四个全面战略引领下治蜀兴川的基层实践——2014年度四川省党校行政学院系统优秀调研课题成果集(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：裴泽庆,李翔宇

出版社：西南财大出版社

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四个全面战略引领下治蜀兴川的基层实践——2014年度四川省党校行政学院系统优秀调研课题成果集试读：

四川省欠发达地区基层干部教育培训需求调查分析

干部教育培训是建设高素质干部队伍的先导性、基础性、战略性工程，是加强党的执政能力建设和先进性建设项目的重要途径。改革开放以来，我们党始终把干部教育培训作为党和国家事业发展全局中的一项重要工作，各级党委（党组）高度重视，各干部教育培训机构充分发挥作用，广大干部积极参与，干部教育培训工作取得了显著成效。面对国情、党情的深刻变化，面对改革开放和社会主义现代化建设的新形势、新任务，也给干部教育培训带来了一系列新课题、新挑战、新要求。干部教育培训还不同程度地存在针对性实效性不强、党性教育比较薄弱，培训机构体系的开放度不够、优质培训资源不足与资源相对过剩并存，干部学习内生动力不足、学用脱节、学风不正等问题。这些问题不仅涉及干部教育培训的内容和方式，而且涉及干部教育培训体制。党的十七大以来，我们党坚持大规模培训干部、大幅度提高干部素质，积极推进改革创新，着力增强教育培训的统筹性、针对性、实效性，干部教育培训事业取得了新的重大进展，为建设高素质干部队伍、推动科学发展、促进社会和谐提供了有力支撑。党的十八大作出“建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党”的战略部署，对加强和改进干部教育培训、提高干部素质和能力提出了新的更高的要求。

一、调研开展基本情况

巴中和达州两地属于我省欠发达地区。同时，两地作为全省多点多极支撑格局中川东北经济区的重要组成部分，在发展阶段上正处于工业化、城镇化和农业现代化加速发展的关键时期，是推动我省实现“两个跨越”的主战场之一。促进经济发展、加强社会建设的时间紧、任务重，对干部素质、能力的要求高，对开展大规模干部培训的需求较为突出。选择此两地作为调研的主要地点，是因为其代表性、典型性较强，有助于了解地方在推动省委重大部署的具体实施方面的干部培训需求。在调研的具体实施过程中，两地干部均对调研本身给予了高度评价，认为调研问题符合地方实际，是贯彻落实省委精神，围绕中心、服务大局，着力提高干部培训质量的主动作为。

在调研开展之前，课题组事前下发书面的调研提纲，确定包括党校代表、区县党委委员代表、国有民营企业代表等在内的访谈人员，问题明确，人员覆盖全面，针对性强；在调研过程中，课题组综合采用个别访谈、专题座谈、实地观察和问卷调查等多种形式获取信息，在材料的相互印证中找到共性的问题，从而保证调研情况获取渠道的多元化。

两地领导在调研过程中，按照调研安排进行了细致部署，准备充分，主动交流。一方面，认真总结和梳理地方在干部培训工作上的成功经验与做法；另一方面，紧扣地方工作大局，本着实事求是的态度，不回避问题，不夸大矛盾，真实全面地反映了当前两地在干部培训工作进行中面对的突出矛盾与问题。

调研实施井然有序，材料全面，情况翔实。按照调研计划，课题组进行个别访谈和专题座谈；分赴两地市委党校、部分区县党校现场考察干部培训开展情况；赴巴中恩阳区实地查看“巴山新居”建设，对访谈和座谈过程中地方反映的干部培训实际需求有了更为深刻的了解。调研所获得的文字、问卷材料，内容覆盖全面，情况反映充分。

二、当前两地干部培训工作经验总结与存在的共性问题

近年来，两地在干部培训工作方面，思想认识到位，坚持把干部培训与地方经济社会发展实践结合起来，不断完善培训机制、创新培训模式、提升培训模式、提升培训水平，在提升干部素质、服务工作大局方面，取得了较为明显的效果。

突出培训需求，实现内容专题化。围绕“大规模培训干部、大幅度提高干部素质”的目标要求，两地坚持“干什么学什么、缺什么补什么”的基本原则，经济社会发展到哪里，干部培训就跟进到哪里。在教学计划制订、课程设置、培训方法运用和管理服务上，充分体现和把握组织需求、岗位需求和干部需求。在培训组织方面，提倡和推动行业、部门自主培训，统筹协调各级领导班子中心组学习、县处级领导干部理论学习、政法系统干部培训、党外干部和统战系统干部等培训，统筹安排，多点切入。在培训专题选择方面，坚持训前调研，在主体班开训前，组织部门、党校组织力量深入地方及相关培训机构开展培训意向专题调研，收集意见和建议，增强培训的针对性和实效性。在培训班次设置方面，在强化主体班培训的基础上，进一步加大专题班培训力度；在条件成熟的情况下，可以把主体班作为专题班办，按照“经典导读+中特理论+专题研究+综合素质提升”的教学模块设置，三分之一时间用于党性教育，其余时间围绕省委、市委重大决策与部署，按需施教，搞专题培训。

创新教学模式，实现教学精品化。两地采用案例教学、学院论坛、分组讨论、现场教学、远程教学、“流动党校”等多种形式，开展干部培训。重视既有师资力量教学能力的提升，强化专职教师的培训，拓展视野、提高教学水平；实行教学评估，实行专职教师“备课、说课、点评、试讲、再点评、上课”的集体备课制度，对培训专题的教学效果进行预评估，确保培训内容符合培训需求；建立教学效果测评制度，学员现场填写“教学评估表”，当堂评课。双管齐下，努力提升教学质量。

建设培训平台，实现培训基地化。两地在本地区均建设了一批干部培训基地，同时，与发达地区的培训机构签订框架协议，开展异地培训。在课程设置方面，明确规定主体班必须外出学习一周，所有班次都要下现场。党校每个培训基地均专门培训1至2名老师，与基地人员一起座谈、切磋，摸清情况，制订教学计划。开办特色课堂，例如达州的“巴渠大讲堂”、万源的“萼山大讲堂”，围绕地方经济社会发展重点、热点问题，邀请专家学者和本地实践经验丰富的基层党员干部进行专题讲授。

拓宽师资渠道，实现师资多元化。师资多元化已成为两地干部培训的一大亮点。按照“能者为师、为我所用”的原则，建立优质师资库。中央和省部级领导、市委市政府领导、部门领导、外来专家、基层干部均成为干部培训师资的重要人选。领导上讲台，不在于他讲得好不好，而在于其视野和视角。基层干部上讲台，不在于他理论修养有多深厚，而在于交流中的碰撞。巴中市委党校去年平均一个班次有4～6次外请领导和专家授课，平均一期主体班有20～30节课，教学效果良好。

强化量化考核，实现训用一体化。制定干部教育培训量化考核办法，对培训期间学员的学习情况进行量化打分。依照考核办法对参训学员的得分情况确定优秀、合格和不合格学员，对优秀学员给予奖励，对不合格学员及时组织补训。党校根据主体班次学员在培训期间的日常表现和学习成绩，向组织部门推荐后备干部。（二）两地干部培训工作存在的共性问题

对干部培训的重要性认识有误区。课题组发现，两地均有非常强烈的提升干部素质的要求。例如巴中巴州区，人才队伍总量占总人口的比例为2.1%，其中规划、城镇、金融只占1%,45岁以上的干部占干部队伍的60%。一方面想通过培训提高干部素质，但另一方面在干部培训中确实难出实际效果，软任务没有变成硬指标。培训说起来重要，干起来次要，忙起来不要。真正干事的不来，来的多是没事干的。没事干的重复培训，有事干的常年不训，这是培训形式化的典型表现；一些干部培训的初衷是换环境、换心情，这是培训功利化的典型表现。这样的认识误区在一定范围内还存在。点名调训可以在一定程度上缓解这一问题，但要根除，还需要培训本身在质量上有一个整体的提升。

干部培训覆盖有盲区。一方面，“一把手”，特别是职能部门的“一把手”培训整体较为薄弱。在调研过程中，有多位县委书记、县长反映已经多年未参加过培训。究其原因，一是市级党校确实缺乏“一把手”培训的师资力量；二是省级党校主体班培训指标分到地方，名额有限；三是条块错位，地方领导分管较多，上面调训是条，下面管理是块，地方很难协调。另一方面，职能部门、两型组织工学矛盾突出，参训较少。特别是两型组织，对干部培训反映较为淡漠。例如巴州天然气公司，职工200余人，除日常的技术培训外，近三年仅有4人参加市国资委举办的干部培训。最后，基层党校专职教师培训力度有待于进一步加强。例如南江县党校，20多个编制，实际职工只有10多人，能上讲台的极少。由于参公身份限制，想引进的人员也没办法及时充实。

培训的针对性有待于进一步提高。一是培训时间较长，学员学了后面的忘了前面的。二是培训的内容千篇一律，重理论，轻实践。内容滞后，知识更新较慢，针对性不强。特别是县区这一片尤为突出。三是培训的方法百般雷同，流水作业培训，培训形式多是万人同堂。教师讲、学员听的模式较多，参训人员被动受训，培训完了，学员没进步的情况还存在。教师重理论，学员要实践，培而不需、需而不培，培训与地方经济社会建设发展实践的需求有一定程度的脱节。

训用结合有待于进一步完善。目前，两地在训用结合上均进行了一系列的制度规范与实施探索，出台了相关的管理制度，例如巴中的《党校主体班次训研结合、训用结合制度（试行）》（巴市组通 [2012]92号），严格学员的量化考核，例如达州万源市。但制度存在，实施不到位情况还较为常见，有待于进一步完善。

培训保障有待于进一步强化，主要在两个方面：一是资金保障。目前两地市委市政府对干部培训均高度重视，在资金保障上均有较大的支持力度。例如巴中，作为贫困地区，2013年市本级干部专项培训经费达400万元，专门用于计划内干部培训，以后每年增加100万，预计5年轮训一次。但与全地区每年上万的干部培训规模相比，资金缺口依然较大。二是制度保障。训用结合的实施，要求干部培训机构对干部的选拔任用有建议权；同时，干训工作如不纳入目标考核，赋予一定的分值，即使有好举措、好效果，也难以坚持。

三、两地对干部培训工作的建议

两地对落实省委精神，开展大规模干部培训工作提出了一系列建议。他们认为，进一步强化干部培训，必须继续坚持“围绕大局、服务中心”的功能定位，着力提高培训的针对性，继续坚持“干什么学什么、缺什么补什么”的培训导向，切实把握干部培训需求，进一步强化抓重点、抓关键的工作方法，进一步强化已有制度的执行力度。具体包括以下内容：

一是培训对象选择要注重科学性与规模性相结合。培训对象方面，在注重对主干线培训的同时，要加强对一把手、部门和两型组织干部的培训；培训的范围要进一步加大，强化点名调训，分类实施，尤其注重基层一线、政策操作层面、措施落实层面的干部培训，增强培训效果，做到一人培训、多人受益；多人培训、全面受益。

二是培训时间要注重效率和灵活性相结合。时间不宜过长，原则上不超过两周；在一个培训周期内，可以让干部自选哪一年度参加培训。

三是培训内容上要注意差异性和实用性相结合。针对基层一线干部的培训要突出工作重点，紧扣工作主题，缺什么补什么，突出重点培训内容；县级以上干部的培训要突出党性教育、形势教育和政策研究，注重培育领导干部干事业的激情。主要包括多点多极支撑发展战略、“两化”互动、“四化”同步、两个跨越、转变经济发展方式、区域经济一体化、深化行政审批制度改革、城乡统筹发展、群众工作方法、创新驱动战略等等；一个班次培训内容不宜求全，围绕一至两个问题，深入学习、研讨。

四是培训组织上要注重多渠道和系统性相结合。注重党校培训，为学员提供党性教育、经验交流、思想碰撞、相互启发的稳定、规范性平台。注重专题培训，围绕涉及地方经济社会发展重点问题展开深入学习，统一思想、激发动力、提高能力；注重重点培训、任职培训、专题培训、基层培训相结合，提高培训的系统性和持续性，为干部营造终身学习的良好环境。主流媒体应加大对干部培训宣传的力度。

五是培训方式上要注重多样性与规范性相结合。培训要有理论、有内容，更要有形式、有载体，以内容支撑形式，以形式丰富内容。内容上可以尽可能专业，形式上则主要是要看要体验，少讲多看多交流，课堂讲授重在思想启发，现场考察重在亲身体验，相互交流重在深化认识。做到理论知识学习与实践现场考察相结合，专家教授授课与干部现身说法相结合，业务技能学习与学员互动交流相结合。

六是培训师资上要注重四结合，即专职教师、领导干部、现场教学与基层干部。教学相长，通过“教”的多元化来提高“学”的针对性和效度。充实地方干部培训师资库，统筹整合师资力量，加大自有师资培训力度。进一步强化网络干部培训资源对地方的支持力度。

七是培训效果上要注重训用结合。训用结合上要有真措施。完善培训考核制度，综合考核学员参加培训的表现，并将考核结果反馈到组织部门进行跟踪考察。建立参训登记制度，将干部学习培训情况和考核结果记入干部信息库，并将重要培训情况纳入干部人事档案，为干部使用和下一步培训提供全面细致的依据。建立述职述学制度，干部在年终考核述职时必须述学，将教育培训情况作为干部年度考核和任用考察的重要内容。

八是培训保障要注重资金支持和体制支持相结合。在培训资金方面，应加大对欠发达地区、贫困地区的干部培训的资金支持力度。对于干部在培训的过程中表现突出的，党校应有建议权。

课题负责人：邓唯

课题组成员：王锐鸿、银元、邓敏、胡聪、沈超群

灾害情况下组建业余无线电应急通信救援队伍的调查研究

一、组建业余无线电应急通信救援队伍的可行性

以四川省为例，业余无线电爱好者已经有1万多人，业余无线电应急通信志愿者有1000多人。他们成立了业余无线电应急通信志愿总队，下设16个支队，分布在四川省内各地市州，并且志愿者队伍还在不断扩大。经调研得知，志愿者具有很强的经济实力和奉献精神，拥有较好的救援车辆和救援设备，并且他们愿意参与到应急救援中去。

第一，大部分志愿者是企业老板，经济条件不错，他们什么都不缺，愿意做志愿者为社会贡献自己的力量，有着非常好的志愿者思想素质。经调研，志愿者参与救援的热情非常高，“5·12地震”后出动了1万台次参与应急通信救援。“4·20芦山地震”后，志愿者迅速到达，是较早到达的救援队伍之一。特别是“4·20芦山地震”，当地交通警察对讲系统中断（对讲系统是基于中国电信移动基站进行对讲，震后电力中断，基站信号消失，交警对讲系统自然中断）。四川省业余无线电应急通信志愿总队到达后，立即用业余无线电组建了交警临时通信平台，辅助交警保障了道路通信指挥。对抗震救灾意义非常重大。其实很难想象，在灾区道路上的参与应急通信志愿者，居然还有一些身份显赫的企业老板。

第二，志愿者均拥有较好的应急车辆和应急通信设备。他们大部分的车辆都是适合灾区通行的越野车。一般都有几部应急通信电台，一部车载台和几部手持台，有些支援者还有背负式电台，设备价值基本都在万元以上。这些应急救援设备的通信功能非常强大，基本具备民用通信全部频率、UV双段收发和UV差转中继功能。这些设备分别布点，通信范围非常强大。经调查，雅安至成都已经建立了一条业余无线电的应急通信平台，使用差转中继功能实现，经测试从成都可以直接呼叫雅安。

第三，志愿者还经过培训取得了无线电操作证书，具有合法的电台执照，拥有过硬的无线电操作能力，在无线电操作技术上没有障碍。志愿者取得的操作证书至少是A类证书，可以合法操控业余无线电设备的V段144-148M和U段430-440M电台，他们的通信救援行为也符合法律法规的规定。

故此，在灾害情况下，有业余无线电应急通信志愿者的参与，已经具备了人力、物力和财力等各项条件，组建业余无线电应急通信具备可行性。

二、灾害后快速组建业余无线电应急通信救援队伍的主要措施

灾害往往不期而遇，通信中断后如何才能快速组建业余无线电应急通信。经过对四川省业余无线电应急通信志愿总队参与救援情况的调查分析，业余无线电参与救援过程如图1所示：图1 四川省业余无线电应急通信志愿总队参与救援流程图

根据图1所示，迅速组建起应急通信救援队伍参与救援，需要在流程图中展示的各个环节做到省时快捷。

第一，迅速通报灾情。

志愿者只有在知晓灾情后才可能迅速出动救援。自然灾害突发，业余无线电通信组织会很快能通过广播电视等媒体获知灾情，或者通过自己的通信平台取得灾情信息，随后业余无线电志愿者就会从四面八方快速前往。但这远远不够，通信中断后外界获得灾区的信息能力有限，要尽最大可能从灾区直接呼叫出去取得外界联系，这就需要在灾区能找到一部可输入频率的对讲机，直接向业余无线电通信组织请求通信和通报灾情。可以预先了解当地有哪些无线电中继，中继频率是多少。这些无线电中继一般都有专人守听，能快速转送灾情信息，在很短的时间内就可以得到大量应急通信救援志愿者的救援。中继台频率在各地业余无线电爱好者协会网站上可以查询，四川部分中继台频率如下表1所示：表1 四川部分业务无线电中继台频率表1（续）表1（续）

第二，保障志愿者快速赶赴灾区。

应急通信志愿者在接到赶赴灾区的指示后，他们会自发地带上车辆、通信设备、后勤供给和医疗设施赶赴灾区。四川省应急通信救援志愿总队的应急救援车辆还配发了“应急救援”红字白底标示牌，在参与救援任务时放在前挡风玻璃上以明示正在参加救援，同时会通知交通警察等相关部门进行报告。沿途相关部门和当地部门应给予应急通信车辆免费通行权和优先通行权。

第三，志愿者向当地政府报到。

当应急通信志愿者到达灾区后，需要向当地政府报到，政府应安排专人接待应急通信志愿者报到，并把他们安排到需要应急通信的救援点去。设备、技术和通信指挥系统均由政府和志愿者联合确定。

第四，指挥系统建立及通信部署。

业余无线电应急通信指挥系统，目前采用主从式呼叫，即一个主控和其他多个台站通联，所有通信必须经主控转达传送，严禁电台与电台之间直接通联，这样可以保证相互之间不干扰。

大部分的志愿者的车载台均是几千元甚至上万元的性能优良的车载中继台，具备UV双段呼叫和UV差转中继功能，均可以用于部署主控。第一台报到的救援车和救援设备可以设置成主控，后续到来的救援车和救援设备可以设置成通联结点。一台主控通信车的覆盖范围非常大，开阔地带可达200千米，若遇特殊山地造成盲区，只需要再部署一台具备差转中继功能的救援通信车到达通信盲区边界，开启差转中继，通信即可畅通。

第五，协助政府保障各项救援通信。

指挥系统建立及应急通信部署后，所有志愿者应立刻辅助政府进行各项救援，主要任务是保障通信。政府可以通过应急通信平台指挥各项抗灾救灾的活动。志愿者提供技术支撑和设备支撑。

第六，通信恢复后应急通信撤离。

一般灾害发生后3～4天，电力系统和手机通信系统应逐步恢复，业余无线电应急通信志愿者将逐步撤离，应急通信救援任务结束。志愿者应迅速撤离灾区，不得妨碍其他救援活动。

三、组建业余无线电应急通信救援队伍可能出现的困难

当地相关部门沟通不畅会直接影响救援的进度和效果。若事先未向相关部门告之应急通信救援的方式方法，可能会导致相关部门不知业余无线电应急通信救援究竟是救援什么，救援的效果和作用有多大。等沟通清楚后，已经损失了很长一段救援时间。同时，相关部门还会担心应急通信队员进入灾区会不会带来新情况，比如志愿者自身的生命危险，等等。

经调研四川应急总队参与的救援任务得知，救援总队要求志愿者要牢记自己的特长和任务：保障通信畅通，服务救灾救援，不得随便参与其他工作。明确告知相关部门应急通信救援是要保障通信不断，哪儿通信中断就到哪儿去保障通信，是对其他救援起辅助作用。总队要求志愿者不得参与其他工作，目的就是尽最大限度地保障志愿者安全。例如：2011年泸县深林救火的应急通信救援保障就曾发出命令“只能保通信，不能去救火”，明确告知救火不是应急通信志愿者的强项，救火指挥及救火任务由消防员处理，志愿者不是专业人员去救火可能会产生误判以至于发生更大的危险。（二）一些保密信息不宜在业余无线电通信平台传输

业余无线电是一个开放的平台，任何一个取得执照的业余无线电爱好者都可以收听和发送信息。通信救援过程中，可能有一些信息是保密信息不宜在业余无线电通信平台上传输。

四川应急总队的做法是，要求志愿者把通信平台保障给政府使用，对通信平台上听到的任何内容不能再传递出去，政府根据紧急情况程度看是否通过应急通信平台传输保密信息。

课题负责人：郭小林

课题组成员：董晓松

阿坝州乡村医生生存状况调查研究

阿坝州辖13县，220个乡（镇）,1 353个行政村，幅员8.42万平方公里。2013年年末阿坝州户籍总人口919 987人，其中：农业人口714 898人。对于地广人稀的阿坝州而言，乡村医生在改善乡村医疗卫生条件、提高农牧区群众健康水平等方面发挥着极其重要的作用。

随着阿坝州医疗体制改革的不断深化和新医改的不断推进，逐渐暴露出乡村医生在医疗技术水平、养老保障、收入待遇、职业愿景等方面存在的问题。乡村医生这个在特定历史时期为边远民族地区医疗卫生事业做出过巨大贡献的特殊群体，面对改革的大潮，其生存状况值得关注。

课题组通过抽样问卷调查（面对全州各县乡村医生发放150余份问卷调查表）、座谈、实地访谈等方式，力求较为准确地把握全州乡村医生的规模、结构、工作情况、职业发展等基本情况，摸清乡村医生在行医、继续教育、权益保障、生产生活等方面的具体困难和需求，寻求解决问题的有效方式和途径，为相关部门决策提供参考。

一、阿坝州乡村医生概况

1．规模及结构

据统计，阿坝州有村卫生室1 175个，乡村医生1 372人。其中执业医师8人，执业助理医师17人，拥有乡村医生注册证书877人，未取得乡村医生注册证书的470人；从学历层次上看，大专学历38人，占总数的2.8%；中专及以下学历1 334人，占97.2%；从年龄结构上看，50岁以上402人，占30.3%（其中60岁以上190人，占50岁以上的47.34%，最高年龄达80岁）。基本实现了“一村一医”全覆盖。

2．工作环境和条件

工作环境艰苦，服务半径大。阿坝州地形地貌以高原和高山峡谷为主，东南部为高山峡谷区，中部为山原区，西北部为高原区。牧区县边远村寨和农区县高半山村寨工作环境相对艰苦，特别是牧区县的远牧点，交通极为不便，乡村医生骑马出诊也需要大半天时间；村卫生室设备简陋，工作条件差。据调查，省财政对每个村卫生室每年给予高海拔地区补助1万元，这笔资金里包括基药补助、公共卫生服务补助和村卫生室建设，但这一笔钱里用于改善村卫生室设备的比例太低。如茂县规定，政府每5年拨付5000元更新村卫生室设备。在问卷调查中67.5%的乡村医生反映村卫生室连最基本的医疗器械都不齐全。（二）业务管理

1．业务指导

阿坝州对乡村医生的管理采用属地管理原则，具体由乡镇卫生院负责。州卫生局负责传达执行国家和省的相关政策，研究制定符合州情的相关政策。各县卫生局委托各乡镇卫生院对乡村医生进行行政管理和业务指导，由乡镇卫生院对所辖区域内的乡村医生进行培训和规范管理，乡村医生必须在乡镇卫生院的管理指导下协助开展工作。乡镇卫生院通过业务讲座、例会等多种方式加强对乡村医生的技术指导和管理，提高服务水平。

2．业务培训

各县卫生局根据国家、省、州相关政策，并结合本县实际，制订该县乡村医生培训方案，建立健全乡村医生培训制度，做好每年乡村医生在岗培训的组织实施、监督管理和评估工作。如阿坝县规定各乡镇卫生院对乡村医生每年免费培训不少于3次，累计培训时间不少于10天；九寨沟县规定乡镇卫生院每季度对乡村医生进行一次培训，每次培训时间不得少于5天，全年不少于20天。此外，各县鼓励支持乡村医生参加各类医学继续教育，促进向执业（助理）医师的转化，提高乡村医生整体水平。如，2014年上半年全州组织了两批共320名乡村医生进入四川省阿坝卫生学校参加继续教育。（三）收入情况

1．州县财政专项生活补助

阿坝州在全省率先由州县财政给予乡村医生生活补助，目前也是唯一由地方财政给予乡村医生生活补助的地区。《阿坝州人民政府办公室关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的实施意见》（阿府办发 〔2011〕19号）明确提出：“……多渠道加大对乡村医生的补助力度，积极引导乡村医生参加新型农村养老保险。州县财政从2011年起将乡村医生生活补助提高到300元/月。各县财政根据自身财力状况，可适当提高补助标准，并可根据村卫生服务水平，对达到执业医师和执业助理医师水平的村医生给予适当倾斜……”依据这一政策，各县均兑现了每人300元/月的生活补贴，部分县还制定了按村卫生室所在海拔为划分标准的临岗补贴，金额从200～770元/月不等。如小金县为300～400元/月，松潘县为200～400元/月，阿坝县为770元/月，等等。

2．其他收入

①公共卫生服务补助。阿坝州严格执行《四川省财政厅、四川省卫生厅关于印发四川省基本公共卫生服务项目补助资金管理办法的通知》（川财社 〔2011〕21号），对乡村医生给予补助。按照村卫生室的功能定位，将规定比例的基本公共卫生服务任务下沉到村卫生室，由县级财政、卫生部门根据村卫生室承担的基本公共卫生服务内容、数量、质量以及职责分配权重，经绩效考核后确定基本公共卫生服务项目经费分配的比重和金额，并及时拨付给村卫生室用于对乡村医生的补助。如松潘县按每年财政补助人均经费的40%拨付给乡村医生（以各村管理人数计算）,2013年该县乡村医生平均获得公共卫生补助资金1 711.8元/年，其中最高的4 927元/年，最低127元/年。②基本医疗服务收入。对乡村医生提供的基本医疗服务，主要由个人和新农合基金进行支付。在综合考虑新农合基金承受能力和不增加群众个人负担的前提下，参照《省发改委、省卫生厅、省人力资源社会保障厅关于落实医疗服务价格形成机制意见的通知》，村卫生室一般诊疗费全省统一核定为每门诊人次5元（含一个疗程），并纳入新农合支付范围，在新农合门诊统筹基金中总额控制并全额支付。③基本药物补助收入。这是指取得医疗机构执业许可证的村卫生室，执行国家基本药物制度并实行药品零差率销售后获得的补助，这是在基本药物制度下给予乡村医生的专项补助。阿坝州按照国家政策以药价的15%给予村医补助。如松潘县2013年共补偿54个村卫生室，补偿资金214 334.07元（根据用药量和年终考核得分），其中最高的村卫生室补偿49 210.00元，最低的1 200.00元。④从事农牧业生产收入。乡村医生的身份是农民，半农半医的性质也表明其收入的组成部分里包含了从事农牧业生产的收入。据问卷调查统计分析，31%被调查者的总收入里有46%来源于农牧业生产。（四）作用发挥

阿坝州乡村医生的主要工作包括：临床治疗、公共卫生、预防保健及其他村务工作。在临床治疗方面，全州基本能够开展村医工作、临床经验较丰富的乡村医生人数约为450人（其中包括年龄已达60岁以上的村医）。大部分乡村医生主要承担公共卫生、定期体检、卫生宣教、预防保健及其他村务等工作，如茂县的乡村医生担任了村“七室一中心”管理员工作。牧区县的部分乡村医生不懂汉语，不能用汉字书写医疗文书，更无法开展相应工作，只能从事一些信息收集上报、卫生知识宣传等基础工作，无法履行医生职责。从总的情况来看，乡村医生的医疗作用逐渐弱化，更多承担的是公共卫生服务、预防保健等工作。（五）医改新政对乡村医生产生的重大影响

2009年，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》正式发布，提出了“有效减轻居民就医费用负担，切实缓解看病难、看病贵”的近期目标，以及“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”的长远目标。当前，新医改第一轮已经结束，第二轮正逐步推进。作为国家层面推行的医药卫生体制改革，新医改对乡村医生的冲击不可避免。（1）工作任务更加繁重。根据新医改的相关要求，乡村医生除了日常出诊外，还要承担11项任务，如农村居民健康档案管理、健康教育、预防接种、0～6岁儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理等。（2）新医改方案未对城乡基层卫生机构一视同仁。《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》未能将农村卫生室与城市社区卫生服务站放在同等地位加以重视。根据新医改方案相关规定，城市社区卫生服务中心（站）的人员编制及劳资保障都有章可循。由于我国卫生系统人事编制及相关福利政策一向仅下沉到乡镇卫生院，使村卫生室的执业（助理）医师与乡村医生，至今还被排斥在卫生编制之外。（3）相关项目政策歧视村卫生室执业医师。为解决部分乡镇卫生院缺少执业医师的实际困难，国家出台了招聘执业医师到乡镇卫生院上班的项目政策。卫生部、财政部《关于开展乡镇卫生院招聘执业医师试点工作的指导意见》（卫人发 〔2008〕26号）、卫生部办公厅《关于做好乡镇卫生院招聘执业医师试点工作的通知》（卫办人发 〔2008〕223号）等政策性文件，既不将村卫生室执业（助理）医师列入招聘范围，又不针对其出台相关政策，对村卫生室执业（助理）医师构成明显的政策性歧视。（4）财政补助政策对乡村医生构成地域性歧视。《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》中的“政府对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助，补助标准由地方人民政府规定”存在不合理性：将乡村医生的劳资保障责任交给地方政府，对于必须依靠中央财政转移支付才能维持正常运转的边远少数民族地区而言，维护好乡村医生正当的劳资权益存在很大困难。

二、阿坝州乡村医生在生产生活中存在的问题及原因分析

通过调研，我们发现，导致这一问题出现的主要原因就是乡村医生的待遇多年来未与执业资质挂钩，导致许多乡村医生只要通过了执业资格认证便外出或者自己开私人诊所“挣大钱”，留守农村的基本上都是一些老医生与业务能力较差的医生，最终致使农村医务力量越来越薄弱。近年来阿坝州已经认识到这一问题的严重性，并采取了包括利用项目经费进行培训在内的一系列补救措施，比如，实施中央转移支付对乡村医生开展医学理论及专业技术培训，以四川省阿坝卫生学校为培训主体，截止到2014年6月，已连续10年培训在职乡村医生达3万人次；严格按照国家、省的乡医培训项目实施培训工作，举办州、县业务培训班，免费培训乡村医生；积极引导、支持乡村医生向执业助理医师或执业医师发展等等，但形势依然十分严峻。（二）总体收入偏低

阿坝州乡村医生的总体收入较低。问卷调查显示，90%的被调查者平均月收入低于1000元，只有10%被调查者的平均月收入高于1000元。94.5%的被调查者认为自己在当地属于低收入者，属于困难群体。工作任务重，收入低，风险大，让很多乡村医生有“吃私人的饭，干公家的活”的怨言，对工作缺少归属感和荣耀感。（1）生活补贴、临岗补贴偏低。阿坝州率先在全省实施由州县财政给予乡村医生每月固定的生活补贴，但是这一补贴标准较低：全州13县统一执行300元/月/人的标准，其中州财政支出60元/月，县级财政支出240元/月。此外，除九寨沟县以外的12个县还按照村卫生室所处海拔为标准给予一定的临岗补贴。最低的是茂县，只有每人200元/月，最高是阿坝县，为每人770元/月，但总体来讲这一标准还是偏低。根据课题组抽样问卷调查的统计分析，在乡村医生的个人总收入中这两项补贴平均占到了80%左右。由于收入不高，不能满足基本生活需求，绝大部分乡村医生不能专一从事乡村医生工作，还兼职其他副业，造成一些村乡村医生在岗情况不太好。（2）公共卫生服务补助和基药补助参差不齐。公共卫生服务补助：新医改实施后，乡村医生除了日常出诊外，更多地承担了农村公共卫生服务工作，以所在卫生室服务农村居民的多寡并结合年终考核来获得一定报酬，一般是按每年财政补助人均经费的40%拨付给乡村医生。由于各村居民人数多少不一，各乡村医生一年得到的公共卫生服务补助高低不一，多的一年能拿到近5000元，少的一年只拿到127元。基药补助：由于新医改集中解决“看病难、看病贵”问题，建立并执行了利民惠民的国家基本药物制度。乡村医生在临床治疗中实行药品零差率销售，国家按药价的15%给予乡村医生补助。这部分收入的多少取决于乡村医生治疗人数的多少及开出药品的多少。通过调查发现，多数乡村医生反映实行基药制度后他们的收入不升反降了，有60%的乡村医生反映其收入降了近50%。造成这种状况的原因主要是：首先，很多基本药物对村民来说不熟悉，而且大多进价较高，造成村民不愿使用；其次，大多村卫生室没有纳入新型农村合作医疗定点范围，村民就诊后不能报销，因此很多村民选择到乡镇卫生院或者县级医院就医，使村卫生室丧失了很多收入来源，通过问卷调查统计，乡村医平均每天治疗人数在10人以下的占69.1%；同时，阿坝州城镇化发展加速造成了大量村民流向城市，也对村医的收入产生影响。（三）权益保障不足

新医改方案中没有将乡村医生纳入卫生编制内，乡村医生的身份依然是农民。100%被调查的乡村医生一致反映没有较好的养老保障是他们面临的最大困难和问题。截止到2013年年底1 372名乡村医生中有1 202人（占89%）参加保障水平偏低的新型农村养老保险，尚有105人（占7.9%）未参加任何养老保险。目前阿坝州试点推出将乡村医生纳入社会保险体系，即乡村医生可参照企业职工基本养老保险办法（个体工商户），由于保障水平低，自缴部分较高，整体收入不高的乡村医生群体中只有寥寥几人参保。正是由于乡村医生缺少相应的退出机制，60岁及以上乡村医生因无较好的退出养老保障，多数不愿退出村卫生室工作，目前阿坝州乡村医生队伍中60岁以上有190人，占乡村医生总数的13.8%，导致乡村医生新老更替缓慢、新鲜血液培养不足。（四）医疗风险大

难以杜绝医疗事故的发生是医务工作的特殊性所决定的。受农村基层医疗软、硬件条件限制，乡村医生面临的医疗风险较大。由商业保险公司承保的医疗责任保险在全国有较大范围的覆盖，但更多承保的是二级及以上医疗机构，有的也延伸到了一级的乡镇卫生院，对乡村医生执业的村医疗卫生机构却鲜有覆盖，几乎是空白，一旦有医疗事故发生就有可能令其几年的辛苦收入全部变为赔款。这是绝大多数乡村医生感到最大、最难以克服的困难。（五）人员缺失

通过调查，造成乡村医生后继乏人的原因有以下几点：其一，在阿坝州1 372名乡村医生中，年龄在50岁以上的占到了30.3%（其中60岁以上190人，占50岁以上的47.34%，最高年龄达80岁），因没有解决养老保障问题，退出机制无法建立，许多村医已无法胜任工作却仍然不愿离开，乡村医生队伍老龄化程度较明显；其二，由于阿坝州农牧区大部分村卫生室地处偏僻，条件差，人口少，营业收入不高，部分相对较年轻的乡村医生有不想继续从事乡村医生工作的想法。课题组抽样调查数据显示，有33%的村医因为赚不到钱、收入没有保障、工作没有成就感、社会地位不高等诸多因素而萌生离开乡村医生队伍的念头，这一部分乡村医生的年龄全集中在50岁以下；其三，阿坝州乡村医生队伍总体业务及服务能力较弱。为改变这种局面，各县积极想办法解决这一问题，但收效甚微。如阿坝县从2008年开始招聘具有大专及以上学历的医学毕业生以充实乡村医生队伍，但到现在一直无人问津。随着原有的乡村医生日趋老龄化，部分较为年轻的村医又萌生离开的念头，而新生力量因待遇差、条件艰苦又不愿意到村卫生室工作，阿坝州乡村医生队伍面临后继乏人的困境。

三、改善阿坝州乡村医生生产生活状况的对策建议

乡村医生是农村卫生服务体系的“网底”，他们长期面向基层群众，特别是低收入群众开展基本医疗服务，从事预防保健等公共卫生最前沿的工作，为实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，促进社会和谐发挥着十分重要的作用。改善乡村医生生产生活状况，对促进农村卫生事业发展意义重大。（一）提高乡村医生技能（1）加大业务培训力度。继续实施中央转移支付对乡村医生开展医学理论及专业技术培训，严格按照国家、省的乡医培训项目实施好培训工作。联合州县各相关部门如医院、妇幼保健院、疾控中心等部门及相关人员，开展以临床诊断学、内科、外科、妇科、儿科、医疗文书写作等内容的理论和操作培训，提升乡村医生的医学理论知识和业务能力。（2）城乡联动互助共赢。在加强乡村医生进修培训的同时，建议有关部门出台相关政策，如建立城镇医疗卫生人员到农村基层轮岗制度，规定城镇医疗卫生人员晋级前要在农村基层服务一定年限。减免到农村基层工作的大中专医科毕业生学费等措施，鼓励城镇医疗卫生人员、大中专医科院校毕业生到农村基层服务。在为农村群众提供优质医疗服务的同时，发挥传、帮、带的作用，提高乡村医生的业务水平。（二）增加乡村医生收入（1）提高工作待遇。阿坝州不同于内地发达地区，地广人稀，服务半径大，工作条件艰苦，以医养医难。只有加大对村级医疗机构投入和提高村医生待遇才能充分发挥村级医疗机构的功能，建议把乡村医生纳入乡镇卫生院编制实行财政供养，或“村三职干部”同等待遇。（2）合理制定政府补贴标准。各级政府对乡村医生的补助应更加体现合理性：在公共卫生方面，应根据乡村医生的服务数量及质量制定补助标准，而不仅仅是单纯着眼服务数量。省、州、县应确保有关政策性资金全额及时发放到村卫生室；在药品零差率销售方面，政府应积极探索有效的补偿方案，例如在制定基本药物名单和价格时，充分考虑到农村的承受力和药品在农民中的熟识度等，保证基本药物制度在推行中的有效性和满意度，既满足人民群众的基本需求又确保乡村医生收入不降。（三）保障乡村医生权益

由于没有较好的养老保障及退出机制，阿坝州乡村医生老龄化现象明显，严重影响了医学新知识、新技术在农村群众中的推广运用，更谈不上医疗优质服务。为更好地解决乡村医生后顾之忧，稳定现有乡村医生队伍，及时补充村级卫生人力资源，让乡村医生安心扎根于阿坝州各乡村，应建立乡与村医生相适宜的养老保障和退出机制。（1）完善乡村医生养老保障机制。将乡村医生全部纳入社会保险，可参照企业职工基本养老保险办法进行自愿参保，养老保险所需经费由中央财政、地方财政、乡村医生按一定比例共同负担，按照从事乡村医生工作的年限（统一计算到60岁）发放基础养老金。建议在社保档级上给予乡村医生较好的待遇。可按照从事乡村医生工作3～9年、10～20年、20年以上划定三个档次，每月分别增加基础养老金100元、200元、300元，从而保证乡村医生享有较为适宜的养老待遇。（2）给予到龄离岗老村医一次性退养补助。阿坝州超过60岁以上且在岗服务的乡村医生约占13.8%，由于年龄偏大，接受新生事物能力弱，无法适应当前村卫生室的信息化工作，严重影响了村卫生室作用和村医的新老更替。建议这部分村医离岗，离岗后根据其从事村医年限，由各级财政给予一次性退养补助（可按照工龄每年1000元补助），同时鼓励50岁以上的村医离岗（退养补助可按工龄每年1 050～1 100元补助），实行差别化对待，逐步实现村医队伍的年轻化。同时对已离岗退出的，且连续为村民服务一定年限的乡村医生，按照实际工龄给予一次性退出补助。（3）给予离任村医一定生活补助。对于离任的乡村医生，建议参照省委组织部《关于建立健全村干部离职保障制度的指导意见》和阿坝州人民政府《关于妥善解决离任村干部生活困难的意见》（阿府发 〔2003〕209号）文件，享受与离任村干部同样的生活补助资金。（四）建立风险分担机制

国家应适时地为乡村医生建立必要的医疗事故责任风险分担机制，为乡村医生提供一个安全的行医环境。一方面可以在一定程度上缓解乡村医生的医疗负担，为更多有需要的农民看病；另一方面也可使政府承担起应承担的责任，发挥导向作用。（五）定向培养乡村医生

积极研究定向招收初高中毕业生开展农村医学专业中专教育和临床医学专科教育，由政府出资培养，毕业学生定向到所在乡镇指定的村卫生室服务。州政府和相关职能部门应与阿坝卫校、川北医学院、原泸州医学院、成都医学院、成都中医大、川大医学院等大专院校合作，拟定乡村医生定向委托培养计划，定向培养“村医”专业医学人才。

课题负责人：邬号令

课题组成员：钟小芳 朱光燕

巴中市农村“空心化”调查及对策建议

随着我国改革开放经过了初始阶段的磨砺，逐渐进入看似波澜不惊，实则暗流涌动的深水区，各种问题不断凸显，其中就包括农村“空心化”问题。农村“空心化”已成为影响农村经济民生，阻碍社会发展的重大问题，其带来的农村种种“孤独”和“痛苦”不断刺激人们的神经，发人深省，催人深思，日益受到了政界、学界和媒体的关注。仅巴中市近年来外出务工的农民就近120万人，占劳动力总人口的53%，农村“空心化”问题表现得十分突出。由此可见，开展农村“空心化”课题调查研究，思考“田园将芜，胡不归”局面的深层成因，寻找破解农村“空心化”问题的出路，助力巴中“追赶跨越、加快发展”越发显得迫在眉睫、意义重大。

一、农村“空心化”含义及特征

国内外学术界对农村“空心化”尚未形成统一明确的定义，多数学者的观点是指农村有文化的青壮年劳动力流向城市，造成农村人口在年龄结构上的极不合理分布；同时由于城乡二元体制和户籍制度的限制，以及村庄建设规划不合理等原因，导致村庄外延异常膨胀和村庄内部急剧荒芜，形成了村庄空间形态上“空心”分布状况。（二）准确把握农村“空心化”的特征

基于对巴中市农村的典型调研，可归纳出农村“空心化”特征：一是农村青壮年劳动力大量外出，留居人口老龄化、贫困化趋势严峻；二是人口、资金等要素流向城市，农村土地撂荒，引起农村经济的衰退和社会结构的变革，不稳定因素增加；三是基础设施和社会服务的缺失，村庄整体格局和景观风貌受到破坏；四是村中心有人居住的宅基地面积不断减少，而村庄边缘的居人宅基地面积却不断增加，住宅的规模、质量水平明显提高，造成农村聚落的“外扩内空”。

一、巴中市农村“空心化”的具体表现

农村“空心化”是长期形成的多层次、程度迥异的复杂问题，表现多样，但可初步集中归纳为“四化”，即村庄空心化、农业副业化、农民老龄化、学校边缘化。（一）村庄空心化

通过对巴中市县区乡镇调研，发现农村村庄人口减少严重，村庄趋于空心化。以巴州区大茅坪镇调研数据为例，全镇户籍人口9 520人。其中5 035的人口或者在城里买房安家，或者常年在外务工，常住农村人口不到一半。例如得阳村，户籍人口为1 360人，现有常住人口仅500人左右，大部分房屋空置废弃没人看管，20世纪80年代那种生机蓬勃的农业现象已难见到。（二）农民老龄化

随着“两化互动、统筹城乡”深入推进，农村人口减少成必然趋势。与农村人口减少相比，更深层次的问题是农村人口年龄结构老龄化问题。整体来看，农村“空心化”地区，常住人口多为老年，且老弱病残者居多。通过巴州区和南江、通江县走村入户实际情况和在乡镇便民服务中心办事群众构成来看，基本上是以老人居多，尤其是乡镇赶集天，乡镇便民服务中心成了老年人聚会的地方。例如巴州区大茅坪镇土地垭村现有人口1 486人，仅有690人在农村从事农业生产，其中60岁以上的老人达320人，80岁以上的也多达23人。当前，许多农村高龄留守老人，不仅要继续从事耕种土地的重体力劳动，有的还要承担抚养孙辈的繁重压力，年龄长、经济拮据、疾病缠身、缺乏照料、生活孤独，趁机骗钱者不请自来，邪教分子伺机活动，留守老人行动不便，老眼昏花，不法分子到处抢劫、偷盗，造成部分治安问题突出。（三）农业副业化

目前，农民收入在持续增加，但农民种地收入占比下降成为不争的事实，农业呈现“副业化”趋势。农业种粮效益甚微，甚至已经没有效益可谈，种粮农民已经减少，传统种粮技术已经退化、传承困难。据统计分析，每亩土地的刚性成本在900元左右，每亩土地的毛收入在1 200元左右，加上每亩不到150元的政府补贴，扣除全部成本后，每亩土地的收入也就在400～500元之间，种两亩土地仅收获千元左右，不及务工一个月的收入，加之当前通货膨胀因素，农药、化肥等物价上涨，致使许多农民放下锄头、抛弃土地，将务工经商作为主业，农业越来越副业化。（四）学校边缘化

农村人口的减少，学龄儿童数量随之减少，农村学校生源缺乏；任课教师流失，教师数量少，且身兼数职；教学质量下滑，校舍凋敝不可避免，部分村小逐渐被取消，大都成了危旧房，即使是较大的村庄也面临着生源不足的窘境。清晨，村小琅琅读书声越来越少，农村义务教育面临“人去楼空”的严峻挑战，学校这传递人类文明、教授学生知识的舞台日益被边缘化。

二、巴中市农村“空心化”面临的现实困境

农村房屋废弃闲置。随着巴中市工业化、城镇化快速推进，农村人口非农化加快，农村常住人口持续减少，造成了农村“人走房空”现象，并逐步扩大，农村房屋成片废弃和整村闲置。土地撂荒严重。由于农村劳动力大量外出务工经商，种地劳动力缺乏；农业生产效益较低，从事种植业不如从事非农产业的效益高；农业基础设施差，耕作条件恶化；农村土地撂荒监管机制不健全等原因，导致农村撂荒耕地数量日益增加，增速加快。粗放经营大行其道。目前农村多为老弱病残幼，俗称“386199部队”。农村种地缺劳力、缺资金、缺技术，粗放耕种连片出现，效率低下，更加挫伤了农民种植积极性。粮食生产时令性强，“撂荒”现象愈演愈烈，一次撂荒，影响一季，持续发生，形成恶性循环，将会严重威胁国家的粮食安全和社会稳定。由于巴中是“老、边、穷”地区，工业基础薄弱，经济发展水平低，外出人口多，农村“空心化”比其他地市（州）更复杂、更严重。（二）集体经济发展滞后，民生改善任务艰巨

农村经济基础薄弱，集体经济发展滞后，公共设施缺乏，农村历来是我国民生改善的薄弱环节，农村自身改善生产生活条件的动力和能力也受制于各方面缺陷，显得明显不足。交通条件制约。就驻点调研的巴中市巴州区大茅坪镇、南江县、通江县的乡镇、村而言，普遍存在交通不便、村社道路建设资金缺乏问题。特别是通江县的几个村，如空山乡的五福村、青龙村等都在深山之中，虽然都已经铺设了水泥路，但路面狭窄、部分路段损坏严重，村民出行难，修路的资金缺口较大，农民集资意见大，交通成为经济发展最大限制因素。集体经营方式缺乏。由于对土地承包经营权流转政策不了解、流转市场不成熟，村民们对土地流转心存顾虑，索性选择撂荒，或者由老人、妇女进行粗放式经营，导致了土地资源的使用效率不高。诸多因素致使农村经济基础薄弱，发展速度慢。民生改善任重道远。调查发现：农村低保覆盖面和标准难以满足农村完全需求；农村医务室软硬件设备落后，农村合作医疗报销制度不尽合理，农村“看病难”突出；部分农户住房因地震、年久失修已成危房，但缺乏资金修缮改建；少数村还存在安全饮水问题，特别是旱季，饮水断源，更难谈饮水安全；垃圾随意丢弃堆积成山；公共文化设施缺少。这些都严重制约着农民生活安全和生活水平的提高，与全面建成小康社会、提升人民福祉的目标相距甚远。（三）村级组织功能弱化，社会关系日益松散

自2006年国家彻底取消农业税后，村委的强制力逐渐弱化，各项村级集资被禁止，村级债务锁定，村级组织的物质基础薄弱，加之劳动力外流，农村发展面窄，村干部收入待遇难以养家糊口，留守的老人参与村务管理的意愿与能力不强，部分村干部的年龄偏大、文化偏低、对党和政府的方针政策理解不深，工作方法简单粗暴，奉献意识淡薄，责任心不强，不能够妥善处理群众矛盾，村级组织队伍建设不容乐观，功能严重弱化。

与此同时，随着农民物质生活水平不断提高，农村社会关系网络日益松散，关系信任机制日益弱化，村规民约、舆论压力等传统道德约束机制日渐式微。伴随着转型社会收入差距的日益扩大，在精神文明建设相对滞后的背景下，“利益至上”的言论叫嚣尘上，农民越来越精于理性计算，村民的集聚时间减少，凝聚力弱化，社会关联程度大大降低，村庄表现出日益松散化的发展趋势，农村不和谐、不稳定因素增加。（四）发展缺乏方向引领、自身造血功能羸弱

巴中市处在秦巴山区腹地，是国家扶贫攻坚核心区域，多数村社受益于国家扶持。近年来，在市委、市政府正确领导下，旅游、特色农业等产业得到长足发展，但总体来看，仍然处于发展缺乏指导的较低水平。集体经济起步较晚，规模小，村民的主要收入来源仍然是外出务工，劳务经济是主要经济形式。在与村党员、干部以及村民的直接接触与交流中，明显发现他们对于村未来发展缺乏正确长期的发展方向指导。

农村自身造血功能太差是当前农村发展的关键问题。虽然近年来各级政府、部门加大对农村发展的扶持力度，贷款、补贴等形式支持农业产业化经营不断增多，但农村自身的造血功能太差，“吃饱就

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