紧密经济融合的一种策略，而不是形成经济、社会和政治层面上完全融合的“双子城”。
然而，上述政府主导的城间合作表明港深制度融合取得重大但有限的进展。这种有限的制度融合可以被视为对两地经济融合的一种响应。但这并不意味着港深两地制度与行政上的全面融合，这种融合也不是两个城市合作的目标。6 滞后的社会融合
与港深两地紧密的经济融合不同，香港和深圳居民对边界对面的社会经济状况却知之甚少，他们的身份认同感也不同。笔者在香港和深圳就跨界社区的现状开展多次居民调查。香港方面的调查于2008年1月30日至2月4日进行，共收集了510份有效样本，并在同年的3月13日至15日、4月18日至23日和2009年的2月5日至11日开展了三次相关的调查。深圳方面的综合调查于2009年2月15日至25日进行，共收集508份有效样本。深圳居民调查和香港居民的第一次调查部分问题相同。本节将基于上述调查的结果展开讨论。
调查结果显示，香港居民比深圳居民在两地间有更频繁的跨境活动。高达93.9%的香港居民在过去一年内去过深圳，22.7%的香港居民每月至少去深圳一次，仅有5.7%的香港居民从未去过深圳。相对而言，52.4%的深圳居民在过去一年内去过香港，7.7%的深圳居民每月至少去香港一次，38.6%的深圳居民从未到过香港。
然而，大部分的香港和深圳居民表示对边界对面的城市不熟悉，显示港深跨界社区融合尚未成型。在香港，仅有7.7%的受访者对深圳熟悉或非常熟悉，37.5%的受访者对深圳不太熟悉，20.4%的受访者对深圳非常不熟悉。在深圳，13.2%的受访者对香港熟悉或非常熟悉，53.3%的受访者对香港不太熟悉，8.3%的受访者对香港非常不熟悉。
有意思的是，尽管香港居民更频繁地往来于港深两地，他们对深圳的熟悉程度却低于深圳居民对香港的熟悉程度。其原因可能有两方面。第一，香港比深圳更发达，受到深圳居民的关注。第二，信息传递的不对称。香港的电视频道获准在深圳播放，并有大量的观众，也有少部分的香港报刊在深圳境内流通。深圳居民从中获取大量和香港有关的资讯。相对而言，香港居民只能收看深圳卫视的电视频道，而且只有很少的香港居民收看这一频道。
然而，两个城市的居民对建设港深大都会持积极态度（表2）。69.8%的香港民众和88.3%的深圳民众赞成或非常赞成建设港深大都会。深圳受访者的支持率高于香港受访者，30%的受访者非常赞成建设港深大都会，7.7%的受访者持反对立场。相对而言，香港受访者的态度分歧较大，反对者也较多。15.3%的受访者不赞成建设港深大都会，与高达20.4%的香港受访者非常不熟悉深圳相对应。仅有5.1%的香港受访者非常赞成建设港深大都会。表2 是否赞成建设港深大都会
上述调查结果与受访者就港深融合对两地影响的看法大致一致（表3）。超过六成的深圳受访者认为港深合作将会为两地带来正面影响，深圳受益多过香港。香港受访者的回答却不是那么乐观。尽管46.1%的香港受访者认为港深融合会为香港带来正面影响，但21.2% 和18.0%受访者认为有负面影响和没有影响。表3 港深合作发展对香港和深圳的影响
超过50%的香港居民赞成或非常赞成为深圳居民来港就学、旅游和商务活动提供更多的便利。同样比例的香港居民赞成或非常赞成为拥有大学学历的深圳居民来港工作提供更多的便利。同时，超过39%的香港居民持反对态度。由此可见，实际上不少香港居民不太愿意向深圳居民完全开放边界。
香港和深圳有许多差异，因此香港与内地实行“一国两制”。香港受访者认为价值观和政治制度的不同是港深合作的最大障碍（表4）。深圳受访者则强调主要障碍是两地经济制度不同（47.2%），其次是政治制度和价值观不同。显然，两地之间在价值观、政治制度和经济制度方面依然存在鸿沟，影响社会和制度层面的融合，尽管两地在经济层面快速融合。表4 港深大都会建设存在的主要障碍注：开放式问题，可回答多项，因此百分比总计多于100%。7 结论
本文以香港和深圳为案例，发现经济融合、制度融合和社会融合是三个相互独立的过程，某一过程的推进可以不以其他过程为必要条件，且超前于其他过程。经济融合可以快速推进，制度和社会融合的过程可能相对迟缓。
本文回顾了港深之间紧密的经济融合。香港是深圳经济增长重要的推动力。港商对内地的巨额投资，不仅创造了许多就业机会，也吸引了香港的专业技术人员来内地工作。深圳是香港人才到内地工作的首选地，占来内地工作的香港人总数的32.5%。
由于港深两地政治制度、价值观和身份认同的巨大差异，港深两地的制度和社会融合远远滞后于经济融合。这种差异的根源是香港和内地在1949—1978年间长期处于分隔的状态。1980年以后，尽管两地经济融合不断深入，直到2001年两地政府之间仍缺乏实质性的沟通与合作。当中国在2001年加入WTO后，香港特区政府的态度发生根本转变。香港和深圳政府正式同意开展两地深度合作并构建港深大都会，表示两地的制度融合取得显著尽管是有限的进展。
社会融合远远滞后于经济和制度融合，对香港和深圳居民调查的结果证实了这一点。香港和深圳居民对边界另一边的对方缺乏充分认识。超过57%的香港和深圳居民不太熟悉或非常不熟悉另一个城市。
香港居民对区域融合的负面影响有较多的忧虑。不少香港居民对港深两地的紧密合作持谨慎态度。许多香港居民反对向深圳居民完全开放边界。超过一半的香港居民赞成或非常赞成为拥有大学学历的深圳居民来港工作提供便利，但也有超过39%的香港居民持反对立场。
最重要的是，超过四成的香港和深圳受访者认为价值观的差异是构建港深大都会最主要的障碍。有37.5%的香港受访者和42.7%的深圳受访者认为政治制度的差异是最主要的障碍。
显然，以资本和劳动力跨境流动为代表的港深两地经济融合由经济因素推动。不仅如此，政府主导的城际合作也以促进经济增长为首要目标。港深两地的经济融合领先于制度和社会融合，有限的制度融合也领先于紧密的社会融合。经济融合推动了制度融合，以促进经济融合。但是两地的经济融合与制度融合不能加快社会融合的步伐。总之，港深大都会的跨界社区尚未融合。香港和深圳在许多方面存在差异，造成两地之间难以实现完全的融合。从某种意义上讲，实行“一国两制”就是为了保持港深边界两边社会和体制等方面的差异。港深两地有必要在“一国两制”的原则下，以提升两地城市竞争力与方便居民跨界居住与工作为出发点，推动城市跨界发展与融合。[本文的研究获得香港特别行政区研究资助局公共政策研究资助计划（项目编号为RGC Project No.CUHK4005-PPR-4）和香港中文大学联合书院基金研究项目（项目编号为CA11185）的资助。感谢罗小龙和李云对居民调查提供的帮助。感谢香港中文大学地理与资源管理系博士研究生刘晔协助翻译中文稿。本文发表于2013年第6期《城市规划》]参考文献深圳市统计局，国家统计局深圳调查队．2011．深圳统计年鉴2011[M]．北京：中国统计出版社．宋恩荣．1998．香港与华南的经济协作[M]．香港：商务印书馆．香港特区政府新闻处．2011．第五届深港合作论坛在深圳举行[N]．新闻公报，2011-09-22.香港特区政府新闻处．2011．政务司司长与深圳市长共同主持港深合作会议[N/OL]．新闻公报，2011-1125.http://www.info.gov.hk.香港特区政府统计处．2009．主题性住户统计调查第三十八号报告书：香港居民在中国内地居住的情况及意向[R]．香港：香港特区政府．香港特区政府统计处．2011．从综合住户统计调查搜集所得的社会资料第五十七号专题报告书：在中国内地工作的香港居民[Z]．香港：香港特区政府．佚名．2012．丁屋政策不可持续政府须检讨提新政[N]．明报，2012-10-19.智经研究中心．2007．建构港深都会研究报告[M]．香港：智经研究中心．中华人民共和国国家统计局．2011．中国统计年鉴2011[M]．北京：中国统计出版社．Brunet-Jailly E.2005.Theorizing borders:An interdisciplinary perspective[J].Geopolitics,10（4）:633649.Buursink J.1996.Becoming twin citizens in minneapolis and St Paul:A case of territorial integration[R]//Davies R J.Contemporary City Structuring:Society of South African Geographers,120-133.Cape Town:IGU Commission on Urban Development and Urban Life.Ehlers N, Buursink J.2000.Binational cities:Peoples, institutions, and structures[M]//Velde V D M, Houtum V H.Borders, Regions, and People,182-201.London:Pion.Ehlers N.2001.The utopia of the binational city[J].GeoJournal,54:21-32.Hong Kong Economic and Trade Office.2008.Hong Kong-Shenzhen Cooperation Forum Held in Hong Kong[R].News Release,13 August 2008.Otgaar A, Berg V D L, Meer V D J, et al.2008.Empowering Metropolitan Regions Through New Forms of Cooperation[M].Farnham:Ashgate.Shen J.2003.Cross-border connection Between Hong Kong and Mainland China under Two Systems Before and Beyond 1997[J].Geografiska Annaler Series B, Human Geography,85B（1）:117.Shen J.2008.Hong Kong under Chinese sovereignty:Economic relations with Mainland China 1978—2007 [J].Eurasian Geography and Economics,49（3）:326-340.Sparrow G.2001.San Diego-Tijuana:Not quite a binational city or region[J].GeoJournal,54:73-83.Tsui-Auch L S.1999.Regional production relationships and development impacts:A comparative study of three production networks[J].International Journal of Urban and Regional Research,23（1）:345-359.图表来源表1源自：中华人民共和国国家统计局．2011．中国统计年鉴2011[M]．北京：中国统计出版社；深圳统计局，国家统计局深圳调查队．2011．深圳统计年鉴2011[M]．北京：中国统计出版社．表2至表4源自：笔者据2008—2009年调查整理绘制．城市群规划中的管治研究：以绍兴城市群规划为例顾朝林 王颖
摘要 在经济快速发展和城市化快速推进时期，城市群成为经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区。但是，我国城市群发展面临着由于市场经济改革不到位引起的市场和政府的制度性缺陷，以及市场和政府本身的功能性缺陷，导致城市群内条块经济突出、区域发展失衡、地方矛盾加剧等问题。管治作为一种在政府和市场之间进行权利平衡再分配的制度性理念，成为解决城市群发展过程中市场失灵以及政府失灵的必然选择。本文首先总结了城市群管治的理论与模式，在进行国内外区域管治模式借鉴的基础上，以绍兴城市群为例，构建适宜我国发展现状的城市群管治框架。
关键词 管治；寻租理论；城市群；绍兴作者简介顾朝林，清华大学建筑学院，教授王颖，清华大学建筑学院，硕士研究生1 城市群规划中的管治理念
城市群是由多个成员单位组成的在功能上相互联系、跨行政边界的整体性城市区域，它被复杂的空间细分为多目标的地方政府自治体，并由此带来了行政管理上的缺陷、政治上的“巴尔干化”（Balkanization）和无组织状态，并引发公共产品与服务的低效率。近年来，随着公民社会的兴起以及政府、市场的失效，越来越多的地区将管治的理念运用到城市群规划与管理的实践之中，以解决城市群发展中的问题。
西方对于最适合和最可行的大都市区政府模型的研究由来已久。美国最早使用“大都市区”（Metropolitan Area）概念管理大都市地区，美国人口普查局于1910年确定“大都市区”（Metropolitan District）的定义。加拿大1954年成立的多伦多大都市区自治体（The Municipality of Metropolitan Toronto）及1965年成立的伦敦大都市区委员会（Greater London Council）等，进行大都市区管理模式探索（张京祥等，2011）。随着经济全球化与市场竞争加剧、高层次移民运动和资本的快速流动，刺激了人们对当代大都市区管治的重新思考。
我国目前仍处于计划经济向市场经济转变的时期，对于城市群管治的研究也不能脱离这一历史背景。过去在计划经济时期，我国行政垄断大量存在，主要表现为地区垄断和行业垄断两种形式，导致本来应该流动的生产要素被分割。改革开放以来，一系列的分权改革很大程度上是政府内部的权力转移，而不是将权力赋予企业、市场和社会，反而强化了地方政府干预社会各项事务的能力。表现在经济发展上，政府代替了市场以推动经济的发展，其作用被强化和夸大，而行政体制的僵化、封闭及不同等级行政区间管理事权的不明，很大程度上限制了城市和区域的资本、土地、劳动力、技术、信息等要素的合理流动，从而产生了“条块经济”、“诸侯经济”。在此背景下，区域经济发展不平衡进一步加剧，不仅表现在各个地区之间，即使同一城市内部也出现差异扩大的趋势。
城市群规划，作为一种问题导向性的区域规划，主要通过区域合作和区域协调的办法，重点解决城市和区域发展中的跨界发展问题，成为解决“条块经济”、区域发展不平衡等发展弊病的必然选择。然而，城市群规划作为未来较大时空范围内经济、社会、空间、资源和环境等方面协调发展的整体战略，不仅是一项技术过程，而且还是一项政治过程，一种政府间行为协调的组织形式，具有宏观性、综合性、协调性和空间性的特点。
编制城市群规划，其主要目的在于：为城市群提供经济发展的动力、高水准的生活质量、可持续的发展平台，以及为规划范围内所有成员提供均等发展的机会。因此，在城市群规划中引入“管治”理念，研究大都市地区内不同层次空间发展单元间的相互关系、运行机制、利益冲突、协调模式，对于促进区域长期合作机制的建立、协调城市群均衡发展、提高城市与区域政府的管理效率等均具有十分重要的科学意义和实践价值。2 城市群管治基本理论2.1 城市群发展的“管治”要素及其相互关系
城市群可以看作一个区域内不同空间单元之间经济、社会、政治等要素复合而成的有机体，其协调发展既包括系统内部经济要素、社会要素以及行政政治要素的良性互动作用关系，也包括与外部环境的相互作用，即系统内部协调与环境协调（图1）。其中，在经济领域，城市群经济发展表现出激烈竞争的全球化势力对城市群本身以及不同空间单元施加的影响；在社会领域，消除贫困、高水准的生活质量、高效率的社会运行系统是城市群规划的目标，随着经济要素的发展，社会要素表现出高层次的移民活动、城市贫富差距加大、社会极化明显、新城市贫困对社会稳定造成威胁等新特征，对公众参与和管治产生了新的要求。政治与行政要素成为城市群发展的保障。在市场经济体制下，市场是资源配置的主体，政府则起到了监管、裁决、协调等作用。对于城市群而言，发展问题的解决具有政治性，无论是共同利益的追求，或是避免共同性灾害，都需要政治意志的制度安排，并需要城市群各个组成单位与上级政府及同级政府相互之间保持良好的协作关系，在追求额外利益的过程中不可避免地产生寻租现象（图1）。外部环境是城市群的发展支撑，城市群发展既依赖于外部环境，又反作用于外部环境。城市群规划的目标也包括解决跨行政区污染治理、宏观环境整治、生态保育与可持续发展等问题，以实现城市群系统与外部环境的和谐。管治作为一种在政府和市场之间进行权力平衡和再分配的制度性理念，主要作用于城市群中的政治与官僚要素。合理的管治将起到促进城市群内部各个成员之间的相互作用，从而促进城市群发展的一体化进程；否则将导致城市群空间的无组织性，阻碍其一体化进程。图1 城市群空间发展的要素及其相互关系2.2 政府介入市场的必然性
市场是商品交换顺利进行的条件，也是商品流通领域一切商品交换活动的总和。在完全市场经济体系下，产品和服务的生产、销售完全由自由市场的自由价格机制所引导，资源也可以通过市场竞争完成空间配置，而且这一动态过程达到帕累托最优，最终实现规模经济效益。然而，企业在完全的市场竞争过程中利润逐渐丧失，这时企业家不得不通过不断地技术创新和制度创新来寻找新的利润空间。在现实世界中，企业家的各种活动都处在一种有效的制度安排框架内，往往①无法达到完全竞争市场的要求，这就是市场失灵（Market Failure）现象。在纠正市场失灵的解决方案中，政府可以凭借其广泛覆盖和强制力的绝对优势权力积极发挥作用（约瑟夫·斯蒂格里兹，1988）。政府通过财政政策、货币政策和法律手段以及其他一些行政手段，对市场经济活动进行宏观调控和干预。而问题的关键在于，市场经济要求承认并尊重市场主体权利的相对独立性。从世界各国的市场经济制度来看，政府与市场的关系是市场经济体制下的一对基本关系，也是现代经济运行中的核心要素。要解决市场失灵问题，政府介入市场成为可能，有时还显得必然。2.3 基于寻租理论的抗争要素与抗争智能体
政府运用行政权力对企业和个人的经济活动进行干预和管制，妨碍了市场竞争的作用，从而也创造了少数特权者取得超额收入的机会。政府介入市场，用权力配置资源，其结果就会产生各种各样的额外收益点，即权力导致的租金就会诱导越来越多的寻租活动。
图洛克（Tullock,1967）认为，完全竞争理论对偏离竞争所导致的社会福利估计不足，实际上税收、关税和垄断所造成的社会福利损失大大超过了通常的估算，其原因是人们会竞相通过各种疏通活动，争取收入，即寻租（Rent Seeking）。而在竞相寻租的条件下，每个人都认为花费与其所期望的收益相近的费用是值得的。
在政府干预的条件下，如果寻利的企业家发现寻利有困难，就会转而进行寻租活动，即在市场以外寻取额外收益。布坎南（Buchanan）1982年提出了寻租产生的条件与寻租的三个层次。其中，寻租产生的条件是：存在限制市场或市场竞争的制度或政策，往往与政府干预的特权有关。寻租有三个层次，一是对政府活动所产生的额外收益的寻租；二是对政府肥缺的寻租；三是对政府活动所获得的公共收入的寻租。
城市群发展涉及不同层级政府及非政府组织多层级的权力协调，其中包括政府、公司、社团、个人行为对资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素控制、分配、流通的影响。在西方新制度经济学中，涉及边界抗争有六种要素，分别为行政区、空间单元、行政部门、外部环境、非公利益集团（包括非政府组织及社区组织）、个人等。城市群与区域管治的内部机制就是在上述六种要素的基础上构成②多样化的智能体（Agent）。这种智能体，一方面能够理解所处的环境和问题；另一方面能面向目标采取行动，并有推理、决策、规划和控制能力，成为能够自动执行的实体。
根据城市群管治主体，可将其划分为八大智能抗争体，即政府及其部门、自治体议会/公司、政客、官僚和技术官僚（包括规划师）、民营企业（特别是跨国公司）、捐助机构、公民社会（包括风险加权资产，非政府组织，社区组织，自助团体及其他非正式社会组织）、个人及其他有意自组团体。在多元主体管治模式中，政府依然是大多数城市群不可替代的组织者和指挥者，政府行为影响着其他智能体的活动方式和活动效果；自治体议会/公司、非政府组织则是配合政府为管治提供产品和服务，其介入可以克服政府包揽管治事务的弊端，提高管治的效率与效益；政客、官僚与技术官僚通过规划、决策和控制能力影响城市群管治过程；社会公众则是管治主体中的基础细胞，他们的参与使大都市区管治的机制从被动外推转化为内生参与，是城市群管治的重要动力。3 城市群管治基本模式
皮埃尔（Pierre,1999）指出，可以根据地方政府在经济发展中的角色、分配形式以及地方政府与市民社会的关系三方面因素分辨不同城市的管治模式，并将城市管治模式归纳为管理模式（Management Model）、社团模式（Corporatist Model）、支持增长模式（Pro-Growth Model）和福利模式（Welfare Model）。对于城市群管治而言，根据管治的主体及其相互关系、目标、手段与结果，可将其基本模式分为政府为中心型、政府诱导型、多机构/利益相关者型、私人强制/诱导型。3.1 政府为中心模式
政府为中心模式的参与者为地方政府及上级政府，不包括市民社会空间和社会团体，是完全的上下级政府之间的行为，如我国现行的③市管县模式。其目标并非追求利益最大化，而是通过行政手段促进城市群内各个体共同发展。该模式通过所有行政体参与各种规划项目，并突出关注宏观经济和空间规划实现城市群管治（图2）。从实践效果来看，政府为中心模式存在一些矛盾和问题。首先，由于上下级政府之间存在重叠的行政管辖区，要求明确不同层级政府的职能分工，这就涉及以行政区为边界的事权划分和实际功能区、经济区为边界的事权划分的抗争。第二，该管治模式对权力的监督主要以行政体系内部的自纠自查、自我监督为主（包括上级政府对下级政府和部门的自我监督），而这两种监督的衔接和自身监督又不甚完善，需要建立问责机制保障。第三，最大化中心城市经济社会发展绩效的行为取向，导致较大城市在发展中占主导地位，加重区域发展不平衡。此外，在此模式中，省级政府仍然拥有巨大的控制权，政治与行政因素在城市群发展中发挥重要作用，而私营部门企业在管治中缺乏影响，被排除在管治的主体之外。图2 政府为中心模式3.2 政府诱导模式
政府诱导模式由政府来制定规章制度，但最终通过公民社会④（Civil Society）来实现，如从事城市经营管理的企业（图3）。该模式首先由政府为特定需要和公众利益而设立公民委员会，并为其制定程序和量身定做活动，与城市政府部门有较强的联系和较大的依赖性。就管治目标而言，该模式更加注重城市群发展中的微观问题（如某行业发展和城市某项公共产品的提供等），并不制定物质规划或土地利用总体规划。在管治手段上，公民委员会没有得到开发资本管理的权力，因此寻租者在管治过程中占主导地位。从结果看，政府设立的公民委员会并非代表所有的政府部门，并且只覆盖了有限的行政空间和部分社会群体，而将弱势社会群体置于边缘化的境地，特别是低收入群体，公众参与程度非常有限。图3 政府诱导模式图4 多机构/利益相关者模式3.3 多机构/利益相关者模式
多机构/利益相关者模式的治理主体为政府、官僚、企业等八大智能体，通过寻租以获取自己的利益，具体实行则由政府或非政府组织介入（图4）。该模式中每个机构/代理人都会认为其他机构/代理人的利益获取会削弱自己的空间。政府部门并不运用发展基金和人力资源，且非政府组织与社区组织的责任受到忽视。从管治的覆盖范围看，发展基金与空间抗争的受益人限于特定区域（如开发区、拆迁区等）。就结果而言，由于该模式的管治主体多元化、问责不明确，且缺乏必要的监督机制，开发基金下拨缺乏透明度，导致社会群体内部寻租和政治寻租占主导地位。此外，非政府组织能发挥的干预作用有限，一方面是因为政府与非政府组织只留有有限的接口；另一方面非政府组织被视为竞争对手，其作为民意代表的能力受到限制。3.4 私人强制/诱导模式
私人强制/诱导模式指非政府利益集团，通过强制手段或诱导政府决策（图5）。该模式中的自主团体、私营/自主/官立机构作为独立的决策主体围绕着特定的公共问题，并基于自身利益寻找高绩效的解决途径。这些利益集团往往具有较强的影响力，甚至对城市发展具有决定性作用。在此过程中，无论是以盈利为目的的私营企业还是官立机构，都可能在公共服务“最高效率、最低成本”的指导下忽略了社会责任和公共利益。因此在此类城市群管治过程中必须注意强化私人利益团体的公共责任，要求政府通过制定并监督制定规范行为的政策，同时应注意发挥社会力量（如媒体、网络）的监督作用。厦门市海沧二甲苯（PX）项目、广州番禺区建垃圾焚烧发电厂、四川省德阳市什邡市“宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目”、江苏启东“南通大型达标水排海基础设施工程”被群众阻止就是类似的模式。图5 私人强制/诱导模式4 绍兴城市群管治分析
绍兴市位于长江三角洲南翼、浙江省中北部、杭州湾南岸，总面2积为8256km。2010年全市户籍人口为440万人，加上流动人口约580万人；GDP 2783亿元，经济总量位居浙江全省第四位；人均GDP达到9378美元；财政收入349亿元，其中地方财政收入193亿元，是长江三角洲城市群经济发达、人口密集的地区。绍兴全市辖一区三市二县，其中三市二县均为国家百强县（市），也是全国为数不多的一个市辖区的地级市。最近以来，绍兴的中心地位下降，郊区县市已经做大，城市发展面临巨大压力，需要通过城市群管治解决。4.1 城市群管治构想
当前“行政区经济”成为制约着绍兴城市群形成的重要障碍，突出表现为中心城市无法有效整合临近区域资源、城市空间发展框架难以打开。在绍兴城市群规划中，建设如下空间管治构想：（1）打造巨型城市区合作平台。无论是打破行政区域的自闭性，还是建立长效激励机制，都需要克服困难并建立城市群合作平台。借助这一平台的建设在城市群内部树立区域合作意识，实现区域合作基金的筹措、跨行政边界产业平台发展和基础设施的一体化规划建设，以促进区域内的人才、资本、技术交流，突破城市群内部的隐形壁垒。（2）以功能区（经济区）代替行政区。行政区严格设定了政府权力的运行边界与社会治理的范围，这就造成行政区经济现象。如果以经济区代替行政区，可以在扩大管理权限的基础上实现更大区域内的协商合作；此外，也可以使管理边界变得模糊化。（3）创建竞合机制。竞合模式是在竞争模式下发展起来的，这种理念将竞合看作一种可变的竞合博弈，它是一种介于竞争与合作之间的状态，参与方具有合作意愿，但对合作结果的利益分配具有一定的竞争性。强调多元管治主体的合作共治。管治主体涉及政府、经济主体（各类企业）与民间社会组织。管治的推行得益于各主体之间协商机制的构建。这种多中心的管理方式，有利于提高跨行政区公共服务的回应性和效率，发挥中央政府、地方政府、非政府组织等不同主体的积极性。4.2 绍兴城市群管治框架
根据上述构想，构建绍兴城市群空间管治框架如下：（1）构筑多中心巨型城市空间
按照建设“全球重要纺织业中心，长江三角洲核心区中心城市，杭州湾新型生产性服务中心”，合力推进绍兴中心城市建设，构建“一个都市区、两个副中心”的多中心、网络状、功能区的巨型城市区空间。保持多个地方政府，为公司和居民提供更多的服务和税收方面的可选择性，通过行政区之间的竞争产生高效率，从而更好地满足公民的需求。（2）创建大都市区专门协调机构
在绍兴北部城镇密集地区，创建类似美国的双层次大都市政府管理体制，明确政府机构与市场体制的职能分工。这种区域治理模式在保持原有大部分地方政府的基础上，构建专门的大都市区规划建设协调管理机构，处理区域发展中共同面临的问题，如区域规划、产业布局、城区发展规划以及税收、教育、医疗、能源、交通、环境、给排水、垃圾处理等方面的组织协调。该机构为常设专门政府部门，设在滨海新区。（3）建立非正式区域协调机制
绍兴市中心城区位于市域北端，长期以来市区的发展受行政区划限制，无法有效整合临近区域资源和打开城市空间发展的框架。目前，绍兴市县域经济发达，中心城区无法发挥中心作用。因此，建立非正式的区域协调机制，通过局部行政区划调整，将中心城区周边用地条件良好的城镇纳入中心城区，为打开中心城区发展的空间格局、增加中心市区新的发展空间做好空间准备。（4）强镇扩权培育小城市
促进市级政府将权力下放，取消对县级政府的财政管理关系，减少管理层级和政策传递环节；增加县级政府的财权或财力，如适当增加县和重点城镇税收分成比例和对贫困县的财政补助；赋予县和重点城镇政府原属于市级政府的调控权和经济管理权，增加其发展县域或镇域经济的积极性，如将包括财政、计划、项目审批与人事等领域的权力由市直接下放到县和重点城镇，通过扩权促进区域经济发展。合理界定市、县（市）区、镇政府及其各部门管理权限，加快管理重心下移、权力下放。积极推进中心镇管理体制改革试点，赋予其在经济社会发展和城镇建设管理等方面的县级管理权力。积极推进政府机构改革，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，削减审批审核事项，简化审批程序，提升服务效能。推行县（市）行政管理体制改革试点，撤并部分乡镇，鼓励归并较小的乡镇，平原县市建制镇人口不得低于3万人规模，山区县市建制镇人口不得低于1万人规模，重点发展县城和1—3个重点镇、特色镇。推进城市管理重心下移，强化区、街（镇）政府的管理职责。在经济发达、城镇化快速发展地区，撤销乡镇建制，推行县村两级行政管理体制改革试点，或推行县下设市模式试点。（5）筹集区域合作基金
通过政府拨款、企业募集和财税减免等手段筹集建立区域合作基金。一是建立统筹城乡发展基金。充分利用经济基础好的有利条件，鼓励企业捐赠，企业捐赠不超过年度利润12%的部分准予在所得税前扣除。二是建立新农村建设投资公司。通过让房地产开发商参与新民居建设，实行土地增减挂钩置换，实现农村建设资金滚动和运转。组建现代农业、小城镇建设、农村服务业、新能源开发利用、新民居建设等若干投资公司，通过贴息、入股、政策性扶持等方式，吸引社会资本投向农村。通过区域合作基金对资源配置进行调整，以缩小成员之间发展差距的目的。该基金首先被用于处境困难的较欠发达的地区和经济部门的援助。（6）财政援助和税收转让
尽管绍兴城市群位于城市化发达地区，但仍然存在较大的城乡差距。因此，应对地方政府实施财政援助和税收转让。在建设大都市专门协调机构时由于地方（县、区、乡镇）政府将部分的职权移交到该专门协调机构，将一部分税收也转让给地级市政府设立专款专用机
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