作者：陈经伟
出版社：社会科学文献出版社
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金融法治与金融规制试读：
前言
党的十八届四中全会提出全面推进依法治国基本方略的同时，还提出科学立法以及社会各方有序参与立法的途径和方式。完善金融法治建设并使之与金融改革决策衔接，以及发挥金融立法对金融改革发展的引领和推动作用，又一次得到理论界、各级政府和金融监管部门的高度关注。
在历史上以及现实中，政府对金融业（特别是银行业）的规制在深度和广度上都是其他行业所不及的。对于金融中介机构的规制包括：金融机构资本充足率的规制、金融机构经营活动的规制、金融业市场准入与退出的规制、金融机构业务范围的规制以及为了防止金融机构过度竞争制定的利率上下限限制等；对参与直接融资的非金融机构也有信息公开、信用等级和资产规模等规制。由于金融业的复杂性和专业性，正式金融规则体系在法律层面难以全部完成，即金融法律的不完备程度较高，那么，立法机构留给政府各个金融监管机构的“剩余”立法权也就更多。这样，金融规则的公共规制一般由各国立法机构和政府金融监管机构等多个部门以多个层级的形式共同实施。
实际上，中国的一句俗语“没有规矩，不成方圆”，说的就是人们要做成一件事应按照一定的规则（规矩）来进行，其中的规则是指人们一般认可的行为标准、法则和习惯等。规则可以在人们的生活或经济交往中逐渐产生，也可以为了社会秩序需要和基于某种价值判断而人为制定。就金融规则而言，它的形成分为自发演进与人为设计两种，由于金融业的特殊性，近百年来的金融规则以人为设计的正式规则为主，并以法律、法规、条例、规章等正式金融规则形式呈现。在现代社会里，正式金融规则的制定和实施已经是世界各国共有的现象，为了制定“好的”正式金融规则以对人们的经济和金融活动起正向影响，经济学、法学和政治学的学者们分别从不同的角度对之进行研究。法学侧重于对执法、市场规则及行政程序的研究；政治学侧重于对政策形成和执行的政治及行政作用的研究；经济学则运用经济学基本原理和方法，结合金融学、产业组织理论、法和经济学、计量经济学、经济机制设计理论等，分析金融法规和金融法律制度的形成、结构、程序以及对行为主体造成的影响，其大多以金融法规的制定和执行的“效率”（资源有效配置）为基准分析。
20世纪80年代初以来，中国金融体系从未放慢过改革的步伐，一共进行了四轮具有代表性的金融改革（谢平，2013），其中，中国金融法治建设和政府金融规制行为始于1993年12月国务院发布的《关于金融体制改革的决定》及其后一系列金融法律和政府金融规制的实施。经历了30多年的改革后，中国金融体系仍然存在诸多问题，如资源配置效率依然低下、融资结构扭曲、金融风险集中于银行以及直接融资体系结构失衡等（王松奇，2014）。这也意味着改革仍是一个现实的命题。我们下一步金融改革的重点在哪里？接下来的改革之路到底怎么走？中国金融改革的“突破点”和单项推进思路是什么？这给理论界留下了值得深入思考和探讨的问题。
从各国改革经验来看，启动金融改革往往源于金融危机的发生，但改革的内容是从改变正式金融规则及金融修法开始的。例如，美国在次贷危机引发全球性金融危机后，2008年3月公布的《现代金融监管架构改革蓝图》，2009年6月发布的《金融监管改革的新基础：重建金融监管》（该方案共70多页且被称为美国金融监管体系改革的“白皮书”），2010年7月21日奥巴马总统签署的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，以及根据该法案授权相关监管当局制定的243项实施细则（规则），均属金融体系运行规则和监管架构的改革内容，其目标是通过制定“更好”的金融规则来提供“更好的监管”。
党的十八届四中全会提出的“依法治国”为中国金融改革指明了方向。从操作层面上讲，政府金融规制的改革将是下一步中国金融改革必要的配套内容之一。这是因为，中国正处于转型过程中，而法治建设是一个长期的过程，法律规则体系不够完善使金融规则的形成路径往往由政府及其金融专业部门主导，而且中国目前的政府金融规制内容已经形成了一个复杂的体系，包含金融法规、金融规章和规范性文件等约4000项。这也说明转型时期政府实施的金融规制效果在很大程度上会影响整个社会的金融效率。此外，从政府金融监管失灵的角度看，该现象的发生可能源于两个方面：一是金融规则的制定过程；二是金融规则的执行和监督过程。其中金融规则制定的优劣在一定程度上决定了金融规则执行和监督效果的好坏。
本书从转型时期政府行为特点出发，借鉴规制经济理论的研究逻辑，尝试对转型时期中国政府金融规制问题构建一个基础性和整体性的理论研究框架，论证政府金融规制的逻辑和过程。进一步来说，就是从经济学角度对于经济转型过程中政府实施金融规制行为的基础性内容，包括“为什么要对金融业进行规制”、“金融规制过程是怎样的”、“怎样实施最优金融规制”以及“如何评价金融规制效果”等问题进行解答，并在法治不够健全和市场经济不够发达的条件下，就如何实现金融“效率”进行初探。
本书首先对规制经济理论和金融规制理论进行梳理，归纳出市场经济条件下金融规制的内在机理、逻辑和历史变迁特点，并指出演化经济理论与主流经济学的有机结合对于分析或解释中国经济金融问题有一定适用性的观点；其次，从“金匠说”出发研究金融中介特质，对“为什么要对金融业进行规制”这一基础性问题进行解答；再次，从中国实际和转型经济理论的有关思路出发，结合特许经营权竞标理论、可竞争市场理论、经济机制设计理论、金融监管组织理论和“法律的内在不完备性”理论等，围绕转型时期政府“怎样实施最优金融规制”等具体问题进行分析，涉及政府金融规制的实质、政府金融规制的基本原则、金融业有效竞争、金融规制效果评价和金融监管组织改革等；最后，对本书的研究逻辑和结论进行整体性归纳，并对本书研究的理论问题提出进一步探讨的思路和展望。第一章绪论
政府与市场之间的关系以及政府在经济发展中的作用，是经济学和社会学中既传统又常新的问题之一，其理论探讨可以追溯到约500年前的资本主义社会萌芽时期的“重商主义”学说。随着商业资本向工业资本的转变，经济自由学说开始建立，其标志是1776年亚当·斯密的经典著作——《国富论》的出版。但是，20世纪30年代的世界性经济危机，使得西方经济学说有了一次重大转变，也就是对“市场失灵”问题的探讨，结论是政府应以某一种合适的干预形式介入市场。其中，凯恩斯从宏观经济角度分析市场缺陷问题，并提出政府干预思想和相应的政策建议；而规制经济理论主要从微观经济角度说明政府干预经济的必要性，并探讨各种最优的规制方案。
在金融领域，著名的米什金“八大金融谜团”描述了世界范围内的共同现象，即金融体系是经济中受政府管理最严格的部门之一。它一方面说明没有政府介入的金融市场在现实中是不存在的，而且在市场各细分领域或行业中，政府对金融市场具有基础性的作用，另一方面说明有效政府和有效金融市场之间的关系有一定的特殊性和复杂性。
现有的金融规制理论一般以发达的市场经济为研究背景，对于不发达国家和地区的金融规制与监管问题很少涉及，这使得金融规制理论缺乏普遍适用性。特别需要指出的是，金融规制理论忽略了对从计划经济向市场经济转型国家的金融规制与监管的理论探索，这为我们研究经济转型国家的金融规制问题留下了较大的理论空间。
本书的研究思路是：在分析政府干预市场的逻辑、政府经济规制的逻辑以及金融规制与其他行业规制的差异的基础上，借鉴规制经济理论的研究逻辑，尝试对转型时期的中国政府金融规制问题构建一个基础性和整体性的理论研究框架，并围绕“为什么要对金融业进行规制”、“金融规制过程是怎样的”、“怎样实施最优金融规制”以及“如何评价金融规制效果”等命题开展研究。第一节政府与市场
党的十八届三中全会明确提出深化经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，并强调“两个作用”——市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。2015年政府工作报告又进一步提出了“双引擎”和深化经济体制改革的目标与内容。作为经济体制改革重要组成部分的金融改革，在经济新常态条件下和深化金融改革过程中，如何在处理好政府与市场之间关系的同时更好地发挥政府的正向引导作用，这一问题备受国内外学术界、各级政府和金融监管部门的关注。
在金融领域，著名的米什金“八大金融谜团”描述了世界范围内的一个共同现象，即金融体系是经济中受政府管理最严格的部门之一。这一方面说明没有政府介入的金融市场在现实中是不存在的，且在市场各细分领域或行业中，政府对金融市场具有基础性的作用，另一方面说明有效政府和有效金融市场之间的关系具有一定的特殊性和复杂性。
党的十八届四中全会提出全面推进依法治国基本方略的同时，还提出科学立法以及社会各方有序参与立法的途径和方式，如何完善金融法治建设并使之与金融改革决策相衔接，以及发挥金融立法对金融改革发展的引领和推动作用，又一次受到理论界、各级政府和金融监管部门的高度关注。
在逻辑上，在政府与金融市场的关系中，只要我们理解政府在金融体系发展中的正向作用机制，并按照党的十八届四中全会的“依法治国”理念对政府行为边界用法规给予界定和约束，最大限度地调动金融领域微观主体的积极性，使中国丰富的金融资源成为提升实体经济资源配置效率的引导性力量，也就实现了市场机制的决定性作用。
中国经济和金融正处于转型过程中，而法治建设又是一个长期的过程，法律规则体系不够完善使得金融规则的形成路径往往由政府及其金融专业部门主导，这也说明转型时期政府实施金融规则的效果，在很大程度上会影响整个社会的金融效率。因此，本书重点探讨转型时期政府金融规制的特点和逻辑及其效率等理论问题。第二节政府干预市场的逻辑一 “瓦格纳定理”和温加斯特“经济体制的根本性两难问题”
政府与市场之间的关系以及政府在经济发展中的作用，是经济学研究中既传统又常新的课题之一。从传统意义上说，可以追溯到500年前资本主义社会萌芽时期的“重商主义”学说，当时，人类社会历史上出现了具有现代意义的民族国家，商业资本的不断壮大和发展，要求建立中央集权国家来消除封建割据、维护市场程序、扩大社会分工、统一国内市场、开辟海外市场等。后来，商业资本向工业资本转变，经济自由学说开始建立，其标志是1776年亚当·斯密的经典著作——《国富论》的出版，与之相适应的实践是政府干预开始转向自由放任。
但是，20世纪30年代的世界性经济危机，使得西方经济学说有了一次重大转变，也就是对“市场失灵”问题的探讨，结论是政府应以某种合适的干预形式介入市场，其中，凯恩斯从宏观经济角度分析市场缺陷问题，并提出他的政府干预思想和相应的政策建议；而规制经济理论主要从微观经济角度说明政府干预经济的必要性，并探讨各种最优的规制方案。
到了20世纪70年代初，西方国家出现了历史上从未有过的一种奇怪的经济现象——“滞胀”，使得西方学者开始怀疑政府干预经济的有效性，以弗里德曼为代表的新货币主义学派、以华莱士等为代表的合理预期学派、以科斯为代表的产权学派、以加尔布雷斯为代表的新制度学派和以布坎南为代表的公共选择学派等新自由主义学派开始活跃，政府的干预政策也开始向自由放任的自由制度“复归”，与此同时，在规制经济理论方面也出现了放松规制的呼声。
实际上，政府在现实中对经济的作用始终是客观存在并越来越强大的。正如100多年前的“瓦格纳定理”所预言的：进入工业化时代以后，经济中的公共部门在数量上和比例上仍将具有一种内在的扩大趋势，公共支出将不断膨胀，这一规律在50～100年以后仍将发生作用（郑秉文，1998）。后来的许多经济学家的研究成果都验证了瓦格[1]纳定理。可以说，今天各国政府对经济各个领域甚至个人生活的影响程度和深度比古希腊时期甚至比100多年前有巨大的不可同日而语的变化。但是，政府干预的结果绝不是十全十美的，它的副作用主要是浪费和无效率，即“政府失灵”。这是因为，政府毕竟是一种人为垄断性组织，垄断条件下的任何组织都有可能丧失追求成本最小化与效益最大化的能力，从而导致“X非效率”的产生。此外，由于政府权力事实上不断扩大，难免在干预市场时滥用权力，或倾向于部门利益，结果反而产生负面作用，比如市场扭曲、寻租、腐败等。
以上现实说明，市场需要政府介入，但政府又不能过度介入。温加斯特的“经济体制的根本性两难问题”（The Fundamental [2]Dilemma of an Economic System）就是有关政府行为的理论探讨。但从理论上讲，“市场失灵”问题的存在只是为政府介入市场提供了一种可能性，政府对市场进行干预还有两个前提条件：其一，只有当政府行为受约束而与经济保持一定距离时，政府才可能成为不偏向的第三方来支持和增进市场的有效运作；其二，在大多数社会成员都愿意自觉遵守现行法律的前提下和私人厂商自愿（与政府）签署合同的条件下，政府才有足够的理由和能力干预社会经济生活。也就是说，市场失灵需要政府介入，但是，政府永远是第二替代，即市场失灵只是政府干预的充分条件，在市场能够做得到或做得好的场合，应该尽量发挥市场机制的作用。因此，政府行为本身就需要规则特别是法律规则来界定和约束，法治的第一个经济作用是约束政府行为，第二个经济作用是约束经济人行为（钱颖一，2000），这也是政府在经济发展中发挥正向作用的基础。关于政府支持的程度和增进市场的内容，主流经济学对于政府应该干预的领域无争议或较少争议的，除了定义产权、保护产权、执行合同和维护竞争等政府发挥“守夜人”作用的领域以外，还包括某些法律和部分市场规制，包括反垄断法和一些与人体健康安全、环境保护、金融市场、金融机制和公司治理等有关的规制（钱颖一，2000）。二 政府的经济性规制
政府对“市场失灵”进行矫正和弥补，从广泛意义上讲就是政府对市场进行干预，其手段主要包括三个方面：①对市场运行秩序进行维护和监督；②对市场中的特定微观经济主体进行规制；③对宏观经济进行调节。其中，政府对市场运行秩序进行维护和监督是市场经济制度之基础。根据“市场失灵”的不同类型，宋立（1997）对西方国家政府的干预手段归纳如下：①政府直接提供公共产品；②针对外部性行业（企业）进行经济性与社会性规划；③处理信息不对称的经济性规制与社会性规制；④司法部门处理不完全竞争和反垄断问题；⑤政府对自然垄断行业进行经济性规制；⑥通过制定宏观经济政策来促进经济稳定和增长；⑦制定有关公平分配及税收的政策等；⑧针对非价值性物品（如毒品）进行社会性规制。
一般的，政府对微观经济主体行为的规制可分为经济性规制和社会性规制。其中，经济性规制是指针对特定行业的规制，这些特定行业由于存在外部性、信息不对称、自然垄断性或公共产品性等问题，为了公共利益必须对其进行规制。具体采取许可、认可和批准等手段，对行业的进入或退出，价格、服务的质量或数量以及投资、会计制度等制定相应的规则。社会性规制是基于对劳动者和消费者健康或安全的考虑，制定一些规章制度对生产安全、环境污染、产品质量、工作时间和休假等实行规制，以纠正经济活动带来的各种副作用和外部影响。所谓特定行业一般是指电信、电力、天然气、自来水、邮政、城市排水、民航、铁路和公路等具有网络特征的公用事业，同时还包括金融这一特殊的行业。
实际上，在经济学、法学和政治科学领域里，规制得到广泛研究。每一个领域都有学者从不同角度剖析这一复杂课题的许多重要方面。早期的经济学文献重点研究领域是对特殊产业的管制。随着理论的发展，学者们开始对可替代的政策手段的激励与福利性质做出估价。法学文献研究执法、市场规则及行政程序。政治科学文献则把焦点放在政策形成和执行的政治及行政作用方面。然而，大部分讨论都将注意力集中在规制的行政层面，而没有涉足规制市场的均衡分析（史普博，1999）。[3]
经济学意义上的规制是指政府（或规则制定机构）为了克服市场失灵或规范市场主体行为，以实现社会福利最大化或以公共利益为目的，在有关法律授权范围内利用国家强制权对微观经济主体的行为进行直接或间接的制约和干预。它的表现形式为政府部门对某一特定行业主体行为制定的规则，包括规章、条例、规定、合同等，其作用是对市场行为的替代和法律规则体系的完善和补充。
但是，政府在实施规制经济的过程中是否有效或者是否产生“政府失灵”问题，一直为社会各界所关注。规制经济理论运用微观经济学基本原理和方法分析这些法规、制度等规则的形成、结构、程序及影响，或为政府直接干预某些特定行业的各项微观经济政策寻找理论依据、效果验证及对政策实施过程中的现象进行解释等。它强调法规的“效率”，即任何法规的制定和执行都要有利于资源配置效率的提高并使其最大化。它运用经济学基本原理和方法，对政府直接为这些特定行业制定相应的行为规则（包括制定微观经济政策）寻找理论依据、效果验证或政策实施过程中的现象解释等。它一般涉及“为什么要规制”、“规制过程是怎样的”、“怎样实施最优规制”和“如何评价规制效果”等相关内容。理论要回答的基本问题是，在市场经济条件下，为什么要对某些特定微观经济主体制定一些强制性的规则，制定规则的过程中可能会有什么情况发生，以及怎样制定这些规则才更有效率。
其中，政府“为什么要规制”是理论分析的逻辑起点，而“市场失灵”和“法律的内在不完备性”等理论对该问题进行了一定的解释。随着博弈论、信息经济学和机制设计理论等经济学前沿理论的发展和分析方法的运用，西方经济学界放弃了对“政府是否要干预”命题的讨论，在认可自由市场制度是最有效制度的基础上，在承认只有政府行使职能才能修正某些市场缺陷的条件下，在努力寻找政府最优规制手段和方法以及不断地完善和发展规制经济理论的同时，更加注重“怎样规制”这个更具有实质性指导意义的问题。三 金融规制和政府金融规制[4]
金融规制是世界各国共有的现象，虽然在大范畴里它属于经济规制，但是，由于金融业的特殊性，金融规制与其他行业的规制有所不同。第一，金融规则的公共规制一般由各国立法机构和政府金融监管机构实施，并以法律、法规、条例、规章等正式金融规则形式表现[5]。第二，对金融业（特别是银行业）的规制在深度和广度上都是其他行业所不及的。具体表现为：对金融机构资本充足率的规制，对金融机构经营活动的规制，金融业市场准入与退出的规制，金融机构业务范围的规制，以及为了防止金融机构过度竞争制定的利率上、下限等。其中，市场准入与退出限制、金融机构的业务限制等为结构性规制；最低资本充足率要求、准备金要求、资产质量标准、流动性标准、贷款期限和结构的限制、存款保险制度等是市场行为规制。
金融规则的公共规制一般由各国立法机构和政府金融监管机构等多个部门以多个层级的形式来共同实施。一般的，金融规则的制定往往分为几个层次：一是立法机构以法律形式制定，如各种金融法律；二是在法律授权范围内由政府金融监管部门制定，如法规、条例、规章等；三是由国际金融合作组织、金融行业自律组织等机构制定，如《巴塞尔协议》等。
需要说明的是，由于金融业的复杂性和专业性，正式金融规则体系在法律层面难以全部完成（金融法律的不完备程度较高），立法机构留给政府各个金融监管机构的“剩余”立法权也会更多，这也造成政府金融规制内容主要体现为对参与金融活动的微观经济主体行为进行规范，对人们的金融行为进行直接或间接的规范、制约和干预。例如，21世纪美国著名的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》颁布后，该法案授权相关监管当局制定的243项实施细则（规则）就是典型的政府金融规制。四 金融制度、金融规制与金融监管（一）金融规制与金融制度
本书遵循诺思有关“制度是一种规则”的观点，认为金融制度就是指在一定时期内形成的人们参与金融活动的行为规则的总和，它激励并约束着人们参与金融活动的各种选择可能集（划定了人们的行为边界）。金融制度的外延是金融体制，包括人们参与金融活动的性质、特征、金融组织状态、金融决策结构、信息传递方式、金融资源配置方式和金融调节方式等。因此，金融规制的表现形式是正式金融制度的一个构成部分，而且，正式金融制度决定了金融规制的具体制定过程和主要内容。金融制度分为正式金融制度和非正式金融制度两大类，金融规制的实质内容受整体金融制度（甚至政治制度和经济制度）的共同约束并且由其决定。
首先，正式金融制度是指由立法机构或管理当局制定的一系列有关金融活动的法律、法规、政策、契约等行为规则，是一国金融秩序的基础。正式金融制度界定了经济行为主体在金融活动中的权利与责任，给出了人们行为的选择空间。非正式金融制度是指金融活动参与者在长期交往中自发演化形成的共同默认的交往规则体系，如价值观念、伦理道德、习俗习惯、意识形态和文化等。由于非正式金融制度是经济行为主体在不断重复的金融活动中自发形成的一种秩序，因此，即使是在现代金融活动中，作为社会公认行为规则之一的非正式金融制度仍发挥着重要作用。两种金融制度共同作用并直接决定金融规制。
其次，金融制度作为整体制度的构成部分，它本身是不能独立的。金融制度具有两种相互依存性，即在单一制度安排中不同功能的相互依存性和在整体制度结构中不同制度安排的相互依存性。一般来说，在一定时期内一国的政治制度、经济制度等基本制度会严重地影响甚至决定该国的金融制度，而金融制度也会决定其他具体的正式金融规则（如金融产权、金融组织体系安排、货币制度、信用以及金融监管制度等）。
最后，金融制度具有相对稳定性。虽然随着时间的推移以及社会经济环境的变化，金融制度会发生变迁，但是金融制度一旦形成，就具有相对稳定性。这是因为，在非正式金融制度方面，决定这一制度的人们的价值观念、伦理道德、习俗习惯、意识形态和文化等因素一时不容易改变，而正式金融制度的变迁则意味着某些规则要变动和修改，这有可能使在原规则体系下的受益者受损，需要得到这些受益者的准许，因此，其变迁需要创新者花时间和精力与受益者协调、谈判，甚至需要外部因素的冲击才能实现。（二）金融规制与金融监管
监管一词源于英文“supervision”，有监督、管理和指导之意。由于机会主义和“经济人”是人类的基本特征，因此，规则体系的遵守与执行就成为社会秩序正常运行的一项重要因素，这需要他人对规则执行者进行监督（monitor）和检查（check），这一过程就被称为“监管”。这也意味着，监管的核心是要保障规则秩序的“有效性”，即提高规则的实效并避免规则的低效或无效。
对于现代社会秩序来说，金融规则体系由法律来规范是其主要特征之一。但这一规则体系的执行与遵守取决于多方面因素，如监管机构的能力与水平、监管机构之间权责的合理划分、监管体系的完备性、司法机关及时和有效的介入以及金融规则自身的合理性等。其中，金[6]融规则自身的合理性是首要决定因素。还需要指出的是，如果合理的金融规则没有得到有效执行和遵守，那么，金融活动将在一种无序的状态下进行。由此，金融规制体现的是规则的制定层面，而金融监管体现的是金融规制的遵守与执行过程，它更主要地集中在确保管制有效性的技术层面上，且监管能力直接影响着规则执行的效力。金融规制与金融监管的关系主要表现如下。
一方面，金融规制是金融监管的前提和基础。竞争与法治是市场经济的两个主要特征，运用法律手段规制金融市场体现了国家意志的强制性措施，只有在法制健全、执行严格的前提下，金融市场才能遵循客观经济规律，充分发挥其在整个市场经济中的作用。从整个金融规制活动过程来看，金融规制是具体金融监管手段实施的前提条件及依据。完备的金融规制体系的建立和实施能有效地加大政府对金融市场的监管力度，提高金融监管水平。也只有在完善的金融规则体系下，金融业才会真正充分体现其符合经济运行规律的金融供求关系、价格机制、竞争机制，并使市场机制有效地发挥调节作用，也才能最大限度地减少政府对金融的行政干预，减少政府干预对金融资源配置效率和社会福利的影响。因此，金融规制是金融监管的前提和基础。
另一方面，金融规制的实施有赖于金融监管。金融监管是实现金融规制的重要手段和工具，高效的金融监管体制是实现金融规制根本目的的必需手段，直接影响金融规制的效果和目标的完成，即金融监管的效果将决定金融规制的执行程度。进一步说，如果金融监管制度没有执行好，金融法律规则也就成为一纸空文，会导致“有法不依，执法不严”的后果。为了实现有效金融监管，立法当局往往在有关立法中直接指定或设立相关的监管机构，并赋予其监管的必要权能，监管机构往往就是有监管职权的行政组织，而行政监管当局往往通过各种手段提升监管的技术和能力。
总之，明确金融规制与金融监管之间的关系，基本的出发点在于更好地区别金融规制中法律依据与实施措施、手段的根本差异。实际上，金融规制的基本职责是建立游戏规则，与之相适应的是金融规制活动本身应该是规范化的行为，而不是针对金融机构的某一具体经营行为，金融机构具体经营问题应该由具体监管机构进行监督。金融规制的出发点是由立法机构确定相关法律依据，然后由金融监管执行部门实施，因此，金融监管是具体完成金融规制目标的行为和过程，也是实现金融规制的有效工具和路径。第三节金融规制理论的缺憾与本书研究思路一 金融规制理论及其不足
从一定意义上讲，金融规制理论的主要内容也是围绕规制经济理论的基本逻辑进行的，即围绕“为什么要规制”、“规制过程是怎样的”、“怎样实施最优规制”和“如何评价规制效果”等内容。但是，其具体研究内容要比规制经济理论更广泛，涉及以上所述的具体金融规制内容。其中，对于金融规制原因的讨论一般与金融业的自然垄断性、信息不对称性、外部性或公共产品性等有关。随着经济学关于市场不完全性的研究成果逐步延伸并运用到金融规制理论上，金融规制理论建立在相对比较稳固基础上的同时也更加趋向现实，对政府金融规制与监管的必要性进行充分论证基本得到认同，人们讨论的重点开始转向政府应该怎样实施金融规制与监管的问题。
综观20世纪金融规制理论的演化与发展，世界各国尤其是发达市场经济国家在金融规制理论和金融监管实践方面始终是不断进步的。但是，整个20世纪的危机导向的事后金融规制与监管改革都表现出缺乏预见性以及灵活应变能力的缺陷。此外，与金融监管实践的要求相比，作为其基础的金融规制理论仍然是不完整、不成熟的，而且，现存理论框架下的监管体系、监管方式、方法和手段等也远不能从容应对金融体系日益严峻的风险、安全和稳定问题。更遗憾的是，目前理论界对政府实施金融规制的缘由、内在机理等基本问题，没有一个统一的答案和共同认可的深层次解释，因此，金融规制成为美国金融家米什金归纳的著名的“八大金融谜团”之一。
此外，现有的金融规制理论一般是以比较成熟发达的市场经济为研究背景，而对于不发达国家和地区的金融规制与监管问题则很少涉及，这使得金融规制理论缺乏普遍适用性。特别需要指出的是，金融规制理论忽略了对从计划经济向市场经济转型国家的金融规制与监管的理论探索，这一方面为我们研究经济转型国家的金融规制问题留下了较大的理论空间，另一方面要求我们对这一问题做特别的基础性理论研究。二 本书研究思路
在法治比较健全和市场经济比较发达的假定下，经济学领域对金融规制的研究一般包括“为什么要对金融业进行规制”、“金融规制过程是怎样的”、“怎样实施最优金融规制”以及“如何评价金融规制效果”等，其延伸或细化出来的具体问题是：①金融的本质属性与实施公共规制的必要性；②金融业的规制与其他行业有什么区别，金融业中不同行业的规制有什么本质性的差异；③金融规制过程的动因是什么（需求与供给），规制是为了公共利益还是集团利益；④为了使金融规制最终代表公共利益，如何防范金融规制过程中的俘获、串谋行为，怎样设计并激励金融监管机构最优执法；⑤政府金融监管机构最优设计问题；⑥如何评价金融规制效果；等等。
但是，针对转型时期政府金融规制问题，除了以上具体问题需要进一步研究以外，还要对转型时期金融规制的一些特殊且基础性的问题进行探讨，如决定金融规制的转型时期金融制度现状、金融改革的初始条件和各种约束因素（包括历史因素、文化观念、政治体制、社会结构等）、金融规制改革过程中的惯性和基本理念等问题。
因此，本书首先对规制经济理论和金融规制理论进行梳理，归纳市场经济条件下金融规制的内在机理、逻辑和历史变迁特点，并指出有机结合演化经济理论与主流经济学对于分析或解释中国经济金融问题有一定适用性的观点；其次从“金匠说”出发研究金融中介特质，对“为什么对金融业进行规制”这一基础理论进行补充；再次从中国实际和转型经济理论的有关思路出发，结合特许经营权竞标理论、可竞争市场理论、经济机制设计理论、金融监管组织理论和“法律的内在不完备性”理论等，围绕转型时期政府“怎样实施金融规制”的具体问题进行分析，包括政府金融规制的实质、政府金融规制的基本原则、金融业有效竞争、金融规制效果评价和金融监管组织改革等；最后对本书的研究逻辑和结论进行整体归纳，并对本书细化的理论问题提出进一步探讨的思路和进行展望。
本书研究框架见图1-1。图1-1 研究框架示意第四节本书创新点
本书在整体和具体问题上的可能创新点如下。
第一，本书尝试为转型时期的中国政府金融规制这一现实问题构建一个基础性和整体性的理论研究框架。借鉴规制经济理论的研究逻辑，从经济学角度研究在经济转型过程中的政府实施金融规制行为的基础性内容，包括：“为什么要对金融业进行规制”、“金融规制过程是怎样的”、“怎样实施最优金融规制”以及“如何评价金融规制效果”等问题，以及探讨在法治不够健全和市场经济不够发达的条件下，如何实现其“效率”等问题。
第二，在研究模式和内容上，本书围绕“转型时期政府如何制定有效的金融规则”这一基本命题，对不同部分（主命题的子命题）之间的连贯性和逻辑进行探讨。在内容上，结合主流经济学的研究框架、演化经济理论的有关思想和经济机制设计的基本原理等，尝试对中国经济转型过程中的金融规制问题的内在逻辑做出解释。
第三，针对“为什么要对金融业进行规制”的基础性问题，本书尝试以金融机构起源的“金匠说”为起点，采用推测历史方法，从商人与金匠寄存金币这一简单契约开始，分析金匠业的发展和演变过程及其充满矛盾的逻辑。商人出于对金匠的信任而委托其代管他的金币（非借贷合同），即金匠对库存的金币是没有使用权的，金匠业的发展过程是一个提高社会闲置资金使用效率的行为和整体性违规行为的结合。本书从金匠业经营过程中契约的法庭不完全可执行性、产权界定模糊性以及风险不对称性的角度进一步分析政府金融规制的必要性，是对“市场失败”和“法律的内在不完备性”等金融规制缘由的理论分析的较好补充。
第四，针对转型时期“怎样实施金融规制”的理念问题，本书强调演化经济理论中的制度“惯性”因素，指出政府主导金融制度变迁过程中的等级规则“惯性”、行政管理规则“惯性”等是影响政府金融规制的重要因素。各种金融规则之间的摩擦实际上是原有计划经济的主观意识和惯性在现有金融环境中的延续和体现。本书结合法理学理论对政府金融规制应具有的基本原则（特别是效率原则和决定效率原则的有效竞争因素）进行初探。
第五，针对金融业竞争问题的探讨，本书强调金融业竞争是基于“利益的人为一致性”命题的“适合于该领域的竞争”，而非完全自由竞争，提出并论证了金融业有效竞争的标准主要体现为“金融市场准入”的规则公平且合理。
第六，关于转型时期中国金融业效率问题的研究，国内学者常常运用SCP理论框架，分析中国金融业垄断与竞争问题，这种实证分析方法虽然在一定程度上刻画了中国目前金融业的市场结构（如市场份额、市场集中度、进入壁垒等）特征，但是，缺乏对这些特征形成过程的内在机理的探讨。为此，本书从行政性分权的角度分析中国金融业的形成过程与其内在机理，是对国内中国金融业垄断与竞争问题相关研究的必要补充。
第七，转型时期中国金融业格局是行政性分权的结果，但是，中国金融业在没有进行实质性产权改革的条件下，其竞争格局和金融效率在一定范围内和一定程度上已经显现。国内理论界对此问题不太关注也没有给出合理的解释，本书尝试从中国经济改革的偶然性因素（“U型”与“M型”相互交叉的中国金融业竞争）对该问题进行解答。由于历史根源和惯例，中国一般的经济组织选择M型架构，但是，转型初期的金融行政性分权选择了U型，即采取了按职能和专业划分的“条条”模式。也许，正是因为这样的偶然性制度安排，目前中国金融业的“条与条”、“块与块”以及“条与块”之间相互交叉的竞争格局才得以形成，这一竞争机制使得中国金融业在一定程度上得到了发展。从一定角度上说，金融业分权改革若没有这种“条条”模式的偶然性初始条件，单单依靠“块与块”在全国范围内形成的竞争度会低得多。
第八，针对“如何评价金融规制效果”问题，本书尝试把经济机制设计理论的基本方法和有关理念延伸到金融规则设计研究上，提出金融规则优劣基本判断标准应该从金融规则的激励效果方面寻找，即从信息结构和激励兼容角度出发，对怎样设计出更好的金融规则进行初步探讨。其中，金融规则的信息有效性主要表现在两方面：一方面是指金融监管尽量为金融活动参与者提供公共金融信息；另一方面是指政府金融监管当局应该转向合理界定自身角色，正式金融规则（法律、法规、条例、规章等）设计应完整和明晰，使参与者可以有比较准确的预期。金融规则的激励兼容性的表现是：人们设计的正式金融规则能够在激励人们为了自利而积极参与金融活动的同时，实现正式金融规则期望的社会目标。
第九，针对政府金融监管组织的安排问题，本书指出监管组织设计理论的主要不足是缺乏对政府金融监管机构立法权这一主要因素的分析。按照“法律的内在不完备性”理论思路提出和论证了金融监管组织的设置，除了考虑组织设置的最优执法设计以外，还兼顾设置组织立法权的公正和效率问题。特别强调和论证了对于法治不够完善国家来说，规则协调问题将成为监管组织设计应考虑和兼顾的重要因素。
第十，针对中国目前有关金融监管协调问题的探讨，本书提出为实现金融监管协调就要把目光投向金融规则体系协调层面的观点，在法律规则层级与各金融监管规则层级之间加入一个中间规则层级的设计，能够提高政府金融监管目标与金融法律目标的一致性。从金融规则系统的层级结构分析出发，在政府金融监管层面设立一个行政级别比“一行三会”高半级的专门金融规则制定机构，对不同的专业金融监管机构的“剩余”立法权统一进行必要性和可行性论证。
第十一，我们下一步金融改革的重点在哪里？由于中国金融改革与政府金融规制改革是密切相关的，实现以上金融改革目标的路径和方法，往往是一项金融规制或者几项金融规制组合的改革，而且，金融规制改革的成效（目标实现）在很大程度上决定了金融改革的成效。因此，本书分析并指出政府金融规制改革是中国下一步金融改革的重点和“突破点”之一。
[1] 例如，皮考克和魏斯曼、鲍莫尔、萨缪尔森、马斯格雷夫等都验证了瓦格纳定理。
[2] 赋予政府过大的权力去约束经济人往往导致政府滥用权力，而过度约束政府又可能会削弱其支持和增进市场的积极作用（钱颖一，2000）。
[3] 需要说明的是，经济学家把“Regulation”译成“管制”，这是受国内传统政府主管、管理、控制等习惯的影响。这一方面比较容易造成概念含义混淆，另一方面使人们对所研究内容的理解产生偏差——似乎使人更容易将研究内容界定为一种行政当局的管理行为或管理活动，而不是严格意义上的法律活动或执法行为。
[4] 特别是在西方发达国家，政府一般不采取直接“提供”或“生产”的做法来介入金融业，而是采取提供基层性的纯公共产品——正式金融规则（法律）的形式对其进行规制。这一做法与西方发达国家的社会基础、文化观念和历史有关。
[5] 由于金融业的复杂性和专业性，金融法律的不完备程度较高，立法机构留给政府金融监管机构的“剩余”立法权也会更多一些，因此，政府实施的金融规制往往对金融业有比较实质性的影响。
[6] 道理很简单，“没有规矩，不成方圆”，但是，这里所指的规则是合理的“好规矩”。进一步的推理是，不合理的规则（坏规矩）不能被人们接受而无法实施，或者其实施的结果与目标不一致，就需要依靠强制力低效率地执行。第二章规制经济理论和金融 规制理论
——经济金融规制是政府介入市场的手段之一。从20世纪70年代开始，一些学者用经济学标准的供求方法来研究规制，并对以往研究成果进行系统化，使规制理论成为一门新兴的经济学分支。
——金融规制理论与规制经济理论的差异性在于：一是该理论在研究内容上比对一般特殊行业的研究要广泛得多；二是该理论主要运用微观经济学、金融学中的基本原理和方法来分析法律、法规、条例、规章等正式金融规则体系的形成、结构、程序以及对行为主体的影响，为立法机构和政府金融监管机构制定正式金融规则（包括政府制定的各项金融政策）寻找理论依据、效果验证并对这些正式规则体系实施过程中的现象进行解释等。
——早期的金融规制理论的思想是在关于是否建立中央银行制度的讨论中逐步形成的，该理论是围绕以下几个基本问题来展开的：一是政府对银行与其他金融机构进行规制的原因；二是怎样进行金融规制和采取什么样的金融监管模式；三是对金融规制政策基本内容和手段的探讨及其效果验证；四是金融规制制度的比较和实行效果的验证。其中，第一个问题是整个理论的逻辑起点和基础。
——从美国解决次贷危机的案例看，面对突如其来的金融危机，政府除了启动临时“救护”措施以外，真正有效的措施是对正式金融规则体系进行改革，使金融监管架构更加适应金融体系发展的需要。从《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》这部历史性法案的内容来看，金融法规改革方向主要是通过制定“更好”的金融规则来提供“更好的监管”，而非限制市场主体经营自由的“更强的监管”（李扬，2010）。第一节规制经济理论产生的背景与基本内容
两次世界大战之前，自由放任、完全竞争型的市场经济是西方经济学者们追求的理想目标。因此，经济理论几乎只研究完全竞争和垄断的市场。但是，1916～1933年，西方国家在政治上和经济上都陷入了长期的危机，迫使西方经济学在理论上做出重大的修改和发展，其结果是“凯恩斯革命”和进行更靠近现实的微观经济分析，即分析垄断与完全竞争之间的情况。其中，“市场失灵”问题成为微观经济学研究的一项主要内容，也就是在现实条件下，自由市场制度是资源配置的有效机制，但由于市场中存在公共产品、外部性、信息不对称、[1]不完全竞争、自然垄断、公平分配和非价值性物品等导致“市场失
[2]灵”问题的因素，而“市场失灵”依靠市场自身力量不能够完全解决，因此，需要借助市场机制以外的力量予以矫正和弥补，而政府正[3]是选择之一。但借助政府力量或手段来矫正或弥补“市场失灵”问题的结果也不是十全十美的，它的副作用主要是产生浪费和无效率，即“政府失灵”。而规制经济理论就是运用经济学的基本原理和方法，为政府直接干预市场行为寻找理论依据，并对其行为过程、效果等进行解释或验证。
需要说明的是，规制经济理论的发展与西方发达市场经济国家特别是美国的经济发展阶段紧密相连，与西方国家所经历的规制、放松规制以及再规制、再放松规制的实践相辅相成，西方学者在规制经济理论方面取得了大量成果。从20世纪70年代开始，一些学者用标准的经济学供求方法来研究规制，并对以往一些研究成果进行系统化，使规制理论成为一门新兴的经济学分支。随着博弈论、信息经济学和机制设计理论等微观经济学前沿理论和分析方法的引入，目前该理论已成为西方微观应用经济学中最重要的领域之一。
一般的，规制经济理论的发展经历了实证理论的规范分析、规制的俘虏（俘获）理论、规制的经济理论、可竞争市场理论和激励性规制理论五个阶段，公共利益规制理论、利益集团规制理论和激励性规制理论三部分是整个理论体系的核心。一 公共利益规制理论
公共利益规制理论是规制经济理论发展的逻辑起点，它以市场失灵理论和福利经济学为基础，将“市场失灵”作为政府规制行为的动因，把政府看作公共利益的代表，即规制的目的是弥补市场缺陷带来的效率损失和增进公众福利。该理论是一种规范性分析，同时运用了实证理论，因此，这一理论又被称为“作为实证理论的规范分析”，简称NPT（李雯，2002）。按照古典经济学的思维模式和分析方法，该理论首先构建一个理想化的环境并假定：①市场自行运转会产生无效率或不公平等“市场失灵”问题；②政府规制机构与被规制企业之间是信息对称的，并且政府有能力矫正“市场失灵”和解决市场不公平问题；③政府行为是专一地增进社会经济福利目标；④政府规制在制定和执行有关规则或制度的过程中是没有成本的。公共利益规制理论正是在以上基本假定前提下，根据“市场失灵”涉及的自然垄断、外部性、公共产品、信息不对称等问题，相应提出多种政府矫正措施和建议——传统最优规制方案的，由此形成了初步的规制理论基础。又因为自然垄断的存在是传统规制存在最基本的理由，因此，该理论又继续向自然垄断理论和最优规制方案延伸。
自然垄断理论研究的主要问题是怎样判定行业的自然垄断性，即自然垄断的形成要素或基本特征究竟是怎样的。早期的自然垄断概念与资源条件的集中有关，认为资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争导致垄断，而一般意义上的自然垄断则是与规模经济紧密相连的。随后，夏基（Sharkey）、鲍莫尔、潘札、威利格等人把成本劣加性（次加性）定义为自然垄断的关键特征，即如果由一个厂商生产整个行业产出的总成本比由两个以上的厂商生产的总成本低，则这个行业就是自然垄断行业。继成本劣加性之后，可维持力被提出。所谓可维持力指的是自然垄断企业防止潜在的竞争者进入市场分享利润，保持垄断地位的能力。夏基（1982）将可维持价格定义为真正能够阻止拥有同等（或低级）技术的竞争对手进入市场的价格。潘札与威利格（1977）把可维持价格定义为使新进入者的利润水平为负，垄断者的利润水平为非负的一组价格。伯格和奇尔哈特（1988）在吸收上述理论的基础上提出了强、弱自然垄断理论。
以上自然垄断理论最终要探索的是怎样对自然垄断进行界定，实际上就是寻找被规制主体的范围。随着社会分工和技术的不断变化，企业或产业的自然垄断性也将改变，真正属于自然垄断型的企业或产业才是被规制的对象。
早期公共利益最优规制理论的基本假定是信息对称，其侧重点是政府如何制定最优的价格规制方案。有较大理论贡献的是杜比特-霍[4]特林的边际成本定价模型、拉姆齐-布瓦特的最优偏离边际成本定价
[5][6]模型和回报率规制理论。
总而言之，公共利益规制理论为整个规制理论框架奠定了基础，其后的一些规制理论，包括规制俘获理论、新规制经济理论、内生规制变迁理论、可竞争市场理论以及激励性规制理论等，主要是通过对该理论的基本假定进行检验，修正（改变）基本假定或引入新的变量等逐步发展起来的。二 利益集团规制理论（规制俘获理论）
20世纪初，本特利（Bentley，1908）开始尝试解释规制和俘获现象。他认为公共利益是一种虚构概念，利益集团通过压力俘获规制机构来增进其利益。因此，集团压力是政府政策方向的唯一决定因素。之后，本特利的追随者如格雷（1940）和伯恩斯坦（Bernstein）等也对俘获理论进行了初步的研究。
自20世纪60年代开始，数学模型在经济学中的广泛应用，进一步推动了经济计量学的发展，使得规制经济理论的第二领域——规制效果的检验可以顺利进行。在对有关规制政策效果的检验中，公共利益规制理论遭到了种种批判和质疑。例如，实践中规制无效率，规制方案中的不合意，规制本身不是为了公共利益而是服务于利益集团利益，“政府失灵”问题，等等。公共选择学派甚至对公共利益这一概念也提出了质疑，认为国家是虚构的，公共利益只不过是掩藏集团利益的一种方式。根据集体行动逻辑理论，即使公共利益存在，公共利益行为转化为立法行动的机制也缺乏微观基础。正因为众多的经济学家对规制过程给予了极大的关注，规制俘获理论才得以诞生。
集体利益规制理论以实证范式为基础，吸收了马克思关于大企业控制国家机构的有关理论以及政治学的有关理论，将研究视角扩展到规制的制定过程，并将政治行为纳入经济学的分析框架下。首先，该理论对政府的强制力假设提出质疑；其次，对规制的目标取向及规制的政治决策过程进行了深入分析，并认为利益集团在公共政策形成中发挥着重要的作用，规制的供给实际上是应对产业自身的规制需要（立法者被产业俘获），或者是随着时间的推移规制机构逐渐被产业控制（规制者被产业俘获）。因此，该理论的基本观点是，规制的目标不是公共利益，而是取悦特殊的利益集团。
对这一理论有较大贡献的经济学家主要包括：施蒂格勒（Stigler）、佩尔兹曼（Peltzman）、波斯那（Posner）、贝克尔（Becker）等。施蒂格勒和贝克尔还因此获得诺贝尔经济学奖。施蒂格勒的理论在认可政府的基础性资源是强制权以及经济行为人是理性的基本假设下，运用奥尔森的集体行为理论，得出规制过程可能被小产业集团俘获的结论，即一个产业成员比分散的消费者更容易影响政治。从一定意义上说，施蒂格勒的贡献不在于其研究得出的具体结论，而在于他开创性地运用经济学基本范畴和方法（供求）分析了规制的实际动因和目的，并较完整地论证和回答了现实中“规制是怎样的”这一问题。
佩尔兹曼进一步扩展了施蒂格勒的观点，并提出了他的最优规制政策模型，他认为，政府在利益竞争中不总会去取悦某些产业集团，在竞争性产业中企业会从规制中获益，但在垄断性产业中消费者会从规制中获益。贝克尔与施蒂格勒、佩尔兹曼的观点有所不同，他强调利益集团之间的竞争分析，其结论是规制倾向于增加具有较大影响力的利益集团的福利；达到政治均衡时并未实现帕累托最优（李雯，2002）。
以施蒂格勒为代表的规制俘获理论，虽然使用了经济学标准的供求分析方法对规制过程进行深入研究，而且取得了一定的研究成果，但是也存在一些基本的缺陷。例如，该理论的假设是利益集团直接影响规制政策；该理论过分关注需求方，即只描述规制者为胜出的利益集团创造租金的过程，而没有考虑规制过程中其他角色（和规制过程的监督者）所起的作用。实际上，规制过程并非如此简单，西方学者充分认识到规制过程是消费者、企业和规制互相结盟并讨价还价的过程（史普博，1989），并且对于规制者来说，他们也是自身效用最大化的追求者，正如威廉姆森对经理效用最大化模型进行分析时所描述的，身份、地位与安全等因素对于规制者而言也是非常重要的（威廉姆森，1976）。因此，之后的西方规制理论研究一般放弃利益集团直接影响规制的假设，而把规制机构的行为以及规制过程中各方参与者的行为放到经济学范畴内研究。
麦克切斯奈（McChesney，1987）提出的以政治“创租”（Rent Creation）和“抽租”（Rent Extraction）为基本概念的理论一改以往规制理论过分关注需求方的缺陷，强调政治家在规制中的主动作用。该理论认为政治家不仅是竞争性利益集团之间进行财富再分配的中间人，而且是自身利益最大化的独立行为人，他们除了创租之外，还要考虑用其他方式（身份、地位、声誉等）获利；政治家从立法程序中最大化自己的利益只是特例，更为一般的，政治家拥有的基本资源是一种权力，这种权力不仅能够创造政治租金，而且能通过给私人租金施加压力和威胁来抽取租金。麦克切斯奈的抽租理论关注对规制供给方的研究，使创租理论的缺陷得到了一定的修正。
值得一提的是，对于规制过程中的消费者、企业和规制机构的各方权力互动的研究和探讨，也有大量的政治学文献。比如，费尔里那和诺尔（1978）对立法者作为选民的中介作用的分析；唐斯（Downs，1957）、尼斯坎南（Niskanen，1971、1975）和图洛克（Tullock，1965）构建的关于官僚行为的模型；罗默（Romer）和罗森塔尔（Rosenthal，1985）从公共选择和规制决策等不同的角度分析规制过程（李雯，2002）。其中，比较有影响力的是以布坎南、克鲁格曼、图洛克和尼斯坎南为主要代表的弗吉尼亚学派，其理论被称为公共选择理论。该理论把规制过程看作一个寻租过程，通过分析垄断导致的“哈伯格”三角的净福利损失，指出被规制者必然会通过游说、行贿等方式促使规制者帮助建立并维护其垄断权，以便获取高额垄断利润，即经济租。该理论研究的是发达的市场经济和存在多党制的政治环境和背景，其最终的研究目的是寻找一种规则，使规制者在关心自身利益的同时也造福社会，因此，从总体上来说该理论是支持经济自由和反对国家干预的。三 激励性规制理论
按照日本经济学家植草益（1993）的定义，所谓激励性规制（Incentive Regulation）就是在保持原有规制结构的条件下，为使受规制企业提高其内部效率，给受规制企业以竞争压力，激励或正面诱导其提高生产和经营效率。激励性规制给予受规制企业一定的价格制定权，让其利用信息优势和利润最大化动机，主动提高内部效率和降低成本，并获取由此带来的利润增额。因此，激励性规制相对于传统规制而言，只须关注企业的产出绩效和外部效应，而较少控制企业的具体行为，企业在生产经营中具有更大的自主权。
自20世纪80年代以来，为了解决传统规制方式中的低效率问题，西方国家在放松规制的同时，引入了一种新的规制方式——激励性规制。激励性规制理论主要是针对“规制中的激励问题”这一主题进行研究，它是博弈论和信息经济学应用于自然垄断产业规制理论研究的结果，也是近30年来西方规制经济学取得的最新和最为重要的成果之一。
激励性规制理论之所以得到发展，应该说有实践和理论两个方面的原因。第一，在实践方面，20世纪80年代之后，由于受规制产业（主要是自然垄断产业）的技术进步和市场条件发生变化，放松规制
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