我国养老保险统筹层次研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：白维军

出版社：光明日报出版社

格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT

我国养老保险统筹层次研究试读：

在现代社会保障体系中，养老保险制度占据了重要的地位，承担着“老有所养”的重要责任。当前，人口老龄化和养老金支付困难的双重压力，凸显了建设养老保险制度的重要性和改革养老保险制度的紧迫性。因此，养老保险统筹层次作为整个养老保险制度的核心内容之一，自然成为了实务界和理论界研究的热点与焦点。本书将就这一论题展开深入而系统的研究。第一节 选题背景与研究意义一、选题背景

我国养老保险制度滥觞于20世纪50年代。1951年，政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称《劳动保险条例》），这是一部涵盖养老、医疗、工伤、生育的综合性社会保险法规，它对养老保险的诸项制度规定标志我国养老保险制度的正式建立。截至2011年，这一制度已整整走过了六十个年头。

养老保险制度内容广泛，就统筹层次而言，六十年的制度变迁经历了从全国调剂的社会保险，到失去统筹性的企业保险，再到县、市统筹以及省级统筹的不同发展阶段，而每个阶段又有着不同的养老保险制度模式与之匹配。社会保险的“大数法则”定律必然要求养老保险要不断提高统筹层次，以缓减日益沉重的养老金支付压力和养老保险基金的运营风险。然而，受经济发展水平与利益博弈等诸多因素的影响，我国养老保险统筹层次的提高却几经周折，步履维艰。目前，我国正处在经济、社会发展的高速时期，激烈的经济、社会变革对养老保险制度的运行提出了全新的要求，也形成了严峻的挑战。而随着我国社会、经济、政治、管理环境的变化，养老保险自身也表现出与时代的不相适应性，存在着一些亟待解决的制度问题。养老保险制度所面临的这些内外矛盾，迫切要求提高统筹层次，以适应社会进步对制度发展的新要求，并充分发挥养老保险在新时期的制度效能。在此背景下，笔者认为有必要对我国养老保险统筹层次进行全面而系统的研究，并进行科学合理的制度设计，以应对养老保险制度发展中所面临的矛盾与危机。当前，我国养老保险制度所面临的矛盾主要表现在以下四个方面：（一）统筹城乡社会保障与养老保险发展不均衡的矛盾

2003年，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的社会主义市场经济建设“五统筹”方针，首次提出城乡经济社会统筹发展问题，这其中就包括城乡社会保障制度的统筹发展。2007年，党的十七大报告又提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应体系，形成城乡劳动者平等就业的制度。建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”把城乡社会保障从统筹发展提升到城乡一体化的高度。这一一体化要求既包括社会保障城乡发展规划的一体化，也包括城乡社会保障在公共服务、公共设施、制度规定、制度管理上的一体化。2008年，党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》认为，我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。并且提出建设城乡经济社会发展一体化新格局的诸多政策诉求。统筹城乡经济社会发展，是我们党科学把握发展规律，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发，针对工农、城乡发展不协调和二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾，作出的重大决策。经济学家厉以宁也认为：统筹城乡发展最重要的任务就是改革城乡二元体制，这是中国下一轮改革发展的重点，同时是一场伟大的社会变革。”2012年，党的十八大报告明确指出，“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，统筹推进城乡社会保障体系建设，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”在此基础上，要推动城乡发展一体化。从社会保障的城乡统筹发展，到最终的城乡一体化，这一变化过程对我国养老保险制度提出了全新的要求，曾经“各自为政、各管一摊”的制度格局必须予以纠正与改变。

然而，与统筹城乡经济社会发展、城乡社会保障一体化要求形成尖锐矛盾的是，我国各级、各类养老保险制度在规制与运作上的不统一。就养老保险的统筹模式而言，目前，城镇企业职工基本养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的模式，而城镇居民养老保险制度和新型农村社会养老保险制度则没有社会统筹账户，仅有个人缴费账户和缴费补贴账户，这三者之间就无法实现制度融合与一体化发展。同样实行社会统筹与个人账户相结合的农民工社会养老保险制度，由于制度设计的缺陷目前仍无法实现与城镇职工基本养老保险制度的衔接与并轨。即使是同为养老保险制度，受地区经济发展不平衡的影响，其在缴费比例、缴费基数、待遇标准，甚至制度规定上都存在着较大的差异。此外，即使是在同一地区，基本养老保险诸项目在不同单位、不同性质的劳动部门之间也差异极大。养老保险制度的这些差异与全国城乡经济社会统筹发展、一体化要求形成了强烈的反差，并且制约着城乡统筹的发展进程。这也形成了对养老保险制度进行调整与改革的现实。（二）人口流动加剧与养老保险规制缺失的矛盾

改革开放以来，随着我国农村生产关系的变化以及劳动方式的改变，农村出现了大量的剩余劳动力，他们从农村向城市的流转构成了当前人口流动的主要形式。在城市中，随着劳动用工制度的改变以及生产经营方式的多样化，也出现了广泛的人员流动。有统计显示：1995年，全国约有8000多万农村劳动力在外流动。2000年人口普查揭示，全国流动人口数量在1亿人以上。而2005年1%人口抽样调查公布结果则表明，全国流动人口数量已经达到1.47亿人。根据国家人口与计划生育委员会统计，2008年中国流动人口规模已经达到了2.01亿人。而据《中国流动人口发展报告2010》预测，到2050年中国流动人口人数将达到3.5亿人。虽然人口流转的规模和绝对数量是农村向城镇的流动，但从流出人口“再流动”的频次来看，主要还是人口在城镇间的频繁流动以及在不同性质单位间的流动。一份针对人口流动大省——浙江省的调查显示，截至2007年6月，浙江省外来务工人员多达1670.7万人，其中有1100多万人的劳动关系因工作岗位变更在省内城镇间“漫游”，他们的平均工作周期一般是3至5年，其间人均换工一次以上。对农村而言，农村剩余劳动力的大量转移，既避免了农村人力资源的浪费，也为农村的后续发展带来了富足的资金、先进的技术和理念，对推动农村现代化建设以及促成城乡一体化都有积极的意义。对城市而言，人口在城市间的流动，适应了市场经济对人力资源自由配置的需求，盘活了整个国民经济的运行系统，在创造国民财富的同时，也带来了社会生机，并为“城市反哺农村、工业反哺农业”夯定了坚实的经济基础。

然而，人口流动在释放积极社会效应的同时，也为流出地和流入地带来了风险与危机。对养老保险制度来说，劳动人口的频繁流动首先对养老保险关系的转移接续形成了挑战。人口流动导致养老权益损失最直观的回应，就是每年春节前出现的农民工“退保潮”。因为，2009年之前的农民工养老保险关系转移接续办法规定，参保农民工从一地流往另一地时，仅可全额转走个人账户上的养老保险积累金和养老保险关系证明，并不能转走用工单位为其缴纳形成的统筹账户资金。而人口转入地出于养老保险转入即意味着养老责任转嫁的现实考虑，也制定了较为苛刻的转移门槛，极力阻碍这种转移接续关系的发生。当时的这种转移接续办法就等于是农民工在银行存了活期存款，并没有任何养老保障的意义。再加之农民工养老保险与城镇居民养老保险、城镇职工养老保险、新型农村社会养老保险之间的不衔接，农民工只能无奈地选择“退保”。当然，因流动而导致养老保障权益丧失的不仅有农民工，还牵涉城市之间流动的广大城镇企业职工。

有鉴于此，2009年底，国务院办公厅下发了《关于转发人力资源和社会保障部、财政部养老保险关系转移接续暂行办法的通知》，为流动人口社会养老保险关系转移接续提供了全新的政策依据。但是，这一转移接续暂行办法，由于模糊的文字表述和专业化的解释话语以及一些不甚合理的制度规定，并没有打消人们对这一政策的疑虑与担忧。于是，退保潮再现。养老保险不能顺利转移接续，伤害的不仅是参保者个人，也包括养老保险制度本身。其实，导致这一问题的主要原因是，养老保险制度的统筹层次不高以及各地养老保险制度不统一，如果能设计一个合理的养老保险社会统筹层次与养老金的计发办法和制度模式，这一问题将迎刃而解。（三）社会保险基金分散管理与养老保险基金安全运行、保值增值之间的矛盾

社会保险基金是指社会保险制度确定的用于支付劳动者或公民在患病、年老伤残、生育、死亡、失业等情况下所享受的各项保险待遇的基金，一般由企业等用人单位（或雇主）和劳动者（或雇员）或公民个人缴纳的社会保险费以及国家财政给予的一定补贴组成。社会保险基金分别由养老、医疗、失业、工伤、生育五项基金组成。在基金规模方面，近年来，随着我国社会保险实施范围的不断扩大，基金的积累也越来越多，对保障参保者的应得利益提供了有力的资金支持。2004—2010年全国五项社会保险基金收支决算情况（见表1-1）说明，我国社会保险基金的规模在日益扩大，结余数额也在逐年增加。表1-1 2004—2010年全国五项社会保险基金收支决算情况表（单位：万元）

数据来源：中华人民共和国财政部社会保障司——数据动态——历年社会保险基金决算数据，网址：http：//sbs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/shujudongtai/

目前，社会保险基金已成为我国国民经济中一支重要的资金力量，在这笔巨额资金中，养老保险基金占到了近三分之一的比例。在社保基金管理方面，长期以来，由于我国社会保障统筹主要以2000多个县（市）为主（此处的“市”指县级市），这就意味着社保基金实际上掌握在多达2000多个县（市）政府手中。情况更为严峻的是，在各个县（市）统筹单位里，社保“五险”基金在行政管理上划属不同的“管理中心”；若再加上农村合作医疗基金和农村养老基金，在2000多个“块块”统筹的县（市）里，又存在着至少七项“条条”保险基金。如此条块相加，我国的社保基金潜在“风险点”多达上万个。在养老保险基金管理方面，尽管我国政府在2009年底宣布全国所有省（市、区）都实行了养老保险省级统筹，或者出台了养老保险省级统筹方案。但从政策执行情况来看，除个别几个直辖市和省级政府外，全国大都采取的是养老保险的省级调剂金模式，而不是完全的养老保险基金省级统收统支。也就是说，收缴的养老保险基金仍然大部分掌控在市级政府、县级以及县级市政府，这几千个独立的行政单位手中，形成了养老保险基金管理的“碎片化”状态。

养老保险基金分散管理的危害主要有两方面：第一，由于养老保险基金的管理单位多且极其分散，导致对其安全运行和监督管理带来了困难，造成养老保险基金被贪污、挤占、挪用现象时有发生。例如，2006年9月，审计署对29个省、自治区、直辖市2005年企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金管理使用情况进行了审计，审计发现1999年前发生的违规问题资金金额23.47亿元；2000年以来发生的违规问题资金金额47.88亿元。从险种看：养老保险占67.2%，医疗保险占23.6%，失业保险占8.4%。从违规主体看：地方政府、劳动保障部门、社会保险经办机构、财政部门、税务部门及相关部门都占一定比例。2006年的上海社保案，更是清晰地说明了养老保险基金运行中存在的安全隐患问题。第二，由于养老保险基金分散存在于各个管理账户中，难以形成一笔数额巨大的资金，为基金的保值增值带来了难度。小规模的资金其投资收益相对较小，而且由于资金数额较小，为达到保值的目标，各管理单位一般都是直接存入银行，也有一些被用于购买国债。由于银行存款利率的波动和低下以及购买国债时理财手段的单一，这笔资金往往难以实现保值的目标。基金增值情况也不容乐观，有学者研究表明：我国五项社会保险基金结余虽然由1998年的1600多亿元增加到2006年的8000多亿元，但基金收益率却始终徘徊在2%以内，一些年度的基金收益率甚至低于同期CPI。郑秉文认为养老保险基金“增值”包括两个概念：一是购买力标准，投资收益率要盯住CPI，二是生活标准，收益率要盯住工资增长率。我国2007年11月的CPI已经超过4%，近年的平均工资增长率是14.2%，而我们养老保险的投资收益率显然没有达到增值的目标。

养老保险基金的分散管理与碎片化状态，对其安全运行与保值增值提出了挑战。而造成这一不利局面的主要原因，就是养老保险的低层次社会统筹模式。低统筹层次降低了养老保险基金抗风险的能力，也降低了养老保险制度的养老保障能力。提高统筹层次可以减少养老保险基金的风险源，资金风险几率也将大大减少，这样既可以降低管理费用，又可以降低监管难度，还可以使基金形成合力，有利于实现较大规模、较为稳健的组合投资策略，降低投资风险和经营成本，实现基金投资的保值增值。（四）提高统筹层次的共识与统筹层面定位不一之间的矛盾

养老保险制度践行六十年来，在社会统筹层面先后经历了全国调剂——企业统筹——县、市统筹——省级统筹等几个不同的发展阶段，每个发展阶段都有不同的统筹内容与之呼应。建国初，针对养老保险制度我国先后颁布和实施了《中华人民共和国劳动保险条例》（951年）、《国家机关工作人员退休处理暂行办法》（1955年）、《国务院关于工人、职员退休处理的暂行办法》（1958年）、《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退休统筹暂行办法》（1964年）等法律条文。通过这一系列办法的实施，基本形成了与计划经济体制相适应的养老保险框架结构，并且实行的是在全国各级工会之间的养老保险金调剂使用制度。“文化大革命”的爆发，破坏了养老保险基金的统筹机制，使社会养老保险演变为最低层次的“企业保险”，养老保险基金在各企业封闭运行、独立建账，这一制度被称为养老保险基金的企业统筹。鉴于社会统筹对养老保险制度的重要意义，“文革”之后，我国开始重建养老保险的社会统筹制度，并逐步提高统筹层次。1983年，国家提出了开展全民所有制单位退休费用社会统筹的任务，并于1984年在全国五个市级行政区试点实行，开始了养老保险市级统筹的探索。在试点经验的基础上，1991年，国务院办公厅发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出养老保险筹资实行国家、企业、个人三方共同负担的原则，并且要求尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。中央部属企业，除国家另有规定外，都要参加所在地区的统筹。国家对提高养老保险统筹层次提出了新的要求。1995年，国务院办公厅发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出养老保险实行“社会统筹与个人账户相结合”的重要原则，并公布了实施这一原则可供选择的两套方案。为提高养老保险基金的统筹层次和加强宏观调控，国务院办公厅又于1997年发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，要求各地逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡，待全国基本实现省级统筹后，原经国务院批准由有关部门和单位组织统筹的企业，参加所在地区的社会统筹。1999年，劳动和社会保障部会同财政部共同发布了《关于建立基本养老保险省级统筹制度有关问题的通知》，要求各地加快建立省级统筹制度，尚未实现省级统筹的省份，须建立健全省级调剂金办法，并积极采取切实有效措施，逐步建立省级统筹制度。2006年，劳动和社会保障部发布了《关于贯彻落实国务院完善企业职工基本养老保险制度决定的工作安排意见》，要求已经实现省级统筹的省份要继续规范完善，扩大试点省份原则上实行省级统筹，沿海经济发达省份应有新的突破，对养老保险统筹层次提出了更高的要求。为加快实现省级统筹的步伐，劳动和社会保障部于2007年又发布了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，明确了企业职工基本养老保险省级统筹标准，为省级统筹指明了方向。2009年12月，国务院在其常务会议上宣布，我国所有省（市、区）都已实行了省级统筹，或者已经出台了省级统筹方案，并开始着手研究制定全国统筹的方案。

由此可见，国家对提高养老保险统筹层次的态度是明确的，而且无论在学术界还是实务界，人们对提高养老保险统筹层次，优化养老保险制度模式均已达成了共识。

但是，学术界对于养老保险社会统筹中“社会”层面的定位存在较大争议，对于社会统筹的运行模式也没有达成一致的意见，对于提高统筹层次的步骤选择更是众说纷纭。在“社会”的定位上，有人主张定位在“省”，以“省”为统筹单位；有人主张定位在“国家”，以“全国”为统筹单位。对于养老保险社会统筹的运行模式，有人主张实行调剂金制度，有人主张统收统支制，实践中的政策举措也是多种多样。在提高统筹层次的步骤上，有人主张按照县级统筹——市级统筹——省级统筹——全国统筹的步骤层层推进；有人主张跳过市级统筹，直接从县级统筹过渡到省级统筹；有人则主张从县级统筹一步过渡到全国统筹。对养老保险统筹层次的讨论目前已成为一个热门话题。

国家和社会，理论界和实务界对提高养老保险统筹层次所达成的共识，对养老保险的发展有重要意义。但是，这些认识分歧与争论的存在，如果不能得到及时、恰当的解决就会阻碍养老保险制度的健康发展。解决这一矛盾的现实需求，敦促着人们对养老保险的统筹层次予以关注与研究。

以上四大矛盾的解决与养老保险统筹层次都有着紧密的关系，也就是说，通过提高养老保险统筹层次，优化养老保险统筹的制度模式，这些问题都将得到较好的解决。二、选题的现实意义

统筹层次的高低关系着养老保险养老保障功能的实现程度，而选择恰当的统筹模式又是实现这一制度效能的根本保证。笔者认为本书所选择的这一论题，至少在以下三方面彰显了它的现实意义：（一）为当前养老保险统筹层次及模式提供了新的思路

目前，实务界和理论界虽然对提高统筹层次达成了共识，但对统筹的层面和模式存在较大争议。本书通过大量的文献研究和实证调查得出，市县统筹已无法应对养老保险的制度风险。从我国经济发展水平、政权建制结构、利益维护与社会和谐等方面考虑，当前把养老保险制度定位于“完善省级统筹，促进全国调剂”是恰当的政策选择。2010年10月28日表决通过的《中华人民共和国社会保险法》，明确规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。《十二五规划建议》中也提到要“完善实施城镇职工和居民养老保险制度，实现基础养老金全国统筹。”笔者认为，实现养老保险全国统筹的大方向毫无疑问是正确的，但是，在目前区域发展极不平衡的情况下，要想在短期内实现完全的统收统支型全国统筹是不现实的。我们应在“十二五”结束前努力构建“完善省级统筹，促进全国调剂”的制度模式，并使之定型与顺畅运作，再经过“十三五”的制度完善，争取在2020年全面实现小康社会的情况下，实现养老保险的全国统筹。所以，通过本书的研究，能为养老保险论证出一套全新的统筹方案，为决策者提供有益的政策借鉴。（二）为当前养老保险发展过程中遇到的诸多难题的解决提供政策建议

我国养老保险制度在运行中遇到了一些亟待解决的现实问题。首先，养老保险各项目差异较大的现实使其无法适应城乡社会保障统筹发展和一体化的要求，省内养老保险的差异也使得养老保险省级统筹困难重重。其次，养老保险统筹层次过低使得全国，甚至是同一省内的养老保险参保职工在缴费以及待遇方面存在较大差异，而且参保职工从一地流往另一地，由于统筹层面的狭小也会导致养老权益的损失。最后，养老保险统筹层次过低、养老保险基金统筹模式不同，还无法保证养老保险基金的安全运行与保值增值。这些问题的解决，都必须诉诸于养老保险统筹层次的提高以及一个科学、合理的统筹模式。本书关于养老保险“完善省级统筹，促进全国调剂”的制度设计，为解决这些难题提供了政策建议。（三）为其他群体养老保险的制度设计提供政策借鉴

目前在我国，除了养老保险需要通过提高统筹层次、优化制度模式来实现养老保险制度对城镇职工的养老保障功能外，还有城镇居民、公职人员以及广大农村居民的养老保险问题急需解决。而上述各类人群同样面临着养老保险制度统筹层次过低，养老保险保障功能不强、保障效果有失公允的现实问题，这些问题的解决也与各自养老保险制度统筹层次的提高息息相关。因此，本书所研究的养老保险制度在统筹层次和统筹模式上的制度和方案设计，可以为以上人群解决同样的问题提供参考与借鉴，为最终实现全体国民养老保险制度的大统一奠定坚实的基础，彰显着本研究的扩展性现实意义。三、选题的理论意义

除上述现实意义外，本书还彰显着实践研究的理论意义：

首先，通过系统论和大数法则的理论阐述，为提高养老保险统筹层次提供了理论支撑，使人们从学理上对提高养老保险统筹层次有了更深入的认识。系统论启示我们要从整体和系统的角度，充分重视养老保险统筹层次对养老保险其他项目以及养老保险制度自身的重要意义。而大数法则则启示我们只有发挥养老保险资金的集结优势，才能充分发挥养老保险的养老保障功能。

其次，通过“经济人”假设理论和内蒙古的实证研究，从理论上说明了为什么提高养老保险统筹层次困难重重，并且以现实案例说明了阻力所在。养老保险的各行为主体在制度实践中表现出明显的“经济人”倾向，在养老保险统筹层次的提高过程中，他们总是选择有利于自身利益的政策举措，在权衡得失与利益博弈中对养老保险统筹层次的提高起到了阻碍作用。而内蒙古养老保险自治区级统筹的实践更是清晰地体现了这一点。

最后，通过国外经验借鉴和国内行政、财政、立法体制的比较研究和理论分析，阐释了我国现阶段选择“完善省级统筹，促进全国调剂”养老保险统筹层次和模式的必要性与必然性。通过上述研究，深化了人们对养老保险统筹层次和模式的理论认识，为顺利实施相关政策提供了理论依据。第二节 国内外研究现状述评

养老保险制度在我国已经运行了60多年，在国外，以1889年德国颁布的《老年和残疾社会保险法》为起始，也已有了120多年的历史。因此，国内外学者对养老保险制度以及养老保险统筹层次及模式问题进行了广泛的研究。这些前期研究为本书奠定了基础、提供了借鉴，其研究的不足则为本书进一步开展相关探索留下了广阔的空间。一、国内研究现状述评

国内学者对养老保险统筹层次的研究可分为宏观和微观两个层面。宏观层面上，学者们对养老保险统筹层次提高的必要性、可行性、社会意义以及养老保险统筹模式等进行了论述。微观层面上，学者们对养老保险省级统筹和全国统筹的相关内容进行了详细的论述。这些研究为养老保险统筹层次的进一步探讨打下了坚实的基础，也为本书的研究提供了颇有价值的借鉴。这些研究的观点可归纳、概括为以下几个方面：（一）对养老保险统筹层次的研究

1.统筹层次偏低导致的问题

郑功成从基本养老保险制度区域分割的视角认为，养老保险缴费率不同不仅破坏了企业公平竞争的环境，也不利于我国产业结构的区域调整。养老保险区域分割不仅破坏了养老保险制度的自身平衡与发展，也扭曲了中央与地方及地方间的关系，使养老保险转移接续成本增高。杨立雄、何洪静认为，养老保险目前这种“条块分割、以块为主”的格局，形成了很多弊端：一是养老保险政策差异过大，阻碍劳动力的流动。二是降低组织效率。三是基金征缴脱节。

杨柳、刘雯晶、金正帅等学者从养老保险基金的运行安全，统筹层次对养老保险基金的行政管理，对劳动力流动的影响等方面认为，养老保险低水平统筹层次的弊端为：养老保险基金的规模较小，调剂力度较小，限制了共济功能，存在收支平衡的风险；养老保险管理分散、各自为政，会产生政府的寻租行为，使各地的养老保险基金存在安全风险；养老保险基金的地区间调剂不畅，导致基金的抗风险能力差，并加重了中央的财政负担；阻碍劳动力自由流动，并使养老保险实现异地转续困难，导致养老保险的可携带性差。

由此可见，学者们对养老保险统筹层次偏低给劳动力流动、基金管理、财政负担造成的负面影响进行了深入研究。

2.提高统筹层次的障碍因素

金正帅从六个方面对提高养老保险统筹层次的阻力进行了较为全面的归纳与分析：第一，统筹账户基金采取平均主义的分配方式，基础养老金与个人缴费多少无关，挫伤了富裕地区参与提高养老保险统筹层次的积极性。第二，各统筹地区养老金的替代率和基本养老基金结余情况各不相同，结余多的地区也缺乏参与提高统筹层次的积极性。第三，在提高统筹层次之前，各统筹地区会从本地区的利益出发，竞相提高养老金的替代率，导致全国基本养老基金结余数量大大减少，人为地增加阻力。第四，因各地平均工资差距带来基本养老金的差距。第五，原在岗职工平均工资大大低于全省在岗职工平均工资的地区可能放宽职工提前退休。第六，一些县市（包括贫困地区）领导及社会保险经办机构的负责人因为担心会失去对养老保险资金的支配权而有可能不积极支持提高统筹层次。

王晓军认为，不同地区在历史债务、经济发展水平、人口结构、养老保险覆盖范围、抚养负担、待遇水平、缴费负担等方面的差异，以及过去长期以来形成的中央、地方、企业、个人等不同的利益格局严重制约了统筹层次的提高。杨柳认为，提高统筹层次主要涉及“统而难筹”的问题、兜底问题、态度问题、成本问题，解决好这四个问题是提高养老保险统筹层次的关键所在。税红梅认为，提高统筹层次进展缓慢的原因是：首先，企业职工基本养老保险制度改革路径与财政体制之间存在矛盾。主要是上一级政府不愿负担财政兜底责任，所以他们也有可能抵制提高统筹层次。其次，基本养老保险政策执行的不统一，增加了提高统筹层次的难度。

李连友从利益分化角度分析了不同利益主体对我国养老保险制度变迁的不同影响。作者分析了企业、地方政府、各政府部门、中央政府等利益主体的产生和独立利益的获得，并对这些利益主体如何影响养老保险统筹层次的提高、行业统筹兴衰、对“边缘群体”养老保险的漠视等进行了比较详尽的分析。

这些研究使我们对养老保险统筹层次提高的障碍因素有了较为全面的了解，对后文的写作有重要的参考价值。

3.提高统筹层次的政策选择

张利军认为，提高养老保险统筹层次，首先要借鉴国外经验，明确提高养老保险统筹层次的方向是全国统筹，并将其写入《社会保险法》中。其次，要明确提出实行全国统筹的时间表，实施“三步走”战略。在思路明确后，就必须有相关的配套措施：一是理顺管理体制，尽快实行经办机构垂直管理。二是建立科学合理的中央和地方各级政府责任分担和激励约束机制。三是规范和统一基金管理模式。四是积极稳妥地清偿养老保险历史隐性债务并做实个人账户。

刘玉璞认为，在提高养老保险统筹层次的过程中，养老保险经办机构必须实现垂直管理。因为，基本养老保险权益记录时间长，基金管理规模大、周期长，对信息维护质量和基金运营效益要求高，特别是为适应人力资源全国流动和转接关系的需要，有关退休待遇给付、保障标准等必须政出一门，由中央政府统一决策。

辛宝海、卢驰文从财政体制的角度认为，要提高社会保险统筹层次，就需要对目前的财政体制进行配套改革或调整。城镇职工社会保险统筹由县市级提高到省级，再由省级提高到中央级，等于扩大了省市、中央的事权范围，就必然要对中央税、地方税和共享税做出相应的调整，加大省级、中央级财政收入比重。

学者们普遍认为，养老保险社会统筹的最高层次为全国统筹，为实现全国统筹，必须在行政、财政、管理等体制上做出配套改革。

4.提高统筹层次的现实可行性

人力资源和社会保障部副部长胡晓义从三方面分析认为，我国提高养老保险统筹层次的基础条件已经具备。第一，具备了制度环境。近年来中央陆续颁布了一些提高养老保险统筹层次的办法与通知，为提高统筹层次搭建了不曾有过的制度平台。第二，具备了技术手段。经过几年的实践摸索和逐步推进，目前各基层经办机构的管理流程已大大规范，为提高统筹层次提供了过去不可想象的便利条件。第三，合理的资金控制比例。对资金的控制力如何是能否提高统筹层次最重要的条件，作者以省级统筹为例说明，目前的资金调度格局为养老保险统筹层次的提高，提供了现实可行性。作者还认为：统筹层次问题的核心是资金的管理控制权，其实质是各级政府责任和权限的划分；而政策的统一，标准的规范等，都只是外部的充分条件。

欧阳觅剑、游克湘认为，现在已经具备了提高养老保险统筹层次的可能性。第一，中央财政财力增长，而且各地纷纷建立调剂金制度，对下一级养老保险基金的补贴越来越多。这就是说，上级财政和社保部门有财力将养老保险基金统筹起来。即使过渡期出现较大的亏空也能承受。第二，基本养老金的计发办法已经比较完善。2005年12月，国务院对基本养老金的计发方法进行了重大改革，由社会统筹基金支付的基础养老金，从原来按照当地上年度平均工资的固定比例，改为与缴费年限和缴费工资挂钩。这种计发方法使参保人员的利益得到合理体现，能够提高他们缴费的积极性，在扩大覆盖面和提高征缴率方面，对地方政府行政力量的依靠会降低。这些都有利于养老保险统筹层次的提高。（二）对养老保险全国统筹的研究

1.实现全国统筹的必要性

郑功成从三方面论述了养老保险全国统筹的必要性：第一，实现养老保险全国统筹，是实现这一制度公平性与有效性的本质要求，是维系全国统一的劳动力市场必需的、内在的要求，也是实现这一制度财务稳定与可持续发展的客观要求。第二，养老保险制度停留在地方分割、低级别统筹层次上，正在造成日益严重的社会后果，并事实上直接损害着这一制度的健康发展。第三，实行养老保险全国统筹是党和政府的既定目标。

席恒、梁木首先指出了目前省级统筹的不足，他们认为基本养老保险省级统筹仍然是统筹单位内各自为政，基金分割，社会共济和抗风险功能严重削弱，统筹单位间无法联接、协调和共济的区域自治格局。因此，省级统筹不是一种理想的统筹层次。然后，作者从我国当前的政治体制，企业和个人缴费能力的经济支撑条件，国家对养老保险的财政支持能力三方面论证了我国必须而且已经有条件实行养老保险全国统筹。

2.实现全国统筹的障碍因素

龚秀全从转制成本的角度认为，由于我国各省基本养老保险金水平、替代率、缴费率和覆盖率等都存在比较大的差异，基本养老保险从省级统筹提高到全国统筹是一个利益重新调整过程，必然面临比较大的制度转换成本，如何缩小转制成本就成为养老保险实现全国统筹的障碍因素之一。

王茜认为，现实中存在着诸多阻碍全国统筹的因素，归纳起来主要有四点：第一，分税制财政制度下中央与地方财权、事权的不对称是根本的制度制约因素；第二，地方利益保护是最根本的经济制约因素；第三，各地基本养老保险制度实施的差异难以实现基本养老保险公平原则；第四，个人账户的“空账”运行可能导致全国统筹的财政障碍。

3.实现全国统筹的制度设计

郑功成提出了实现养老保险全国统筹“一步到位”的思路。作者认为养老保险地市级统筹与省级统筹并不是必须经历的环节，而应从目前的地方分割统筹，一步跨越到全国统筹。这种一步走的改革思路是成本最小、代价最低并且最有利于制度建设的方案。但是，应该妥善解决好四个问题：第一，尽快明确养老保险参保权益记录规则作为迈向全国统筹的过渡措施。第二，尽快建立基本养老保险垂直经办体制，奠定全国统筹的组织基础。第三，实行新、旧财务分离和遵循增量改革原则。第四，建立基本养老保险专项预算制，以明确中央与地方政府之间的责任分担和激励约束机制。

万春、邱长溶在养老保险精算模型的基础上，从六个方面提出了实现全国统筹的制度建议。第一，实行收支两条线，养老金由差额拨付改为全额拨付。第二，建立全国社会保障机构的垂直领导机制，避免地方政府对社会保障机构的干预及挪用资金。第三，改革相应的财政配套机制及财政补贴机制。第四，统筹后的基金直接进入财政专户，由指定的养老保险基金管理机构进行管理。第五，建立交费激励机制。第六，扩大覆盖范围，除了从法律上强调企业和个人的强制交费责任，还要让企业和个人了解国家所作的贡献。

席恒、梁木从基本养老保险全国统筹的制度条件与管理体制两方面进行了制度设计。一是实行基本养老保险基本统筹账户和个人账户分账管理，各行其道。二是以全国为统筹平台，建立社会保障垂直管理体系，促进基本养老保险全国统筹。

卢驰文认为，实现养老保险全国统筹的策略应为：第一，把《养老保险关系转移接续暂行办法》当作是一个权宜之策，但也要贯彻好，以等待基本养老保险的全国统筹。第二，改革基础养老金的计发办法，建立基础养老金待遇与对统筹账户贡献高度正相关的制度。第三，加快金保工程的建设步伐，争取早日实现基本养老保险信息的全国联网和共享。第四，大力推进基本养老保险省级统筹，力争早日实现全国范围内基本养老保险业务经办机构的垂直管理。第五，继续坚持做实个人账户，为应对人口老龄化高峰时期问题做好必要的物质准备。（三）对养老保险省级统筹的研究

与养老保险统筹层次和全国统筹研究相比，由于我国目前只做到了省级统筹，所以学者们对养老保险省级统筹的研究相对较为丰富，也形成了较多的研究成果。

但是，由于养老保险省级统筹与全国统筹，在诸如实施的必要性与可行性以及实施障碍方面具有极强的共性，基于前文的分析述问题就不再赘述。本书的立意在于构建一个“完善省级统筹，促进全国调剂”的养老保险统筹层次与模式，因此，对于如何实现省级统筹就有更为重要的研究意义。下文将就这个问题，对不同学者的不同观点予以梳理。

胡晓义基于“刚性省级统筹”的诸多弊端，设计了一套更加柔性化的养老保险省级统筹方案。具体内容为：一是以预算管理为统筹基础。对全省各地市的养老保险基金实行全面、严格的收支预算管理。二是明确各级政府的资金管理权限。列入基金预算的资金结余上解省里，预算内资金缺口由省里补助；低于收入预算或者超过支出预算形成的缺口由市县用财政资金自行弥补；超过收入预算或者控制预算支出形成结余资金，可以部分或全部留在市县，但市县无权擅自动用，遇有特殊情况需要动用必须履行预算报批程序。三是划定各级政府的工作责任。在省级统筹体制下，省级政府按照国家统一的制度规定，制定本省的养老保险政策、标准和管理流程，管理全省养老保险基金，根据预算向下级政府拨付补助资金；而市县政府无权制定政策，其责任就是执行预算，征收基金，控制支出，保证基本养老金发放。

林毓铭对完善省级养老保险统筹体制的思考也十分值得借鉴。一是制度改革：统一养老保险制度，实现制度的六统一。二是观念变革：树立大保险与养老保险可持续发展观，地方政府应积极参与到省级统筹中来。三是公平与扩大养老保险基金双支撑：努力扩大养老保险覆盖面。四是多管齐下：个人账户“空账”率降低到最低程度。

河北省劳动与社会保障厅课题组通过大量社会调研认为省级统筹在资金运作上有两种选择：第一种是统收统支的资金运作模式，即建立一支省内垂直领导的工作队伍，统一征收和使用基金，养老保险基金不再经过地方政府，从根本上解决上解困难问题。第二种是保持分级征收养老保险费的模式，完善基金管理制度，按基金需要或一定比例上解调剂金。课题组认为第二种方式更为现实：即养老保险费分级征收，建立省级调剂金制度，并积极向养老保险省级统筹基金统收统支过渡。

杨良初、李成威认为，基本养老保险省级统筹应做到如下几点：一是调动省级和市县两方面的积极性，强化地方政府在社会保障工作中的具体责任。二是增强省级统筹调剂计划的科学性。三是理顺社会保障管理体制。四是开征社会保险税，强化社会保险基金的征缴。作者在此的一点新意是主张征收社会保险税，以强化养老保险基金的征缴。

冯兰瑞认为，养老保险省级统筹是一个利益矛盾问题，作者认为解决省级统筹利益障碍问题，可以采取既往不咎的办法，各地以往养老保险基金结余滚存不动，由地方自行支配。省级统筹后重新开始，有准备有步骤地进行养老保险基金的省级调剂。郑秉文认为，实行省级统筹的突破口有两个：一是建立健全省级调剂基金，二是完善市级统筹，这两项基础工作完成之时，就是省级统筹确立之日。

何平认为，省级统筹是一个体制性问题、是一个现实利益的调整问题，涉及地方财政的责任担当问题和一个省之内各个统筹地区之间的利益调整问题。因此，实现省级统筹最主要的是均衡省内各地的利益诉求，并改革目前的财政体制。

综上所述，学者们就养老保险省级统筹、全国统筹以及统筹层次，从影D向统筹层次提高的因素，到提高统筹层次的必要性、可行性以及相应的对策模式进行了广泛的研究，使我们对养老保险统筹层次及模式有了一个全面而宏观的认识，也为本书的进一步研究奠定了理论基础，避免了对一些已成共识问题的重复论述。

但是，笔者认为，这些研究都属于就事论事型的一般性阐述，其最终的落脚点是如何提高养老保险的统筹层次，实现各自所主张的统筹层次与模式，并没有就前文提到的养老保险所面临的四大矛盾做出有针对性的解答。而且，这些研究成果中大都提到了我国养老保险最终的统筹层次是全国统筹，并且多次论及到2012年实现这一统筹目标。笔者在肯定养老保险最终要实行全国统筹的前提下，认为在当前形势下，养老保险最理想的统筹层次与模式应该是“完善省级统筹，促进全国调剂”。所以，学者们对养老保险统筹层次的研究既有成就也有不足，其研究的不足为本书进一步探索留下了空间。二、国外研究现状述评

国外特别是德国、英国等资本主义国家养老保险实践起步早，制度发展较为完善与成熟，对于养老保险的理论研究也较为丰富，这些研究成果对我国养老保险统筹层次与模式的制度设计，有重要的理论指导与借鉴意义。与本书选题相关的研究成果，可归纳、概括为如下两个方面：（一）关于养老保险基础制度的研究

1.比吉特·马蒂尔（Birgit Mattil）认为，养老金制度是对老年时能提供收入的一切制度的统称，它是由诸多养老金计划组成的，具体包括：公共养老金制度、强制养老金制度、养老金供给制度以及养老金收入制度。其中，公共养老金制度是养老金制度的核心，它是由一组或者几组养老保险计划组成的，强制某些群体的人群或者全部人参加。这些计划通常由政府的公共部门负责，人员范围涵盖广泛。此外，作者对其他几个养老金制度概念也进行了相应的界定。这种对养老金所涉概念详细的分类与界定，对养老金制度的研究意义重大。

2.威廉姆·贝弗里奇（William Beveridge）主笔撰写的《贝弗里奇报告》（Social Insurance and Allied Service）对养老保险统一运行进行了深入的理论阐述，在这一报告中作者提出了构建英国社会保障计划的六项原则。其中，“基本生活待遇水平统一”要求在社会保险待遇给付时要标准统一，而不考虑因失业、伤残或退休而中断的原收入为多少；唯一例外的是：因工伤事故或职业病导致长时间伤残的情况。“缴费费率统一”要求每一个参保人及其雇主以统一费率缴费，而不考虑其经济状况。“行政管理职责统一”要求对每一参保人来说，不管享受多少种待遇，缴费每周只有一次；各种保险由每个地区的保障办公室单独负责；全部缴费形成一个独立的社会保险基金，各种待遇和其他保险支出都从该基金中列支。我们可以把这三项原则概括为“统一性”原则，这一原则对我国实行养老保险省级统筹有重要的理论指导意义。

3.科林·吉列恩（Colin Gillion）等学者关于养老保障管理机构设置的研究，对我国实施养老保险省级统筹时管理体制的选择有较强的借鉴意义。他们认为，在世界范围内有许多不同的养老保障机构设置模式。机构设置方式对制度管理效率有直接影响，但制度设计必须适合当地社会与经济的实际情况，并反映出该地区的发展水平，特别是该国的政治环境。因此，适合某个国家的机构设置并不一定完全适用于其他国家。在此，作者以中东欧、西欧、亚洲、南美洲国家为例，说明世界上存在着集中管理、分散管理以及混合式管理的社会保障管理模式。

4.朱利亚诺·博诺利（Giulian Bonoli）认为，为了应对人口老龄化带来的压力，欧洲养老金政策的最明显趋势就是政府逐渐缩小在养老金制度中的责任，有几个西欧国家甚至削减了养老金项目。其实，除了应对人口老龄化这一个原因外，这一养老金政策趋势还来自两方面的压力：一是伴随着后工业劳动市场结构的形成，出现了新的职业层面。二是高速融合的国际金融市场。新的劳动力市场、新的资本结构以及老龄化的出现，所带来的经济和政治压力，使我们对养老金政策进行新的思考。作者此处提到了为应对劳动力市场以及资本市场的新情况，而对养老金制度进行改革的必要性，这对我国提高养老保险统筹层次具有深刻的启示。

5.基思·安巴克瑟（Keith Ambachtsheer）认为，全球的养老金制度都处在一种“病态”之中，需要对其进行广泛的“治疗”。要想解决养老金制度覆盖面小、待遇标准低、不确定性的问题，我们必须同时采用待遇确定型（defined-benefit）和缴费确定型（defined-contribution）的养老金筹资模式。同时，必须重新设计养老金计划的制度安排，这一新的制度安排必须同时达至U制度专业化、比例合理、单独运行三个要求。作者此处提到了养老金制度要既具有科学性，又具有现实可行性的标准。

6.阿萨尔·林贝克（Assar Lindbeck）和马茨·佩尔松（Mats Persson）认为，由于人们对政府主导的养老金制度在资金提供持续性方面的担忧，导致了养老金制度在全球的大改革。然而，包括一些经济学家在内，人们对这一改革争议颇多。这种争议一是因为养老金改革的复杂性，二是因为养老金改革所带来的一些利益争夺的负面效应。作者以代际叠加模型分析了养老金改革所应遵循的基础原则，并且论述了效率、分配和稳定等主题内容。作者认为，实际上养老金改革的许多目标可以通过普通财政来实现。例如，通过税收、转移支付、政府供款的适当结合。（二）关于中国养老保险制度的研究

1.马克·W.弗拉齐耶（Mark W.Frazier）认为，在过去的十多年，中国城市的养老金制度引起了极大的争议，这主要是因为20世纪90年代当政府对养老金的筹资制度和分配制度进行改革时，破坏了政府与利益集团的某种契约。大量关于中国养老金制度改革的论文在强调筹资的困难性，却很少有人指出中国养老金改革并不仅仅是一个制度问题，它是一个体制问题。中国的养老金目前掌控在2000多个由省、市、县政府管理的“社会统筹”单位中，这种碎片化的养老金管理其实是广泛存在于中国的所有城市，它是计划经济的遗产，导致了城乡、国有企业和私营企业、永久工和临时工的尖锐分裂。这种养老金碎片化管理结构贯穿了整个80、90年代。当每个地方政府为自己本领域的退休职工筹集退休金时，由于财政困难以及国企的大量存在，就在养老金的社会统筹中出现了赤字。仅有少数省份可以解决这一赤字问题。作者认为在这种地方统筹体制下，政府官员、企业家、工人要想在未来中国养老制度中受益，还有很长的路要走。

2.威廉·胡斯特（William Hurst）和凯温·J.奥布赖恩（Kevin J.O’Brien）认为，近年来，中国城镇发生了大量的工人阶级抗议事件，这些抗议活动都与养老金制度有关，因为那些退休人员认为他们的合法权益受到了侵犯，他们是无辜的受害者。作者认为1951年实施之时的中国养老金制度，几乎覆盖了所有的工人阶级，养老金替代率也高达80%-90%，尽管那时也受到通货膨胀的影响，但政府还是承担起了退休职工的养老责任，并没有导致社会动乱，而且当时实行的是现收现付制的养老金制度。20世纪90年代，在改革养老金制度的呼声下，中国对养老保险制度进行了大胆的改革，其显著特征是社会化、省级统筹以及养老保险费多方负担。这一养老金制度改革过程中，权益的受损与国家依靠的丧失，激起了工人阶级的不满与抗议。最后，作者认为应从经济与道德两个层面审视中国的养老金制度改革，并消除工人阶级的抗议活动。

3.大卫·D.李（David D.Li）和李林（LingLi）认为，中国的社会保障制度改革是经济改革的重要组成部分，在这一改革中，中国的人口老龄化使养老金制度面临诸多问题。计划生育政策和生活质量的提高使中国的老龄化比其他国家更为严重，中国的老龄化预计到2030年达到顶峰，到时老龄人口将占到总人口的50%。为应对人口老龄化的挑战，现收现付制的资金模式已不可靠。虽然中国政府从1995年开始实行现收现付制与完全基金制相结合的政策举措，但是由于没有处理好新旧养老金制度转变中的过渡问题，新养老金制度还存在诸多问题。作者认为，应该综合考虑中国传统家庭教育与经济增长速度，通过税负转移的形式，尽量平衡代际间的养老负担。

4.罗伯塔·扎沃雷特（Roberta Zavoretti）认为，随着市场的急剧变动和越来越多的人到非公共部门工作，中国以职业为基础的城市社会保障制度需要做出变革。改革的最大挑战就是照顾数量巨大的老年职工，在此，中国政府和世界银行都看到了儒家的家庭价值理念在解决这一问题中的回归。作者认为，城市家庭规模的缩小以及市场变革带来的不安全感，使得这种解决办法还不是很现实。中国政府在面对这一问题时，不但要确保利益的平衡和经济的可持续发展，而且要重获其在“人民”中的合法性，以确保政治的稳定，欧盟在这方面的做法对中国有较大的借鉴意义。

5.詹姆斯·A.多恩（James A.Dorn）从产权的角度认为，人口老龄化以及现收现付制的缺陷，使中国面临严重的养老金危机。作者认为，解决养老金危机不改变中国的所有权结构是不可能的，在这一过程中应最大限度地推进养老金制度私有化，以往的养老金债务必须有一个清晰制度规定由政府承担。在私有产权制度下，个人应为自己的将来做好储蓄和投资，而现收现付制却不具有这种功能。尽管经济改革的步伐依赖政治改革，理解私有产权的重要性对未来中国的资本市场具有关键的意义。

6.朱玉坤（Yukun Zhu）认为，中国的养老保险制度呈现出“碎片化”的状态，公职人员养老金制度、自愿的农村居民养老金计划以及城市工人的基本养老金计划并存于国家的养老保险体系中。城市工人的基本养老金计划实行的是社会统筹与个人账户模式，基本养老保险实行省级统筹，但是省与省之间对这一制度的贡献是不同的。当前基本养老计划最大的问题是企业的缴费率偏高，造成这一问题的原因是老年人口的增加以及提前退休的大量存在。作者认为，解决这一问题的措施有三：一是抑制提前退休；二是逐渐延长退休年龄；三是扩大养老保险的覆盖面，把所有的城市和农村居民都纳入到这一制度中来。

可见，国外学者对养老金制度的概念，养老金制度面临的困境，改革养老金制度所应遵循的原则，养老金制度改革所带来的社会影响，中国养老保险制度的相关问题进行了广泛研究。这些研究对本书从概念界定到问题阐述，都提供了极赋价值的借鉴作用，为本书提供了先进的国外理论基础。

但是，国外学者对中国养老保险制度的研究倾向于定性分析，个案或者定量的分析较为缺乏。而且，有些观点与主张并不符合中国的现实国情，对中国养老保险制度的研究比较宽泛而不深刻，显示出其研究的不足。第三节 研究思路、方法与创新之处一、研究思路与主要内容

统筹层次是养老保险的一项重要内容，统筹层次的合理提升与方案设计，对养老保险制度功能的发挥以及养老保险制度本身的发展都有重要意义。基于上述原因，本书对养老保险统筹层次进行了深入研究。

文章的思路和主要内容遵循了如下的逻辑与结构布局：第一章为导论。在导论中，笔者首先从四个方面阐述了当前养老保险制度在实践运行中所遇到的困难与矛盾，这些问题的存在以及解决问题的实际需要启发笔者去从事养老保险统筹层次的研究，并指出这一研究的现实与意义理论意义，以此作为本书的选题背景。接下来，通过对国内外学者关于这一论题已有研究成果的归纳、概括与评述，指出学界对养老保险统筹层次研究的成就与不足，以促使本书去探索那些未知的领域。此外，本部分还介绍了本书的研究思路与方法，论文的创新之处。通过如上的内容安排，对全文进行一些铺垫性的介绍，并点明本书的基本观点——现阶段，我国养老保险制度宜采取“完善省级统筹，促进全国调剂”的政策选择。

任何一项社会政策的施行，都必须首先对政策所指向的内涵与辐射的外延有个清晰的认识，并在一定理论的指导下开展与实施。因此，在第二章中本书对养老保险统筹层次的几个核心概念进行了界定，并对所涉及的几个基础理论进行了阐述，指出这些理论对我国提高养老保险统筹层次的指导意义，并指出提高统筹层次障碍重重的理论所在。

接下来，本书在第三章从制度变迁的视角，对我国养老保险统筹层次的发展历史与现状进行了纵向梳理，从而使我们明白了我国养老保险社会统筹的演变历程，全国养老保险社会统筹的运行现状以及社会统筹在实际运行中存在的问题。通过对养老保险社会统筹历史的研究使我们认识到，省级统筹在现阶段对我国养老保险制度意义重大，但是省级统筹的历史与进程又是复杂而缓慢的。

那么，是什么因素阻碍着省级统筹以及统筹层次的提升呢？本书在第四章以近年来经济发展较快，但地区间发展水平差距较大的内蒙古自治区为例，通过对其养老保险自治区级统筹的定性与定量分析，全面阐述了阻碍省级统筹实现的各种因素。

在全球化背景下，任何一项经济或社会政策都不可能脱离整体的社会环境而独立存在与运行。从社会发达程度来看，目前我国尚处于追赶西方发达国家的后发阶段。因此，发达国家在养老保险政策上的成功经验，能为我国养老保险制度提供很好的政策借鉴。所以，本书在第五章对英国、美国以及欧盟在社会保障和养老保险制度中的相关论题进行了对比研究，并总结出其对我国提高养老保险统筹层次和选择恰当的统筹模式的有益启示。

作为对前述问题与矛盾的回应，再基于国外的经验教训和中国的实际情况，本书在第六章从养老保险统筹层次的横向视角、纵向视角以及国家制度视角三方面论述了我国现阶段在养老保险统筹层次和模

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

下载完整电子书