作者：张建明
出版社：中国人民大学出版社
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中国人民大学中国社会发展研究报告2016——精准扶贫的战略任务与治理实践试读：
出版说明
2002年以来,中国人民大学年度系列发展报告(即《中国人民大学中国社会发展研究报告》、《中国人民大学中国经济发展研究报告》和《中国人民大学中国人文社会科学发展研究报告》)的出版发行,引起了社会各界和广大读者的广泛关注,产生了较大的社会影响,成为我校一个重要的学术品牌,这让我们深感欣慰,也增强了我们继续做好这项工作的责任和信心。正是基于这样的责任和信心,加上近一年的努力,我们又编写出版了中国人民大学系列发展报告2014。
中国人民大学系列发展报告2014的各个子报告均由编委会负责审定选题、整体框架、主要内容和编写体例,组织有关专家召开研讨会,审核报告的写作提纲。各报告实行主编负责制,主编由校学术委员会主任、秘书长会议确定,学校聘任;主编聘请副主编或执行副主编。各报告根据主题,分别聘请相关部门的领导和知名学者担任顾问。中国人民大学社会学理论与方法研究中心、中国人民大学中国经济改革与发展研究院和中国人民大学人文社会科学发展研究中心分别作为《中国人民大学中国社会发展研究报告》、《中国人民大学中国经济发展研究报告》和《中国人民大学中国人文社会科学发展研究报告》的依托单位,在组织和写作方面发挥了主要作用。
根据实际情况及学者建议,学校对年度系列发展报告进行了一些调整。《中国人民大学中国人文社会科学发展研究报告》调整为逢奇数年出版。2010年,《中国人民大学中国法律发展报告》开始列入年度系列发展报告。2012年,学校在上述系列发展报告的基础上推出了“研究报告系列”,涉及经济、社会、新闻和教育等学科,拓展了研究领域。现在,报告的编写出版工作已纳入学校的年度科研计划,成为一项常规性工作。2014年,学校根据“研究报告系列”发展的实际情况,决定不再出版《中国人民大学中国经济发展研究报告》。
由于报告所涉及的问题大多具有重大、复杂和前沿性的特点,加上写作与出版周期较短及研究水平的局限,尽管我们尽了努力,报告中的不足或易引起争议的地方仍在所难免。欢迎专家和学者批评指正。中国人民大学发展研究报告编委会2015年9月15日
Abstract
This annual report has made deep analyses and elaborations about the actual conditions of China’s poverty problems,poverty alleviation policies, the practice of eliminating poverty to get rich,and some urgent problems about realizing targeted poverty alleviation strategies under the situation of finishing building a well-off society in an all-round way and implementing targeted poverty alleviation strategies.It is of great reference value to further advance the targeted poverty relief strategies and entirely cast off poverty to become better off both in the specific practice and ideology.
In the annual report,the first part attempts to reveal the real state of China’s poverty.The current situation of poverty alleviation in China is examined.Beginning with income poverty,rural poverty is investigated and the regional and population distribution of the rural poor are analyzed.Then it indicates that rural poverty is not only a matter of the low income but also concerns social welfare and other problems.In addition,as people’s poverty awareness is gradually deepening,poverty is not merely seen as a lack of income or consumption,but more as an understanding of the shortage of welfare.However,welfare is a multidimensional concept.Rural poverty shows its multiple dimensions as well,mainly reflecting in the infrastructure, housing conditions,culture and education,health care and so forth.In terms of the shortage of welfare,the report reveals the multidimensional questions about rural poverty.
Ethnic minorities,women,and children,especially women and children who are left behind in the ruralareas,and the disabled are the special poor groups in the subjects of China’s poverty alleviation.The report makes full inspection about the real difficulties of all kinds of special poor groups and analyzes their special troubles in income,education,health care and other aspects.From the related conditions that the report indicates,it is a rather complicated problem to help these special poor groups effectively get rid of poverty.This needs to aim at the special difficulties of every special group under different conditions and take pertinent,concrete,and proper measures about targeted poverty relief
The report further elaborates the complex situations and arduous tasks of achieving targeted poverty alleviation from the aspects of the polarization between the rich and the poor,the urban-ruralgap,and regional disparities. From what the report has revealed,the poverty problems are closely related to social differentiation and the gap between urban and rural areas and between regions,which are not only linked to the imbalance of economic development and mark eteconomy,but also associated with the poverty relief policies and measures of different regions.More importantly,whether the poverty problems can be effectively resolved is directly related to the relationships between the masses and the political party and the government,which may result in social conflicts.Thus targeted poverty alleviation is both asocial problem and apolitical issue.
The second part of the report expounds the poverty relief policies adopted by the central and local government at different historical stages.It emphasizes the strategic thoughts about targeted poverty alleviation of Xi Jinping since the18thNational Congress and discusses a series of institutions and policy arrangements about implementing targeted poverty alleviation of the central and local government.It is clear that since the18th National Congress,all the Party committees and governmental departments from the central to the local levels put poverty alleviation to an unprecedented height and indeed do everything possible to promote the implementation of the targeted poverty alleviation strategies.The institutional policies and concrete practice about poverty alleviation have both presented a new situation.
The third part of the report makes deep analyses about the problems in the current work of poverty alleviation.It is believed that the strategies about finishing building a moderately prosperous society in all respects and implementing targeted poverty alleviation have formed the strong impetus to poverty relief in every place,in which the work of poverty alleviation has made great progress.However,there are still serious obstacles to the implementation of accurate poverty reduction strategies for various reasons.They are manifested as:grassroots governments and their power relationships have played the overall dominance on the poverty alleviation but the participation of social forces is very weak,and the subjectivity of impoverished groups and the endogenous development resources have not been fundamentally mobilized.To some extent,these problems make China’s poverty alleviation reduced to the structural predicament,which exactly leads to the more complicated problems of poverty eradication.Hence,whether the three problems are properly treated,addressed,and resolved are directly concerned with the concrete implementation and realization of the national anti-poverty strategies in the grassroots society,and also related to reconstructing the relationships and optimizing the structures between the power of grassroots government,social forces,and poor groups.
After indicating the forming reasons or existent origins of the above problems,the hazards are clarified further.It is shown that in China’s antipoverty practice,grassroots government’s overall dominance on poverty alleviation,and the absent or lacking participation of social forces and poor groups in the practice of eliminating poverty have led China’s grassroots antipoverty practice to the structural dilemma.This not only slacks the social benefits to a certain degree,but also seriously affects and restrains the ultimate realization of the strategic goals of national poverty alleviation,national interests,and the survival and development rights of the poor groups. Therefore,how to optimize thegovernance structure of poverty alleviation, how to step out of the structural predicament,and how to make poor groups become the largest beneficiary have become the problems that must be thought and dealt with in the current anti-poverty practice.In order to optimize the governance structure of the anti-poverty in the current grassroots, it is required to re-configure the combination of position,identity,role, function,and relationships between power and interests among the grassroots administrative power,social forces,and poor groups in the practice of poverty alleviation.And it also needs to realize the disinhibition of executive power,the manifestation of social forces in poverty alleviation,and remodeling of the subjectivity of poorgroups.
In the opinion of the author,it is more important to persist in and respect the subjectivity status of the poor groups in the practice of eliminating poverty,thus stepping towards an endogenous development pathc entered on the poor groups.The path focuses on the poor groups,highlights their subjectivity in the practice of getting rid of poverty,persistently regards antipoverty as the progress of expanding their chances and abilities of survival, cultivates their endogenous community organizational foundation,releases their development energy and development freedom,and finally realizes their subsistence and development rights.The three most important action subjects,namely poor groups,administrative power,and social forces,should keep mutual respect,equal conversation,and full cooperation,thus forming the strong power of anti-poverty so as to collaboratively deal with all kinds of problems of poor groups.Therefore,from centered on power to poor groups,from emphasizing materials to persons,from the exogenous development to the endogenous development,this path has transformed the past governance structure of poverty alleviation and could be considered as the new exploration of grassroots poverty relief.
There is an appendix about Anji Mode of getting rid of poverty in the green development,which could be regarded as the case study of this report.导言 探寻精准扶贫的有效途径
中共十八大提出到2020年全面建成小康社会,这是一个令人振奋的宏伟目标。实现了这个宏伟目标,就意味着在全国范围内消灭了贫困。然而,欲真正实现全面消灭贫困谈何容易,还有很多问题需要进一步解决。本年度社会发展报告以精准扶贫为主题,对当代中国贫困地区和贫困群体的现实状况,党和政府为摆脱贫困而做出的制度安排和政策扶持,贫困问题的客观存在同为摆脱贫困而做出的积极努力之间的矛盾,为解决某些扶贫无效的问题而应当做出的进一步探索等进行了考察分析,主旨在于引起人们对扶贫这个重大问题做进一步的思考,以期探寻精准扶贫的更有效途径。一、从整体贫困、局部贫困到特殊贫困
让天下受苦人摆脱贫困,这是中国共产党对广大人民群众的最基本承诺。正是为了摆脱贫困,人民群众不折不挠地追随中国共产党历经艰难曲折,向着幸福的理想目标而艰苦奋斗。无论是大革命时期的艰难岁月,长征路上的苦难历程,还是抗日战争和解放战争时期的硝烟烈火,甚至在“大跃进”之后的三年严重困难时期和遭遇“文化大革命”浩劫的水深火热之中,人们始终不忘中国共产党描绘的幸福未来,一直向往着摆脱贫困的理想目标。但是,贫困这个难以挥去的魔影,却一直普遍地缠绕着广大人民群众的生活,中国社会长期处于整体贫困之中。
20世纪80年代改革开放以后,中国社会的贫困问题发生了一个巨大变化,即从原来的全社会的整体贫困逐渐转变为部分地区或部分人口的局部贫困。赢得这个重大变化,不仅因为排除了“左”倾政治观念和僵化经济体制的禁锢,而且还得力于“让一部分人先富起来的政策”有力地突破了整体贫困的状态。尽管时下有人责备“让一部分人先富起来的政策”导致了贫富分化,但中国社会如果始终处于整体贫困状态,不仅无法形成脱贫致富的榜样,摸索不到寻求富裕的道路,而且也激发不出全社会奋发图强、努力向上的强大动力。因此,在中国社会处于整体贫困的历史条件下,让一部分人先富起来不失是一个英明之举。
在中国社会长期处于整体贫困状态的历史条件下,让一部分人先富起来,让一部分地区先富起来,虽然突破了整体贫困的落后状态,中国贫困问题发生了由社会的整体性向群体或地区的局部性的转变,但同时也导致了中国社会的发展不平衡,尤其是引发了劳动收入和生活水准的日益明显差别。暴露于80年代后期,经90年代扩大化,而到了21世纪初期则出现了贫富两极化。特别是在官员腐败、利益集团分割、群体利益冲突等消极因素的推波助澜下,这些本来可以通过制度安排和政策调整得到纠正和缓解的问题变得更加严重。
时至今日,中国社会的贫困问题已经不是改革开放前期突破整体贫困而形成的局部贫困,而是由局部贫困转变成的特殊贫困。在中国经济实力不断增强,党和政府扶贫开发的投入也不断加大的支持下,一些贫困群体或贫困地区逐渐形成了脱贫致富的条件和能力,局部贫困中相当多的贫困群体和贫困地区改变了落后面貌、摆脱了贫困状态。但是,也有个别地区无论怎样扶持,贫困状态依然难以改变。不排除有些地区自然条件恶劣,资源匮乏,缺少摆脱贫困的客观环境。但有些贫困地区,即便有可以支持脱贫的自然条件,同时也获得了充分的政府支持,仍然无法改变落后状态。面对这些贫困地区或贫困群体,就不能单纯强调加强政策支持和资金投入,而应当反思政策支持的恰当性和资金投入的有效性。
尤其值得深入思考的是,在一些经济发达地区也存在贫困群体或贫困人口,例如北京、上海、广州和深圳这些已经进入发达状态的地区,仍然能在城市的某些角落发现一些聚集了大量贫困人口的“城中村”(当然,城中村并非都是贫困人口的聚集地,深圳和杭州等地有一些城中村,是十分富有的成为“地主”的农民的聚集地)。更为严重的问题是,在一些经济社会发展程度较高的地区,某些原来经济收入和生活水平并非处于底层的人口或群体却转而陷入了贫困境地。例如,在辽宁省的抚顺、本溪和阜新,黑龙江省的双鸭山、鸡西和鹤岗等煤炭工业城市,在煤炭市场需求较大或煤炭资源尚未进入枯竭状态时,这些城市的煤炭工人有着较高的工资收入和比较富裕的生活。而从20世纪90年代开始,这些城市遭遇一波又一波的产业转型和经济结构调整的冲击,不仅转型和调整异常艰难,而且煤炭工人的生活处境更是苦不堪言。
还有最近两年,中国经济进入“新常态”时期,钢铁工业去产能,一些城市房地产和建筑业处于不景气状态,部分小微企业破产倒闭,很多从业人员沦为失业人口。这些失业人口中的一部分人可以找到一些不稳定的短期工作和市场机会,因而具有一定的流动性和不确定性,对其中适应能力较弱的人来说,可能会陷入比较严重的贫困威胁。有学者曾指出,农村中贫困是“相对贫困”,而城市中的贫困则是“绝对贫困”。因为贫困的农民还可以自己种地、养猪、养鸡,进而获得维持日常生活的一些资源。城市职工一旦失业,进入的贫困则是难以获得生活资源的绝对贫困,他们只有重新获得职业才能摆脱生活的危机。
因此,在中国经济社会总体上达到了较高发展程度的新形势下,再把一部分人和一些地区的贫困理解为局部贫困,已经难以把握其产生的原因和问题的性质。我们这里暂且将之称为特殊贫困,当然,这种称谓也具有很明显的模糊性。这种称谓不过是要表明,当前,不能再从整体和局部的关系来看待中国的贫困问题,而应当在经济结构调整、制度改革、政策实施、环境改变甚至发展战略转移,以及市场竞争和市场风险等复杂因素中来考察分析新形势下的贫困问题,应当看到贫困群体或贫困人口的特殊处境、特殊困难和他们难以摆脱贫困的特殊原因。二、针对特殊贫困的精准扶贫
正是在贫困问题变得复杂化的新形势下,中央提出了精准扶贫的战略要求。精准扶贫战略的提出,意味着某些扶贫政策和扶贫实践还存在不精准的问题。改革开放之初,中国社会处于整体贫困状态,党和政府大力推动市场经济发展,千方百计增加社会财富与社会福利,同时采取一些让利于民、解放松绑的普遍性政策,激发了社会向上发展的强大动力,社会财富迅速增加,人民生活普遍改善,整体性贫困的局面很快被突破。而到了贫困问题由整体贫困转为局部贫困的阶段,原来具有普遍性的扶贫政策和扶贫实践仍然具有一定的作用。不仅可以用依靠普遍性政策而摆脱了贫困的榜样去引领仍然处于局部贫困的人群,而且局部贫困本身就具有整体贫困的很多共性。
20世纪80年代和90年代的局部贫困,主要存在于广大中西部和东北部地区,当时中西部和东北部农村有很多贫困县、贫困乡和贫困村镇。这个时期的区域性贫困和群体性贫困,既反映了改革开放政策与进度不平衡导致的中西部地区的发展滞后,也反映了一些地区因为市场经济薄弱而因循守旧地延续传统、不知变革的落后。因此,在这些地区和对这些群体采取进一步加强与推进改革开放、发展市场经济的制度安排及政策措施,可以有效地起到扶贫致富的作用。进一步说,20世纪80年代和90年代针对局部贫困采取的扶贫政策和开展的扶贫实践,不过是改革开放和发展市场经济的普遍性政策与实践的扩展和推进。
当改革开放和市场经济在全国实现了普遍推进之后,越来越多的人口或群体找到了脱贫致富之路,改变了贫困状态。不仅中西部地区和东北地区的经济发展和社会生活水平有了普遍提高,贫困群体比例大幅下降,而且在贫困县、贫困乡或贫困群体中也出现了一些向上流动、成为社会富裕阶层的人口,“大款”“大腕”“富豪”等已不再是东南沿海或经济发达地区独有的社会现象,在任何一个县乡甚至村庄都能发现这些“与众不同”的富人。这种情况的普遍发生,表明中国社会已经进入了广泛的阶层分化或贫富分化阶段。
如果概括地考察,无论在东南沿海,还是在中西部和东北部,都广泛地存在贫富差别。虽然不同地区贫富差别的程度有所不同,但社会成员的贫富差别现象是普遍存在的。在经济发达地区,被富裕阶层甩下的那部分人口或群体,尽管按官方标准不能被统计到贫困群体之中,但是同那些富人相比的差别还是很明显的。在中西部和东北部,贫富差别就更加明显了。一些处于社会底层的人口或群体,他们的生活水准不仅同富人有明显差别,而且就其自身的实际生活状况而言,也是水准低下、生活艰难的。
时至当下,为什么改革开放和发展市场经济的制度与政策已经在全国各地普遍推行,但还有个别地区经济发展缓慢、社会仍然处于明显落后状态?为什么一些地区实现了经济持续增长,但仍然存在一些贫困群体和贫困人口,他们贫困的生活状况难以改变?为什么某些地区获得了大量扶贫资助和积极的政策支持,摆脱贫困的希望与道路仍然很渺茫?面对这些挥之不去的贫困现象,仅从整体与局部的关系去观察思考,已经难以把握其根据和症结。正是针对新形势下贫困的特殊性,中央才提出要具体情况具体分析,对症下药地实现精准扶贫。三、实现精准扶贫的积极探索
要回答如何实现精准扶贫的问题,首先要清楚当前中国贫困问题的基本状况。本年度社会发展研究报告的第一篇试图揭示中国贫困的实际状况。在第一篇中,我们考察了当前中国脱贫攻坚的客观形势。从收入贫困入手,首先考察了农村贫困问题,对农村贫困群体的地区分布和群体分布情况做了分析,指出农村贫困不仅仅是收入低下的问题,而且关系到社会福利等方面的问题。并且,随着人们对贫困认识的不断加深,贫困不再仅被看作是收入或消费的不足,更多地开始被理解为福利的不足。而福利则是一个多维的概念,农村贫困同样也体现其多维特性,主要表现在基础设施、住房条件、文化教育、医疗卫生等多个方面。从福利的不足方面,报告揭示了农村贫困的多维性问题。
少数民族、妇女儿童特别是农村留守妇女儿童、残疾人,是我国扶贫开发对象中的特殊贫困群体。报告对各种特殊贫困群体的实际困难做了充分考察,分析了各类特殊贫困群体在收入、教育、医疗卫生等方面存在的特殊困难。从报告所揭示的这些特殊贫困群体的有关情况看,帮助这些群体有效地摆脱贫困,是一个十分复杂的问题,应当针对不同条件下各类特殊群体的特殊问题,开展针对性明确、措施具体得当的精准扶贫。
报告还从贫富两极分化、城乡差距和地区差距等方面进一步论述了实现精准扶贫面临的复杂形势和艰巨任务。从报告揭示的情况可以看出,贫困问题同社会分化、城乡差距和地区差距等问题紧密联系,这些方面的问题不仅同经济发展水平和市场经济发展程度的不平衡性有关,也与不同地区采取的扶贫政策和扶贫措施有关。尤为重要的是,贫困问题是否能够得到有效解决,直接关系到群众与政党和政府的关系,甚至会引发社会矛盾和社会冲突。因此,精准扶贫不仅是社会问题,而且也是一个政治问题。
报告第二篇论述了中央及地方在不同历史阶段所采取的扶贫开发政策,重点阐述了十八大以来习近平同志精准扶贫的战略思想,讨论了中央和地方实施精准扶贫战略的一系列制度与政策安排。可以十分清楚地看到,党的十八大以来,从中央到地方的各级党委和各级政府部门,都把扶贫问题放到了空前高度的位置,确实在千方百计地推进精准扶贫的战略实施,无论是扶贫制度政策,还是扶贫工作的具体实践,都呈现了一个崭新的局面。
报告的第三篇对当前扶贫工作中存在的问题做了深入分析。报告认为,中央关于全面建成小康社会和实施精准扶贫战略,对各地扶贫工作形成了强大的推动力,各地扶贫工作有了较大程度的进展,但由于种种原因的限制,仍然存在一些实施精准扶贫战略的严重障碍。主要表现为:基层政府及其权力关系网络对脱贫攻坚进行了总体性支配,社会力量参与脱贫攻坚的力量非常微弱,在反贫困实践中贫困群体的主体性及其内生性发展资源没有从根本上调动起来。从某种程度上说,这些问题使中国脱贫攻坚陷入了结构化困境之中。正是这种结构化困境,导致脱贫攻坚面临的问题更加复杂。因此,能否正确对待、正视和解决这三个基本问题,直接关涉国家反贫困战略在基层社会的具体落实与实现,关涉基层政府权力、社会力量与贫困群体三者之间的关系重构与结构优化。
在揭示上述问题形成的原因或存在的根源后,报告进一步论述了这些问题发生的危害。报告指出,在中国农村基层反贫困实践中,基层政府对脱贫攻坚的总体性支配、社会力量与贫困群体在脱贫攻坚实践中的缺位或参与不足,致使当前中国基层反贫困实践陷入了结构化困境之中。这种结构化困境不仅在一定程度上消解了脱贫攻坚的社会效益,而且严重影响和制约了国家脱贫攻坚的战略目标、国家利益与贫困群体生存发展权利的最终实现。因此,如何优化脱贫攻坚的治理结构、如何走出这种结构化困境、如何使贫困群体成为脱贫攻坚的最大受惠者,成为当前反贫困实践中必须应对和思考的难题。要优化当前基层社会的反贫困治理结构,就应当重新对基层行政权力、社会力量与贫困群体三者在脱贫攻坚实践中的位置、身份、角色、功能及其权力利益关系进行配置组合,实现基层行政权力的松绑、社会力量在脱贫攻坚中地位的彰显以及贫困群体主体性的重塑。
更为重要的是,要坚持和尊重贫困群体在脱贫攻坚实践中的主体性地位,迈向一条以贫困群体为中心的内生性发展道路。这条发展道路以贫困群体为关注中心,突出该群体在脱贫攻坚实践中的主体性,坚持将反贫困视为拓展他们的生存机会与能力、培育他们的内生性社区组织基础、释放他们的发展能量与发展自由,并最终实现他们的生存与发展权利的过程,主张贫困群体、基层行政权力与社会力量这三个最重要的行动主体在脱贫攻坚过程中应当相互尊重、平等对话、通力合作,进而形成反贫困的巨大合力,共同应对贫困群体面临的诸多问题。因此,这条内生性发展道路从“以权力为中心”到“以贫困群体为中心”、从“以物为中心”到“以人为中心”、从“外生性发展”到“内生性发展”,它一改以往的脱贫攻坚治理格局,可视为今后中国基层脱贫攻坚发展模式的新探索。
总之,本报告试图在全面建成小康社会、实施精准扶贫战略的新形势下,对中国的贫困问题的实际状况,扶贫开发政策与脱贫致富实践,实现精准扶贫还存在一些亟待解决的重要问题,都做了比较深入的分析与论述,对于进一步推进精准扶贫战略、全面实现脱贫致富,无论是在具体工作实践中还是在思想观念上,都具有重要的参考价值。同时还应当指出的是,本报告还有进一步展开的空间,例如,报告主要关注了农村的贫困问题,对城市中存在的贫困问题还没有充分论述。本报告的第一篇和第二篇由华中师范大学陆汉文教授负责组织编写,第三篇由贵州大学公共管理学院马良灿教授编写,附录:在绿色发展中摆脱贫困的“安吉模式”,可以看作本报告的个案研究篇,由中国人民大学社会学理论与方法研究中心洪大用教授和浙江师范大学社会学系童志锋副教授编写,导言和报告的整体设计、统稿由中国人民大学社会学理论与方法研究中心刘少杰教授承担。张建明主编和洪大用副主编审定了全书。第一篇 脱贫攻坚的客观形势第一章 绝对贫困与极端贫困
消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,是社会主义的本质要求,是我们党的重要使命。改革开放以来,我国长期实施大规模扶贫开发,使7亿多农村贫困群体摆脱贫困,取得了举世瞩目的伟大成就,谱写了人类反贫困历史上的辉煌篇章。当前,我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。中西部一些省(自治区、直辖市)贫困群体规模依然较大,尚未脱贫的人口贫困程度深、减贫成本高、脱贫难度大。2015年11月29日,中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,提出的目标是:到2020年,稳定实现农村贫困群体不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障;实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平;确保我国现行标准下农村贫困群体实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。“脱贫攻坚”是“十三五”时期我国国民经济和社会发展过程中的重大战役,事关到2020年能否全面建成小康社会。第一节 收入贫困
贫困首先意味着一个人或家庭在物质上的窘困或匮乏状态,收入和消费也是学术界和实践领域考察贫困与否的常见维度。在我国,农村贫困群体的主要统计口径就是收入。一、农村贫困标准
要确定农村贫困群体的规模,首先必须要确定农村贫困标准。新中国成立以来,我国先后采用过三个贫困标准。1978年确定了农民人均收入100 元/年的贫困线,这一贫困标准在1978—1999年称为农村贫困标准,而在2000—2007年称为农村绝对贫困标准;2008年确定了农民人均收入1196 元/年的贫困线,这一贫困线在2000—2007年称为农村低收入标准,而在2008—2010年称为农村贫困标准;2010年确定的农村扶贫标准为农民人均年收入2300元。三条贫困标准颁布后的各年会根据物价水平的变化相应提高,具体如表1—1所示。表1—1 1978年以来我国的农村贫困标准 单位:元
现行农村贫困标准即按照2010年的价格水平确定的农民人均年收入2300元。国家统计局每年根据农村贫困群体面对的物价对此标准进行更新,即用农村居民食品消费价格指数和农村居民消费价格指数进行加权更新。按此方法,2015年,农村贫困标准达到每人每年2855元。据国家统计局有关专家测算分析,按照世界银行标准,我国现行的人均2300元/年的农村贫困标准约相当于每天1.6美元,高于世行2008年确定的每天1.25美元的极端贫困标准,低于每天2美元的一般贫困标
(1)准。二、农村贫困群体规模和分布
(一)总体规模
按照现行国家农村贫困标准2300元/(年·人)(2010年不变价)测算,截至2015年底我国农村贫困群体规模为5575万,贫困发生率为5.7%。2010—2015年我国农村贫困状况如图1—1所示。由图可知,2010年以来,我国农村贫困群体共减少了10992万人,年均减贫人口规模为2 198.4万人;贫困发生率下降11.5个百分点,年均下降2.3个百分点。图1—1 2010年以来我国农村贫困状况
资料来源:根据相关数据制作而成,其中2010—2014年数据来自《中国农村贫困监测报告2015》,112页,北京,中国统计出版社,2015;2015年数据来自国家统计局发布的《2015年国民经济和社会发展统计公报》,20160229。
(二)地区分布
目前,我国的农村贫困群体主要分布在贫困地区,而我国通常所说的贫困地区,包括14个集中连片特困地区和片区外的国家扶贫开发工作重点县, 共832个县。其中集中连片特困地区覆盖680个县,国家扶贫开发工作重点县共计592个,集中连片特困地区包含440个国家扶贫开发工作重点县。除此之外,贫困群体在广大的插花地区也有分布。按照2014年底的数据,贫困地区贫困群体占我国农村贫困群体的61.5%,(2)而插花地区占我国农村贫困群体的38.5%。(3)
从东、中、西部的区域分布来看,如图1—2所示,2014年,西部地区农村贫困群体约3600万人,贫困发生率为12.4%;中部地区农村贫困群体约2461万人,贫困发生率为7.5%;东部地区农村贫困群体约956万人,贫困发生率为2.7%。西部、中部、东部地区农村贫困群体占全国农村贫困群体的比重分别为51.3%、35.1%和13.6%,我国农村贫困群体85%以上分布在中西部地区。图1—2 2014年我国农村贫困群体的区域分布
资料来源:根据相关数据制作而成,数据来源于《中国农村贫困监测报告2015》,14~15页。
(三)省际分布
从贫困群体规模来看,2014年,农村贫困群体超过500万人的省份有6 个,依次是贵州、云南、河南、广西、湖南和四川;农村贫困群体在300万~500万之间的省份有4个,依次是甘肃、安徽、陕西和河北;农村贫困群体在100万~300万之间的省份有7个,依次是江西、湖北、山西、山东、新疆、重庆、辽宁;农村贫困群体在100万以下的省份有11个,依次是内蒙古、黑龙江、广东、吉林、西藏、江苏、青海、海南、福建、宁夏和浙江;北京、天津和上海3个直辖市没有农村贫困群体。具体参见图1—3。图1—3 2014年我国农村贫困群体的省际分布
资料来源:根据相关数据制作而成,数据来源于《中国农村贫困监测报告2015》,113~114页,北京,中国统计出版社,2015。
从贫困发生率来看,2014年,农村贫困发生率高于15%的省份有5个,依次是西藏、甘肃、新疆、贵州和云南;农村贫困发生率在10%~15%之间的省份有5个,依次是青海、陕西、广西、山西、宁夏;农村贫困发生率在5%~10%之间的省份有13个,依次是湖南、海南、江西、四川、内蒙古、河南、安徽、湖北、河北、吉林、重庆、辽宁和黑龙江;农村贫困发生率在5%以下的省份有4个,依次是福建、江苏、广东和浙江;北京、天津和上海3个直辖市农村贫困发生率为0。31个省(自治区、直辖市)中,贫困发生率高于2014年全国农村贫困发生率的有15个,占全国31个省(自治区、直辖市)的48.4%,其中12个为西部省份,2个为中部省份,1个为东部省份。
(四)群体分布
按年龄分组来看,老人和儿童的贫困发生率高于其他年龄段人群。2014 年,按照现行贫困标准测算,15岁及以下儿童贫困发生率为9.5%;60岁以上老人贫困发生率为9.3%,均高于其他年龄段人群的贫困(4)发生率。2015年10月21日在北京召开的“第四届反贫困与儿童发展国际研讨会暨亚太儿童早期发展2015年会”上,中国发展研究基金会和北京师范大学中国收入分配研究院发布的报告《中国的儿童贫困:现状与对策》基于2014年中国居民收入调查,测算出2013年我国农村0~15岁儿童绝对贫困发生率为7.34%,相对贫困发生率为19.69%;该报告还指出西部农村儿童陷入绝对贫困状态者高达12.15%,约为东部(5)地区的4倍,西部农村儿童陷入相对贫困的比例也是东部的3倍。另有学者对中国农村老年贫困群体规模进行测算,结果显示农村老年贫(6)困群体数量超过1400万,农村老年贫困率为10%以上。
按文化程度分组来看,户主文化程度较低的群体,贫困发生率相对较高。2014年,按照现行贫困标准测算,户主文化程度为文盲的群体中贫困发生率为14.5%,户主文化程度为小学的群体中贫困发生率为10.7%,户主文化程度为初中的群体中贫困发生率为5.7%,户主文化程度为高中的群体中贫困发生率为4.7%。具体参见图1—4。可见,户主人力资本状况一定程度上影响了家庭的生计策略,导致不同的生计结果。三、农村贫困群体收入与消费状况
(一)收入状况
2014年,农村居民人均可支配收入为10489元,比上年增长11.2%,扣除价格因素,实际增长6.8%;农村居民人均可支配收入中位数为9497 元,增长12.7%。全年农村居民人均纯收入为9892元,比上年增长(7)11.2%。与此相对应的是,农村贫困群体的人均可支配收入相对较低, 2014年农村贫困群体人均可支配收入为2561元,仅相当于农村常住居民收入水平的24.4%;贫困群体的收入构成中,农业经营性收入占到了39.3%,图1—4 2014年我国农村不同文化程度群体的贫困发生率
资料来源:根据相关数据制作而成,数据来源于《中国农村贫困监测报告2015》,15~16页,北京,中国统计出版社,2015。
比全国农村常住居民高出10.7个百分点。具体见表1—2。表1—2 2014年我国农村人口收入状况
资料来源:国家统计局住户调查办公室:《中国农村贫困监测报告2015》,16页,北京,中国统计出版社,2015。
(二)消费状况
2014年,农村居民人均消费支出8383元,比上年增长12.0%,扣除价格因素,实际增长10.0%。与此相对应的是,2014年农村贫困群体消费支出为2527元,仅相当于全国农村居民人均消费支出的30.1%。具体来看,食品烟酒和居住是农村贫困群体消费支出的两个大项,分别占总支出的46.4%和26.1%,说明贫困群体收入的绝大部分用于满足基本温饱需求;其他各方面的开支占消费总支出的比重都不超过7%。与全国农村常住居民相比较,在8个消费开支项目上,农村贫困群体的支出水平分别相当于全国农村常住居民支出水平的41.7%、25.9%、37.4%、19.5%、17.3%、15.4%、16.8%和18.4%。具体参见表1—3。表1—3 2014年我国农村人口消费状况
资料来源:国家统计局住户调查办公室:《中国农村贫困监测报告2015》,17页,北京,中国统计出版社,2015。
从耐用消费品的拥有情况来看,除彩色电视机等传统家电和移动电话等常见必需通信工具等方面农村贫困群体与全国农村常住居民之间差距略小外,其他方面都存在较大差距,特别是计算机、排油烟机、空调等发展型、享受型耐用消费品方面的差距都在4倍以上。具体参见图1—5。四、农村减贫成效
改革开放以来,我国在农村减贫领域取得了举世瞩目的成就,先后经历了五个大的历史时期。第一阶段为1979—1985年,此阶段主要依靠农村经济体制方面的改革来推动农村减贫;第二阶段为1986—1993年,此阶段国家开始实施有组织、有计划、大规模的扶贫开发战略,国务院贫困地区经济开发领导小组(1993年改名为国务院扶贫开发领导小组)及其办公室成立;图1—5 2014年我国农村人口每百户耐用消费品拥有量
资料来源:根据相关数据制作而成,数据来源于《中国农村贫困监测报告2015》,18页,北京,中国统计出版社,2015。
第三阶段为1994—2000年,此阶段扶贫开发以“国家八七扶贫攻坚计划”的提出和实施为主要表现;第四阶段为2001—2010年,此阶段我国农村扶贫开发主要围绕《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010(8)年)》这一纲领性文件来组织和实施;第五阶段为2011—2020年,此阶段我国农村扶贫开发主要围绕《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》这一新的十年纲要来组织和实施,同时在2015年国家提出了精准扶贫方略,中共中央、国务院通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,吹响了对贫困最后一战的号角。
通过不同历史时期一系列重大战略的实施和政策的落实,改革开放以来我国取得了重大的减贫成就,也为全球的减贫事业做出了重大的贡献。以2010年2300元的贫困标准回溯测算,1978—2015年间,我国的农村贫困群体从77039万人下降到5575万人,37年间我国农村共计有7亿多贫困群体实现了脱贫,农村贫困发生率从1978年的97.5%下降到2015年的5.7%。具体参见表1—4。表1—4 1978年以来我国农村减贫成效续前表
资料来源:1978—2014年数据来自《中国农村贫困监测报告2015》,112页,北京,中国统计出版社,2015;2015年数据来自国家统计发布的《2015年国民经济和社会发展统计公报》,20160229。
近三年,全国农村贫困群体大幅减少。按现行国家农村贫困标准测算, 2015年全国农村贫困群体为5575万人,比2012年减少4324万人,减少43.7%;农村贫困发生率为5.7%,比2012年下降4.5个百分点。贫困地区农村居民收入增长快于全国农村居民。2013—2015年贫困地区农村居民人均收入累计名义增长46.8%,年均名义增长13.6%,扣除价格因素,年均实际增长11.5%,比全国农村平均水平高2.8个百分点。贫困地区农村居民人均收入水平与全国农村平均水平的差距不断缩小。2015年贫困地区农村居民人均可支配收入7653元,达到全国农村居民人均水平的67.0%,与2012年相比上升4.8个百分点。全国农村贫困监测调查也表明,2012年以来,贫困地区基础设施和基本公共服务不断改进,农户住房与生活条件逐渐改善,农户主要耐用消费品数量持续增加,贫困地区居民整体生活质量得到明显提升。第二节 多维贫困
贫困的表现形式复杂多样,同时随着人们对贫困认识的不断加深,贫困不仅仅被看作是收入或消费的不足,更多地开始被理解为福利的不足,而福利则是一个多维的概念。我国农村贫困同样也体现出多维性,主要表现在基础设施、住房条件、文化教育、医疗卫生等多个方面。一、贫困地区农村基础设施状况
贫困地区农村居民经营净收入中大部分为第一产业收入,特别是传统种养业收入,这种收入结构的构成加剧了贫困地区农户对农村基础设施投资的需求,特别是对基本的电力、道路、通信等方面的需求。研究证明,基础设施的改善对促进贫困地区的经济、社会发展有(9)着重要作用,贫困地区农户可以从基础设施投资中获益。而且,从多维贫困的视角出发,农村各项基础设施的状况本身也是反映农户贫困与否的重要维度。表1—5反映了2014年我国贫困地区农村基础设施的基本情况。
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