佛山绩效管理：模式与实务(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：郑方辉

出版社：新华出版社

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佛山绩效管理：模式与实务试读：

一般意义上，模式（Pattern）是解决某一类问题的方法论，把解决某一类问题的方法上升到理论的高度，即构成模式。政府绩效评价模式是解决政府绩效评价问题的方法论。新世纪以来，纵观全国地方政府有关绩效评价与管理的做法与历史，冠以各种模式称谓的虽有几十种，但从“解决问题方法论”的角度来看，并没有触及评价的权力格局，亦未形成清晰的定位，各自的内涵亦不相同。佛山的特色是以提升执行力与公信力为目标，以“三个统一”为路经，以绩效导向的目标管理为定位，以绩效考评统筹各项考评为方向，旨在解决长期以来围绕组织管理的动力机制问题，并成为深化体制改革的一部分。因此，佛山绩效管理可称之为“佛山模式”。一、佛山社会经济转型及深化体制改革（一）佛山社会经济转型

改革开放30多年来，佛山市经济社会发展取得了令人瞩目的成就，成为珠三角地区经济发展快、投资环境好、综合实力强的城市之一。2013年全市生产总值7010.17亿元，比2012年增长10.0%。“十一五”时期，城镇居民人均可支配收入年均增长9.4%，农村居民人均纯收入年均增长10.0%，2010年分别达27245元和12202元。逐步解决低收人家庭住房问题，已建设保障性住房6067套。就业情况稳定，城镇登记失业率保持在2.26%以下。社会保险覆盖面进一步扩大，2010年，城镇职工参加基本养老、基本医疗保险人数分别达278.5万人、416万人，新型农村社会养老保险基本实现全覆盖。

由于民营经济迅速崛起和自主创新能力增强，佛山市目前不仅工业持续快速增长，而且现代服务业发展迅速。目前，佛山市有高新技术企业457家，省级民营科技企业786家，省级创新型试点企业21家。现有省级企业工程中心94家，市级企业工程中心199家，区级企业工程中心415家。2010年，佛山市专利申请量为17846件，增长16.3%，其中发明专利申请2178件，增长17.5%，授权量达16946件，各项数据均居全国地级市前列。同时，佛山以专业镇和工业园区作为产业集群发展的重要载体，现有国家级产业集群升级示范区4个、省级产业集群升级示范区12个，国家级特色产业基地26个、省级特色产业基地10个，中国产业名都、名镇41个，广东省专业镇35个，形成了家电、陶瓷、铝型材、家具等区域性优势产业集群，具备强大的产业竞争力和抗风险能力。

根据'珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》和《中共广东省委广东省人民政府关于加快建设现代产业体系的决定》的精神，为了推进产业转型升级，提高自主创新能力，构建现代产业体系，把佛山市打造成为全国乃至全球的现代制造基地、产业服务中心，佛山市政府印发《佛山市“3+9”特色产业基地实施方案》的通知，着力打造白色家电、新型显示器件、现代陶瓷等三大世界级特色产业基地和专业机械装备、金属材料加工与制品、纺织服装、食品饮料、家具、医药保健、汽车及零酉2件、新材料、节能环保等九大国家级特色产业基地（简称“3+9”特色产业基地）。

在社会转型方面，佛山市城乡一体化发展向纵深推进。医药卫生体制改革启动，基本形成覆盖城乡的公共卫生网络，率先步入全民医保时代。教育现代化建设快速推进，率先在全省实现城乡九年义务教育全面免费，成为全省首个所有区（县）都通过推进教育现代化先进区督导评估的地级市。文化体育事业日益繁荣，村（居）基层文化服务点实现全覆盖。2009年，佛山市成为省统筹城乡发展综合改革试点城市，启动首批28个统筹城乡发展重点项目。农村集体经济管理体制改革进展顺利，农村集体资产产权确认和农村经济组织成员身份确认“两确权”工作稳步推进，变股权固化到人为固化到户，实现家庭内部可流转股权的“股权固化到户”改革开展试点。金融服务“三农”力度加大，政策性水稻保险试点和基本农田保护制度顺利推进，政策性农村住房保险已开展承保工作，“政银保”合作等农业贷款新模式积极推行，农村集体资产管理交易和财务网上监控平台试点建设。基础设施、公共服务进一步向农村覆盖，制定年度城市基础设施向乡村延伸项目计划，开展宅基地换房村（居）试点和农村“社区化”管理试点工作。

随着佛山市顺利完成了“十一五”各项发展任务，现已开启了“十二五”走进“民富市强、幸福佛山”新征途，“十二五”规划目标任务是全市地区生产总值力争年均增长10%左右，突破万亿元，人均生产总值超2万美元；万元GDP能耗和主要污染物减排完成省下达指标；经济规模争取进人全国前十名，力争成为广东最大的先进制造业城市，辐射华南的产业服务中心；“四化融合，智慧佛山”规划重点任务基本完成，社会生产力和城市管理水平大幅提升；实现“学有优教、病有良医、老有善养、住有宜居、行有通衢、治以法尊”的社会发展目标。（二）佛山深化体制改革

改革是佛山的“根”和“魂”。回顾佛山改革开放30多年的发展历程，正是改革使佛山取得了巨大发展成就。佛山以改革不断冲破旧体制旧机制的束缚，大胆创新，极大地解放和发展了生产力，从而创造了一个又一个新的奇迹。在这个过程中，行政管理体制改革功不可没，尤其是近年来改革的力度明显加大，亮点纷呈。如，机构改革方面，进行了市级机构改革、区级大部制改革、简政强镇事权改革，在推动政府转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率等方面取得了显著成效；审批改革方面，累计取消735项审批事项，市向区下放493项行政审批事项和日常管理事项，区同时向镇（街）放权，目前全市80%以上的行政审批业务可在区和镇（街）办理，全市建立各级行政服务中心机构767个，审批时限整体压缩50%以上，减少审批环节720个；社会组织建设方面，到2011年底，全市共登记注册社会组织2332个，其中社会团体1192个、民办非企业单位1140个，是全省唯一一个社会团体和民办非企业单位数量均突破1000个的地级市，等等。

2012年5月，《佛山市深化行政管理体制改革工作方案》出台，将转变政府职能作为改革的关键，首次明确了打破政府大包大揽的传统模式，将部分行政职能转移给社会组织。这意味着，此次改革不是内部调整式改革，而是一次“革自己命的彻底的大改革”。在市行政体制改革试点工作领导小组的强力推动下，各牵头单位、市直相关单位、各区结合实际，紧密围绕八项改革重点，成立工作组，制定改革方案，全力协同推进。目前，各项工作基本实现了预期目标，深化改革工作试点取得阶段性成果。

一是职能清理率先完成。由市编办牵头，从市法制局、行政服务中；^、政研室、民政局、财政局等单位抽调人员，组成专门的行改工作组集中办公，统一实施。清理工作涉及市直政府部门、群团组织、事业单位共193家，涵盖行政审批、行政执法、日常管理等13项，重点是行政审批和涉及企业群众和社会组织发展具有审批性质的管理事项。2012年11月23日、12月19日市政府分两批向社会公布了《行政审批制度改革目录》，涉及改革的事项536项，占48.3%，其中取消事项126项，转移77项，直接下放167项，委托管理45项，购买服务81项，调整40项。职能清理为下一阶段政府职能目录制订和动态管理、机构优化整合、流程再造和资源整合打下了坚实的基础。

二是行政审批流程再造和运行模式改革稳步推进。印发《佛山市行政审批业务流程再造和运行模式创新实施方案》，建设“三个集中到位”、网上审批、无差别审批和跨部门联合审批的服务新模式。集中审批职能，市级19个政府部门设置审批服务科；网上办事更便捷，市级391项事项接入网上办事大厅，基本实现50%网上申报率、30%网上办理率目标，配备联网办事终端提供一站式服务；审批流程更优化，企业登记、工程报建、工程竣工验收、房地产权登记等重点联合审批事项时限平均大幅压减至原有时限的四分之一；审批要素更标准，出台佛山市行政服务标准，以南海区为试点推行审批标准化建设；服务企业更高效，启用企业登记联合审批平台，设置企业综合服务窗口，无后置审批的企业设立时限由原来的20个工作日缩减至1-2个工作日，涉及后置审批的企业设立由原来的半年左右压减至最长30个工作日。

三是企业注册登记制度改革全面铺开。一市四区（除顺德区外）全面实施新的企业注册登记办法，发出新版企业营业执照，建设新的企业信用信息公示平台，对企业发展进一步松绑，对政府部门和经营者的监管更加有力，办事效率大幅提高。改革配套性、操作性较强，得到了省工商局的高度肯定，成为商事制度改革的样板。

四是有重点地大力培育发展和规范管理社会组织。首先，开展社会组织承接政府职能资质评估考核，评定市级57家3A以上社会组织可优先承接政府职能。其次，建立社会组织孵化基地，设立社会组织专项扶持资金。最后，出台了关于加快培育行业协会商会发展的实施意见，培育发展佛山市十大支柱制造业、新兴产业、七大流通服务业以及事关民生第三产业的相关行业协会。2012年全市社工服务机构承接政府购买服务比2011年增长52%。

五是政府购买服务制度更加健全。首先，制定目录，公布佛山市政府向社会组织购买服务第一批指导性目录共258项，行政审批制度改革涉及转移和购买服务事项158项。其次，规范实施，出台'佛山市政府向社会组织购买服务实施办法》、《购买服务绩效评价暂行办法》、《具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织考评暂行办法》等规范性文件。最后，纳入预算，将购买服务纳人2013年财政预算，增加财政用于政府购买服务支出。

六是“三个综合改革试验区”的改革逐步铺开。中德工业服务区管理委员会获省批准挂牌成立，“广东中德企业服务中心”人员到位，“佛山中国科学院产业技术研究院”正式成立，“中德工业服务区发展总体规划”编制完成，市政府已向佛山新城下放了四批事权。佛山高新区探索园镇融合互动新体制，力争行使地级市经济管理权限，市政府第一批下放事权目录制定完成，高新区发展活力将进一步增强。广东金融高新技术服务区发展促进局机构方案获批，基本完善管理架构、机构设置和人员配备，市政府确定金融促进局的人、财、物等管理权限全部下放到南海区政府。

七是配套改革工作扎实推进。探索建立职务与职级并行制度，草拟了《关于试行公务员达到规定条件享受上一级职务生活待遇办法的建议方案》，正在争取省同意后实施；拟定《佛山市公务员考核实施办法》报市委市政府；南海区作为全省试点推行公务员分类管理改革；顺德区扩大全省聘任制公务员的试点。事业单位改革继续深化，完善医疗卫生和教育公共事业改革，试点法人治理结构管理模式成立四院合一的佛山艺术创作院。创新公共服务供给方式，根据不同类型事业单位特点，多种方式支持公共事业，开展事业单位信用体系建设。

八是各区行政体制改革工作有序推进。各区按照省、市统一要求，佛山于2012年7月前后落实机构、出台方案、明确分工、落实人员，迅速部署和组织开展各项改革工作。顺德区继续深化以社会体制改革为主体的综合改革；南海区结合行政体制和农村综合改革，推行政经分离、政务信息化、事权清理和下放、区域功能区综合改革等系列改革；禅城区重点围绕公共事业改革打造“教育好、医疗好、环境优、人才留”的幸福禅城；高明、三水两区加大力度改革行政审批事项，探索创新监管机制，建设优质营商环境。目前各区深化审批制度改革目录基本制定完成，在全省新一轮县、区级改革中率先起步，起到良好的示范作用。今年以来，区承接国家、省、市级事权253项，区平均向镇街下放事权255项，基层管理和服务能力得到较大提升。（三）佛山政府管理创新

1.大部制改革

广东大部制改革的代表是“顺德模式”。顺德作为一个面积只有806平方公里的南粤小县，体制改革却一直走在全国前列。

2003年1月8日，顺德正式并入佛山市，成为佛山的市辖区。2009年9月，珠三角城市深圳、佛山顺德区、广州、珠海相继启动“大部制”改革。这是继国务院机构“大部制”改革之后，迎来新一轮的地方政府机构改革。

2009年9月14日，时任广东省委书记汪洋批示顺德大部制改革方案，当天下午，佛山市召开市委常委会作内部通报；15日，顺德区召开党委、行政、人大、政协四套班子党政联席会议，当晚，方案一并通报给各职能局局长；16日召开全区科级以上干部动员大会，宣布免除22名正局长，41个党政机构（含双管单位）及群团组织统一整合为16个大部，并确定16个大部负责人和副职人员名单；17日，各部领导全部进人工作岗位。改革后，顺德区按照城乡发展规划、社会管理、经济建设等职能合并同类项，最终成立了16个部门。其中，党委工作部门6个，政府工作部门10个，精简幅度接近三分之二。

改革后的党委工作部门中，区位社会工作部的成立是一个亮点，是顺德的首创。顺德跨党政进行职能整合，将区委统战部、区外事侨务局、民族宗教事务局、工商联、残联相关的职责，农业局管理农村集体经济组织的职责，区民政局双拥优抚、基层政权建设、民间组织管理的职责，整合划入区委社会工作部。

其实，早在二十世纪九十年代初，顺德已拉开体制改革的序幕。1992年，顺德成为广东省“综合改革试验县”，将56个党政机构精简为28个，各部门的内设机构精简了125个、临时机构撤掉了近100个，在编人员精简了223人。此为中国县级区划最早实施的大部制改革之一。“顺德模式”从形成、到佛山市内推广，最终遍及全省25个县，仅用了一年零三个月时间，显示出广东省的改革决心。大部制改革顺德试水成功后，为广东省其他地方大部制改革提供了鲜活的参照样本，带动了佛山市其他四区的大部制改革。

2009年10月13日，佛山市政府召开机构改革大会，正式拉开了市级政府机构的改革大幕。改革之后，市级政府机构共保留了市交通运输局、市城市综合管理局、市人力资源和社会保障局等六大部门，初步形成了“大交通”、“大城管”、“大社保”等大部门架构。2010年6月，禅城、南海、高明、三水四区启动大部制改革，宣布参照顺德的改革方案，各区均设16个党政机构。

此后一年时间内，佛山对政府机构再次作了调整。市国土资源局、市城乡规划局整合组建市国土资源和城乡规划局；市住房和城乡建设以及市城市综合管理局整合，组建新的市住房和城乡建设管理局。

在此次机构调整中，交通部门的职能得到了进一步的扩充。其中，原先属于建设部门、城管部门以及公安部门负责的轨道交通、道路基础设施、道路交通设施等的建设管理和维护职责，均划归佛山市交通运输局。在区级部门方面，禅城区重新组建了交通运输局，其他各区的交通运输部门职责都进一步强化。

2.行政审批制度改革

从2002年佛山市政府决定设立行政服务中心，推进行政审批制度改革，到2012年，佛山启动了新一轮以行政审批制度改革为龙头的行政管理体制改革。

2002年，根据佛山市十一届人大五次会议提出的1号议案，佛山市政府决定设立行政服务中心，推进行政审批制度改革，对各部门实施行政审批行为进行组织、协调、管理、监督和服务，管理“一站式”审批服务大厅，实施有关政府公共服务改革和发展等职能。2003年3月，市行政服务中；办事服务大厅正式启用。随后，各区行政服务中；相继建成。

2008年，佛山正式启动“两横两纵”行政审批流程改革，着力简化优化审批部门内部横向、纵向和外部横向、纵向四个业务流程，压缩“内循环”。全市55个部门200多个单位参与了改革，市、区统一推进、分批完成。政府部门办事拖沓的“惯例”由此被打破。此次改革的结果，是市、区两级部门（含14个中央、省属部门）713项审批（管理）事项共压缩时限4383天，压缩环节720个，75%的事项执行简单程序和一般程序实现了10天内办结。

在改革中，佛山重点推进实施企业登记、工程报建、工程竣工验收、房地产权登记等跨部门并联审批、联合审批，将分散在各部门办理的同一个审批事项通过集中、联合、并联的方式，建立多部门协调配合机制，形成“一窗式”、“一站式”审批服务模式，重组再造审批流程，提高审批效率和服务质量。最为突出的例子就是：建设工程项目竣工验收从“串联验收”改革为“联合验收”后，以往动辄两至三个月的验收时间大幅压缩至13个工作日内。

行政服务还通过信息化手段得以“加速提效”。过去几年，佛山通过整合政府电话服务资源，在原来市长热线的基础上建立12345行政服务热线。紧接着，12345行政服务热线相继加挂12345行政投诉热线、并网12333劳动保障热线和市12358价格举报热线，为企业市民提供“一站式”政务咨询服务和投诉受理。

2010年，佛山在广东省内率先推行简政强镇事权改革，全面深化推进行政审批制度改革工作，开展第四轮行政审批（管理）事项清理，进一步完善和深化简政放权，推进跨部门联合审批。通过委托、服务前移等方式，重点推进区向镇（街）下放行政管理事权，扩大区和镇街的经济社会管理权限。其中，禅城区下放207项，南海区下放401项，顺德区下放3197项，高明区下放318项，三水区下放304项。当中除顺德区外，其他四区所下放的均为行政审批（管理）事项，而顺德区3197项中此类事项为694项。

尤为值得一提的是，佛山由此构建起市、区、镇（街）、村（居）四级行政服务中心网络，与群众日常生产生活密切相关的行政服务事项，逐步延伸到村（居）行政服务中；办理（代理）。据统计，截至2014年5月，全市已建各级行政服务中心机构767个，其中，33个镇（街）建有40个行政服务中心，760个村（居）建有721个行政服务中心。目前，全市80%以上的行政审批业务可在区和镇街办理。

行政审批事项的精简和权限下放，动态行政审批事项管理体制的建立，让来办事的企业和市民享受到更加便利的“一站式”行政审批服务，引起相关专家学者的关注，佛山市政府“简政强镇事权改革”项目因此而获“中国法治政府奖提名奖”。

近十年，佛山以“规范、效能、服务”为目标，大力推进以清理审批事项、优化审批流程、创新审批方式、建设四级行政服务体系等为主要内容的行政审批制度改革，实现了行政审批透明化、标准化、电子化和便捷化，由此促进了政府职能转变，发展环境进一步优化。二、佛山政府绩效管理试点

从2003年起佛山市各区和部分市直单位就相继开展对绩效管理工作的探索，在财政支出和政府投资项目绩效评价等领域积累了一些经验。当前佛山市已形成以“三个统一”为基本框架，以“绩效导向下的目标管理”为基本理念的具有佛山特色的政府绩效管理模式，该模式在政府绩效管理实践中具有开创性，对于广东省乃至全国政府绩效管理制度构建具有引领示范作用。（一）佛山绩效管理试点工作背景

佛山市是广东省确定的三个地级市政府绩效管理试点单位之一，此次试点工作由市纪委（监察局）牵头，市绩效管理试点工作领导小组办公室（简称市绩效办）设在市纪委（市监察局）。佛山在开展政府绩效管理试点工作之前，市级机关、五区已初步建立了考评体系（见表2-1），对机关、五区工作绩效的提升产生了一定的推动作用，对佛山市绩效考评工作进行了有益的探索，为佛山市构建具有佛山特色的绩效管理体系打下了良好的基础。但是，原有体制内考评暴露出一系列问题，佛山市推进政府绩效管理正是基于解决原有考评过多、重复考评、考评冲突和考评不合理等现实矛盾的需求考量。

表2-1：佛山市对五区和市级单位原考评情况汇总（二）佛山绩效管理需求及动因

监察部有关负责人就2011年绩效管理监察工作接受记者采访时对“为什么要开展这项工作？”的回答是，“各级政府面临的改革发展稳定任务十分繁重，人民群众对政府依法行政、高效行政的期待和要求越来越高。”、“推行政府绩效管理制度，有利于进一步改善行政管理，提高政府正确履职的能力和水平；有利于进一步转变政府职能和机关作风，为人民群众提供更加优质高效的服务；有利于进一步加强对行政权力的制约和监督，从源头上防治腐败。”就佛山实际情况而言，开展绩效管理更为直接的原因是原有考评存在诸多不合理之处，具体表现如下：

一是在评价的类型方面，部门接受的评价种类繁多，政出多头，出现重复考评，部门忙于应对。上级各部门都在增加本部门的考核指标体现本部门的重要性，部门利益的问题难解决，需要上层的协调。考评应是明确各级各部门的职能，并使其将有卩艮的精力放在重点工作上才能高效，而不是因考评给下面增加太多负担。当前的考核过多，基层忙于应付，花费了大量的时间、精力，增加了行政成本，应该对当前的各类考核进行整合。

二是在评价内容方面，未能实现共性与个性的有机统一，部门工作的差异性难以有效体现，考评体系难以覆盖所有部门，考评的针对性有待提高。由于目前的考核过多，且以经济指标为主，考核指标中有些不考虑地方实际，指标重叠严重，基层花费很多时间精力应付，很多时候按照规定操作，却效果不佳，有好的效果却又违反规定。

三是在评价方法方面，主要采取主观打分的方法，较为单一，定性有余而定量不足，存在一定主观随意性，难以客观、准确、全面评价部门的履职绩效。产生这种情况，有些是客观原因，如党委部门的工作本身难以量化；有些则是评价方法没有得到改善，而且很多考核形式化、走过场，各部门都是围绕自己的利益开展考核，缺乏公信力。

最后，在评价结果运用上，停留在绩效奖金发放的层次，未能形成对部门及其工作人员形成综合的激励或约束作用，尚未成为政府行为的“指挥棒”。在信息反馈上，也未能对各部门的绩效短板进行详尽的反馈，难以发挥促进部门改进绩效的作用。

正是由于体制内考评存在以上种种弊端，不能满足行政管理发展的需要，难以实现公众对政府权力的外部监督和约束。

首先，现有考核不能满足行政管理发展的需要。佛山市已经开始第五次行政管理体制改革，前四次改革的主要任务是简政放权，在政府内部进行减权或放权，属于“关起门来搞改革”。第五次行政管理体制改革重在职能转变以及配套推进社会组织建设。就现有考核而言，五区主要党政领导及部门主要领导普遍认为偏离了自身的实际，不能满足行政管理发展的需要，主要意见有：

□本地民营资金这么多，还是以利用外资作为考核指标很不合理。

□不能将考核结果运用到干部奖惩中。

□各个区之间的差异性大，横向比较意义大不。

□群众到服务窗口办事很麻烦，应该简化办事手续、环节，降低并取消一些收费。

□当前考核的目标要求过高，指标体系、权重配置不尽合理。被考核者有被征求意见的义务，但没有话语权。

□各个部门增加本部门的考核指标体现本部门的重要性，部门利益的问题难解决，需要上层的协调。

□很多考核形式化、走过场，指标体系缺少科学论证，各部门都是围绕自己的利益开展考核，没有公信力。甚至发生过这样的事，某分管领导要经常去某村视察，以示对某村某项目的重视。而这些视察都是象征性的，领导也很厌烦，所以他再去视察的时候就带了春夏秋冬四套衣服，照了不同衣服的相片，以便发新闻稿用，以后就不用亲自去了，公信力不足。

□目前的考核过多，应该整合到一个考核指标体系，避免重复。

总而言之，体制内考评数量太多，指标复杂，大部分经济和社会指标重叠；考核没有考虑区域之间的差异性，考评结果不公平公正。体制内考评的诸多问题制约了行政管理水平的提高。

其次，难以落实公众监督。传统的体制内考评更多是在强调政府做了些什么，政府投入了多少，但对于该行为给目标群体究竟带来了多大的效用却往往没有提到。由于现行体制和考核权配置等原因，上级政府（部门）对下级政府（部门）的考核往往难以从根本上摆脱权力滥用的问题。社会组织和民众是政府服务的目标群体，他们才最清楚政府行为给他们带来的是什么。遗憾的是，这个最有发言权的团体往往不能参与到政府评估的过程中，信息反馈系统失灵。公众不能参与对政府的评估，使得公众参与政府管理、监督政府作为成为一句空话。当然，就目前而言，抛开政府部门，完全交由社会组织和民众去评价不太现实，但是，正是这种“政治乌托邦”指明了政府绩效管理发展的未来方向。（三）佛山绩效管理阶段与过程

佛山市推进政府绩效管理工作大致可分为四个阶段，分别为试点启动阶段、调研准备阶段、组织实施阶段和报告总结阶段，具体过程如下：

1.试点启动阶段

改革开放以来，佛山历届政府就秉承“敢为人先、崇文务实、通济和谐”的佛山人精神，大胆开拓创新，推动了经济和社会各项事业的较快发展。2012年初，按照中央的要求，广东省选择在部分机关和地市开展绩效管理试点工作。佛山市领导向省纪委省监察厅主动请缨，要求列入试点单位。在被确定为试点城市之后，市委办、市府办联合下发了《关于成立佛山市绩效管理试点工作领导小组的通知》，成立了由市长任组长，市委副书记、市纪委书记、市委组织部部长、常务副市长、分管监察工作的副市长任副组长的佛山市绩效管理试点工作领导小组，成员单位包括市纪委监察局等15个部门，市绩效管理办公室设在市纪委监察局。2012年5月，市委办、市府办印发了《佛山市绩效管理试点工作实施方案》，明确试点工作的指导思想、基本原则、工作目标、实施范围、工作任务、工作方式、实施步骤、工作要求等8个方面的具体内容。

2.调研准备阶段

由于政府绩效管理工作涉及面广、专业性强，开展比较复杂，从2012年初开始，市绩效办就迅速部署开展绩效管理调研工作。市政府专门划拨了市绩效管理工作专项经费，与华南理工大学政府绩效评价中心合作，成立专题研究小组，开展绩效管理工作专题调研，撰写了《佛山市绩效管理试点工作前期调研报告》和《佛山市绩效评价指标体系（初稿）》，试点的准备工作细致、充分。

一是进行了全面调研，会同华南理工大学政府绩效评价中心、广东省政府绩效管理研究会，成立专题研究小组。2012年6月初起，专题研究小组以深度访谈、专题座谈等形式赴五区和各部门调研，访谈了主要党政领导，其中包括3位区委书记、3位区长、2位常务副区长、5位区纪委书记，五区5个主要相关部门（组织部、机关党委、发改局、财政局、统计局）50多位主要官员。因为对五区的组织评价权在市发改局，所以也对市发改局的领导进行了访谈。每次访谈都鼓励畅所欲言，珠三角地区所具有的浓厚民主氛围，使访谈达到“开放式”状态、取得“真实性”效果。

在调研过程中，以往考评中的问题逐渐暴露出来。下面是整理出的五区党政主要领导的谈话记录，从中能够窥知五区党政领导干部对开展绩效管理的诉求，确定以后佛山市绩效管理的精准定位的坐标。

□绩效管理要能够推动当前的工作。

□以往的考核没有真正体现能力和水平，此次的绩效管理要体现客观、公正，权、职、责要匹配。

□当前政府最重视经济发展指标的考核，没有将经济发展与人民的幸福感相联系，绩效要看效果。

□要解决凡事听领导的、制度空了、困难怕了三大问题。

□绩效考核首先要明确各级各部门的职能，只有将有限的精力放在重点工作上才能高效。

□打造“服务为民”理念，通过绩效试点找出问题。

□G区目前最重要的工作就是希望通过提高城市化水平促进经济社会全面发展，可增加对这些方面工作绩效考核的比重。

□绩效考核要坚持两个原则，一是引导性原则，二是前瞻性原则。

□区政府的工作主要是听市里的，完成市政府要求的各项工作，通过绩效评估推动区政府的社会管理、经济发展。

尽管五区主要党政领导对绩效管理都寄予一定期望，但前提是希望绩效考核指标体系要科学完整，避免重复；要简单易操作，不要给被考核者添麻烦。

另外，其他意见主要有：

□下面任务繁杂，疲于奔命。绩效考核首先要明确各级各部门的职能，只有将有限的精力放在重点工作上才能高效。希望不要因这次绩效管理给下面增加太多负担。目前1/3的时间开会，1/3应付上级各种检查调研，只有1/3时间考虑地方发展的问题。

□考核结果好的不一定是贡献大的，贡献大的考核的结果不一定好。我区以前村村通光纤花了20个亿，仅仅只是得到了荣誉。

□大部制后我们成立了绩效管理科，开展绩效评价提高了人员的绩效意识，但因为指标体系不合理等诸多问题，实际效用不大。

□之前的绩效考核效果都不太好，尤其是党委部门的工作难以量化，指标体系的设计很重要。

□大部分只做考评，对绩效的概念并不清楚。

□近几年考核的结果都在良好以上，没有出现达标、整改两种结果。

二是在调研的基础上,2012年9月组织召开包括全市党政军机关参加的绩效管理试点工作动员大会，省纪委监察厅相关领导出席并做工作指导，佛山市委书记和市长也分别围绕佛山市开展政府绩效管理试点工作的意义和工作重点、难点进行动员报告，充分体现了市委、市政府和市纪委对政府绩效管理试点工作的高度重视。

图2-1对佛山市绩效管理工作的关注度

三是向省纪委监察厅作专题汇报，听取上级指示和意见，获得上级机关的支持。省纪委监察厅领导多次到佛山调研，提出明确要求和殷切期望。省纪委效能监察室专门针对佛山开展绩效管理工作中遇到的难点问题，撰写了《各类考核过多过滥，基层疲于应付》专题信息报省有关领导，省委、省纪委领导对此问题做出了重要批示。

四是开展问卷调查，广泛征求意见。10月，分别对各区、市直各部门和绩效理论专家共发放376份《佛山市绩效评价指标体系遴选及权重分配专题咨询调查问卷》，为制定《暂行办法》》及指标体系提供重要依据。召开绩效管理工作推进会，组织五区、市级各单位和佛山军分区等93个部门对《暂行办法》及指标体系进行专题辅导，并发各区和市级所有部门征求意见。收回各有关部门反馈的具体建议80条，专门召开会议进行整理研究。

五是提出“三个统一”（统一评价组织体系、统一评价技术体系和统一评价结果运用）的总体架构，研究制订佛山市绩效管理暂行办法、实施细则、指标体系等配套制度和绩效管理蓝皮书、红皮书等相关文本，并向省政府绩效管理工作部门间联席会议办公室作专题汇报，征求上级意见。

3.组织实施阶段

按照《佛山市绩效管理暂行办法》及《佛山市绩效管理试点工作实施方案》中的有关要求，市绩效办于2013年首先对全市市级机关67个单位2012年度绩效进行了考评，佛山下辖五区的考评则按既定安排延迟到2013年下半年。考虑到工作性质、职能范围、服务对象等差异因素，67个单位分为经济管理、社会管理和综合管理等3类，在相对统一的二级指标下对应（部分）不同的三级指标（经济、社会管理类单位设10项二级指标和22项三级指标，综合管理类单位设8项二级指标和15项三级指标），力求体现单位特色。考评采用单位自评、指标评价、满意度测评等方法，其中，满意度调查分为“两代表一委员”（共访问了481人）和各单位领导班子成员（共访问了311人）等两类对象。

绩效管理具体实施流程为：1）制定年度绩效目标责任书（蓝皮书）。各单位根据职能任务和工作要求，制定蓝皮书，按规定时间报市绩效办审核，并经市绩效领导小组批准后在一定范围内公布，绩效目标一经批准后原则上不得调整。

2）绩效目标实施与过程监测。各单位按年度绩效目标实施，及时报送阶段目标完成情况的数据，并加强节点控制，保证各阶段的绩效目标如期完成。市绩效办开展监督检查，加强对各单位绩效目标进度的监控，及时督促改进存在问题。

3）提交年度绩效自评报告（红皮书）。各单位按要求编制红皮书，在规定时间内报市绩效办审核，并经市绩效领导小组审定后在一定范围内公布。4）开展绩效考评。市绩效办按照有关规定对各单位绩效进行考评。市绩效办将考评意见反馈给各单位，各单位对考评意见有异议的，须在3个工作日内提出书面申诉，市绩效办核实后，报市绩效领导小组审定。5）考评结果运用与绩效提升。根据考评结果的等次，依照规定对被评单位予以奖惩。各单位根据市绩效办反馈的考评意见，改正不足，不断提高绩效水平。

4.报告总结阶段

整体绩效管理流程实施结束，市绩效办以简报等形式，通报绩效管理各项工作开展情况。市绩效办在年终绩效考评完成后，负责编制年度绩效考评报告。绩效考评报告包括各单位及专项工作绩效的基本情况、存在的主要问题、考评结果、改进建议等内容。在总结上一年度经验的基础上，下一年对绩效考评体系，实施流程和结果应用方式再进行调整，从而进一步强化了政府绩效管理的科学性、持续性、有效性，使此项工作更加深入。三、作为管理模式的佛山绩效管理

众所周知，政府职能转变的实质是利益格局再调整，佛山市以绩效管理统筹各项考评的做法具有开创性，在广东省内甚至全国而言也鲜见。佛山模式的探索直接催生了广东省在全国率先大规模清理考核检查和评比表彰项目，省级考评项目由原来的459项减至33项（另增加了法治政府建设评价），其力度和广度在全国极具示范性。（一）“佛山模式”概述

1.“佛山模式”的内涵

概而言之，“佛山模式”就是在“三个统一”的总体架构，遵循“结果导向、标杆管理、持续提升、公众满意”的原则，基于“绩效导向下的目标管理”的理念定位，依据既定的技术体系开展绩效评价，提升政府执行力与公信力。其中，“三个统一”核心是统一组织评价权，理顺评价主体与评价对象的关系，改变目前各自为政的重复考评，或表面上管理及评价主体是统一的，但组织权分割于不同部门，体现不同部门的意志；统一技术体系（周期、指标、权重、指标评分）关键是处理好技术体系统一性与被管理对象差异性矛盾；统一结果应用是统一评价组织体系的客观要求。

2.佛山绩效管理建设思路与内容

根据佛山市开展绩效管理试点工作的实际情况，形成建设基本思路,一是按照绩效管理的内涵建设，包括：有效界定绩效评价与目标考核的关系；体现结果导向和公众满意导向；满足4E（效果性、经济性、效率性和公平性）结构。二是完善体制内绩效目标管理，包括：评价目标完成程度，强调评价全面性，指标数据可得性。目标涵盖中；工作与职能工作，评价指标体系充分体现党委和政府部门的核心使命和职能职责，突出检验职能发挥和履职实绩，同时围绕市委、市政府关于加快经济社会发展的决策部署，重点反映贯彻落实的具体任务目标。三是尽量体现纵向对应（省→市→区）的连续性，充分吸收历年市对区考核指标。四是能够反映民意导向。全面评价各单位在客观上“做出了什么成绩”和社会公众、服务对象在主观感受上认为各单位“做得怎么样”，增强绩效评价的民意导向。

佛山市绩效办按照《佛山市绩效管理试点工作方案》和动员大会的部署和要求，将佛山市开展的各类考核统一到绩效管理平台，实行绩效管理“三统一”。原则上，全市各类考核考评工作均应纳入绩效管理体系中，统一组织实施，今后各单位提出新的考核项目须报市绩效管理试点工作领导小组批准后方可实施，避免多头考评、重复考评。佛山市绩效办负责开发绩效管理与评价智能化系统，能够及时采集各评价对象绩效信息，相关指标数据提供部门及时上传相应数据，市领导和部门领导也可了解整体绩效表现和目标完成情况，公众还可以通过相关网站了解政府绩效管理信息，提出建议和进行监督"各区和市级单位进行绩效管理的流程包括绩效目标申报、目标审核、目标下达与公布、目标任务实施和过程监控、单位自评、绩效考评、结果运用和绩效学习与提高等关键环节。绩效考评采取指标评价、社会评价、机关评价、专家评价和察访核验等方法予以考评。通过绩效管理系统自动生成客观指标的得分，组织公众、专家等进行主观评价，最后综合得出考评结果。市绩效办将考评结果反馈各单位，各单位根据反馈意见开展绩效学习，不断改进工作，提高绩效水平。（二）佛山绩效管理模式产生的必然性

从历史角度看，中国各级地方政府主要以完成上级政府任务为驱动力，主要以完成上级政府任务为驱动力，通过政治压力和行政命令对整个体制进行动员，将上级交办的任务经逐级分解，下传至省、市、县和镇（街道）。于是，政府指标化考核也被层层加码到各级政府，最终形成了“压力型体制”的运作特性，并由此产生传统政府考核模式，这也是当前政府考核种类繁多的原因所在。实际上，现有的压力型政府考核模式已经自成一个封闭运作的体系，而不能满足公民的诉求，亟待新的政府绩效管理体系去突破。另一方面，从个人角度来讲，因为是压力型政府考核决定个人的绩效方向，进而影响薪酬和晋升，而压力型政府考核指标多是经济社会发展数量指标而非质量指标。正是由于公民满意度没有被制度化为考核指标，所以导致了公务员服务意识不足。从部门角度出发，多数部门都在排斥公民满意度指标，特别是执法部门，如公安、交通等部门认为由于直接同公众接触，且多采用惩罚性行政措施，导致这些部门公众满意度普遍比党群部门低。从社会调查方法来看，这样的情况确实存在，即调查的样本不能代表总体的面貌。然而，如果因噎废食，由此否定公民满意度指标显然不合理。部门有其根深蒂固的部门利益，如果公民利益、部门利益和公共利益三者不能协调，自成一个封闭运作的体系的压力型政府考核模式必然倾向于维持部门利益，而无法满足公民的利益。

新世纪以来，“压力型体制”的运作逻辑没有发生根本的变化，不过其作用机制发生了重要变化：一是加强了对指标完成手段的管理，将指标管理和技术治理结合在一起；二是加强了行政问责制；三是加强了量化指标结构的多元化倾向，改变了以往仅以GDP为核心的干部考核指标体系，政府的公共服务职能和绿色GDP开始被纳人到数字指标控制的范围。欧阳静则认为，在微观层次的具体运作中，压力型体制的作用机制并未发生根本变化。压力型体制没有改变，导致绩效管理异化或还原为压力型政府考核模式，即使套上绩效管理之名，却无绩效之实。本质而言，绩效管理要解决执行力和公信力的问题，而执行力需要纳入公信力这一大视野中才能获得其合法性。

将执行力纳人公信力这一大视野，需要使试点工作具有战略性。如果政府绩效管理本身具有战略性，那么被评价对象就能够很好理解自身的目标和使命，从而主动地去提高绩效，而不是被动地接受评价，从实现使命中获得尊重和自我实现更能够获得成就感和体验快乐。从政府绩效管理的角度，应该充分给被评价对象理解部门战略和自身使命的空间，并给予正确的引导。例如，公安部2011年印发《关于改革完善执法质量考评制度的意见》，明确要求禁止将“罚没款数额”、“行政拘留数”、“发案数”、“劳动教养数”、“破案率”等作为绩效考评指标，具有明显进步性。这些所谓的绩效指标实际上与公安部门的战略和目标使命是不相符的。以往的考评所呈现出的评价主体各自为政，是各部门“权力扩张”的必然。部分具有政策制定权的国家机关对下级政府部门的“权力扩张”现象熟视无睹，也加剧了这种“为考核而考核”的乱象。因此，要解决政府绩效管理的无序化和权威性问题，应该将绩效管理过程在政策方案制定、执行、监控、评估、修订全过程中再造政府绩效管理流程。

佛山市绩效管理工作采用两类模式分别对市级单位和区级开展绩效管理工作。市级单位绩效管理按照贯彻责任、服务、公信和人民满意政府的执政理念，体现结果导向、标杆管理与公众满意相结合的思路构建。

佛山市开展绩效管理的成功之处主要有：首先，领导重视、管理到位。从整个绩效管理的思路、评价对象的调整、制度的设计等，市绩效管理领导小组相关领导给予了高度重视并进行详细讨论。其次，定位准确。经济性、效率性和效果性是绩效的三大基础，为了推动执行力的提升，在技术体系上紧紧围绕绩效的内涵设计指标。同时，为了实现公信力，将公民满意度作为此次绩效管理的一个重要维度。再次，效果明显。本次改革是在大量减少相关考核体系的基础上进行的，大大减少了意味着被评价对象的负担。最后，形成制度红利。通过增量和存量相结合的评价方式，使评价对象之间产生竞争和激励机制，从而有利于激发评价对象的活力和创造力，释放制度红利。

佛山市绩效管理与传统的考核评价最大的区别在于，传统的考核评价只强调检查、评比，而此次的佛山市绩效管理通过绩效蓝皮书等方式呈现本部门的使命、职能、创新，从而围绕本部门的核心不断适应变化的环境。从一开始，佛山市纪委监察局就把绩效管理作为体制改革的抓手，没有等同于考核，认为绩效管理首先是要革自己的命，三五年后将会对政府绩效有很大的促进。第三章佛山绩效管理模式特征“模式”作为解决类别问题的方法论，相对“一般性”而言，意味着特色和个性。在中国改革开放历程中，佛山作为先行者，创造了多个第一，亦可称之为“模式”。如果说国内已有地方绩效管理实践在政府管理创新的某个或某些类别上形成了特色，那么，佛山绩效管理“模式”触及了体制内部组织管理的全过程与全方位，是全镜式解决类别问题的方法论。一、佛山市绩效管理的“问题意识”

政府绩效管理模式是解决政府绩效管理问题的方法论。在不断的探索过程中，佛山市绩效管理立足于解决问题，形成了自身独特的“问题意识”。（一）社会经济发展导向问题

经过30多年改革开放，佛山已成为我国最发达的地区之一。据中国社科院发布的《2011中国城市竞争力蓝皮书》，在两岸三地294个城市中，佛山市综合竞争力位居第12位，居全国地级市之首。2013年佛山市人均GDP接近10万元，城镇居民家庭恩格尔系数为34.3%，整体达到国际富裕水平。佛山经济总量已处高位，但社会发展相对滞后，一定程度上制约了佛山经济社会全面可持续发展。

长期以来，地方政府扮演经济建设主体的角色，这种体制以GDP为官员政绩考核的主要指标，造成许多低效率的投资，政府的社会服务功能受到限制，在失业问题、弱势群体保护、环境保护等方面难以充分发挥作用，致使政府社会公信力降低等。以GDP为导向的考评制度驱动了佛山经济总量迅速扩张，但社会发展相对滞后，生态环境趋于临界点在深化改革开放的大背景下，佛山进一步发展必须寻找新的导向与动力。当前，佛山市经济社会发展面临的主要困难和挑战有：发展方式仍然较为粗放，产业结构亟待调整升级；资源能源要素制约仍待化解，节能减排形势严峻，大气、水、土壤的污染治理任务艰巨；高新技术产业、现代服务业发展不充分，企业自主创新能力整体不强；中心城市服务功能偏弱，城市规划、建设与管理面临许多新课题；基本公共服务向外来人口全覆盖仍然不足；政府职能转变和作风建设有待深化。为此，佛山市提出将“加快转型升级、建设幸福佛山”作为今后社会经济发展的导向，更加关注社会民生、生态环保、公平正义等领域，构建以人为本的经济社会发展模式。坚持稳中求进，突出改革创新，着力激发市场活力，加快推进政府职能转变、产业提升、城市升级和环境优化，努力保障和改善民生，切实提高经济发展质量和效益，促进经济持续健康发展、社会和谐稳定。从政府主导社会经济发展的经验看，实现这一目标首要任务便是重构政府管理及评价导向，弱化经济发展指标，不再单纯以GDP论英雄，取而代之以生态环保、民生保障、城市建设等社会发展指标，使政府官员清楚认识到经济发展是政绩、社会发展也是政绩。

政绩考核要突出科学发展导向，完善政绩考核评价指标，也是党中央为了树立各级领导干部正确的政绩观，推动经济社会科学发展提出的明确要求。习近平同志在2013年6月28日的全国组织工作会议上强调：“要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”2013年12月，中共中央组织部下发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，明确要求政绩考核要突出科学发展导向，全面考量经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的综合成效，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标；进一步完善政绩考核评价指标，把有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设等作为考核评价的重要内容。

政府绩效管理及评价是政府作为的“指挥棒”。以往体制内的考评五花八门，考核内容首先是以经济发展为中心，同时也涉及到社会民生、生态环保、科教文卫、政府建设等诸多领域。各种考核政出多门，各自为政，都强调各自的重要性以彰显本部门的利益和权威。这难免造成考评之间相互冲突，考核指标相互矛盾，使得受考对象无所适从，对政府部门工作开展造成负面影响，容易偏离佛山市经济社会发展的既定方向。佛山市抓住有利时机全面推行绩效管理，以绩效评价统筹各项考核，成为引领社会经济发展导向的有力“抓手”。（二）深化体制改革动力问题

佛山是中国改革开放的先行者，也是深化改革的“排头兵”。学界有观点认为，广东改革开放的动力在于政策优势及民间推动，但新世纪以后，两者的“边际效益”趋微，重构动力机制是深化改革的基本要求。佛山市作为广东省深化行政体制改革试点，2012年制定《深化行政管理体制改革工作方案》，以政府职能转变为核心实施新一轮行政管理体制改革，首次明确了打破政府大包大揽的传统模式，将部分行政职能转移给社会组织。这意味着，此次改革不是内部调整式改革，而是一次“革自己命的彻底的大改革”。

两年来，佛山行政体制改革取得一些阶段性成果，但与建设“小政府、大社会、好市场”的总体目标差距较远。众所周知，进人深水区的行政体制改革是一块难啃的“硬骨头”，面临多方的阻力，尤其是来自于既得利益格局的阻力。制度变迁理论认为改革动力取决于行动主体对预期收益和预期成本之比。“如果预期净收益超过预期成本，一项制度安排就会被创新。”但新一轮行政体制改革旨在进一步简政放权，实现从管制型政府到服务型政府的转变，使政府官员更大程度地为人民服务，已然脱离“帕累托改进”的轨道。政府官员作为追求效用最大化的“理性经济人”，势必对行政体制改革产生“成本大于收益”的预期，因此体制内难以形成自下而上的改革动力，行政体制改革只能是自上而下的“强制性制度变迁”。若非采取有效措施，“强制性制度变迁”有可能引起作为改革执行者的政府官员“采取下有对策’的办法或形式主义的方式消极地对待改革，甚至对改革进行间接或迂回的抵制”。

深人推进行政体制改革首当其冲的便是如何解决改革的动力问题。“它不仅仅是如何顺利推行行政体制改革的策略问题，而是涉及到行政体制再设计和行政体制创新的战略问题，而且问题本身需要通过改革来解决”。自20世纪80年代以来，英国、美国、新西兰、澳大利亚、韩国、日本等许多国家，把绩效管理作为政府改革的“突破口”和“利器”。目标管理、标杆管理、全面质量管理、绩效评价等绩效管理机制成为政府改革的“总抓手”。绩效管理与行政体制改革相伴而生，相辅相成，相互促进。

自佛山市被确定为广东省绩效管理试点单位之后，市委市政府便将绩效管理与行政体制改革统筹兼顾，在2012年全面推开，将绩效管理作为深化行政管理体制改革的重要内容，以之为深化行政体制改革酝酿动力。

从组织变革与发展的动力学角度分析，行政管理体制改革的动力包括内动力和外动力。绩效管理对行政体制改革的推动作用主要表现在以下几个方面：

首先，社会评价催生行政体制改革的外动力。按照人民主权的政治原则以及体现这一原则的“委托一代理”行政责任关系法则，政府的行为应该反映民众的意愿，回应民众的诉求，受制于民众。这也是我国现阶段所倡导的服务政府和责任政府的应有之义。然而，“由于代议制政治框架以及科层制行政模式在当今时代显露出制度缺陷，由于公共行政的天然垄断属性，加之中国历史遗传下来的官本位传统，作为代理人的政府就有可能成为摆脱委托人制约的‘自在自为’的组织，对来自于外部的行政改革诉求不够重视。为预防或抑制这种政府‘自主化’倾向，在建设真正体现服务政府和责任政府实践内涵的新型政府过程中，需要侧重从委托人监控代理人方向对行政权力的‘委托一代理’关系进行制度再设计”。绩效管理内置“结果导向，公众满意”的基本绩效理念，在绩效评价环节引入社会评价，为公众参与政府绩效评价开辟有效路径，评价结果不仅事关评价对象切身利益，并面向社会公开接受社会监督，由此形成公众对政府的制约、监控机制，驱使政府官员积极回应公众诉求，形成行政体制改革的外动力。

其次，奖优、治庸、罚劣，激发改革的内动力。一方面，行政体制改革缺乏内动力原因之一是公务员既得利益受损，必须对公务员的合理合法利益给予适当补偿。根据绩效水平设立绩效奖金增加公务员的“阳光收入”不失为一种有效补偿方式，有利于降低行政体制改革的阻力，激发改革的内动力；另一方面，绩效管理统一评价结果应用，将绩效考评结果作为党委、政府决策、财政预算编制、干部选拔任用、机构编制调整以及奖励问责等的参考依据，通过严肃绩效奖惩机制，改变传统体制下公务员奖惩与绩效关联度低的弊病，逐渐改变部分政府内部“干好干坏一个样”的现状，减少部分工作人员“不求有功，但求无过”的惰性行政行为，发挥绩效评价结果的导向和激励约束作用。

再次，绩效管理推动政府职能转变。较之政府正在做什么，绩效管理更强调政府应该做什么，即厘清政府职能是政府取得正向绩效的前提。体制内考评只能把政府内部的事务管好、管细，未能满足广大群众的要求。政府绩效管理不仅是一种监督考评机制，也是一种有效的学习和纠错机制，使政府部门在考评过程中逐渐认识到应该做什么、不应该做什么。从而使政府逐渐从繁重的行政事务中解放出来，改变大包大揽的管理作风，划清政府职能的界限。

最后，将行政体制改革成效纳入绩效评价范围，对行政体制改革的执行绩效进行评价，弥补“强制性制度变迁”模式下改革执行主体动力不足的弊端。（三）重复考评现实矛盾问题

体制内考评各自为政，冗余低效。据不完全统计，2012年佛山市委、市政府及市直单位承接上级考评98项，考评指标2778个，包括国家级考评项目4项，指标569个；省及省直部门考评项目94项，指标2209个。佛山市结合本级政府工作任务将考评项目向下分解，市本级对市级单位、五区的考核项目67项，指标2133个。70%的指标来自于珠三角规划纲要、省委组织部的落实科学发展观评价指标体系、省发改委“建设幸福广东”评价指标体系三项考核。需要投入的时间、物力、财力不言而喻。过多的考评使得基层应接不暇、疲于应对，增加了行政成本。

考评作为一种管理工具和手段，旨在提升工作效率和工作效能。体制内考评作为一项行政成本不菲的管理工作，本身也应当接受检验和反思。原有考评数量多，弊端也多：一是淡化公众参与，缺少外部监督。从评价的参与者来看，体制内评价存在主体缺位的误区，过分重视内部评价，淡化外部评价。内部评价一般做法是根据总体安排或以部门为单位，或以系统为一体，通过自下而上的总结回顾等形式对本部门或本系统工作进行考核和评价。在此基础上，由上级机关对下级机关做出评价，并对各系统或各部门从优到劣排出名次。缺少社会公众参与和监督的体制内考评，由于体制内利益关联千丝万缕，评价主体与评价对象互相掣肘，导致评价主观随意性较强，评价结果多是“你好，我好，大家好”；二是偏重定性评估，忽视定量评估。从考评的方法上来看，考评“对一级政府或部门的评价，往往是凭经验、凭印象、凭感情或跟着感觉走，缺乏数据支持和科学的分析测评；或注重从宏观和总体上进行把握和审视，而忽视微观和具体的观点和诉求；或受上级和主观的意见所左右，强调规则为本的服从意识，而忽视对组织目标的贡献和客观现实等”；三是忽视过程评价，工作实绩难辨真假。从考评周期来看，对政府部门的考评以定期考评（年度）为主，忽视平时考核和过程监测。年终考评以总结报告、佐证材料为依据，缺少平时考核，现场核查多流于形式，“政绩”造假屡见不鲜，基层官员时有感慨“工作做得好不如台账做得好”，挫伤基层工作的积极性。考评主体、方式、方法等诸多缺陷，容易导致体制内考评形式重于实效，甚至产生负面效果。

2013年12月，中共中央组织部下发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（以下简称《通知》），要求规范和简化各类工作考核。

加强对考核的统筹整合，切实解决多头考核、重复考核、繁琐考核等问题，简化考核程序，提高考核效率。精简各类专项业务工作考

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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