作者：付景涛
出版社：线装书局
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政府绩效评估中的政治和技术试读：
序言
学人普遍赞同的一个观点是，简短的序言更受欢迎。对于本人而言，为他人作序尚属首次。所幸的是，本人对于这本著作颇为熟悉，因为作者在硕士和博士阶段的指导教师正是本人。国内学者将研究焦点投射到政府绩效评估领域大体上始于21世纪初，这个研究领域之所以在国内风生水起，与以下因素密切相关。第一，中国各级政府开始关注运用更加具备形式理性的管理工具改造政府的内部管理，提升运作效率。第二，随着中国的改革开放不断走向深入，继经济管理技术之后，西方发达国家的政府管理技术也纷至沓来。第三，大批中国政府官员赶赴西方发达国家考察学习以及国内MPA教育的举办，使得中国的政府官员逐渐接受并愿意实践现代政府绩效评估的理论与方法。
2003年秋，本书的作者考入武汉大学政治与公共管理学院，在本人的指导下攻读行政管理专业硕士学位。恰值本人于同年底开展国家社科基金的申报工作，申报的主题是（地方政府绩效评估体系研究》，本书的作者也参与其中，由此也建立起了作者与政府绩效评估研究的渊源。一个有趣的现象往往是引发学术研究的线索，并给研究者带来灵感。本书的作者于2007年秋考入中山大学政治与公共事务管理学院，在本人的指导下攻读行政管理专业博士学位。在一次交谈中，本人将珠海市“万人评议政府”的部分事实告知了作者，引发了作者加以深入探究的兴趣，并收集了部分文本资料详加考证。经过琢磨文本资料发现一个有趣的现象，“企业和公民是政府绩效评估的主体”，这与当时中国政府绩效评估的主流存在较大差异，具有某种“顾客导向”的特质，但是体制内的评估主体同样存在并具有影响作用。
基于上述考虑，本书的作者决定以此为博士学位论文的选题，在2008年和2009年的暑假赴具体开展这项工作的珠海市直机关工委进行了两次集中调研和实习，开展了细致而深入的访谈与资料收集工作，本书是对博士学位论文的完善’本书的主要价值或者知识贡献集中体现在以下四个方面：第一，以珠海市“万人评议政府”为个案，比较系统而深入地描述了主观型或者外部参与型政府绩效评估，从战略目的、发起时机、评估主体、评估对象、评估权力分配、评估过程和效果这7个环节概括了其运行模式，打开了这一类型的政府绩效评估的“黑箱”。第二，引入了政府绩效评估中的“技术”和“政治”这两个分析变量，对现有政府绩效评估的理论与实践进行了抽象，改善或者丰富了现有政府绩效评估的研究框架，使之更加具有统摄；性并符合辩证法。第三，对中国情境下的政府绩效评估形成了一些规律性的认识，具体包括：政治对技术的主导，技术对政治的约束，政治与技术互动失衡的后果。第四，从制度层面上解释了影响中国地方政府绩效评估的因素，具体包括：上下级政府之间的关系安排，企业和公民与地方政府之间的治理关系，为学术界理解政府绩效评估模式之间的差异、以及实务界选择并设计适用的政府绩效评估模式提供了依据。
当然，本书还存在着缺陷和不足。没有根据足够规范的量表开发过程验证量表的效度，数据收集的均衡度不够高，数据收集方法的运用不够全面，这些缺陷和不足对研究结论的可靠性形成了制约。同时，本人也认识到，本书在整体上也反映了国内在这一研究领域的状况，即研究方法仍然有待改进，收集一手数据比较困难，这些都妨碍了我们更为让人信服地创造知识。目前，我国民智日开，公民的权利意识和政府的责任意识都在不断增强，人们自然欢迎更为负责和有效的政府，这也意味着政府绩效评估的理论和实践空间将得到进一步拓展，正如本书的作者所分析的那样，主观型或者外部参与型政府绩效评估的舞台将更为宽广。因此，本人希望作者的所察、所叙、所思、所言对学术界和实务界有所裨益。对于本书的作者而言，本人希望他一如既往地保持对学术的敬畏，做到勤学、善思、担当。中山大学政治与公共事务管理学院倪星2012年初夏于穗城康乐园第一章导论
公共行政是行动中的政府——威尔逊“万人评议政府”属于政府绩效评估模式的一种，它在本质上是地方政府的决策者通过整治政府机构使其更好地服务于特定战略目的’而运用的一项管理工具。执政党的合法性在根本上系于促使政府机构更好地提供公共服务，这也是公众的期盼。但是，自从政府机构出现以来，古今中外的统治者、官员和公众就没能逃脱过“官员政治的两难困境”。“官员政治的两难困境”是指，建立和维持一个顺乎民意，同时又负责、高效的政府机构非常困难。如果抛弃政府机构，则会失去政府的运作效率，出现“政党分肥”制下的无序局面；如果为了追求政府机构的内部管理效率而放弃来自外部的控制和监督，则会失去宪政民主价值。
中国的执政党在作为革命党时曾宣示，在革命胜利之后人民将会实现当家作主的愿望，并强调这一点将是新政权有别于中国历史上所有政权的根本所在。第一节 研究问题的提出和研究意义一、研究问题的提出1.研究背景
从20世纪末开始，政府绩效评估这一有助于改善政府管理、提高政府的回应性和管理效率并促进治理责任的技术在中国得到了广泛应用。同时，我们也需要清醒地认识到，如果将政府绩效评估与干部考核、效能监察和机关作风建设等富有本土化色彩的做法联系起来进行“想象”就可以发现，绩效评估并非看上去的那样陌生和新奇，它与执政党整治政府机构的既往做法有着千丝万缕的关联。
众所周知，威尔逊拒绝了公共行政的政治化，西蒙沿着威尔逊的指向强化了公共行政的技术理性，瓦尔多在对“行政国家”的出现进行深人思考后质疑了西蒙对纯粹技术理性的追求，文森特·奥斯特罗姆反思了美国公共行政的思想危机，这些都表明公共行政学自诞生以来就处于政治和技术的张力之中。笔者在瓦尔达沃斯基和鲁宾的努力的基础上发现，有关公共行政的话题几乎总是无法回避政治和技术问题，如果不能阐明这个道理我们就很容易处于矛盾和混乱的状态。
长期以来，由于我们没有认真思考和关注的一个问题导致我们对政府绩效评估的认识不够清楚、深人并具有统摄性，这个核心问题是：
在政府绩效评估中，政治和技术的互动关系是什么？具体问题包括：
政治是如何主导技术的？
技术是如何约束政治的？
政治和技术是如何互动的？
如果我们能够理解清楚政府绩效评估中的政治和技术的内涵并把握二者之间的互动关系，就能够透过纷繁复杂的政府绩效评估的表象深刻理解和解释行动主体的行为，以及各种政府绩效评估模式的使用价值，尤其是有助于我们获知有关决定政府绩效评估模式的选择、影响政府绩效评估的实践效果的因素，以及政府绩效评估有助于实现的战略目的等基础性知识。
很显然，笔者选取的研究视角直接受到了艾伦·鲁宾教授（2001）的《公共预算中的政治：收入与支出、借贷与平衡》以及Aaron Wil-davsky和Naomi Caiden（2004）教授的“The New Politics of the Budgetary Process”，这两本出色著作的极富价值的启发。在阅读《邓小平文选》（第1卷）时，笔者发现，在公共预算领域从政治视角理解公共行政的技术问题的并不仅仅是学者，也有实务界人士，例如时任财政部部长的邓小平。他曾经指出：
财政部门制定的1953年的预算有危险性，更大的危险性是财政部代替各部门决定政策，这是不懂数字中有政策，决定数字就是决定政策。数目字包括轻重缓急，哪个项目该办，哪个项目不该办，这是一个政治性的问题。（邓小平，1954:193）
对研究对象和研究方法的选择实际上反映了对数据收集方法的选择，而研究问题和研究条件共同决定了研究者对数据收集方法的选择，从而最终决定了研究者对研究方法的选择。近几年来，国内学者渐趋于在政治的视角下通过实证研究审视公共行政中的技术问题。出于对研究问题的特性和研究条件的现实考虑，笔者决定通过选择一种政府绩效评估模式在某个地方政府的长期实践来描述和解释所提出的研究问题。2.研究问题“万人评议政府”中的行动主体包括决策者、评议对象和评议主体，参与主体包括评议对象和评议主体。在政治和技术的研究视角下，本书要探索的核心研究问题是：政府绩效评估中的政治和技术的互动关系是什么？本书拟探索的具体研究问题包括:评议活动的决策者是如何主导评议活动的？评议对象是如何影响评议活动的？评议活动的技术质量与评议对象和评议主体对评议活动的认同度之间是什么关系？
操作化的观测点包括:评议活动的决策者围绕评议技术的运用对评议过程和结果的主导；评议对象基于评议的效度对评议活动施加的影响；评议活动的技术质量通过影响评议对象和评议主体对评议活动的认同度对决策者的约束。
评议活动的决策者围绕评议技术的运用对“万人评议政府”的主导，将通过直接影响评议活动的结果，而间接地影响评议对象和评议主体对评议活动的态度和行为，进而会影响评议对象和评议主体对评议活动的效度和效果期望的判断，这构成了参与主体对评议活动的认同度，这种认同度会约束评议活动的决策者对评议活动的主导行为。
本书预设的研究发现的逻辑关系如图1-1所示：图1-1:研究发现的逻辑关系3.理论思考
Waldo（1984）曾经不无忧虑地指出，美国正处于由宪政国家转变为行政国家的危险之中，如果这位由于一心维护公共行政的宪政价值和公共精神而与坚持技术理性的科学家西蒙发生过著名争论的公共行政学大师——瓦尔多——有机会到中国的地方政府进行调研则不难发现，中国正在成为“评估国”。研究公共预算的学者多次引用瓦尔达沃斯基教授的箴言，“如果不能预算，你如何治理？”（Wildavsky，A，1988），以此来论证财政转型和国家建设之间密切而重要的关系。其原因是，学者们相信通过推动公共预算的现代化转型有助于启动国家转型和提升国家能力，从而塑造更加负责任的政府机构以更好地服务于公共利益。如同我们可以从不同视角理解组织的行为一样，我们同样可以从不同视角理解和解释执政党整治政府机构的工具选择。
与自然科学不同的是，公共行政学的研究必须根植于实际的宪政体制才具有生命力和针对性，罗森布鲁姆（2002）基于美国三权分立的宪政体制所建构的公共行政学知识体系就是很好的例证。“一党执政、多党参政”的政党制度、党领导的人民代表大会和政治协商制度、公务员不保持政治中立这样的宪政体制决定了执政党必须通过不断整治政府机构实现执政目标，而整治政府机构的核心线索就是干部队伍。毛泽东坚信，“路线确定之后，干部就是决定的因素”。
因此，通过考核干部推动各项工作的开展、完成预定的任务是执政党整治政府机构的“抓手”。随着政府机构的膨胀和行政国家的强化，执政党着手丰富考核的内容、将重点转移到政府机构的整体表现就成为应有之义了。因此，从中国共产党领导革命和建设的实践历程来看，从考核干部到考核一级政府和党政机关是自然的发展趋势，需要指出的是，当执政党选择更多地依靠内部努力整治政府机构时，考核就更加成为所依靠的技术。所以，执政党长期以来所使用的考核技术与当前从西方国家引入的政府绩效评估技术在原理上具有异曲同工之妙。
但是，通过大量的比较分析，许多学者认识到了中国的政府绩效评估与西方国家相比具有特殊性，与我们从西方国家引进的其他管理方法和技术一样遇到了“本土化”或者“水土不服”的问题。理解这一现象就需要我们跳出政府绩效评估的技术视角，辅之以政治视角进行观察、分析和归纳，通过实证分析描述和解释政府绩效评估中的政治和技术之间的互动关系。4.现实关注（1）政府绩效评估在中国的兴起。在短短七年时间内（2001—2008），我国很快掀起了研究政府绩效评估的热潮，随着数以千计的论文的发表、大量各级各类研究课题的立项、相关课程、研究方向和研究机构的开设和大量研究报告的发布，使得政府绩效评估成为“当代公共行政领域最显眼的部分”、甚至成为“行动中的公共行政学”。周志忍（2009）对政府绩效评估研究在我国的迅猛发展进行了细致的分析，将其划分为三个阶段:初步探索阶段，研究拓展阶段和研究的系统化、细化和创新阶段。其中，由于地方政府（地级市政府和县级政府）及其组成部门数量众多、研究者进人的门槛比较低，因此，政府绩效评估吸引了众多的研究者。在彭国甫和盛明科（2006）依据CNKI数据库对政府绩效评估文献的数量变化趋势进行描述的基础上，笔者出于研究主题的特征对其进行了补充，将“评议”作为篇名收集了数据，并与彭国甫和盛明科的数据进行了整合分析。
从图1-2中可以看出，在2006年之前，以“评议”为主题发表的论文的数量多于以“政府绩效评估”主题的论文。数据既说明了地方政府和国内学者更加注重结合源自西方国家的比较规范的绩效评估技术来审视和解决国内的问题，也说明了我们无法割裂绩效评估的历史。图1-2:政府绩效评估和评议类文献的数量变动
T·H·Pabter（2003）认为，政府绩效评估是公共管理领域的一项重要战略工具，它在本质上体现了人们改进政府管理质量及其效果的期望和努力，它具有显著的结果导向和技术色彩，它的宗旨和公共行政学的开创者伍罗德·威尔逊所倡导的“恰当地界定政府能够做什么并研究如何能够高效率地完成政治确定的任务，……，提高行政效率以使政治表达得以实现”也是一致的。政府绩效评估的技术特性突出地表现为它具有科学管理的基因和管理主义的抱负。随着西方国家新公共管理运动的勃兴和在全球范围内的普及，中国大陆的学者，如周志忍（1995）、卓越和刘旭涛等，以及处在公共行政第一线的官员于世纪之交对这个在本质上并不新颖的政府管理工具上面投入了极大的关注，国内学术界从2001年开始逐渐将目标投向了这一个新兴的研究领域。（2）政府绩效评估研究的局限性。由于中央政府和省级政府的行政环境具有复杂性和多样性，对中央政府和省级政府的绩效进行评估非常困难而且成本高昂，因此，有学者并不主张对中央政府进行绩效评估。其实，难以评价中央政府、甚至省级政府的困难不仅来自技术层面的制约，主要来自政治层面的制约。
相反，由于地方政府需要同时满足上级政府的政绩需求和公民的公共服务需求，其行政环境具有相对的稳定性、其行为和产出相对容易被测量，因此，对地方政府进行绩效评估容易在成本和收益间取得平衡。在中国，地方政府内部的决策者对政府绩效评估的期望是:获取能够反映政府部门努力程度及其成效的信息，从而为提高整体意义上的政府/政府部门的效能、强化决策者的合法性提供工具。地方政府外部的主体对政府绩效评估的期望在于改进政府的管理以满足其公共服务需求，通过参与政府绩效评估获取有关政府部门的信息。
由于“试错”成本低，研究政府绩效评估的成果能够较为迅速和低成本地得到应用，这也是政府绩效评估吸引地方政府（委托人）和研究者（代理人）的原因。因此，政府绩效评估的研究者之间开展的对话比较少，政府绩效评估研究的质量也难以得到保证。研究对象的特殊性和研究目的的应用性导致我们难以形成对政府绩效评估的一致认识并寻找有力的解释框架，这就限制了政府绩效评估的理论成长空间。
综上所述，政府绩效评估的兴起以及政府绩效评估研究的局限性的交汇引起了笔者研究政府绩效评估的兴趣，同时，笔者研究政府绩效评估的经历和“进人”优势进而强化了这一研究兴趣。（3）研究“万人评议政府”的原因。目前，国内学者所研究的政府绩效评估具有两大模式。一种是针围绕一级地方政府及其职能部门的任务与目的通过特定的方法与技术建构一个系统的绩效评估指标体系，用于测量一级政府或职能部门的定量业绩并进行排序，以此作为奖惩评估对象的决策依据。笔者认为，这种模式的政府绩效评估具有浓重的技术色彩，它有助于强化评估主体的主导地位与合法性，并减缓来自评估对象的阻力。
另外一种是坚持顾客导向和结果导向，由公共部门的服务对象，如社区居民和公民对公共部门的业绩或表现进行直接评价，在中国大陆俗称为“万人评议政府”，它具有浓重的外部主体参与色彩，评议结果同样作为奖惩依据，因而政治色彩较为浓重。一些学者对其寄予了推动中国民主进程的厚望，并称其为“评议民主”。笔者认为，这种模式的政府绩效评估凸现了较为明显的“顾客导向”并具有浓重的政治理性。但是，关于这两种政府绩效评估模式的特性的比较，很少有学者借助具有统摄性的概念工具进行规范的实证研究。
从数量上看，“万人评议政府”模式的政府绩效评估在国内外都不占优势，研究者的较少参与或缺少参与的必要性都表明这种模式的政府绩效评估不占技术优势。但是，“万人评议政府”模式的政府绩效评估毕竟得到了应用。在中国的民主政治进程进展缓慢、缺少明确的和可操作性强的改革工具的前提下，“万人评议政府”很自然地被人们冠之以“评议民主”的称誉，也有人将其与执政党的三大作风之一的“群众路线”联系在一起进行思考。但是，“万人评议政府”模式的政府绩效评估并没有在中央政府和省级政府及其组成部门中间进行，关于其原因，并没有人加以认真研究。鉴于“万人评议政府”模式的政府绩效评估所折射出的上述特点，笔者计划对其进行严肃、认真的实证研究。（4）选择珠海作为研究个案的原因。珠海市“万人评议政府从1999年持续至今，在推行“万人评议政府”的过程中，评议活动的组织者对评议的方法和主体都进行了调整而且引发了政府结构和公共服务供给结构的转型，尤其是企业界代表在评议主体中平均占据了将近35%的比重。因此，在“顾客导向”和“结果导向”这些新公共管理理念得到了广泛应用的今天，珠海市“万人评议政府”引起了笔者对其进行描述和解释的兴趣。
2001年，南京市首次开展市级机关作风“万人评议”活动，产生了很大的轰动效应，赢得了舆论界的一致好评，之后，在中央的提倡下，各地纷纷效仿开来，使得原本较为零散的万人评议机关活动逐渐呈燎原之势，在一些地方还成了一种做法相对稳定、届时必须进行、具有较强的制度性特征的政府行为。（射宝富，2008：）
珠海市不仅是一个非常年轻的城市，更是一个敢于创新的城市，“重奖科技人才”、“珠海航展”等实例说明了珠海市是一个立足于以创新谋发展的城市。在全市公务员队伍中大力推行“阳光工资”和“车改”，以及于2002年即明确提出“建设服务型政府”，这些涉及政府自身利益的重大改革举措说明了珠海市政府的管理创新不仅走在全国前列，更是实实在在地得到了推行。从笔者对所掌握的珠海市机关作风建设和“万人评议政府”的材料进行的初步分析来看，珠海市开展“万人评议政府”属于理性选择，我们需要从政治和技术的分析视角人手对这一个有价值的公共行政“现象”进行研究，因为它给我们带来了理论上的困惑。
开展实证研究需要根据研究设计收集和处理大量的资料，由于笔者与珠海市“万人评议政府”的组织机构的前任和现任领导保持着合作关系，能够较为容易地进人实际场景，因而具备了收集各类资料和开展访谈、问卷和现场观察的良好机会。另外，珠海“万人评议政府”的持续性使得笔者可以选择珠海进行历史性个案研究。基于上述分析，笔者认为，选择珠海作为研究个案具有代表性，便于执行规范的实证研究设计。二、研究意义1.对中国政府绩效评估的回顾和前瞻
为什么中国的地方政府如此热衷于政府绩效评估？21世纪以来，中国似乎在一夜间进入了“评估国”，各种类型的评估活动扑面而来。其中，绝大多数为中央政府针对地方政府，地方政府针对下级政府，一级政府针对其组成部门以及政府职能部门内部的绩效评估。通过检索相关文献以及通过参加专业学术会议的交流，笔者认为，以下几个因素掀起了中国政府绩效评估的热潮。
第一，影响中国政府的政治哲学的变化。改革开放以来，影响中国政府的政治哲学逐渐向西方的新自由主义靠拢。西方国家政府绩效评估的理论背景是二战后沉寂了三十余年的自由主义的东山再起，这就是新自由主义，其中，哈耶克和弗里德曼是代表性人物。众所周知，哈耶克是自由主义者，在自由和民主中，他首先推崇的是自由。他提出的关于限制普遍选举权和类似的一系列建议，使他成为了当代自由民主政体的无情批评者。在他看来，毫无节制的民主等同于社会主义，而后者是恰恰一种能够导致资本主义和民主自我毁灭的政治形态。对哈耶克而言，社会公正近乎于神话，是不可能追求的事物。新自由主义者在推崇自由市场机制的同时，虽然也承认市场机制存在着缺陷，但是认为政府同样会面临失败的危险，他们由此认为市场机制的失败并非政府干预市场机制的必要条件。倪星（2008）认为，政府绩效评估是基于自由主义价值观的新公共管理运动的重要配套措施，其目的和手段的背后是自由主义价值观。
第二，地方政府需要能够帮助自己实现发展战略的战略工具。在传统的计划经济体制下，政府掌控了整个社会，整个社会都通过行政命令机制执行生产计划，整个社会都变成了一个巨大的“工厂”。在改革开放初期，为了迅速扩大经济总量、减缓国民经济面临的濒临破产的压力，政府自上而下地选择了释放各个社会群体的活力。当时流行的一个字就是“包”，在经济领域，承包制几乎成为了改革开放初期的基本策略。但是，对于地方政府而言，简单的分权并不能保证地方政府实现其战略目的。
这是因为，我国的地方政府和基层政府并没有直接受制于民主政治制度的约束，它们有动力将由于短期行为导致的负面后果转移给上级政府；而且，地方政府管辖的下级地方政府或部门也有着自己的目标，这些目标并非总是和上级政府保持一致；再者，上级地方政府需要收集有助于从下级地方政府领导人中选拔任用官员的信息，这些信息必须包括完成上级地方政府的任务的政绩。在上级政府无法通过简单的行政命令和放权实现自身的战略目标之后，它必须寻找新的战略工具以确保能够掌控下级地方政府或其组成部门，激励它们按照共同的目标作出努力，并以人事和经济奖惩作为配套措施。很显然，政府绩效评估可以满足地方政府的需要。
第三，地方政府需要强化自己的合法性。执政党在面临由革命党到执政党的转型，中国社会也面临着由计划经济社会到市场经济社会的转型。但是，我们的政治体制并没有相应地转型，因此，政府、尤其是地方政府面临着巨大的合法性压力。这是因为，地方政府的活动更容易评价，公民距离地方政府比较近；中央政府的活动更难以评价，公民距离中央政府比较远；但是，公民仍然无法通过直接、有效的民主渠道制约地方政府。
很明显的是，在1992年以后的改革开放过程中，追求以经济发展为核心的政绩成为地方政府获取合法性的必然选择。于是，初期的政绩考核/绩效评估均以强调经济发展为重。后来，随着一系列负面后果的显现，地方政府转而依靠其他政绩追求来实现自己的合法性，如文化政绩工程，当然，效果最好的还是由政绩合法性向政治合法性转型。在现有的民主政治体制下，地方政府维持政治合法性的途径有两条:一条是强调外部评估主体的参与，通过公民等第三方的评估强化自身的合法性；另一条就是通过强化评估的技术理性，以形式化的科学强化自身的合法性。2.以学术研究回应和解释中国政府绩效评估的实践
在中国政府绩效评估研究热潮的背后，我们需要以学术研究加以回应和解释。通过学术研究回应和解释中国政府绩效评估的实践的文献非常少、质量高的更是稀缺，这可能跟研究者目前仍然把绝大部分精力用于研究具体的政府绩效评估的方法和技术有关。2008年10月8日至9日，香港城市大学公共及社会行政学系，中山大学行政管理研究中心暨政治与公共事务管理学院，兰州大学中国地方政府绩效评价中心共同组织了首届“中国地方政府绩效评估的回顾与前瞻”研讨会。由于参会专家介绍的个案在地域和类型上具有代表性，因此，我们可以依据这些个案对中国政府绩效评估的实践加以初步的回应和解释。
结合对上述研究报告的分析，笔者发现当前中国政府绩效评估的现状呈现如下特点：（1）具有技术理性表征的政府绩效评估占据数量优势，以“万人评议政府”为代表的外部主体参与式政府绩效评估并不占数量优势；（2）地方政府作为政府绩效评估的组织者，在评估过程中占据主导地位，这种主导地位体现为对评估模式的选择、评估主体的选择、评估指标体系的选择和对结果的运用几个关键环节；（3）政府绩效评估反映的主要是政府内部的一种利益关系，即上级地方政府和下级地方政府之间、一级地方政府及其组成部门之间的关系；（4）政府绩效评估中的“政府”是广义上的政府，估对象的规定具有较为突出的个性。
我们可以通过深入的学术研究回应和解释中国政府绩效评估的实践的基本方向是，描述和解释政府绩效评估中的政治和技术及其互动关系。具体内容是:围绕评估技术的运用，政治是如何影响行动主体作出的决策和选择，以及持有的态度和表达的态度的；技术又是如何通过影响参与主体的认同度而约束政治的，尤其是评估活动的决策者对评估活动的主导。3.通过个案研究解释和预测中国政府绩效评估的未来发展
个案研究的特点和优势是检验特定研究结论和解释特定现象，在无法从样本抽样的意义上完全把握研究对象的特质的情况下，选择具有典型意义的个案进行研究具有特定的研究价值，对个案的累积和研究是我们认识整体的前提和基础。由于我们对当前中国的政府绩效评估缺乏深入的认识和共识，而且政府绩效评估具有突出的个性和目的。因此，笔者选择具有代表性的珠海市“万人评议政府”作为个案进行研究具有特定的理论和实践价值，有助于我们深入地认识这种模式的政府绩效评估，包括它出现的背景、它折射出的政治、技术及其互动，以及它最终体现的地方政府作为组织者的理性选择。通过个案研究，有助于发现和提炼能够帮助我们解释中国政府绩效评估的理论。在此之后，我们可以根据情况的变化预测中国政府绩效评估的未来发展。第二节 文献评估一、政府绩效评估的影响及其进展1.政府绩效评估/绩效的内涵（1）美国官方的《政府绩效与结果法案》对政府绩效评估的内涵的界定。政府绩效评估是向社会公众承担治理责任的一种方式，其内核是坚持任务导向、结果导向、顾客导向、社会导向和市场导向，其价值在于将顾客的需求作为公共部门存在和发展的前提，作为在推动政府部门改革时加以遵循的原则。（2）绩效指标是关于公共部门与公共项目绩效各方面的客观的、高质量的标识，而绩效评估就是定义、衡量和运用这些指标的过程。（3）政府绩效可以定义为公共部门在积极履行治理责任的过程中，在追求内部管理与外部服务、数量与质量、经济因素与伦理因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，实现公共产出的最大化。卓越教授（2004）认为，传统的行政效率是一个单向度的概念，而绩效是一个综合性的范畴。（4）美国“国家绩效管理小组”的界定。测量达到既定目标的情况——包括将资源转化为公共物品及服务（产出）的效率、产出的质量（他们向顾客提供服务的质量和顾客的满意度）、结果（行为的实际效果和预期目标相比较）及其在达成计划目标的过程中政府运作的效率的一个过程。（5）奥斯本和盖布勒一致认为，政府绩效评估就是力图改变公共部门照章办事的习惯，努力建立有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，努力建设以结果为导向的治理机制。绩效评估所体现的公共责任机制为：既要放松规制，又谋求结果的实现；既要提高公务员的自主性，又要保证公务员对公众负责、对结果负责。J·库珀认为，政府绩效评估是一种市场责任机制，其含义有四个:经济学的效率假设，成本——收益的分析方式，按投入——产出模式来确定绩效标准，以顾客满意度为基础来定义市场责任机制。（6）范柏乃（2005）在综合上述定义后提出了自己的定义:根据统一评估指标和标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对
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