作者：李治安,杜家骥
出版社：中华书局
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中国古代官僚政治试读：
绪论
官僚政治一词，英语中作Bureaucracy。起初，它是德国社会学家马克斯·韦伯用来描述继传统政治（权威）、神授政治（权威）之后的近代官僚行政模式的一个名词。马克斯·韦伯认为，近代西方官僚政治是社会制度的一种理想形式，是合理、有效政府的象征。这种行政模式有六个特点：（1）按规律组织各项工作；（2）实行专业化工作分工；（3）有区别上下的等级制度；（4）以技术和法律为标准作出决定；（5）以档案制度和陈规旧习为基础进行管理；（6）把管理当作一种职业。而后，官僚政治又常常成为人们对那种权力落入官僚手中的行政体制的贬义称谓。
官僚政治，在汉语中另有其特定意义。古人曰：“吏事君者”，谓之官；“官者，管也”；官，“治众之意”也；“同官为寮”；“政化治理”，谓之政治。可见，从汉字训诂上讲，官僚政治，就是官僚事君治民众治政事等意思，就与专制君主发生着密切联系。
在两千年的政治舞台上，君主和官僚是两个最活跃的角色。二者有机地结合在一起，构成了专制制度的躯干——官僚政治。官僚政治作为专制制度的躯干或存在形式，通常是指在专制君主的操纵和控制下，一大批职业官僚组成庞大的官僚机构，把政府权力完全掌握在自己手中。官僚们以专制君主的仆从行使权力。他们在官场等级秩序中，按照帝制法规，从事各种专门化的管理活动。他们只向君主或上司负责，不受民众监督，往往可以将手中的权力极度扩张，用作支配社会、奴役百姓和牟取私利的工具。
中国的官僚政治，与马克斯·韦伯所言的近代西方官僚政治，虽然在专业化分工、等级制、以技术档案规则为标准办事、以管理为职业等方面相似，但它们毕竟属于两种性质不同的形态。它们之间最根本的差异就是：中国的官僚政治存在于从秦汉至明清的两千年的漫长历史时期，西方的官僚政治仅始于资本主义建立初；中国的官僚政治之上始终凌驾着专制君主，并充当专制制度的配合物和补充物，确切地讲，应称之为君主官僚政治或帝制官僚政治，西方的官僚政治则只表现于行政领域，与之衔接或配套的还有资产阶级的“三权分立”。
至于官僚病，英文作Bureaupathology，即官僚政治的病态表现。通常又指官场内例行公事、效率低下、消极懈怠、抵制变革、滥用权力、贪污腐化等弊端。在古代官僚政治的条件下，这种弊端为害甚大，难以救药，而且又是以专制制度为温床和渊薮的。
本书稿拟将官僚、官僚政治、官僚病与古代行政管理结合起来，通过描绘官僚行政管理的一系列活动和方面，揭示其内部结构和运行机制，认识其基本面目和官僚政治的本质，总结利弊得失，供世人借鉴参考。我们把官僚、官僚政治、官僚病与古代行政管理联系起来进行研究，也是有缘由的。
一般来说，行政指的是“国家的组织活动”，是决定和政策的执行程序；管理指的是公务的处理。所谓行政管理，应指国家行政组织自上而下地通过行政命令对社会强制执行的管理活动。这种管理活动和一定的政治体制相联系，通常还充任该政治体制的职能和表现。中国古代的政治体制，并不是人们常说的单纯的君主专制，而是以专制君主和士大夫官僚为两个基本因素的官僚政治。专制君主是主宰、轴心和支配者；士大夫官僚从属和效忠于君主，是国家权力的具体执行者，是具有人格（尽管其独立性较差）的统治工具。官僚是行政机关的肉体，行政管理又是官僚的基本职能。在古代官僚政治的条件下，行政管理需要特定的组织或集团来实现。“官者，管也”。“官”字本义，就与管理有着不解之缘。古代行政管理（秦汉至明清），乃是君主官僚制的行政管理，它的全部活动都是由君主专制的官僚机器来完成的。古代行政管理也是以士大夫官僚为主要角色的能动过程，其实质也就是君主专制的官僚政治。再者，古代行政管理中，制度条文和官僚实际执行情况，往往会发生较大的偏离或差异。抛开官僚和官僚集团的活动，单纯着眼于制度上的行政管理，难免失于呆板或片面。只有将制度条文和官僚实际执行情况有机地结合起来，才能生动、真实地反映和再现古代行政管理的全部面貌，并在此基础上进行深层次的分析和科学的说明。
总之，我们把古代行政管理与官僚政治、官僚病结合起来研究，把古代行政管理当作君主官僚政治的职能表现和过程，用君主官僚政治描述古代行政管理的实质或所依赖的政治体制，用官僚病来描述古代行政管理中的诸多弊端……均是切合实际和十分必要的。这样做，容易获取新的研究角度和新的认识意境，从而有助于问题的探讨。
本书稿的主要内容是：
中国古代官僚政治及其职能表现行政管理，起源于春秋战国之际的诸侯国变法，并在秦统一后不断发展演化。本书第一章将简要叙述古代官僚政治的渊源和若干发展阶段。
古代皇帝专制，有别于贵族领主制，又与近代民主制风马牛不相及。它至高无上，具有统辖一切的绝对权威和独裁性。专制皇帝集各种权力于一身。其权力可贯通到中央、地方各部门，直至最基层的臣民，且不受任何法律约束。皇帝以集权的形式、独裁的手段去驾驭臣民，对整个国家进行统辖治理。这就是处于古代官僚行政管理主宰地位的皇帝制度的框架概要。在正式研究古代官僚政治的方方面面之前，本书第二章将考察皇帝和皇帝制度及其对官僚行政活动的控驭。
由于中央集权以内驭外的基本机制，中央官僚的施政活动，始终处于古代行政管理的核心位置。中央官僚距权力源头最近，长期充任专制皇权支配、控制行政管理全过程的有力工具。中央官僚的行政管理带动着整个行政管理体系的运作，也最能直接体现专制皇权与官僚、与行政管理的联系，最能显露古代官僚政治的内在本质。本书第三章将着力探研官僚中枢组织及其演变，宰相等臣僚协助皇帝决策的诸方式，各时期朝廷政务管理等，以期究明中央官僚行政管理的统属结构、权力运行及因君主与宰相间权力冲突引起的一系列内部变化。
秦以降的历代王朝，所辖疆域甚广，必须采用有效的方法去督责或直接指挥地方官府，以收指臂运如之效。古代官僚政治对民众的统治，对全社会的支配，主要是在地方行政管理范围内推行和贯彻的。地方官府及乡治机构的统治方式如何？各级地方机构的职权如何划分？其功能作用如何？中央与地方之间的关系怎样处理？均成为地方官僚行政管理所面临的课题。本书第四章将从郡州府县官僚施政，乡里保甲组织的行政职能，部州方镇行省督抚的设置与职能转换等若干方面，剖视地方各级官府行政管理诸职能的运作方式、内部机制、社会效应等。还要涉及缙绅、宗族势力等在地方行政管理中的作用。
官僚选用黜退，是专制君主不断组织和更新职业官僚队伍的过程。它主要解决两方面的问题：第一，官僚的行政能力、禀性操行，即所谓“才”“德”；第二，官僚队伍的适当员数规模。官员少，官僚机构会出现“贫血”。官员多，则造成官僚机构膨胀和成员冗滥，不仅影响行政效率，而且加重财政负担。为此，我国古代形成了一系列有关制度与措施。官僚的选用黜退，直接影响官僚本身的成分、素养和行政管理的效能。本书第五章将研究官僚队伍的更新及弊病。
官僚政治作为一种权力形态，也存在吏治混乱、官僚队伍腐败等严重问题。为了对付这些弊端，古代官僚政治在两千年的运行过程中，形成了一套比较成熟的整肃官场秩序的机制。凭借这种机制，君主和官僚集团就可以在行使权力、实施行政管理的同时，不断克服内部的腐败现象。尽管此类整肃有较大的局限性，但它对古代官僚政治的生存与发展又是不可缺的。本书第六章将探讨政绩考课、行政监察、肃政惩贪、官场道德伦理节制等官僚自身管理的若干重要方面。通过这些探讨，揭示古代以官治官，而非以法治官的局限性，揭示官僚统治秩序周期性破坏的原因和影响等。
在古代官僚政治的条件下，公文始终是政务命令和报告的文字载体，始终是官府权力运作的重要手段。它具有沟通上下统属关系，指导行政等作用。官场公文诸形态及运转，也是古代官僚政治的组成部分。本书第七章将专门研究官场公文的起源、种类、规制，公文流通与行政权力行使的关系、对行政效率的影响等，进而剖析造成公文壅滞的种种背景和原因。
历代王朝虽有政府官员布列中外，在各级衙署中行使其职权，但大量的日常琐细事务的具体处理，又是靠为数众多的胥吏及幕僚来完成的。这些人不属于官，却实际执行着政府的职能。没有他们的辅助，各级官员在行政中就寸步难行。作为官僚政治管理辅助性工具的胥吏幕僚，还与官场严格的技术规则、文牍档案等相联系，甚至可以称之为古代官僚政治中文牍主义的产物。本书第八章还将较详细考察胥吏、幕僚的名目、职掌、选用、身份特征、对官僚行政的作用等，并揭示其官场文牍主义背景及其与吏治败坏的关系。
最后，综论古代官僚政治的若干运行原则、特征及社会影响。
与同类著作相比，本书有如下三个特色：
第一，不像一般官制史、政治制度史那样，只注意制度内容本身的考述，也不单纯讲体制上的行政管理，而是采取动态与静态相结合的方式，在制度条文一般规定的基础上，更多地去探研行政权力的运作方式、基本程序和内在机制，探研各级官僚如何管理政务，管理百姓，如何发挥其无所不包的支配作用。还将着眼于专制皇权、官僚群体心态、宗族和乡绅势力、儒学礼教等因素的作用和影响。就篇幅而言，本书对制度条文的考述不足六分之一，其他六分之五都是对古代官僚管理政务、支配社会等动态性的阐述。这样处理，似乎能使古代官僚政治真正表现为一个能动的过程。
第二，体例上不采取常见的按王朝顺序的叙述方法，而是将官僚政治分为中央、地方、官吏更新、吏治整肃等若干部分，进行历史的、逻辑的阐述，力图在较小的文字篇幅内，有侧重、有深度地表达著者的观点和看法。
第三，既有严肃的学术性，又有相当的可读性。由于本书稿着重于官僚群体角度的透视和动态的描述，可以多少避免一般学术著作的古板面孔和学院色彩，而显得比较活泼、生动。我们相信，本书稿不仅对学术研究具有参考价值，也会引起社会各界朋友们的兴趣。
第一章 古代官僚行政管理的渊源和发展阶段
一、古代官僚行政管理的渊源
作为公共权力重要职能的古代行政管理，是与国家同时产生的。早在夏朝国家诞生之际，就出现了六卿、稷（掌管农业）、牧正（掌管畜牧业）、车正（掌管车服）、水官（掌管水利）、遒人（掌管宣令）、大理（掌管刑狱）、啬夫（掌管监察）等官。《尚书·禹贡》还说：“禹别九州，随山浚川，任土作贡。”夏王朝不仅有了行使农业、畜牧业、水利、刑狱、监察等管理职能的专职官员，而且在部落联盟基础上的地方行政区划和依照各地自然资源向君主缴纳的贡赋也问世了。
商周时期，国家政权组织和各种行政职能进一步发展完善。例如，商周诸多职官开始划为内服官（中央王朝职官）、外服官（诸侯方国职官）两大部分；而西周的内服官中又有了卿事寮和政务官常任、民事官常伯、司法官准人以及太史寮、宰等名目众多的设置，其分工也更为明确和专门化了。与商比较，西周负责祭祀等神职事务的官吏地位有所降低，而掌管行政事务的职官日趋重要。外服官中，诸侯、卿大夫、士的等级秩序和因逐级分封而规定的各项权利、义务，愈加严密、详明了。
然而，战国以前的行政管理处于贵族领主制阶段，还不属于君主官僚制的范畴。那时的行政管理有四个特征：第一，以宗法制的“亲贵合一”“尊尊亲亲”作为各级政权的组织原则。血缘亲族是任官的先决条件，唯有王、诸侯等贵族家族成员才有资格担任各级政权的官职。而官职的高低上下，也往往依血缘关系的亲疏远近来确定。《墨子·尚贤下》所云：“今王公大人，其所富，其所贵，皆王公大人骨肉之亲，无故富贵，面目美好者也”，就是这种情况的写实。同族任官，还带来家国同构。任官的目的，既为国，又为家，“守其官职，保族宜家”；第二，世卿世禄，无论诸侯、卿大夫都世袭罔替，代代相承。尚无受君主雇佣的非族人的职业官僚；第三，以分封为基础，诸侯、卿大夫在其封国采邑内的土地占有权、民户领属权和行政管理权合一而行；第四，由于层层分封，诸侯方国之类的地方分权倾向严重。王或天子虽带专制性质，但仅仅是天下诸侯邦伯的“共主”，并非实行中央集权的专制君主。
古代官僚行政管理，是在战国时期新生的君主集权政治结构和职业官僚制度的基础上形成的。它的问世，可以溯源于春秋战国之际出现雏形的君主集权专制和由家臣过渡来的早期职业官僚。春秋末，一部分卿大夫夺取政权，做了新诸侯国君。进入战国后，秦、魏、赵、楚诸国相继实施税法等改革，诸侯国君全面掌管了国土的征税权及任官赏爵等权；还推行郡县制，排除贵族对地方的世袭统治，通过郡守县令执掌各地民政、财赋、攻守、赏罚诸权。于是，诸侯国君逐渐演变为集权专制君主。当时，诸侯列国游说、养士和军功赏官之风颇盛。国君们遂沿用和发展春秋中后期部分卿大夫家臣享受俸禄，为主人效力之例，按照“主卖官爵，臣卖智力”的原则，罗致和组织了一批新的职业官僚，实行一整套受君主直接控制的官僚制度。
这套新型官僚制度的基本内容是：
其一，在官吏任免方面，突破“亲贵合一”“世卿世禄”的旧制。选拔官吏，或因军功，或由荐举、游说，或择自侍从养士。被任命的官吏多非贵族，主要倚仗个人智能和对国君的效命忠诚。他们与君主的隶属依附关系较强，任免唯君主之命。而且，“官无常任”，不得世袭。
其二，以玺印符节作为官吏权力的象征和凭据。国君任命官吏时授予玺印，免职辞官时回收玺印。将帅统兵发兵，也须持有兵符。派遣使臣，则用国君授予的“节”。官吏持有的玺印符节，均来自国君颁赐，表示他们从国君处假以权力。官吏行使行政、军事、司法诸权，也就有了合法性。玺印符节由国君给赐，官吏权力来自君主，所以，官僚的管理职能需向君主负责，自然成为战国以降不可动摇的法则了。
其三，严格实行官吏岁终“上计”。每年地方官须向国君呈报财政预算。国君采用合券制，年终稽查两片符券所载数目的盈亏。盈者升官受赏，亏者降职问罪，以督促官吏尽责尽力。
其四，推广俸禄制。战国时，官员大多颁发俸禄。发放数额，依官职高低而有等差。高者万石，低者斗石。官俸制的推广，是雇佣关系在行政管理方面的体现。俸禄取代封邑，便于国君对官吏的随时任免或调动，也有利于官场内部财产分配随官职而相应转移。
总之，战国时期，官吏任免、玺印、上计、俸禄等制度的逐步实施，在很多方面割断了土地占有与行政管理的联系，较大程度上取消了“亲亲尊尊”的任官原则，使其进化为直接隶属于君主，只向君主负责的职业官僚。这批职业官僚遍布各级官府，具体掌握和行使国家行政权力，既是君主集权专制的生存条件，又与专制君主上下结合，构成了一套完整的官僚政治体制。随着君主集权专制和职业官僚的面世，以各项官僚制度为基础的，又含有官府权力行使、运作、维系、协调等内在机制的官僚行政管理，也就形成了。
前面我们提到，官僚政治通常是指：在专制君主的操纵和控制下，一大批职业官僚组成庞大的官僚机构，把政府权力完全掌握在自己手中。官僚们作为专制君主的仆从行使权力。他们在官场等级秩序中，按照律令法规从事各种专门化的管理活动。他们只向君主或上司负责，不受民众监督，往往可以将手中的权力极度扩张，用作支配社会、奴役百姓和牟取私利的工具。而古代官僚行政管理，即是从属于上述政治体制的职能表现。这种官僚行政管理，与以前的贵族领主制的行政管理有显著差异：首先，主宰者不同。贵族领主制下，行政管理的主宰者不仅是王、天子，还包括拥有较独立权力的诸侯国君等；此时，主宰者变为专制君主一人。其次，具体执行者不同。贵族领主制下，行政管理的执行者是“世卿世禄”的贵族臣僚和各级领主的家臣；此时的执行者则多系与专制君主无亲缘关系的职业官僚。再次，管理对象不同。贵族领主制下，行政管理的对象是领主封授的领属民；此时则是国家的编户齐民——“黔首”。其四，行政管理与土地占有的关系不同。贵族领主制下，行政管理权与土地占有权同时为各级领主拥有；此时，除了部分国有土地的行政管理权归专制君主及官僚，多数土地占有权归地主及自耕农，行政管理与土地占有二者是彼此分离的。其五，所依赖的政治体制不同。前者依赖的是贵族领主政治；后者依赖的是君主官僚政治。所以，古代官僚行政管理，也可称为以专制君主为主宰，以职业官僚为躯干，通过行政命令对社会强制执行的管理活动。此类管理形态，从秦汉至明清连绵延续两千余年，比较成熟而有特色，对后世影响也很大。
需要说明一点，由于战国七雄并立，政治和政治制度的发展水平不十分平衡。以秦为代表的若干诸侯国，商鞅变法等改革比较彻底，新型的君主集权专制和官僚制度占据了明显优势，故能较快地过渡到古代官僚行政管理形态。以楚为代表的部分诸侯国，改革不很彻底，行政管理仍较多保留着贵族领主制的东西。秦朝统一，结束了这种不平衡状况。秦始皇大刀阔斧地推广秦国的先进制度，古代官僚行政管理才得以普遍栽根于统一国度的土壤之中。从这个意义上似乎可以说，秦统一对新生的官僚行政管理的巩固和发展，发挥了重要作用。
二、古代官僚行政管理的发展阶段
古代官僚行政管理确立以后，大约经历了秦汉魏晋、隋唐宋元、明清三个发展阶段。随着社会的不断进步，这三个阶段的行政管理也相应地逐渐演化，表现出略有不同的内容和特色。（一）秦汉魏晋南北朝官僚行政管理的推行
秦汉魏晋南北朝时期，刚刚问世的官僚行政管理的基本框架，不仅得到全面的继承，而且结合秦汉中央集权统一国家建立后的新情况、新问题，进行了充实扩展。秦朝创设了皇帝制，强化了行政管理的皇权主宰力量。官僚中枢组织经历了从丞相开府，到名位较低，人数稍多，与皇帝更亲近的尚书台（省）及中书省、门下省的演变。朝廷政务管理，先是九卿负责制，而后又是尚书省部曹与九卿复合施政。还全面推行了以郡县为中心的地方行政体制。考绩等官吏管理规则开始纳入法律化轨道。中央和地方的行政监察也初具规模。但行政管理从体制到实施，还存在不少漏洞或弊端。封国食邑制仍占一定比重，郡县州官府后来也有尾大不掉之势。官吏选用，则局限于荐举、察举等，容易给世家大族垄断中、高级官职造成方便和机会。这说明秦汉魏晋南北朝的官僚行政管理虽得到较全面的推行，但某些环节或方面仍有待于进一步完善和调整。（二）隋唐宋元官僚行政管理的发展
隋唐宋元，是古代官僚行政管理进一步发展的阶段。此阶段，中央行政中枢和政务管理，完成了向三省或一省群体宰相辅政和六部施政的过渡。宰相变为群体后，相权分散，且频繁变换名称。皇帝在整个行政管理中的权力中心地位更为凸显。地方州县行政管理体系不断稳定调整，逐步排除了封国成分（蒙元王朝例外）。地方官的军民分职、定期迁转、奏报请示、朝廷派遣的督责地方机构等，均由不成熟向比较成熟演变。中央与地方的监察机制不断健全。《唐六典》等行政法规问世，标志着官僚体系内部的管理机制逐渐制度化和法律化。科举制的产生和完善，改进了择优取才的官吏选拔机制，扩大并充实了古代行政管理的社会基础。（三）明清官僚行政管理的高度发展与完善
明清是中国传统社会的最后两个王朝。由于吸收了前世丰富的统治经验，及两个王朝开创者个人或民族等特殊情况，明清时期的官僚行政管理不仅较前有了高度的发展与完善，而且皇帝极端专制的特征十分突出。明清正式废除了宰相，皇帝改而以宫廷御用秘书班子为辅政工具，躬领朝廷庶政。六部等中央施政机构，直接对皇帝负责，地位明显提高。在元行省制的基础上，明清又以督抚、布、按等司作为中央督责地方的机构，妥善地调整了中央与地方的关系，使之更有利于皇帝专制和中央集权。对少数民族和边疆地区的行政管理，也趋于深入和制度化。以《明会典》《清会典》为代表的行政法规及选官、考课、监察等官吏管理制度，也达到了相当完备的程度。另一方面，胥吏幕僚把持政柄，官府臃肿庞杂，官吏贪赃枉法等官场病周而复始，愈演愈烈。
第二章 古代官僚和行政管理的主宰——皇帝
中国古代两千多年的王朝政体，最显著的特征，就是“君主专制式的中央集权”。这种特征的体制包括两方面内容：第一是集权，地方集权于中央，中央集权于皇帝；第二是皇权的至高无上，具有统辖一切的绝对性权威和独裁性。就第一点而言，它有别于以前的贵族领主制，否定了在领主分封政体下，我的臣仆之臣仆非我臣仆式的隔级不辖的统治体制，将皇权贯通到中央、地方，直到最基层的臣民。第二点，则有别于近代以后的“民主制”，国家大政的最终决定取决于皇帝，而不是臣民，皇帝集各种权力于一身，其权力的行使不受任何法律的制约，实行独裁式统治。而且，秦及以后各代皇帝，不仅继承了先秦君主的专制独裁，而且将这种专制竭力向极端方向发展，可谓登峰造极、无以复加。总之，处在贵族领主制与近代民主制发展阶段中间的君主官僚政治，皇帝是行政的主导与核心。在这种政体下，无论哪一王朝建立，由异姓充任的各级政府官吏，其职位只能是及身而止，只有皇位、皇权可以一姓世袭。为了保持皇位的一姓世袭，维护皇帝至高无上的地位和皇权的绝对权威，并以集权的形式、专制的手段去驾驭臣民，对整个国家进行统辖、治理，也形成了一系列的规制，这一切，构成了皇帝制度的主要内容。这一制度，对官僚政治及王朝政治产生着巨大的影响。因而，研究古代官僚和行政管理，首先应阐述处于主宰地位的皇帝与皇帝制度。
一、皇帝绝对权威的树立与维护
在君主官僚政治条件下，异姓百官的权力，由国家典制规定。君主是唯一不受制度规定的掌权者，他的权力，来源于对天下的私有。为了维护这种权力，得到臣民无条件的认可与绝对的服从，还必须从观念伦理及等级制度方面去强化。因而，先秦时期神化王权的思想观念、维护天子身份地位的等级礼仪制度等等，便继续运用到皇帝身上，而且被进一步发展。（一）皇权的神化与君臣关系的伦理化
先秦时期，最高统治者——王，被称为天子，即天帝之子。它利用人们对天的崇拜来神化王的身份，使人们对天子敬服。这种观念，在秦汉以后进一步理论化、完善化。正统儒学的“天人感应说”“天人合一论”，把“天”人格化，说成是具有意志、感情的神，皇帝是代表天意而君临百姓，他的意志与天一样不可违抗，臣民对他只有敬畏和服从。至于王朝更替、帝王取代帝王，也完全是“天意”，是天道运行的结果，“苟有代谢，非人事也”。这样，无论皇帝怎样更换，都成了天的意志，当朝皇帝都是合理的，是不可“逆麟”的“真龙天子”。皇帝本人、皇权的维护者也对此大力宣扬，并使之具体化、形象化。凡登上皇帝宝座者，便称作是“奉天承运”“法天隆运”。他们的降诞人间，也都有天意兆应，其相貌行止也异乎常人。据称汉高祖刘邦之母曾于泽陂上寝寐，梦与神会，是时雷电交加，其父往视，“见交龙于上，已而有娠，遂产高祖”。唐太宗李世民，生时“有二龙戏于馆门之外，三日而去”，四岁时，有善相者说他是“龙凤之姿，天日之表。年将二十，必能济世安民”。宋太祖赵匡胤，出生时“赤光绕室，异香经宿不散，体有金色，三日不变。既长，容貌雄伟，器度豁如，识者知其非常人”。清朝入关后的第一代皇帝清世祖福临就更神奇了，其母妊娠之时，即“红光绕身，盘旋如龙形。诞之前夕，梦神人抱子纳后怀曰：‘此统一天下之主也！’”生时，“红光烛宫中”，长相禀赋是“生有异禀，顶发耸起，龙章凤姿，神督天授”。在愚昧落后的社会中，通过这样的宣传，凡是登上皇位者，都被神化成了非常之人，是被赋予天的使命而降生人间的苍生之主。为了使臣民更直观地感到皇帝的神圣，不少帝王还煞有介事地举行“封禅”大典，到人间的“最高处”——泰山之巅去祭天，与天接通，表明皇帝的受命于天。这样，人们对皇帝也就只有像敬天一样的敬崇，违反他的意志，就会如同触犯天帝一样，遭到惩罚。
皇帝还被说成是臣民之父。先秦时期宣扬“天子作民父母，以为天下王”。秦以后，这种观点继续在皇帝身上予以阐发。汉代的臣僚称皇帝是“上为皇天子，下为黎庶父母，为天牧养元元”。皇帝为臣民之父，皇后自然就成了“国母”，所以皇后的行为又有“母仪天下”之称，臣僚被称作“臣子”，百姓被称作“子民”，臣民要像孝顺父母那样效忠顺从皇帝。君为臣纲与父为子纲属于同一性质的伦理纲常，忠君成为最高尚的道德，乱臣贼子则是大逆不道，罪在十恶不赦之列。（二）维护皇帝至尊地位的等级制度
等级制度早已有之，先秦的贵族领主制时代，就已把社会各成员框定在严格的等级序列之中，周天子处于最高的等级地位。但是随着诸侯的坐大，天子的式微，那些受封于天子的封国之君，纷纷取得了实际上的与周天子等同的地位。一统天下的帝王再也不能容忍这种现象的存在，如何突出与强调处于王朝等级顶端的皇帝至高无上独一无二的地位，最高统治者在等级制上又作了种种精心的设计与创造。等级制以名号、礼仪制度作为具体的体现和标志，这些精心的设计与创造也主要表现在崇名号、制礼仪上。
先秦时期的周天子，是以“王”称之，秦以后王朝中的最高掌权者，被冠以更尊贵的称号——皇帝。皇帝之称始于秦始皇，公元前221年，秦统一天下，秦王嬴政命臣下议帝号，大臣们以“古有天皇，有地皇，有泰皇，泰皇最贵”，而请他以“泰皇”为号。秦王认为这种称号还不能充分显示他的功德与尊贵，“自以德兼三皇，功包五帝，故并以为号”，而自称“皇帝”。从此，皇帝也就成了历代王朝一国之君的最尊崇的专称，一直沿用到最后一个王朝的灭亡。唐朝以后，在这一基础上又有所发展，为褒崇皇帝而上“尊号”。唐玄宗李隆基，初“上尊号开元神武皇帝”，继而又“加尊号开元圣文神武皇帝”，此后屡次增加，直到称为“开元天地大宝圣文神武孝德证道皇帝”。前有先例，后来的帝王也就决不甘居其下，无不加上尊号，如宋太祖赵匡胤便被尊为“应天广运圣文神武明道至德仁孝皇帝”。这类崇号不仅生前上，而且死后也要上。死后所上之号为谥号。谥号本是对死者一生的总结性评价，有褒有贬，后来用于皇帝的谥号完全变成了清一色的歌功颂德的词语，那些翰林院的高才们，在丰富的汉语词汇中，竭力搜罗那些美好的字眼，为死去的皇帝堆砌谥号，极尽吹捧之能事。明太祖朱元璋被追谥为“开天行道肇纪立极大圣至神仁文义武俊德成功高皇帝”，加谥二十一字。清代又发展到二十四字，开国之君努尔哈赤，累加谥为“承天广运圣德神功肇纪立极仁孝睿武端毅钦安弘文定业高皇帝”。
为了体现皇帝的“独尊”，不允许第二个人与他处于同等地位，汉语中的某些名词也为皇帝强行独占。“朕”，在先秦时期本来是一般人都通用的第一人称的“我”之义，秦以后，只有皇帝“自称曰朕”，不许其他任何人僭用。“御”“钦”等字眼只能用于与皇帝有关的事物，皇帝所作的诗文称为“御制”，皇帝所审定的书籍、批示的公文称为“钦定”。就连皇帝的吃食也有专称，叫作“御膳”，官民所食不得称“膳”。皇帝的名字为“御讳”，直呼皇帝之名便是莫大的不敬，是对皇帝尊严的极大损伤，所以必须避讳。任何人任何场合都不能将其名字写出，或发出这个字的音，甚至与它发音相近的字词都在避讳之列。秦始皇的名字叫“政”，正月的“正”字因与他的名字同音，正月就得改称为“端月”。汉武帝名叫刘彻，其他人就不能再以“彻”字为名，汉初的大臣蒯彻因此而被改为蒯通。清世宗名胤禛，他继位以后，直隶的真定县便改为“正定”县，以免人们发出“真”的字音。触犯御讳者，就要遭到严厉的惩处。清朝著名的文字狱“字贯案”，就是因为举人王锡侯在他所作的《字贯》一书中，没有避当朝皇帝的名讳，而被乾隆帝定为大逆之罪，判处死刑。
礼仪制度表现在皇帝的衣食住行、服用器物、婚丧及各种场合的典仪礼节等各个方面。无论哪一方面，一规一制、一器一物，凡有关皇帝者，都体现出它至高的等级及其不可僭越性。皇帝被称为是具有“九五”之尊，九五出于《易·乾》中的卦爻位名：“九五，飞龙在天，利见大人。”唐代经学家据此进一步阐释：“言九五阳气盛至于天，故飞龙在天……犹若圣人有龙德，飞腾而居天位。”因而皇帝之位便以“九五”称之。又因九为阳数之极，代表事之至、最，因广泛用于有关皇帝的住居器用之仪制上。紫禁城的房屋，为九千九百九十九间，太和殿面阔九间进深五间，以副九五之数，就连皇宫大门的门钉都是纵横各九，臣民住宅的门钉决不能用纵横各九之数。生活中的某种颜色也为皇帝所垄断。清代，黄色尤其是明黄色，一般人不得僭用。服饰器物，臣民未经皇帝御赐而僭用逾制，便被定以“违式”之罪名而遭惩处，严重者还会招来杀身之祸。
皇帝居住、办公的处所——皇宫，无论规模之宏大、建筑之华丽，都是天下独一无二的，它是皇帝至尊至上的等级标志，更深一层的用意，则是“天子以四海为家，非令壮丽亡以重威”，以其衬托皇帝的威严，使臣子百僚进入那巍峨森严的宫阙之中，立刻会感到自身的渺小和卑微。每当皇帝大朝，奏起那黄钟大吕，声震殿庭，诚惶诚恐的文武群臣拜伏在天子脚下，三跪九叩、山呼万岁，更显示出皇帝至高无上的威严。无怪乎汉初的叔孙通在制定了这庄严肃穆的大礼之后，汉高祖刘邦颇有感慨地说：“吾乃今日知为皇帝之贵也。”而那些拜伏的群臣，则“莫不震恐肃敬”。皇宫的设计与布局，也处处象征着帝王崇高的地位与权威。你看那北京的紫禁城，正处在京城东西对称的中轴线上，而且其自身的轴对称中线也正与京城的中轴线重合，神武门、乾清门、太和门、午门、天安门，依次在这条中线上由北向南排列，皇帝举行大典、臣子朝见皇帝的太和殿，也恰好坐落在这条中轴线上，而且是这条中轴线上最高大雄伟的殿堂，皇帝的金銮宝座又处在太和殿内正中线的至高点上，这样，整个皇宫、整个京城便形成了以皇位为中心贯通南北辐射东西的格局。京城又是全国的政治中心，以皇位为中心的辐射线便由此而延伸到帝国的五服八荒、天涯海陬，从而使高居于盘龙宝座的南面之君，大有凌驾于万民之上、一统天下之势。
等级制度贯穿于整个古代社会，毫无疑问，无论是先秦还是秦朝以后，一国之君都是处于等级结构的顶端，但我们不能不看到这样一种事实，即专制主义中央集权制下的皇帝，其至尊独尊的地位由于被极力地推崇、强调与树立，使他与臣僚之间的等级差距，比起先秦时期是明显地加大了，君臣之间的礼节就充分体现了这一点。先秦之时，不乏国君向臣子行礼、还礼的事实，《史记》中的《范雎列传》《孟尝君列传》，有两处记秦王与范雎、冯驩交谈，十分钦佩这二人的才智，为了向他们请教，而以“长跽”即长跪（跪坐时挺直上身）的礼节相恳求。春秋时期，齐桓公对鲍叔牙十分敬重，一次酒席宴上，鲍叔牙颇有感慨地向齐桓公祝酒，希望他不要忘记过去国乱出奔时的苦难。齐桓公非常感动，而“避席再拜”。避席再拜，即离开座席，重新下跪行两拜礼，这是对对方相当尊重的一种礼节。当时君臣共议国政，席地而坐，君向臣施行的一种最普通的礼节就是“空首”礼，甚至还有施最重的稽首礼的，商周之时即有“太甲稽首于伊尹，成王稽首于周公”之事，顾炎武对此解释说：“君稽首于其臣者，尊德也。”实行皇帝制度以后，我们已决然不见朝堂之上皇帝先向臣下施礼的记载，只有那高高在上的皇帝，心安理得地接受臣子的跪拜。君臣之间的这种身份地位上的差距，且有向加大的方向发展。明清时期的文献中，常记有“古有三公坐论之礼”一说，指的是汉代的丞相、太尉、御史大夫等高级官僚，朝堂之上是与皇帝共同席地而坐商议国家大政的。唐以后出现高脚座具，皇帝坐于宝座，仍是“大臣见君，列坐殿上”，“宰相早朝上殿，命坐，有军国大事则议之，常从容赐茶而退”。至宋代，即发展为皇帝高居宝座，臣下站立而议，“去其坐矣”。最后，又把臣下的站立改为跪议。清代，军机大臣、大学士面见皇帝，都是跪伏在地，诚惶诚恐地奏事，聆听皇上的圣旨。清代皇帝解释实行这种礼仪的原因是：“原定制之意，盖以君尊臣卑，预防专擅之渐。”乾隆五年严冬，清高宗御门听政时，见到那些年老大臣在乾清门前的大院内跪于砖地之上，浑身抖悚，才萌生了点恻隐之心，降谕：“大学士等皆年老大臣，当此严寒就地长跪，朕心特切轸念，嗣后著铺毡垫以昭优礼至意。”跪时加垫，就算是皇帝对臣下的“优礼至意”、大开龙恩了。跪而议政，常常是“长跪移时”，即一跪就是一个多时辰（两个多小时），年老的大臣们实在不堪其苦。乾隆时的协办大学士吏部尚书刘于义，“年已七十余，奏事养心殿，跽跪良久，立时，误踏衣袂仆倒。公体素肥壮，加以御座高耸，因之暴薨”。这位年迈的宰辅之臣，就是因长跪良久，退出起立时血压骤升，而跌死在乾隆的御座之下。为了强调君尊臣卑，预防大臣的专擅之渐，君主专制制度就是如此地轻贱臣下的人格。明代，那些违背皇帝旨意、触犯皇帝尊严的大臣，甚至被皇帝下令“廷杖”，由那些如狼似虎的锦衣卫士们痛责。
二、皇权的行使及其对官僚行政的控驭
以君主专制为主导、为核心，由官僚辅政、分掌各级机关政务的中央集权体制，使皇权的独裁性强化了，广延性加大了，皇权如何行使，才能发挥主导与核心作用，使皇权威行海内，实施于中央、地方各级机关及最基层的臣民，收到如身使臂，如臂使指的效果，自秦以后，也形成并发展了一整套制度。
君主官僚政体，其权力层次结构大致如下：皇帝，处于政权结构的顶端，总揽大政；以下为中央的中枢决策机关；再下为分工处理各项具体政务的卿或部级行政机构；中央之下是各级地方机构。中枢机构，如秦汉的丞相府、隋唐的三省、明清的内阁，从根本性质上讲，是皇帝的辅弼机构，辅佐皇帝决定大政方针，处理重大事件，并对其下的中央、地方各机关作出某些具体的指示。皇帝一般是与这一层机构发生直接的行政联系，通过它发布圣谕、圣旨，将皇权的意志、精神，皇帝的某些决定，贯彻到中央、地方各级政府机关和臣民，从而以抓纲带目的形式，实现对整个帝国的统治。这种行政关系，在本书第三、四章中还要详细叙及。另外，某些重要政务，皇帝还要躬亲其事，某些重要衙署、重要军政要务的官员，皇帝则直接与其进行行政联系，这方面，明清时期表现得尤为突出。这是一种直接指挥、监控的统治形式。
皇帝在对整个行政系统进行统理、监控，对臣民行使其皇权的过程中，公文制度起着相当重要的作用，或者说是靠公文制度实现的。以下首先介绍有关皇权的公文制度。（一）体现皇权的御用公文、御玺制度
以皇帝名义发布的文书种类繁多，这些文书都有专门的名称，臣僚不得僭用，以体现这些“圣旨”独一无二的绝对权威性。如皇帝布告臣民的“诏”，史书就这样解释：“诏，告也，自秦汉以下，唯天子独称之。”
汉朝制度，“天子之书一曰策书，二曰制书，三曰诏书，四曰戒策”。各种不同的文书又有不同的用途。策书“称皇帝曰，以命诸侯、三公”，用来分封诸侯王、委任高级官僚，体现皇帝的用人权；“制书，帝者制度之命也”，用以颁布重大制度；诏书，在汉代是指诏告臣下，或群臣有奏请之事，天子批示，以为诏书；戒策又称敕，是对臣僚的训诫。这些文种，以后各朝代在用途与使用范围上有所变化，而且增加了一些新的名目，如谕、御札等等。
诏，在明清时期主要用于重大政事的布告臣民，颁布重大政令。如新皇帝的登极、改元，老皇帝的遗诏，册立皇后、太子，重大庆典后之大赦，普免钱粮等等，皇帝检讨为政缺失，修改大政方针，则下“罪己诏”。面对所有臣民的诏书，都是“布告天下，咸使闻知”。诰，是皇帝对臣下的告诫、训示。《清会典》解释为：“昭垂训行曰诰。”明太祖朱元璋训诫臣民的《大诰》就属此类。赏赐、封赠百官则用制书。行政中，用得最多的是敕、谕、旨等。唐代，皇帝对臣下奏请政务的批示曰敕旨，任免官员、征发兵马、判处流以上罪以及批准动用钱粮等庶务，用“发日敕”，或称“发敕”，发敕经中书、门下省办理，进呈皇帝，经皇帝画敕为批准，然后颁行。清代，皇帝主动对某项政务所作的具体指示，叫“上谕”“敕谕”，多由内阁，后来改由军机处，根据皇帝指示精神拟写，再以皇帝名义颁发。专达某官的机要指示，则由军机大臣面奉皇帝旨意，草拟后由军机处密封，送兵部由驿站直达受命之人，称为“廷寄”，或叫“寄信”“字寄”。皇帝对臣下请示政务的奏章所作的批示，有“批红”“朱批谕旨”，前者是对臣下所上的“题本”的指示，后者是对“奏折”的批示，都是批写于奏章之上，文字用红色，这种朱红色文字，是皇帝旨意的特殊标志。前述诏、诰、制、敕、上谕等等，都是皇帝借手于中枢机构发布、下达；奏折上的“朱批谕旨”，则是皇帝亲笔拟写，直接对官员进行指示。这些文书中，敕谕、上谕、谕旨，是使用最多的文体，是皇权在日常行政、具体政务中的行使和体现。诏、诰等，由于所涉及的事务性质重大，在使用上还要经过一番渲染。如清代的“颁诏”，就有一套隆重的仪式。颁诏时，皇帝亲御太和殿，诏书放于殿中黄案之上。在大乐声中，王公百官行礼，然后由内阁大学士捧诏书授给礼部尚书。礼部官跪接，放于云盘之上，再装入龙亭内，在仪仗导引下，百官跟随，抬至天安门城楼上，将诏书取出恭放于宣诏台。宣诏官颁诏，文武百官、京城耆老齐跪于金水桥前聆听。读毕，再行三跪九叩大礼。然后礼仪官将诏书用彩绳系于“金凤”口中，续到城楼下，礼部官接受，表示承领天降的旨意。再放入龙亭抬到礼部衙门，恭镌誊黄（刊刷），颁行天下。诏下各省，礼部官带诏前往颁布。所经州县，官民跪迎。至省城，督抚率属官备龙亭迎奉诏书，放于衙署大堂诏案，行三跪九叩礼。然后跪伏听宣诏使宣诏。宣诏使以诏授督抚，由各省再刊刷，颁发下属府州县，宣布军民，仪式均与省级相同。这些仪式，在今天看来十分繁琐，但在当时，正是通过这种庄重繁琐的礼仪，来体现“圣旨”的威严与神圣，使皇帝的政令贯彻于帝国天下的每一处辖区。
有些诰、谕不仅面对官员，而且下达于乡间的百姓。清代康熙皇帝的《上谕十六条》以及雍正帝据此而阐发的《圣谕广训》，明朝朱元璋自编的《大诰》及“圣谕六言”等，都属此类。这类“圣谕”，是对全国臣民的训诫，宣示对各种危害统治秩序的不法行为的惩治，规定百姓日常行为的准则。明《大诰》颁行天下，“一切官民诸色人等，户户有此一本”，同时命令各级学校讲授，科举考试也把它列入出题的内容。清帝的《圣谕十六条》《圣谕广训》不仅采取同样措施，而且严令全国遍设讲约所，选举约正，每月朔望，齐集乡民宣讲。宣讲时，还要供奉圣谕牌位，地方官率耆老乡民对它行三跪九叩礼。中央集权制下的皇帝，就是通过这类措施，将他的“圣旨”“纶音”深入到乡间僻壤，力图使所有的被统治者都成为他的忠臣顺民。
在体现皇权、行使皇权的文书制度中，还有一套与之相配合的御玺制度。御玺即皇帝的印信，加盖在以皇帝名义发布的各种文书之上，它是皇权的象征与凭证。汉代蔡邕的《独断》讲：“秦以前，民皆以金玉为印，龙虎纽，唯其所好。然则秦以来，天子独以印称玺，又独以玉，群臣莫敢用也。”各代“正史”的记录也表明，只有皇帝的印才可以玉作质料，以龙形作纽，且专称为玺，唐以后称为“宝”。官衙之印或称印，或称“关防”，尺寸也比御玺、宝小。这些规制，既突出皇帝的等级，也可作为圣旨的凭证与标记，如清代官衙之印最大者三寸三分见方，御宝则有五寸二分、四寸四分见方不等，最大者六寸，明显大于官印。皇帝宝玺有多种，各有不同用途。汉唐宋等朝的御玺、宝有六至八颗。明清多至二十多颗，其中诏告臣民，钤用“皇帝之宝”；训谕臣僚，用“制诰之宝”；征调军队，用“皇帝信宝”；颁行赏赐，用“皇帝行宝”；发布檄文以张挞伐，用“讨罪安民之宝”；外交文书，用“敕正万邦之宝”；弘扬文教，用“钦文之玺”……钤用御宝，有一套严格的管理制度。御宝收藏于皇宫之内，有专人负责。汉代是内朝的尚符玺郎；唐宋设内、外符宝郎专管，用宝时，“外符宝郎具奏，请内符宝郎御前请宝，印讫，付外符宝郎承受”。清代请用御宝，内阁学士赴乾清门，与管宝太监在黄案上“公同验用”。用讫，由太监捧宝回宫，恭贮原处。没有天子之命，任何人不得擅动御玺。西汉，受武帝遗诏辅政的大司马大将军霍光，可算是位高权重，一次，宫廷出事，霍光恐有变故，想收取御玺，尚符玺郎坚决不予，“光欲夺之，郎按剑曰：‘臣头可得，玺不可得也！’”可见保管制度之严。
为维护皇权的专制与尊严，在御用文书、御玺制度上还有若干法律方面的规定。凡盗窃及伪造御宝者，罪在十恶之列。伪造诏、制及更改增减诏旨内容者，封建法律定有“诈伪律”。唐律规定，“诸诈伪制书及增减者，绞；未施行者，减一等”。明清两朝惩处加重，“凡诈伪制书及增减者，皆斩！未施行者，绞……凡诈传诏旨者，斩”！对于皇帝的圣旨，臣僚只有无条件地服从，非议或不遵行者，都要治罪。西汉景帝下诏征吴王，同时下令：“敢有议诏及不如诏，皆腰斩！”武帝下诏设庙乐，夏侯胜对此有不同意见，大臣们指责他说：“此诏书也。”胜曰：“诏书不可用也。”有人奏劾他“非议诏书”，夏侯胜因此而被下狱。（二）皇权在日常行政中的行使
从原则上讲，皇帝的权力无所不包、至大无涯。秦始皇称帝后，“天下之事无大小皆决于上”，从中央到地方的一切政务，皇帝都可处理。但皇权的无限性与皇帝个人精力、能力的有限性，又决定他不可能做到事无巨细皆躬亲裁决，只能是抓纲、抓要、抓本，即所谓“君设其本，臣操其末；君治其要，臣事其详；君操其柄，臣事其常”。而且这些“纲”“要”之事，也是通过一定的行政程序，依靠各个机构、官员的辅助而处理的。皇帝正是通过皇权的这种行使原则、行使方式，来体现其在国家大政中的最高决策权及具体施政中的主导与核心作用，实现其对整个官僚机构在人员、行政方面的控驭。皇权的具体行使主要表现在：议决大政、处理具体政务、对官员的行政进行监控几个方面。这些问题，本书第三章、第六章也要阐述，此处仅从皇权行使的角度略说一二。（1）召集臣僚，合议大政。皇帝通过这种方式集臣僚之广议以为参政，最后对政务作出决定，行使其最高决策权。其主要形式，就是历代王朝所举行的“常朝”，它是由皇帝主持，定期举行的高级官员参加的规模较大的“御前会议”。常朝在皇宫之中，原则上应该每日都要举行，但真正做到每日御朝的皇帝很少，清代的康熙皇帝基本能做到这一点。一般多是隔日、隔五日或间隔十日一次。当然，荒政的皇帝往往宣布“免朝”，长时间不见朝臣之事，也不稀见。常朝时，或由皇帝提出议题，令臣下各抒己见，以供皇帝决断。或官员向皇帝面奏政务请求指示，皇帝口降谕旨，或者交大臣们讨论，皇帝拍板，宣示该官员。清代的常朝叫“御门听政”，因在皇宫中的乾清门前举行，故名。御门听政时的一项重要内容是处理“折本”，即皇帝对臣下所上的奏章未能当时作出批示，而折角为记，在御门时与臣僚一起商讨处理。常朝属于皇帝定期召见群臣的例行会议，还有一种形式是，有重要政务，皇帝随时传令某些大臣进宫议事。如西汉的“内朝议政”；唐代的“延英召对”——在延英殿召集宰相等会议，及翰林学士召对会议；清代皇帝在其寝宫养心殿召见军机大臣、大学士议事等，都属于这种形式。还有的情况是皇帝不召集不亲自主持，而谕令官员集议，会议结果上报皇帝裁决。如汉代的“府议”，唐代的政事堂宰相议政，清代的议政王大臣会议、九卿会议等等。汉代官员在衙署议政，皇帝也常常亲临会场，如丞相府“每有大议，天子车驾亲幸其殿”；著名的评定五经异同的石渠阁会议，便是汉宣帝“亲称制临决焉”。皇帝与臣僚合议政务，主要是商议重大事件的处理，或制定大政方针。（2）处理具体政务。皇帝不仅把握国家的大政方针，而且还要进行具体政务的处理。这些具体政务的处理，主要通过批答臣下章奏的方式完成。皇帝所批答的章奏，都是各高级衙门重要部门的官员请示政务的报告，如清代，主要是中央部院及地方总督、巡抚、布政使、按察使、将军、总兵官、提督等所上的题本或奏折。所请示之事，也都是较重要的事项或机要政务。在君主专制中央集权体制下，各机关官员在本部门所负责的政务上都有一定的权限规定，超过这个限定，就须向上请示，如多少级以上官员之任免、多少数量军队的调动、多少数额以上钱粮的动支、何种重要工程的兴办、哪一等罪刑以上的判处等等，都要经过皇帝的批准，尽管有时只不过是履行一种手续。另外，有些重要事项出现的新情况，官员不好擅作处理，也要请示。三省制下，臣下汇报之事，经中书省批覆发敕，门下省审核，经皇帝批准画“可”，下发执行。明清时期，官员所上题本，先送到内阁，内阁大学士、学士先在题本上附以“票签”，上边拟写他们的处理意见，称为“票拟”，送交皇帝审批。皇帝同意的“依议”或其他处理意见，都以红笔批写，这道程序叫“批红”，批红或由皇帝亲笔，或由他人按照皇帝的旨意代笔。然后下达有关衙门。有些机要事务的奏章则直达御前，由皇帝亲批，如奏折就属这类。奏折可不经任何衙门，由具奏官员派人直接送到奏事处，由太监转交皇帝，皇帝亲自开拆，在折上批写指示，称为“朱批”，封好后，由送折者带回交具奏官员，按旨执行。
在具体政务的处理上，以下几类尤其为皇帝所重视：
选任中高级官员。国家行政依靠官员，官员因此而得以有权。皇帝只有掌握官员的任用权，才能体现其对国家权力的主宰，使受命于皇帝的官员对他尽忠尽职。另外，皇帝还可通过对官员的任用，根据官员的才能、专长及与自己的关系，选用于他所认为相宜的部门，实现对官僚机构及其行政的控驭。可是，从中央到地方几万甚至十几万官员，不可能全部由皇帝任用，因而，掌握对较高级官员的任用，就成了皇权在“用人”上抓“要”的手段。汉代，六百石以上的官员，以皇帝的诏书任命或调迁；唐代，“庶官五品以上，制敕命之”；宋代，凡“拜宰相、枢密使、三公、三少，除开府仪同三司、节度使，加封，加检校官，并用制”；元朝，“自一品至五品为宣授，则以制命之”。这些高级官员任用的“用制”“以制命之”，都是用皇帝的制书除授，也即由皇帝任命。清代，中央高级官员及地方某些重要官缺，都要皇帝“亲简”“特简”，大学士、各部长官、地方各省督抚布政使按察使缺出，或由大臣们推举候选人，或由内阁、军机处将符合条件的官员列名，奏请皇帝简用。有些官缺级别不甚高但职务重要，则定为“请旨缺”，由皇帝“特旨简放”。军机大臣主管机要政务，则由皇帝亲自从内阁部院等机构中调用。清代还实行引见制度，中级官员经考核保举某官缺，吏部领该官至皇帝面前，并递该官员的引见单，开列其籍贯、年龄、出身、履历以及引见情由。皇帝览后进行“面试”，把对该官员的印象、评语及任用意见批写于引见单上，由吏部奉旨执行。皇帝既然掌握用人权，就决不容许臣下侵触这种权力。臣下操纵用人，不但容易结党，导致派别斗争，败坏朝纲，而且会使皇权旁落，有可能受制于因专擅选官而势力膨胀的权臣。明清法律规定，任官之权“操之于君上……大臣但当请旨奉行，不得专擅”，“若大臣专擅选用者，斩”！其他朝也有类似规定。南朝宋武帝时，吏部举张奇为公车令，武帝不同意，另选他人。吏部令史未遵旨而让张就职，皇帝发觉后，吏部尚书被免官，违旨的令史二人被杀弃市。
军队。在家天下古代王朝中，军队是国家，也可以说是皇位赖以存在的支柱，因而对于皇帝来说，牢牢地掌握军权尤其是军队的调动使用权，具有极其重要的意义，是须臾不可放手的。古代，皇帝亲自掌握并使用调兵的信物，有符、羽檄等。符一半由皇帝掌握，另一半交地方官兵将领。发兵时，皇帝将符交领兵者，管兵者之符与之勘合为一，验明无误，才可发兵。羽檄是调兵的凭证文书，汉高祖刘邦说：“吾以羽檄征天下兵”，就是指他用这种文书征调全国的军队。宋代“有金字牌急脚递，如古之羽檄也……有军前机速处分，则自御前发下，三省、枢密院莫得与也”。平时，地方管兵将官没有皇帝命令，不得擅自调用手下军队。明清时期甚至规定，“凡将帅部领兵马守御城池及屯驻边镇”所管地方即使出现扰乱统治秩序的反抗活动，也要“先申报本管上司，转达朝廷，奏闻恭候圣旨，调遣官军征讨”。若非特别紧急，而不申报上司，或虽已上报而不待回报，“辄于所属擅调军马，及所属擅发与者，各杖一百，罢职，发边远充军”。可见皇帝对军队调动的控制是何等的严格。
司法。朝廷纲纪依靠法律的震慑力来维持，因而对于官员贪赃枉法、结党营私、违反政令圣旨等行为的处置，皇帝要亲自插手。这类政治案件，或者由大臣弹劾，皇帝指令法司调查审理，最后奏闻皇帝判处；或者皇帝通过各种途径察觉后，亲自审判定罪。如明朝武宗时逮问并处死大太监刘瑾，嘉靖朝处置严嵩、严世蕃父子；清康熙朝结党的大学士明珠、索额图被罢官，雍正朝打击年羹尧、隆科多等权臣，嘉庆朝将和珅革职抄家下狱等等，都属这类情况。有关贵戚、勋臣、贤臣等的刑事案件，皇帝也握有最终定谳权。这类刑案，法律上有“八议”的规定，“凡应议者犯罪，官司不得擅自勾问，实封奏闻。得旨推问，开具所犯及议之状，先奏请议，议定奏闻，取自上裁”。皇帝对于百姓死刑案件的判决也相当重视，隋唐以后，死刑定案，都要经过皇帝最后决定。隋文帝时，下“诏诸州，死罪不得便决，悉移大理按覆，事尽，然后上取奏裁”。《唐律疏义》规定，凡是判为死刑的罪犯，“皆三覆奏，讫然，始下决”。须向皇帝覆奏三次，经核定批准，方能执行。清代对死刑审查得更严格，犯死罪者，各地方官无权定案，须上报中央经三法司会审，会审后还要经秋审或朝审（京城案件）众官员合议，然后将应否定死罪，应定哪一等死罪“具题候旨”，听候皇帝最后决定，皇帝获知或察觉有可疑之处，命重新调查、审理，认为处理不当者，当即予以批驳，并详细说明理由，这些事例在《清实录》中有不少记载。最后决定施刑的“予勾”，也要经过皇帝。皇帝如此重视死刑的处理，各案都要亲自审查，目的是准确地打击那些危害统治秩序、违反伦理纲常的犯罪者。同时也说明，在官场中，因官员不尽心政务、胥吏幕僚把持案牍、贪赃受贿而草菅人命、冤屈良民的案件时有发生，皇帝为了维护纲纪、维护法律的严肃性，防止因冤假错案而导致官民矛盾的激化，不能不对这些事关人命的要案亲自过问，最后把关。
以上所举几方面，是指在一般情况下皇帝必须要经手的具体政务。由于皇帝没有具体的职掌规定，所以皇帝处理政务因人而异，有些勤政的皇帝，躬亲庶务，其理政的范围要大大超过以上范围。而那些荒政、怠政的皇帝，即使连上述几项事务也懒于处理。（三）对官僚行政的监控
行政运作过程中，皇帝需要随时掌握政策实行的得失及百官的行政状况，以纠正政令的偏颇、过错，惩治违反法规的官员，督催官员行政，来维持纲纪，保证国家机器的正常运转。这一切，皇帝是靠其直接指挥下的监察机构来实现的。历代王朝都设有御使台、都察院之类的监察机关，这些机构，被称作是“天子耳目风纪之司”，主要职掌是：一、“凡朝廷政事得失，民生利弊，以时条上”；二、“纠举百僚”，“纠察内外百司之官邪”，对违法、失职、结党营私的官员提出弹劾。监察官员既可以在朝堂之上“面劾”，也可以“封章奏劾”，向皇帝秘密地反映。东汉的御史，皇帝规定其“自皇太子以下，无所不纠”。宋代，监察官员“绳衍纠谬，自宰臣至百官，三省至百司，不循法守，有罪当劾”。皇帝赋予这些官员以特殊的权力，将那些不法官员检举，置于法司审判惩处。有时，皇帝还密派御前侍卫人员等，暗访官员之言行，如明朝的锦衣卫、清代的宫中侍卫，就常负有这种使命。
稽察各衙门行政，也是监察机关的职责之一，如唐朝玄宗时，即命监察御史“分察尚书（省）六司，纠其过失”。清代的部院设有督催所，都察院设有督催所、各道御史，负责督催各衙门承办事件，限期完结，以防积压。另外还设有“稽察钦奉上谕事件处”，专门负责稽察中央各部院所奉皇帝特交事件的办理情况，以保证行政效率。
皇帝还常常派遣官员以“钦差”的身份，去稽察地方，或执行某种特殊的使命，以补皇权鞭长之莫及。如西汉武帝时的刺史，唐代之巡按御史、巡察使，明朝之巡按以及随将帅出征的监军和监察考试、漕运、盐务、仓库、屯田等特别差务等等，这些人直接受命于皇帝，代表皇帝巡察，权力极大，如明代，“巡按则代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断”。西汉的刺史“奉诏条察州”，重点打击横行于地方的豪强，纠察地方郡守等“不奉诏书”、滥施刑罚、贪赃枉法等行为。集权制下的皇帝，正是通过监察机构及钦差人员，把皇权的触角伸入到中央、地方各机构及其行政环节，实行监控。
第三章 中央官僚的行政管理
由于中央集权官僚组织以内驭外基本机制的规定和作用，中央官僚的政务管理活动，始终是古代官僚行政管理的核心部分。中央官僚虽不直接临民治政，却距权力源头较近，他们“日觐天光”，常侍帝王，能够充任专制皇权支配和控制政务管理活动全过程的直接工具。他们中的不少人可以参与或协助皇帝进行各种重大行政决策，制定政务管理方面的大政方针。对地方官府的政务管理，则发挥号令、指导、监督、检核等行政统属功能。中央官僚的政务管理，带动着整个行政管理体系的运作，也最能表现专制皇权与官僚、与行政管理的联系，最能显露古代官僚政治的内在本质。
一、官僚行政中枢组织及其演变
中枢一词，有广义和狭义之别。广义上的中枢，泛指中央政府机关。狭义上的中枢，又指中央政府内以宰相及相当于宰相身份的人组成的官僚首脑机构。这里所说的行政中枢组织取其狭义。官僚中枢组织的职能主要有二：一是参与朝廷决策等机务；二是多可总领诸司百官的行政活动。它既是天子的喉舌、辅弼，又是百官的首脑。在中央及地方的行政管理中，朝廷行政中枢组织负有重大责任。（一）秦汉朝廷行政中枢——丞相府与尚书台
秦、西汉，朝廷行政中枢组织主要是丞相府。丞相，或称相、相国，秦始皇沿袭秦国旧制而设。秦丞相为左、右二员。西汉或仍设左、右二丞相，或以一人“颛为丞相”。丞相开府分曹治事，官属名目较多，配置齐全，主要有长史（负责相府庶务）二员，司直（负责监察检举）一员，东曹掾（掌管监督诸郡等）九员，西曹掾（领百官奏事及府吏署用）六员，丞相征事、丞相史二十八员，还有集曹、奏曹、议曹、侍曹、主簿等十五曹，总额高达三百八十二员。秦丞相的主要职责是“掌丞天子，助理万机”，内容涉及政教、选官、考课、刑罚、赋敛、工役诸方面。西汉前期，丞相统领朝廷庶政，权位渐重。选用朝廷和地方官吏，统辖百官，主管郡国上计考课，自行诛罚予夺，总领百官朝议奏事，协助皇帝决定国家大政，封驳谏议等，都在其职权范围之内。如果说由于秦始皇极端独裁专制，躬自理政，秦之丞相往往被置于皇帝幕僚长的地位，那么西汉前期的丞相就有所不同了。西汉皇帝之下大体是实行丞相负责制的。作为百官之长的丞相，可以在外朝开府，自辟僚属，以丞相府充任皇帝藉以集事的行政中枢，依照皇帝的旨意，较独立地行使各项权力。汉文帝时，太中大夫邓通是皇帝的嬖臣，“赏赐累钜万”，因向丞相申屠嘉禀告政事“有怠慢之礼”，被申屠嘉“檄召”至丞相府，“免冠，徒跣，顿首谢嘉”，还险些被申丞相以“大不敬”罪杀掉。西汉丞相不仅能自行惩办千石左右的太中大夫等中级官员，对内史之类的二千石大臣，也可以“先斩”后请。至于家居官宦的按治，更毋需奏请了。丞相还能在某种程度上节制九卿。《史记·陈丞相世家》，“宰相者，上佐天子理阴阳……使卿大夫各得任其职焉”；《晋书·刘颂传》，“秦汉以来，九列执事，丞相都总……”均披露了这层节制统属联系。然而，汉武帝以降，不少丞相因与皇帝发生权力冲突被杀。丞相权势大为削弱。多数居丞相位者“无所能发明功名著于世”，上述固有职能自然无法充分发挥和运用了。
尚书台是由九卿之一的少府属官尚书发展而来的。秦、西汉前期，尚书只是皇帝与丞相列卿间“掌通章奏”，收发文件的宫廷侍从。汉武帝忌恨丞相权重，开始利用若干名尚书（宦官任尚书时即称中书），或给少数亲信大臣领尚书事等加官，让他们在中朝协助皇帝处理机务。成哀之际，又正式设置三公（司徒、司空、司马），废止了丞相负责制。丞相之名也易为司徒。尽管如此，迄西汉末，尚书仅是以“中朝官”的形态倚仗皇权挟制丞相及三公，尚未完全取代丞相的行政中枢地位。东汉初，光武帝刘秀惩于王莽篡位，进一步削夺三公之权，“选举诛赏，一由尚书”。此时的尚书，才成为继丞相府后的新的朝廷行政中枢。杜佑所云：“众务悉归尚书，三公但受成而已”，也反映了上述变动。
尚书台之称，始于汉灵帝时期。尚书台长官为尚书令，又有仆射一员，尚书六员，合为“八座”。下设二千石曹、民曹、客曹、常侍曹等六曹办事机构。起初，尚书台长官秩位仅千石，但能够“出纳王命，政赋四海”，统辖朝廷主要政务。诸如选举任用，考课官吏，刑狱诛赏，监督公卿等，渐次成为尚书台的合法权力。尚书台可以直接对公卿下达政令。长官尚书令也能享受行路专道和朝会专席等殊遇。
作为新的朝廷行政中枢，东汉尚书台与西汉丞相府有一定差异。第一，尚书台设于宫内中朝，而不在外朝。第二，虽有所属机构和办事僚佐，但长官属员均由皇帝选定，对皇帝的私人隶属性较强。第三，重在总揽机务，所兼行政节制机能尚不十分显著。第四，实行尚书“八座”群体负责制，“大事八座连名，而有不合，得建异议”。由此，开启群体宰相辅政的先河。（二）魏晋南北朝隋唐朝廷行政中枢——尚书、中书、门下三省
魏晋南北朝时期的朝廷中枢组织在东汉尚书台的基础上，呈现尚书、中书、门下三省递代为中枢的状况。
曹魏建立后，“总齐机衡，允厘六职”的尚书台，正式从名分上脱离了太府属官系统。由于尚书台部曹渐多，机构庞大，遂从宫内迁到外朝，成为名符其实的中央最高行政管理机关。两晋南北朝均沿袭此种建置。刘宋以降，因尚书台（寺）居建礼门内，又改称尚书省。其长官尚书令、副贰仆射也相应被称为“宰相”和“副相”。与此同时，尚书省的组织机构日臻严密，所属部曹不断扩充完善。有时分为十几曹，有时多至三十余曹。
中书省之立，始于魏文帝曹丕擢魏王府幕僚刘放、孙资充中书监、令。随着尚书令宰相地位的获取和权势的上升，尚书令与皇帝的关系变得疏远起来，也难免发生君相间常见的权力分配方面的冲突。一次，魏明帝亲赴尚书台，“欲案行文书”，被尚书令陈矫以“此臣自职分，非陛下所宜临也”为辞谢绝，羞愧回宫。于是，魏明帝等转而倚重中书监，使之出纳王命，掌管机务，逐步替代了原来的尚书台。朝廷中枢实际权力又由尚书台转移到中书监。尚书台（省）反而降至受成执行的地步。中书监后易名为中书省，俗称“凤凰池”。长官为监、令，下设侍郎、舍人、秘书、著作郎等。南朝时，中书舍人掌诏敕草拟，秉政专断，最受“恩幸”。权势反居监、令、侍郎之上。且得以置二十一局分典尚书省诸曹的章奏令诏。所谓南朝寒族掌机要，即是通过中书舍人一职来实现的。
门下省起源于东汉的侍中寺。东汉尚书台在宫内正式充任朝廷行政中枢之际，皇帝就设士人充职的侍中寺在省禁（后宫）与宦官一起负责皇帝左右的生活服侍，并传递披阅尚书台奏章。由此，侍中作为皇帝侍从较多介入了宫廷机务。东汉末，宦官势力被翦灭，侍中寺扩充为侍中省。东晋哀帝时，又把魏晋以来共同负责“平尚书奏事”的侍中、散骑常侍等官合并为门下省（门下即黄门下之义）。门下省长官为侍中，下设散骑常侍、给事黄门侍郎、给事中等。其职司主要是传递奏章诏令和“备切问近对，拾遗补阙”。由于亲近皇帝，门下省诸官介入机务甚多。尤其是北朝门下省侍中等，往往“长值禁内，参决军国大政，万机之事，无不预也”。于是，门下省及其长官侍中也渐渐进入了中枢组织和宰相行列。
魏晋南北朝尚书、中书、门下三省递次进入朝廷行政中枢的结果，使三省长官相继成为握有某种实权的宰相。凡是被皇帝委以机密，参与决策的三省长官，都是真宰相。这样，朝廷行政中枢组织就由东汉尚书台“八座”宰相，过渡到范围更广的三省群体宰相制。三省的权力各有偏重，表现了某种互相制衡的机制。同时，尚书、中书、门下三省又因和省禁皇权的近密关系及皇帝个人的倚重，各在中枢组织中占据不同的位置。由于三省制刚刚形成，彼此间的分工、协调、配合，还不甚明确。比较常见的倒是，尚书、中书、门下三省在皇帝专制支配下对中枢组织内主导地位的角逐。三省何者充当行政中枢组织的核心，在魏晋南北朝各个政权或各个时期常常是不一样的。
隋及唐初，沿袭魏晋南北朝三省制，中书、门下、尚书三省长官（中书令、侍中、尚书令或左右仆射）并为宰相。隋文帝还正式废罢三公（太尉、司徒、司空）府属，使三公成为一种荣誉称衔或加官。相应地，三省长官的宰相地位也就名符其实了。开始，三省均为“宰相之司存”，共同构成宰相中枢组织。三省之间又有分工：中书省草拟诏旨，门下省掌纠驳和出纳王命，尚书省掌政令执行。就朝廷机务执掌而言，中枢组织又主要是由部分设在宫内的中书、门下二省构成。若遇军国政事，三省长官即到设于门下省（一度迁至中书省）的政事堂，商议参决。此时的政事堂，既是三省的协调机关，又是临时议政场所。贞观以后，三省长官以外的其他较低级官吏担任宰相的渐多。“同中书门下三品”“同中书门下平章事”，渐成为宰相的专称。三省长官尚书仆射、中书令、侍中等反被摒出宰相圈子。唐前期，三省长官及其他官员入相均为兼职。他们在政事堂是宰相，回到各部门又是各省各司的长官。玄宗开元以后，宰相构成发生变动：宰相由兼职演化为专职。原先宰相的临时议政和协调机构政事堂，逐渐成为宰相专门的日常办公机构。政事堂后来正式易名“中书门下”，附设吏、枢机、兵、户、刑礼五房，分掌庶务，此“中书门下”，又成为唐中后期朝廷的中枢组织。唐代“政事堂”和“中书门下”，相当长的时间内实行群体宰相轮流执政秉笔的制度，或十日一更，或一日一更。秉笔宰相负责主持政事堂会议，值宿政事堂，承接诏旨，处理日常政务，权力很大。（三）宋元朝廷行政中枢——中书门下与中书省
宋代仍置中书、门下、尚书三省，但自宋初，三省并不发挥原有的效用。真正的朝廷行政中枢组织是设在宫禁之内的“中书门下”，或称“政事堂”。中书门下的长官为同中书门下平章事，副贰是参知政事。此时，朝廷以枢密使、三司使分掌军权、财权，但在行政方面，中书门下集原来门下、中书、尚书三省的主要职能于一身，权力不谓不大。神宗元丰改制，废罢中书门下，恢复中书省拟旨，门下省审复，尚书省执行的旧制。又以尚书左、右仆射兼门下、中书侍郎为正宰相，门下、中书侍郎，尚书左、右丞各一人为副宰相。南宋时，改立左、右丞相和参知政事为正、副宰相。另设平章军国重事，位居正、副宰相之上。尽管宰相名称和人员构成变动较多，但正、副宰相在三省之外，群体议政奏闻，共同处理庶政的体制，始终没有改变。以上正、副宰相及其议政场所“都堂”，构成了元丰以后实际上的中枢组织。这一阶段的中书、门下、尚书三省，或在宰相群体与皇帝决策后“同奉圣旨”颁下，或由宰执通治和分治，原先分工协同，互相制衡的机能，显著退化了。
元代以中书省为朝廷行政中枢组织。中书省位于宫城（大内）之前。长官中书令由皇太子兼任。下设右、左丞相，平章政事，右丞，左丞，参知政事共八员，号八府宰相。当时，掌军事的枢密院，掌监察的御史台等，多有直接上奏权和独立拟选官权。怯薛近侍也常从内廷侵染朝廷机务。但中书省大体掌握着行政中枢的主要权力。由于三省制消亡，元代中书省得以直辖吏、户、礼、兵、刑、工六部（先为左三部、右三部），重新兼有了行政节制机关的职能。（四）明清朝廷行政中枢——内阁与军机处
明初袭元制，设中书省为朝廷行政中枢。洪武十三年（1380），朱元璋为强化皇帝专制，废罢丞相为首的中书省，自操威柄，综领六部，从制度上取消了皇帝之下的宰相中枢组织。然而皇帝躬理庶政，应接不暇，不可能长久维持。洪武后期，即开始任用少数翰林院官，加殿阁大学士衔，在宫内协助皇帝审阅平驳奏章。明成祖夺位，以新帝耳目心腹入阁的若干大学士，参与御前机务渐多。而后，内阁大学士或兼六部尚书，或加太保太傅等号，品秩也由原先的正五品逐步升至正二品、正一品。内阁大学士内有首辅、次辅、群辅之别，其下还有中书舍人等少数属员，共同组成了皇帝宫廷御用秘书班子。内阁的职司主要是草拟诏旨和奏章“票拟”。票拟权在握，表明内阁已成为无宰相之名而有宰相之实的中枢组织。明中叶，六部往往承奉内阁旨意行事，某种程度上已退居从属地位了。
清代沿用明内阁辅政制，但内阁始终不是完全的朝廷行政中枢。康熙、雍正以前，朝廷军国大事往往由议政王大臣会议及其常议机构议政处议处。雍正帝在康熙南书房的基础上，正式设立军机处。此后一百八十年，军机处作为御用秘书班子的内廷部分，主要充当了事实上的朝廷中枢组织。军机处设于皇宫隆宗门内。比较特殊的是，军机处无官署，无专官，无属吏。军机大臣、军机大臣上行走等，均由皇帝从亲王、大学士、尚书、侍郎中挑选而兼任。军机处的职责主要是：拟写皇帝谕旨，处理奏折，日值禁廷，奉旨与议机务，协助皇帝处理军政庶事（如升革文武官员，科举考官试题审议，审复重大狱案，查考兵马钱粮等）。军机处办理机密要政，既保密迅速，又始终听命和附属于皇帝，无甚独立性。它反映了在清代皇帝极端独裁专制下行政中枢的扭曲与变态。
军机处总理宫廷机要后，设于午门之内太和门之外的内阁，仍负责日常内外大臣本章审阅和票拟。但票拟等范围主要是比较公开的题本批阅。内阁还负责皇帝所有“明降”谕旨的颁发，即军机处承奉的“明降”谕旨都要转给内阁，由内阁抄发各部及六科施行。在某种意义上，军机处是皇帝近旁的“内阁之分局”，内阁则是军机处的外围或附庸。
历代行政中枢组织，以皇帝与宰相间的权力分配为背景，不断演化，呈现丞相开府秉钧（秦、西汉），群体宰相辅政（东汉至宋元），御用秘书班子掌枢机（明清）三种情况。丞相开府秉钧，属丞相负责制，处于辅政地位的丞相仅一二名，权势较重。群体宰相辅政，宰相均为三名以上的群体，中枢组织内集体议政拟决机务。从整体看，群体宰相权力未见多大削弱，但每名成员已不复有秦、西汉丞相式的赫然权势了。御用秘书班子掌枢机，其成员已全无宰相名分，仅是以从属于皇帝的内廷侍臣秘书办理机务。三种情况的递次演变，使中枢组织和执行宰辅职能的大臣，越来越难对皇帝独裁形成多少限制，而只能顺从和隶属于皇权了。
需要说明，上述三种情况只是概言中枢组织权力结构演变的大致趋势。具体到某个朝代或某个皇帝，由于复杂原因，制度条文与实施情况，皇帝自身愿望和实际效果，常常相背离。例如，在丞相开府辅政体制下，秦始皇极端独裁专制又闻名于世；明内阁以御用秘书班子辅政，张居正、严嵩等首辅却权倾朝纲，不亚于秦、西汉时的某些丞相。这类特殊现象，应予一定重视，但并不影响中枢组织递次演变的大势。
二、宰相等朝臣协助皇帝决策
决策是根据一定的环境、条件和信息，对若干行动方案作出最佳选择，以期达到预定的目标。决策是行政管理全部活动的驱动器和实施前提。它直接影响行政管理的过程和效应。行政管理中的决策是分层次，分系统进行的。这里讲的宰相等朝臣协助皇帝决策，主要指关系全局的、高层次的决策。
宰相等朝臣协助皇帝决策，大体包括三种形态：宰相拟议奏闻决策，朝参与御前会议决策，朝廷大臣集议奏闻决策。（一）宰相拟议庶务奏闻决策
秦、西汉，丞相开府分曹治事，具有拟决朝廷庶务的权力。丞相对所掌各种政务，可以拿出比较成熟的处理意见，然后奏闻皇帝。皇帝对丞相的上奏意见，多数是采纳的。《汉书·田蚡传》云：“当是时，丞相入奏事，语移日，所言皆听，荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：‘君除吏尽未？吾亦欲除吏。’”这段史实，一般是用来描述汉武帝亲政初与丞相间权力分配冲突的。就丞相在奏闻决策方面的权限而言，人们从中不难得到两点认识：第一，迄武帝初，丞相拟决政务是独自奏闻的。所奏意见，皇帝常常是言听计从；第二，皇帝承认丞相在选官除吏方面的既有权力。这种拟决奏闻的决策过程的基本特点是：丞相对庶务的处置意见基本成熟，拟定后只履行最后奏闻和皇帝批准的必要程序。丞相在决策中的主动性较强，发挥的作用较大。某种意义上可以称作皇帝与丞相共同决策。《唐六典》云：“秦置尚书禁中，有令丞，掌通章奏而已，事皆决于丞相。”此虽是唐人针对秦尚书事权而言，但从侧面披露了秦及西汉丞相裁决庶政的较重权力。他如汉景帝时窦太后欲封皇后兄王信为侯，景帝却要与丞相周亚夫计议商定等事例，也不难印证丞相在这方面的权力和作用。当自己陈奏的政见不被皇帝采纳时，一些鲠直刚强的丞相往往要主动谢病称老。
值得注意的是，西汉后期尚书等内朝官分割了丞相所掌的部分机务。然而，汉宣帝时张安世以大司马领尚书事等官“典机枢”，议定“大政”，俟诏令下发，张仍佯装不知。这种做法或由于张安世处事谨慎周密。更重要的原因可能是，迄汉宣帝朝丞相拟决庶务参与决策，至少在制度上没有根本改变。就国家制度而言，尚书等内朝官替代丞相拟决庶政，当时仍大体属于皇帝加强自身权力而打破常规的偶然情况。
东汉朝廷处理庶政，主要是由尚书台等官参与机务，协助皇帝进行决策的。《唐六典》云：“光武亲总吏职，天下事皆上尚书，与人主参决，乃下三府。”大体反映了尚书台官员在朝廷最高决策中所发挥的作用。和帝时，尚书令黄香“管枢机”，东平清河言狱连累千余人。黄香“科别据奏，全活甚多”。顺帝时，仆射胡广，尚书郭虔、史敞又上疏阻止以“探筹”立皇后事。从形式上看，尚书台官员参与决策的方式，似与西汉丞相拟决庶务奏闻决策相近，大体也是对朝廷庶政拟出处理意见，奏请皇帝批准，最终形成最高决策。前引黄香“科别据奏，全活甚多”，就是这种程序的反映。稍有差别的是，由于东汉中枢组织尚书台长贰成员已成为“八座”，故介入决策的已非西汉时的一至两名丞相，而是尚书台“八座”群体宰相。具体做法是，凡遇大政，尚书台“八座”官员先要议论如何处置，取得较一致意见后，“八座”连名署事，奏闻皇帝。如果个人有异议，可以附带奏上，也可以另上奏章，反驳其他尚书与议官的上奏意见。如顺帝时仆射胡广等三人上疏驳尚书令左雄改察举的奏议。此疏虽未被采纳，可毕竟表明尚书“八座”群体宰相参议机务，能为与议人员表达不同意见提供较多机会。这对皇帝择善而从，增加最高决策的理性色彩，避免个别宰相蒙蔽上听等，是有好处的。
曹魏中书监创立之际，刘放、孙资承魏王霸府谋士遗风，主要是通过替皇帝出谋划策，运筹帷幄，参与最高决策的。魏明帝时，东吴周贺率军从海上攻辽东，明帝欲出兵征伐。朝廷大臣议论以后，多认为出兵不利。唯孙资独赞明帝，“决行策”。结果，魏军大胜。还有一次，乌丸校尉田豫出征，被夷狄兵围困，遣使告急。明帝闻讯，亲赴中书监向孙资问计。孙资荐夷酋轲比能“素所归信”的上谷太守阎志去招谕夷兵，果然为田豫解了围。而后，中书监设置趋于正规，其介入朝廷决策的方式转而采用“掌赞诏命，记会时事，典作文书”。南朝中书舍人又“专掌诏诰兼呈奏之事”，“出宣诏命，凡有陈奏，皆舍人持入参决于中”。从两晋南北朝的情况看，中书省（监）参与朝廷决策的途径，几乎是东汉尚书台的故伎重演。
门下省介入朝廷决策主要是在西晋以降。“天子以侍中常在左右，多与之议政，事不专任中书”。西晋初，任恺为侍中，“万机大小多管综之”，“帝器而昵之，政事多咨焉”。北魏崔光为黄门侍郎，“从容议论，参赞大政”。据说门下省官员参政议政，介入决策，重在“尽规献纳，纠正违阙”。他们所凭借的，则主要是充任皇帝的侍从之官，与皇帝“情任亲密”，以及尝御药、掌御玺之类的特殊职司。
魏晋以降，尚书省“八座”及郎中等“侍觐转希”，“听命受事而已”，不复介入朝廷大政决策，甚至连奏事权也失去了。南朝梁天监元年，一度恢复尚书曹郎以上的奏事权。又规定尚书可在朝堂议论疑事，并可将议政结果奏闻皇帝。
隋唐时期，朝廷日常政务大体采用三省、政事堂、中书门下议政等方式，辅助皇帝进行决策。这种方式又可分为三个程序：（1）审议表章
这主要由中书省和中书门下宰相负责。隋唐沿袭魏晋南北朝中书舍人分局典领尚书省诸曹奏事的旧制，通常由六名中书舍人分押尚书省六部。六部和百官的奏章，首先要由中书舍人审查议论。中书舍人不仅需要对所押部曹政务的奏章提出初步处理意见，而且可以共同议论商量他人所掌政务。然后，“杂署其名”，称为“五花判事”。中书省长官或中书门下秉笔宰相，则在舍人判事状后签署自己的倾向性意见，连同舍人商量状，一起奏报皇帝裁决。（2）议政拟诏
皇帝对宰相奏报作出裁决后，或直接向宰相面谕圣旨，或命宦官传诏中书省、中书门下。起初，宰相承旨后，直接由知制诰的中书舍人等起草诏书，由中书省长官、舍人押署后，交门下省审议。由于中书、门下二省常因拟诏、审议争论不休，唐初或改为拟旨前先由政事堂中书、门下宰相议定所拟诏旨要点，以减少二省的纠葛扯皮。此诏旨要点即所谓“词头”。而后，中书舍人等草拟诏旨就基本以“词头”为框架了。（3）复奏颁行
中书舍人草拟的诏旨，由中书省长官、中书舍人等押署后，交门下省审议。如有不妥，可封还。或由门下省给事中涂改奏还，称为“涂归”。若可行，即由门下省侍中、侍郎、给事中等押署后，复奏皇帝画制可。最后由门下省加盖印玺，转交尚书省实施。
以上三个程序适用于以百官上奏为起点的朝廷庶政决策。若以皇帝降旨为起点的决策，则只须实施第二、三程序了。
上述议政决策方式，既有三省的分职分权和互相牵制，又有宰相群体的集议集权。皇帝则通过取旨、复奏等环节居上加以控驭。它基本适应了三省群体宰相辅政的中央行政结构，故能充任隋唐皇帝和宰相处理庶政时最常见的决策方式。
三省、政事堂、中书门下议政和奏状联署制，是较典型的群体宰相议政。总的说来，参加议政的宰相群体，或代表中枢组织和执行机关的各个部分，或专属中书门下宰相机构。与个别宰相开府秉政比较，群相一齐议政并辅以拟诏、审议、实施等具体步骤，可以避免个人偏颇不周和专权行私，可以汇集多人的智慧经验，对复杂政事反复论证，提供多种可行方案供皇帝采择。不过，此类议政过程中，宰相们对棘手政事往往互相推诿，不愿承担责任，还会受到皇帝对宰相群体或成员信任、赏识与否的影响。而且，一旦出现私党，为首者或得以左右议政，为所欲为（如唐中宗时韦温、韦巨源、宗楚客等）。这种情况下的政事堂、中书门下议政，也可能沦为大臣弄权或党派斗争的工具。
两宋三省形同虚设，通常由中书门下及后来的若干名正、副宰相掌管机务，参与议政决策。王曾《笔录》云：“旧制，宰相上殿，命坐。有军国大事则议之。常从容赐茶而罢。自余号令、除拜、刑赏、废置，事无巨细，熟状拟定进入。上于禁中亲览，批纸尾，用御宝，可其奏，谓之印画。降出奉行而已。由唐室历五代不改其制。国初，范质、王溥、魏仁浦在相位，自以前朝相，且惮太祖英睿，请具劄子，面取进止。朝退，各疏其得圣旨，同署字以志之。尽禀承之方，免差误之失。帝从之。自是奏御寝多，或至旰昃。于今遂为定式。”王曾，仁宗朝担任宰相，参与过朝廷庶政决策，所记较靠实。从中不难看到，唐、五代宰相在政事堂或中书门下议论庶政后面君奏闻的，常常是一种基本定稿的文件，故称“熟状”。皇帝“亲览”审查后，一般只履行“可其奏”的“印画”程序，就可颁布实行。入宋，或由于三省分工制衡机制的消逝和唐后期延英召对的影响，或由于宋初皇帝对中书门下宰相秉机务不很放心，宰相在政事堂议政后奏闻的就不再是“熟状”，而只是草案性质的奏议文书“劄子”。具体决策意见必须上奏时“面取进止”，主要听皇帝的。退朝后，宰相们再整理皇帝面谕圣旨，一并署押，作为“词头”交给翰林学士、中书舍人等知制诰者书写，再由中书门下颁发施行。宋孝宗还规定：宰相所拟圣旨，须复奏，由皇帝详审无误，方可下发。换句话说，与唐朝比较，宋宰相议政奏闻决策，不仅基本取消了中书省拟旨，门下省封驳，尚书省执行的机制，而且皇帝在奏闻过程中对宰相所奏庶政过问较细，发表意见较多。宰相们则“尽禀承之方”，唯恐冒犯皇帝。像赵普、吕蒙正等面折廷争、不轻易放弃原拟意见的，毕竟是少数。南宋秦桧、贾似道，或以议和受宠于高宗，或以外戚和策立新帝取宠于理宗、度宗。他们长期当国，权倾朝廷，控制“都堂”，所凭借的则主要是私党。即便此时，若干正、副宰相议政奏闻决策的方式，未见显著变动。
两宋宰相还和枢密院长官一起，协助皇帝进行有关军事方面的朝廷决策。元丰改制后，宰相除兼任枢密使协调两府军、政事务外，凡遇较重要军事，兼任中书、门下、尚书三省官的正副宰相，还要和枢密院“同议进呈画旨”，“同奉圣旨”，“皆同签事”，再交枢密院行下。较小军事，则由枢密院“独取旨行讫”，并关白三省。每逢上朝，先由宰相等与枢密院官一同奏对，然后再分别进奏行政、军事。
此外，皇帝直接从宫禁书诏，下达中书门下等宰相执行，也是两宋朝廷的一种特殊决策方式。宋代皇帝常以手诏密授内外大臣，指挥军政。其中，传至正、副宰相处的，常关系到朝廷庶政处理及官吏除授等。而且有“凡御批，即时行出”的“中书旧制”。宰相不同意皇帝的“御批”，留滞不下，常会受到皇帝的申斥，乃至罢逐。皇帝内降旨决策，实质上是部分剥夺群体宰相参与议政决策的权力，以施行皇帝极端独裁。此类现象的不时发生，反映了两宋皇权在朝廷决策中对相权的排斥倾向已有某种上升的趋势。
元代中书省、枢密院、御史台及宣政院，均有奏议和拟选官吏等权。但处理朝廷庶政，协助皇帝决策的主要是中书省。
中书省宰相参与庶政决策，大体包括两个程序：圆议和奏闻。
通常，中央、地方各行政机关给皇帝的奏章，必须经过中书省审查或辑录，中书省宰相或轮流秉笔，或由一人“总领”。对皇帝命令议论或百官上奏的朝廷政务，宰相们多是“晨集暮散”，赴中书省“圆议”。其中，较小的政事，中书省宰相议决后“便宜行事”；较重要的政事，则要奏闻皇帝裁决。凡需要奏闻的，宰相们事先要“议定共署”。若有争议，个别宰相或利用入值宫廷宿卫之机，私自上奏取旨，得到皇帝支持，或不顾其他宰臣的反对，固执己见，“奏而行之”。
元代的宰相奏闻，类似小型的御前会议，多在大都皇宫或上都帐殿等处举行。参加奏闻的，除中书省宰相外，还有枢密院、御史台、宣政院长官。殿中侍御史和若干怯薛执事官、入值宿卫大臣等，也经常侍奏。奏闻会议由皇帝主持，中书省宰相及枢密院、御史台大臣等分别进奏有关政务，听候皇帝裁定。省、院、台长官上奏时发生争执，皇帝或出面评判曲直，或令有关大臣重新议论。奏闻会议常由怯薛必阇赤演化来的蒙古翰林院官（起居注）负责记录。皇帝的口头圣旨或许也是由该官载录下来，书于奏文记录末尾。最后，一并由中书省颁发实施。因参加上奏的常常只是一部分宰相，为避免上奏者和未参加上奏者间的纠葛，朝廷还规定，参加上奏的宰相须事先将上奏项目告知“同列”。上奏毕，也须传达所承圣旨内容。
元朝建立后，蒙古皇帝内降旨决策的也比较多。由于皇帝御玺不是中书省掌管，这类内降旨往往不先经中书省，直接在宫中由蒙古翰林院官书写颁发，类似唐代中期的“斜封墨敕”。仅武宗初，此类内降旨即达六千三百余道，内容涉及田土户口、矿冶课程、进贡钱谷、铨选词讼等。多数情况下，皇帝内降旨是由怯薛近侍传送给中书省，命其执行的。有的宰相或以回奏方式提出异议，恳请皇帝修正所降圣旨。多数宰相则只能做到“第奉行诏旨”。滞留不行，常会受到皇帝的怪罪。元代皇帝内降旨决策，是在皇帝极端独裁和内廷怯薛势力膨胀的情况下采用的，也是三省制消亡和蒙古怯薛制渗入后君相矛盾的产物和表现。它部分剥夺了中书省宰相参与议政决策的权力，将其降于单纯秉命执行的地位，故常常给朝廷正常的权力运转造成混乱。
明代朝廷庶政，大体采取内阁票拟草诏，协助皇帝决策的方式处理。
朱元璋设殿阁大学士协助皇帝批答奏章时，起初只限于“传旨当笔”，即皇帝吩咐此事如何办，彼事如何拟，大学士照皇帝旨意书写，仅发挥秘书作用，极少参与决策意见。成祖以后，内阁大学士协助皇帝办理机务时的作用，由“传旨当笔”，演化为“献替可否，奉陈规诲，点检题奏，票拟批答，以平允庶政”。其中，票拟往往对皇帝最高决策产生很大影响。票拟，也称票旨、条旨。具体做法是：内外百官奏章进呈皇帝以前，先由内阁学士审阅，用一张纸条拟写批答意见，贴在奏章封皮上，供皇帝参考采用。皇帝阅罢，把纸条撤去，亲自用红笔批示，此即最高决策的成文。由于明中后期诸帝厌于朝政，昏庸无能，内阁票拟多数情况下都会成为皇帝“批朱”的蓝本。于是，内阁大学士通过“票拟”实际发挥了帮助皇帝决策的重要谋划作用。
需要说明的是，明后期内阁以票拟参与决策，又受到宦官专权的较大影响。英宗、宪宗以后，宦官势力坐大，阁臣常常不能直接面见皇帝，而需要宦官内外传达。皇帝的“批朱”，也常由司礼监宦官代行。这样，宦官或会根据自己的意愿好恶批改票拟，插手皇帝的最高决策，并得以假借皇权，压制或操纵内阁，进而充当上述决策过程中的主要角色了。
清代，朝廷一般机务仍沿用内阁票拟方式处理。清中后期，军机处预议机务，协助皇帝决策，更为常见。雍正以降，军机处承担的任务主要是拟写谕旨和承旨议论要政重刑。清帝所降谕旨，或因官员奏请所下谕旨（密折和题本除外），通常均由日值禁中的军机大臣等秉承帝旨，草拟进呈。皇帝阅定后，需“明降”公开发布的，由军机处下内阁颁发；直接谕军机处执行的，即由军机处抄写并密封发出，称“廷寄”。“廷寄”一般径下钦差、都统、督抚、布按等大员，比较重要。另外，遇重大军政事务及狱案，皇帝或面询，或移交军机处议论。军机处议其可否，密拟办法上奏，供皇帝采择。不过，军机大臣等参议上述机要政务，并非军机处的固定权限，而要由皇帝的需要和许可来决定。军机大臣等似无主动权。与议机务数量多少，程度如何，常常依皇帝勤政程度和个性而异。雍正、乾隆等皇帝乾纲独断，事必躬亲，此时的军机大臣等就“只供传述缮撰，而不能稍赞画于其间”。
皇帝密折批谕，是清代另一种辅助决策方式。密折是题本、奏本以外的秘密奏折。起初是康熙朝部分亲近官员密陈官民动态的临时性奏闻方式。雍正朝正式形成制度。拥有上奏密折资格的官员，包括总督、巡抚、提督、总兵官、布政使、按察使、学政及少数朝廷亲近大臣。皇帝对密折大都用朱笔批语，称为“朱批谕旨”。通过密折批谕，皇帝可以和少数内外文武大员秘密商讨地方及朝廷大政，考察、整饰吏治，了解官民动态。密折批谕全过程，不经过军机处和内阁，加快了宫廷决策效率，表现出清中后期皇帝最高决策中的极端独裁倾向。（二）朝参与御前会议决策
秦汉以降，朝参和御前会议也是中央官僚协助皇帝决策的重要形式。朝参，是指皇帝每日或隔数日在殿堂上视朝听政，百官依例上朝参见。朝参时，官僚须按朝仪向皇帝行大礼，以示君臣贵贱尊卑之分。皇帝则接受朝臣口头和书面的奏事。若遇大政，皇帝即传旨命朝见的官员当朝议论。有些王朝还在朝参的基础上举行各种御前会议。这种形式的决策，尤以汉、唐、宋、明、清时期运用较多。
汉光武帝勤于政事，每五日一朝，大臣定期朝见皇帝，常常要议论朝廷大政。据说，东汉三公之一的司徒府，还专有百官朝会殿，“国每有大议，天子车驾亲幸其殿”。估计此朝会殿乃东汉举行御前会议的场所之一。
唐代的朝参和御前会议，分为常参官会议、仗下后会议、延英会议。三者都是皇帝亲自主持，有较多大臣参加，议论较重要政事的决策方式。
常参官会议，每日或隔日朝参时举行。参加者为在京常参官，即五品以上职事官，及中书、门下两省供奉官、监察御史、员外郎、太常博士等。主要议论军国大事和百官奏议等，内容比较广泛。唐前期，诸如贞观太子废立，高宗行幸凉州等较大政事，均采取此方式决策。参与常参官会议的官员较多，具有一定程度的公开性。另一方面，往往议论纷杂，争执不休，影响决策效率。所以，高宗以后，较少用此讨论机要大政。常参官会议被降为群臣议论一般政务的形式。
仗下后会议，是指百官朝参结束后，随仪仗退下，皇帝与宰相及有关大臣议决国家大政。仗下后会议参加人数可多可少，保密性和决策效率都比较高。高宗以后，遂成为御前会议决策的主要形式。仗下后会议也有缺陷，少数大臣利用此种单独奏事的机会，或攻击异己，或非分奏请，而且时间上亦受常朝固定日期的限制，不便于处理紧急军国大事，因此，后来使用渐少。
延英会议，又称延英召对，指代宗以后皇帝和宰相在大明宫延英殿面议国政。延英会议主要由皇帝召集宰相举行，也可以由宰相“入牓子奏请开延英”。这种议政形式，参加人员只限于皇帝、宰相，易于保密，讨论的多是较重要的军国政事。宰相之间，皇帝和宰相之间也可以展开充分的争辩。延英会议时间可长可短，比较灵活。诸如德宗议定两税法，文宗议废太子和议宦官诬告宋申锡谋反案等大事，都是在延英会议上进行的。延英会议与唐中后期“中书门下”群体宰相辅政体制相适应，也能基本满足安史之乱后急剧变动的政治、军事、经济形势的需要。所以，它又成为唐后期御前会议决策中层次最高和最重要的形式。
宋代皇帝每天清晨坐殿接受在京百官的朝参。起初，朝参分为“常朝”（不厘务官日赴文德殿）、“内殿起居”（文官待制以上，武官诸司使以上日赴垂拱殿）、“百官大起居”（文武百官每隔五日齐赴内朝）等。元丰以后，“常参”废止，侍从官以上的“日参”及包括中下级官员的“朔参”“望参”等得以长期延续。朝参上殿奏事的臣僚名单须皇帝过目确定。通常，先由宰相、枢密使上殿奏事。皇帝或赞同，或质疑，宰相等“面取进止”，得旨而退立。然后，其他臣僚上殿奏事，奏札一式两份，皇帝认为可行的一份留中，一份转发有关机构。通过朝参，皇帝了解军政要务方面亟待解决的问题、信息及建议，或当即乾纲独断，作出裁决；比较复杂，一时难以决策的，则要与宰相等商议，或下令朝廷大臣集议。
明代御前会议，多以皇帝召大臣“面议”的形式出现。据说，宣德以前朝廷“每有大事”，多采用皇帝躬自“与群臣面议”。“面议”一旦议决，即“传旨施行，不待批答”。比起一般朝廷庶政决策，似乎快速简便。宣德以后，或因嗣君冲幼，或因皇帝怠于朝政，“面议”常常废而不行。只有在遇到征伐反叛宗王之类的紧急军政事务时，皇帝才偶尔特召若干大臣入宫“面议”。
清顺治、康熙等帝，惩于明中后期皇帝日居深宫，沉湎酒色，常采取御门听政的方式决断军政要务。顺治御门听政在太和殿，康熙改为乾清门。听政时间一般是每日清晨。届时各部院启奏官吏集齐，皇帝临门。御门听政包括两方面的内容：第一，听取部院官员面奏政事。各部院奏事的尚书、侍郎及少数陪奏官，依次口奏有关政务。皇帝认为事情重要，或即时垂询，奏事官则应对答复；第二，各部院官奏毕退出后，皇帝与大学士、学士共同处理折本。即反复磋商研究较复杂的票拟内容及个别紧急本章。通常先由大学士等陈奏，并应对答复皇帝的质询。最后，由皇帝裁决，朱笔批出。康熙还鼓励与奏的大学士等大胆陈奏，各抒己见，驳正违失。御门听政是顺治、康熙等帝公开处理国家政务的主要形式。运用这种形式，决策效率较高，便于皇帝与大臣共同商议，更有利于皇帝权力的高度集中。如平定三藩之乱，统一台湾，解除海禁，反击沙俄侵略，以及日常选任、考核、处分官吏等，均是通过御门听政决策和处理的。值得注意的是，御门听政时，无论奏事的部院大臣，还是协助皇帝处理折本的大学士、学士，都需依班列跪，直到奏事或议政完毕。这又是清代对参与御门听政的诸大臣肉体上的特殊“待遇”，充分反映了清代朝廷议政决策中的君臣关系。受到这类“待遇”的诸大臣，即使能协助皇帝筹划一二策，也只能处于卑下的地位。（三）朝廷大臣集议奏闻决策
在遇到疑难或重大政事的场合，宰相等朝臣协助皇帝决策还采取朝廷臣僚集议的方式。所谓集议，多指丞相等大臣按照皇帝的旨令，召集一定数量的官员议论政务。议论完毕，参加或主持议政的若干高级官员领衔向皇帝奏报集议情况，最后由皇帝裁决。
集议在秦代已广泛运用。秦始皇廿六年，嬴政命令丞相、御史大夫等“其议帝号”。丞相王绾、御史大夫冯劫、廷尉李斯遂与博士等集议：尊王为“泰皇”，命为“制”，令为“诏”，天子自称“朕”。嬴政稍加改动，而定皇帝尊号，并自称始皇帝。不久，丞相王绾等又奏请分封皇子，嬴政“下其议于群臣”，群臣附和王丞相，“皆以为便”。廷尉李斯却持“置诸侯不便”的异议。嬴政裁定道：“天下共苦战斗不休，以有侯王，赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其安息，岂不难哉！廷尉议是。”于是，诸皇子无尺寸之封，而“分天下以为三十六郡”，在全国推行了郡县制。
西汉集议，也属常见。汉高祖时，相国萧何、御史大夫周昌奉诏与群臣议天子四季所服。汉武帝时，中大夫主父偃上奏，置朔方郡，以御匈奴。武帝“下公卿议”，御史大夫公孙弘等“皆言不便”。独中大夫朱买臣赞同主父偃，反驳公孙弘等。武帝终依主父偃之策行事。汉元帝时，丞相韦玄成等奉诏与将军、列侯、二千石等七十人集议罢郡国宗庙事。其他集议还涉及立君、建储、祭祀、典礼、分封、爵赏、边事、大臣犯罪、盐铁专卖等。群臣受诏集议，皇帝不亲自参加，而是以诏令形式指定召集人或主持人。指定对象，秦和西汉前期主要是丞相、御史大夫、三公。西汉后期，大将军录尚书事等重臣充任主持者的，也比较多。集议场所或在朝堂，或在丞相府、三公府。参加集议的臣僚，有时由皇帝躬自确定。如皇帝或诏丞相“其与将军、列侯、中二千石、二千石、诸大夫、博士、议郎议”，或“令中朝官议”。有时，皇帝则笼统命令“群臣议”，“公卿议”。参加集议的臣僚一般为数十人。集议过程中，不乏政见争执。个别臣僚或独与众议相违忤。这种情况下，丞相等主持集议者，或在奏闻时附陈异议，或以势压制异议者。皇帝行使对集议的最后裁决之前，若已有所倾向，或暗中指使一些近臣反诘丞相等上奏的意见。丞相等见势不妙，往往会知趣认输，以保全其禄位。皇帝对公卿集议奏请意见不满意，还可以追究有关大臣的罪责，或废黜“老谨，不能与其议”的丞相。丞相未奉皇帝旨意，擅召中二千石、博士等议政，或将议论结果封而不奏的，都要坐罪受惩罚。
东汉的集议，又有一定发展。《后汉书·百官志》云：“凡国有大造大疑”，太尉“与司徒、司空通而论之”。东汉三公已非典枢机重臣，但此时仍沿西汉旧例较多充任集议的主角或主持者。根据皇帝旨意，参加集议的人员还包括有关臣僚，如“诸儒”“尚书以下”“公卿”“中朝二千石以上”“中二千石列侯”等。诸如国家典礼、新帝策立、迁都、改历、食货、选举、刑法、边事等，都在集议之列。
元朝时期，也经常举行朝廷大臣集议。有中书省、枢密院、御史台和集贤、翰林老臣集议，有中书省与御史大夫议，有大宗正府札鲁忽赤与中书省、御史台议，还有更大范围的“百官集议”“群臣议”。与“忽里台”贵族议政不同的是，此类集议均为奉皇帝诏旨而举行，参加者系清一色的官僚，而非诸王宗室。集议后，还须向皇帝奏报议政结果，最后由皇帝裁决。若集议意见比较一致，皇帝多半会予以批准。若出现分歧，则将各种意见一并奏上，皇帝采纳其中一种。集议地点多在中书省。从皇帝下达举行集议的诏书中，中书省书于最前和集议后中书省宰相常常领衔奏闻等情况看，集议的主持者当多是中书省宰相，偶尔也有蒙古翰林院近臣奉旨主持朝廷大臣集议的。在这个意义上，元代大臣集议，又与秦汉集议大体相似了。
明代廷臣集议决定国家大政，或称“下廷臣议”。集议内容涉及立君、建储、效祀、典礼、封爵、亲藩、大臣、民政、漕运、边事诸方面，如景泰继位，永乐、万历册立太子，永乐营建北京，宣德讨伐汉王反叛，嘉靖崇奉兴献王典礼等。各部相关政务意见歧出，相持不下，或有司对皇帝下达诏令持有异议及推举文武大臣时，也可以在皇帝批准后举行“下廷臣议”式的集议。此类集议，有时为“百官集议”，人数较多；有时为相关大臣参加，人数略少。由于明代部门施政体制已确立，“下廷臣议”或依所议政事类目，分别由六部长官主持（如礼部尚书主持议礼法，兵部尚书主持议军事等），有时则“命廷臣赴内阁会议”。后一种情况下的集议，很可能是由内阁大学士主持。内阁权重之后，集议结果要经内阁核准才得以上奏。首辅大臣还可用议前授意和议中谋划等方式，暗中插手或操纵非内阁主持的某些集议。无论何人主持，“下廷臣议”均需“具本奏决”。奏报时间，还因事情缓急，立有五日至半月的期限。集议过程中，朝臣的意见有时可以发挥效用，督促皇帝改变初衷，较为合理地处理政务。如万历年间，山西巡抚魏允贞上疏揭露宦官税使孙朝的罪恶。孙朝反劾魏“抗命阻挠”。万历皇帝将魏之奏疏留中，却把孙朝劾魏的奏疏下于部院，意欲责罚魏允贞。群臣廷议，多言“税使害民”，救护魏允贞。万历皇帝不得不让魏允贞平安复职。然而，不少情况下，皇帝的独裁又可以否定和推翻集议的结果，或将其引向有利于皇权的方面。景泰帝即位，欲更易太子，“趣下廷臣议”。与议大臣多数“莫敢发言”，唯都给事中李侃等三人反对。经在场太监兴安恐吓威逼，群臣皆顺从上旨，“唯唯署议”。至于崇奉兴献王的议大礼中，朝臣旧议“三上三却”，终因不合嘉靖帝私意而被否决。一批固执原议、伏阙苦谏的大臣，还遭到贬斥、廷杖等处罚。显然，此类情况下的集议，实际上已沦为替皇帝行私欲而制造合法外衣的工具。
清代集议也为数不少，还出现了大学士九卿会议、九卿会议、九卿翰林詹事科道会议等诸多名目。
与前两种决策方式相比，朝廷大臣集议在主持人、与议人员、议政程序等方面有很大差异。集议能使数量较多的官僚参议军国大政，较大限度地发挥官僚群体的智能，较广泛地反映官僚士大夫的意志和政见，并为皇帝处理大政时的最后决策提供更多的参考和素材。相对而言，身为百官之首的宰相，居中发挥的作用却远不及拟议庶务奏闻决策。此种决策仍以皇帝为核心，仍以皇帝的最后裁决为终结，却不允许个别宰相重臣有所作为。藉此，保持皇帝对国家大政的高度独裁专制。从这一决策方式上，我们可以清楚地看到，皇帝家天下与官僚士大夫统制之间，皇帝个人独裁与官僚群体智能之间，是如何在相互依存又相互排斥中有机地结合在一起的。
另外，某些北方民族入主中原所建立的王朝，常常把原有的贵族政治传统带入中央政权和朝廷大政决策。元朝和清朝，贵族王公议政决策就曾与上述朝廷职业官僚协助皇帝决策的三种形式，较长时间地并存。
元代诸王贵族会议，蒙语称“忽里台”，主要用于诸王贵族拥立新帝和决定征伐等。元朝诸帝即位几乎都要经过“忽里台”贵族会议的拥戴或认定。元世祖以降，由于国家大政主要由皇帝与中书省、枢密院、御史台及怯薛近侍决断，诸王贵族议政，往往流于形式上的认可。
清代议政王大臣会议，简称“国议”，起源于八旗和硕贝勒会同若干理政大臣“共议国政”。此乃清前期的重要议政形式。参加议政王大臣会议的，起初主要是八旗贝勒和八旗总管大臣。而后，皇帝还不时指定其他较亲近的王公及大臣参与。议政王大臣会议所议多是内阁票拟不能过问的“军国重务”，如平叛征伐，重大狱案及国家其他较重要庶政。因其所反映的贵族共权原则与皇权的日益强化有所抵牾，故在雍正朝军机处充任御用秘书班子协助皇帝躬理机务以后，议政王大臣会议就逐渐废而不用了。（四）朝廷行政决策的若干规范及其对决策的影响
上述宰相等朝臣协助皇帝决策的三种形态，其决策内容各有侧重，参与人员多寡参差，程序方式较然不同。但它们之中贯穿的若干规范或准则，又是相同的。
第一，以皇帝独断为主导。
在古代官僚政治的条件下，国家权力的所有者，只是皇帝一人。而职业官僚却是一个庞大的集团。后者直接从事的行政管理无所不包，工程巨大。专制皇权主宰、支配官僚和行政管理的一个重要方面，就是把朝廷最高行政决策权牢牢掌握在自己手中。在上述决策过程中，排斥对皇权高度集中有妨碍的一切因素。皇帝始终保持其决策主体地位。宰相等朝臣则充任从属者和辅助者。朝廷决策的最后结果，必须乾纲独断，由皇帝本人作出。否则就是大权旁落，太阿倒持，就会被视为乱臣当道和统治秩序崩坏。前面讨论的各个时期朝廷主要政务的决策，诸如法律修订、制度改革、皇储册立、征伐议和、赋役征敛等，无一不是在皇帝独断为主导的规范下完成的。此规范受到历代法律的严格保护。皇帝最后决策形成的诏令和圣旨，即具有很强的法律效用。臣民只能遵守，不得违犯。否则，就要被加上“抗诏旨”“大不敬”之类的罪名，招来不测之祸。此规范还与君臣伦理传统紧密地联系在一起。由于皇帝是君父，官僚是臣子，君为臣纲，父为子纲，所以，皇帝独断犹如父亲主家事一样，天经地义，受到了臣僚们的广泛认同。
第二，以宰相等臣僚的参与议政为基础。
国家政权的行政决策，常常是来自各方面的政治或利益诉求转换为权威性政令的过程，常常是关心、参与决策的多种行为的整体组合。由于君主和官僚始终是古代官僚政治中两个基本的能动因素，故在以皇帝独断为主导的同时，宰相等官僚群体的参与议政又成为朝廷行政决策的基础。这种基础作用主要体现于：官僚群体的诸多奏议和宰相等为皇帝决策所做的大量协助、准备工作。
古代中央与地方的职业官僚，除担负本职行政管理任务外，还本着士大夫“修身、齐家、治国、平天下”的信念，时刻关注着国家的治乱安危，常常以奏议形式向皇帝表达自己对国家重大事务的见解、观点，或提出各种建议、批评、驳论。在朝参奏闻和朝廷大臣集议等场合下，他们的奏议或能口头上达。一般情况下，文字形式的奏议则最常见。奏议是官僚向皇帝效忠献智的一种表示，也是受到皇帝垂青赏识，乃至提拔的难得机会。它可以为皇帝决策提供各种素材性意见和信息，可以充当最高决策联系外部环境的不可多得的渠道，也可以作为信息反馈，供皇帝修正、调整以往的决策。
宰相身为官僚的代表，政府的总管，其本职司就是“掌丞天子，助理万机”。皇帝最高决策过程中的调查、草拟、审核、驳议、商讨、修正等，须臾离不开宰相等辅政大臣。在这个意义上，宰相为皇帝决策所做的大量协助、准备工作，也是朝廷决策必不可少的条件。
实践证明：皇帝的独断是否正确，朝廷决策的效应是否积极，往往客观上取决于官僚奏议和宰相协助等功能发挥得如何。
第三，非公开性和保密性的滥用。
任何高层次的行政决策，在适当的时空范围内不公开和保密，是必要的。但总体来说，应是公开的，透明度较高的。
古代官僚政治是专制制度的产物和表现。它与民主制度无缘。因而，决策的非公开性和保密性常被滥用。
决策的保密和不公开，首先是对广大民众而言的。专制制度下，民众是被治理、被奴役的对象。“民可使由之，不可使知之”，向来被统治者奉若神明。朝廷决策之类的国家机密大事丝毫不能让黎民百姓知晓。这样做的目的，自然是为着免除民众的非分觊觎之心。
决策非公开性和保密性的滥用，还表现在多数官僚通常也被置于高层次的决策之外。他们虽可以向皇帝呈上奏议，却无法介入决策圈内部的工作过程。只有朝廷中、上层官僚才可以在皇帝特许下参与议论机密事务。
非公开性和保密性的滥用，旨在给皇帝的独断和集权蒙上一层厚厚的神秘幕幔。它常与畸形集权同步发展。权力越是高度集中，决策的神秘状态和保密程度就越是突出。例如，有关建皇储立太子的决策，秦汉以后多数情况下对朝廷官僚比较公开，故议“国本”间或成为朝廷大臣集议和御前会议的重要议题。然而，清雍正皇帝却开始实行不许臣僚过问的秘密建储制。非公开性和保密性的滥用，往往使皇帝最高决策因孤陋寡闻或个人偏见而陷入失误。因而它也是朝廷决策若干规范中最脆弱的一环。
总的来说，古代官僚政治的朝廷高层次决策，因皇帝独断与官僚群体协助的有机结合，具备了较好的内部机制，基本能够胜任分析目标、探求方法、权衡代价、判断效果、择优选定等决策步骤，多数情况下可以集思广益，审时度势，完成渐进的，兴利除害的行政决策。某些具有改革思想的皇帝或宰相，还能藉此进行合理性较多的决策，有效地解决行政管理中的各种问题。
但是，皇帝独断和非公开性的滥用，往往造成整个决策过程过分依赖于皇帝个人的品质、能力、政治倾向，乃至一时的喜怒哀乐，致使朝廷决策的自身机制得不到正常的发挥。常常见到的，或者是宰相等臣僚的功用受到压抑，或者是宰相等官僚群体的参与议政已完成了分析目标、探求方法、权衡代价等四步骤，恰是在择优选定的关键环节上，皇帝急转而下，作出荒谬抉择，使整个决策功亏一篑。这种来自专制制度的劣根性弊端，似乎是不可改变的。
三、朝廷政务管理
早在古代官僚政治刚被推行于统一国度的秦汉时期，中央官僚的行政管理就出现了行政中枢组织和政务管理机构的明确分工。前者参与或掌管朝廷决策等机务，后者具体执行最高决策，管理民事、财政、司法、礼仪、文化、军事、造作、官吏任用等政务。朝廷政务管理机构通常不多介入朝廷最高决策，也不像宰相等组成的行政中枢那么贵要显赫，但它承担的朝廷各项政务管理具体而实际，乃是朝廷决策在行政活动中实施的不可或缺的过程。所以，朝廷政务管理在整个官僚机器运作中又是举足轻重的。行政中枢组织常常因皇帝与宰相的权力冲突而不断变动。朝廷政务管理机构则不然。无论皇帝弱，权相当国，抑或皇帝极端独裁，朝廷各项政务管理都须委付一批大臣承办。在这个意义上，历代朝廷政务管理乃是中央官僚权力运作中比较稳定和常在的一部分。（一）秦汉九卿施政
秦汉设奉常（太常）、郎中令（光禄勋）、卫尉、太仆、廷尉、典客（大鸿胪）、宗正、治粟内史（大司农）、少府等九卿，具体掌管朝廷政务和皇宫庶事。九卿品秩均是中二千石，地位仅次于丞相三公。九卿职掌可分为朝廷政务和皇宫庶事两类，这里我们重点介绍的是承担朝廷司法、财政管理的廷尉、治粟内史（司农）二卿的情况，有关其他七卿的叙述就比较简略了。（1）奉常（太常）
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