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作者：中共北京市委社会工作委员会,北京市社会建设工作办公室

出版社：中国人民大学出版社

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社会建设与社会管理创新研究试读：

代序 社会建设说到底就是做群众工作

第1部分 社会建设基本问题系列研究

社会建设进入新阶段的分析与思考

改革开放30余年来，中国经济持续快速增长，综合国力有了极大提高，人民生活得到普遍改善。然而，在经济建设取得巨大成就的过程中，特别是20世纪90年代中期以后，各种社会问题、社会矛盾、社会冲突增加了，社会稳定日益成为突出的问题。从经济社会发展阶段性变化规律来看，中国已经进入发展的新时期，加强社会建设、促进经济社会协调发展已成为新时期面临的主要任务。对此，党和政府审时度势，与时俱进地做出了相应的部署。2002年，党的十六大报告指出，“现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康”，提出20世纪的头20年要“全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”。

——2003年，党的十六届三中全，明确指出，要“深化经济体制改革，促进经济社会全面发展”，第一次提出了要“坚持以人为本，树立全面协调可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。

——2004年党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会与社会建设两个新概念、新思想，强调要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。

——2006年党的十六届六中全会专门就构建社会主义和谐社会的若干重大问题做出决定，明确指出“必须坚持以经济建设为中心，把构建社会主义和谐社会摆在更加突出的地位”。

——2007年党的十七大报告提出，要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，强调“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。十七大通过的《中国共产党章程（修正案）》中，将社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体的社会主义事业总体布局，发展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的社会主义建设事业总体布局。这是我们党对中国特色社会主义事业的新认识、新概括，标志着中国进入了以社会建设为重点的新阶段。

进入21世纪以来，我们常说新世纪、新阶段、新任务。从发展阶段来说，所谓新阶段，是指以经济发展为主的阶段转入以社会建设为重点的新阶段；所谓新任务，就是要在坚持以经济建设为中心的条件下，把构建社会主义和谐社会建设摆在更加突出的地位，重点加强社会建设，进行社会体制改革，加快保障和改善民生的社会事业建设，创新社会管理，促进社会公平正义，实现经济社会协调发展。二、社会建设的主要内涵和主要任务

什么是社会建设？怎样在现阶段中国特有的国情条件下进行社会建设？这是我们首先要弄清楚的大问题。认清社会建设的含义，这是进行社会建设的重要前提。2010年12月，中国社会学会和北京工业大学在北京召开了社会建设与社会管理学术研讨会，有150多位社会学学者和各界人士参加，大家就新形势下加强社会建设和社会管理问题进行了热烈的讨论。关于对社会建设的理解，会上主要有四种不同的主张和观点：

第一种观点，认为社会建设应以保障和改善民生为重点，大力推进就业、社会保障和科技、教育、文化、卫生等各项社会事业的建设，推进基本公共服务均等化，促进社会公平正义，加大收入分配调整力度，使发展成果惠及全体人民，走共同富裕道路。有人称他们为社会事业建设派。

第二种观点，认为社会建设当前要加强和创新社会管理，应以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境，促进社会和谐。有人称他们为社会管理派。

第三种观点，认为社会建设是适应我国由农业社会向工业社会转型，由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，适应人们的生产方式、生活方式和人际关系的变化，面对由此产生的社会矛盾和问题，有组织、有计划、有目的地进行各种有利于改善和保障民生，建立新的社会秩序，促进社会进步的社会行动。同时进行社会体制改革，创新社会政策，调整和优化社会结构，建立与社会主义市场经济体制相适应、与经济结构相协调的社会结构。有人称他们为社会结构派。

第四种观点，认为我国目前社会建设的根本目标是要建设一个能制约权力、驾驭资本、遏制社会失序的社会主体，所以要进行社会重建，建立一个与政府、市场三足鼎立的社会；认为在工业社会条件下不仅要有市场，有政府，还要有发育良好的社会环境，整个社会才能健康有序地可持续发展；认为健全的社会是市场经济的基础。有人称他们为社会重建派。

目前，全国的社会建设和社会管理，正像20世纪80年代的经济建设一样，正在各地蓬勃展开，各种新的做法、新的创造、新的探索和新经验、新理论大量涌现，需要我们去发现和总结。上面提到的四种观点，都是从某一个方面提出来的，都有其合理和可取之处。从社会建设未来发展的过程看，这四种主张，可以看作是社会建设的几个阶段。

第一阶段，先从目前人民群众最关心、最直接要求解决的保障和改善民生事业、社会事业做起，从加强和创新社会管理入手，化解社会矛盾，解决社会问题。并加强源头治理，标本兼治，尽可能防止和减少社会矛盾、社会问题产生，尽可能增加和谐因素，使社会更加和谐。

第二阶段，着力推进社会体制改革，创新社会政策，完善社会管理，推进新型的城镇化，拓宽社会流动渠道，培育壮大中产阶层，构建一个合理稳定的社会结构。据研究，中国目前的经济结构已经是工业社会的中期阶段，但社会结构还处于工业社会的初级阶段。从理论上分析，在一个国家或地区，这两个最重要、最基本的结构不平衡、不协调，是产生当前诸多经济社会矛盾的结构性原因。所以加快调整社会结构，使之与经济结构相协调，应是我们进行社会建设、社会管理，要在2020年实现的最重要的任务。

第三个阶段，随着社会主义市场经济体制的不断完善，经济健康持续协调快速发展，到21世纪中叶，形成现代型的经济结构，经济达到中等发达国家水平。与此同时，社会建设也在不断前进，社会体制逐步完善，社会组织广为发展，社会管理井然有序，社会结构不断优化，形成一个与社会主义市场经济体制相适应，与现代型经济结构相协调的现代型的社会结构，为全面协调可持续发展创造一个良好的社会环境，也是实现“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会”的社会基础。

当然，这三个阶段的发展并没有一个截然分开的界限，将会是互有交叉地进行。好在全国各地正在进行各种形式的社会建设和社会管理的实践探索，创造了很多新的经验和新的模式，经过一段时间的实践之后，各种经验、各种模式相互交流和比较，一定会涌现出适合中国国情，适应经济社会发展的需要，符合历史规律的有中国特色的社会建设理论和实践模式。三、对北京市社会建设工作的几点建议

早在党的十六届六中全会以后、十七大之前，北京市委、市政府就酝酿组建社会工作委员会和社会建设工作办公室，十七大后不久就正式成立。几年来，在市委、市政府的领导下，北京市的社会建设工作做得有声有色，取得了很多突破性的进展，出台了北京市社会建设“1+4+X”系列文件，提出构建五大体系的框架，形成了北京市社会建设的基本设想。近几年来，在城镇社区建设、社区公共服务、社会组织建设、社会工作队伍建设、社会领域党建工作、社会管理体制改革等方面都做出了很多很好的成绩，还和在京的高等学校和科研院所，共建了九个社会建设研究基地，对社会建设、社会管理工作的实践深入调研，进行理论探索。北京市的社会建设、社会管理工作，做在全国的前面，率先垂范，意义十分重大。这几年已经有不少省市前来咨询和考察。当然，要把北京的社会建设工作做好，还有很多工作要做。根据我们的了解和研究，提几点建议。

第一，推进社会建设和社会服务管理，要有相应的组织保证。

新中国成立60多年来有一条基本经验，凡是中共中央提出的战略任务，必须要在组织上落实，一定要有机构、干部去贯彻执行才能实现。正反两方面的经验都证明了这一点。北京市这几年在社会建设、社会服务管理方面做出很多好的成绩，走在全国的前面，很重要的原因之一，是已经建立的社会工作委员会贯彻执行了市委、市政府的决策。社会建设作为社会主义建设事业总体布局中的一大建设，是一项庞大的系统工程。现在，社会事业、民生事业、社会组织、社区建设、社会管理和社会安全等方面的工作，多数已经有相应的机构和部门在做，目前的主要任务是要整合这些社会工作的资源，统筹协调组织各方面的力量，形成合力，把这件大事办好。所以，应该像当年国家进行经济建设，组建计划委员会那样，组建一个“社会建设工作委员会”，对整个社会建设进行宏观统筹、规划、组织、调控、监督，使各项社会建设工作有序有效地开展。现在这方面的很多工作是由国家发展和改革委员会中的社会司在承担，但它只是国家发展和改革委员会35个司局中的一个，显然是力有不逮。鉴于社会建设是当今重点要加强的任务，应该把社会司的职能、人员和资源从国家发展和改革委员会分出来，归到社会建设工作委员会，这应是搞好社会建设、构建社会主义和谐社会的组织保证。建议北京市选一个县或区做试点，取得经验，再逐步推广。

第二，建议开展关于社会建设、社会服务管理创新方面的研讨和宣传。

2004年中央提出构建社会主义和谐社会，加强社会建设、社会管理以后，关于构建社会主义和谐社会的研讨在各地蓬勃展开，效果很好，但后来国际金融危机来袭，不少地方转到保增长、保民生、保稳定上去，特别是关于加强社会建设、社会管理方面的研讨就相对弱了一些。应该补好这一课。弄清楚什么是社会建设？社会建设、社会管理的主要内容、主要任务是什么？怎么进行社会建设，怎么做好社会管理？通过研讨和宣传，使重大的理论和实践问题，在干部和群众中取得共识，调动广大群众参加社会建设的积极性，这是很重要的。

第三，建议召开一次社会建设和社会管理的工作会议。

会议就社会建设、社会管理的目标、任务和步骤方法以及在本市如何实现的问题展开研讨，并作出相应的决定，并且决定以后每年举行一次。1993年以后我们国家每年年底召开一次经济工作会议，实践证明，这是一种很有必要很有成效的会议形式，也可以说是一种好的工作方法，所以一直延续了下来。现在要重点加强社会建设，创新社会管理，解决经济社会不平衡、不协调的问题，应该每年在经济工作会议前后，召开一次社会建设工作会议，这很有必要。希望北京市能带这个头，在适当的时候，开一次社会建设和社会服务管理的工作会议。当然，今后这两个会也可以合并召开，更名为经济社会工作会议。

转型社会学视角下的社会建设

第一，以突出社会为标志，中国发展进入到了新阶段。

新中国成立以后，长时段、远距离、粗线条地看，中国发展大概30年一个周期，表现出一定的节奏性。第一个30年从1949年到1979年，这个时期我们建立了一个总体性的国家政权。总体性的国家政权的特点是什么？我觉得有两条，第一条就是国家包容经济，第二条是国家包容社会。因为中国经过长期的战乱以后，需要在短时间内把可用的资源整合起来，迅速实现国家的工业化；第二个30年从1980年到2003年，是经济体制改革时期。什么叫经济体制改革，经济学家、社会学家各有看法，其核心就是把原来包容在国家之内的市场、国家之内的经济释放出来，按照价格机制的原则来进行重组。这些年的实践是非常成功的，现在国际社会基本上都承认我们是市场经济国家。第三个周期自2004年开始以后，我们注意到党中央密集释放信号，关于社会的信号释放出来了，我们有理由认为新中国的发展进入到一个新的阶段，要搞社会建设。什么叫社会建设？就是把原来包容在国家之内的社会释放出来，按照自组织的原则进行重组。所以我们说的“社会”一定是自组织，他组织不是社会。

第二，社会建设的国际背景。

从国际背景看，我们进行经济体制改革的这30年，正好是全世界都在释放市场力量的30年，这一轮的全球化是以释放市场力量为特点的。20世纪70年代，英国是撒切尔政权，美国是里根政权，我们在改革开放之初的时候听到他们经常说“国家负担的太多，现在管不了了，公民的个人的福利、社会保险都要交给市场去运作”。这30年基本上是释放市场力量，它的意识形态是新自由主义。但是，最近几年明显出现了逆转，美国民主党政府竞选的时候，希拉里做了一个很有名的讲演，说“如果民主党上台以后，要重新审查和中国签订的所有自由贸易协议”。奥巴马上台以后，他说，“谁说我们只做金融，我们也要解决就业的问题”。由此，我们看到的是贸易保护主义的上升，这标志着释放市场力量的阶段可能在全世界都已经走到了一个端相，现在开始要走向社会保护。从社会发展理论的模式来看，马克思认为，社会发展是从低级到高级螺旋上升的模式；另外一位社会学家卡尔·波兰尼给我们提供了一个钟摆式的模式，就是整个经济社会的发展在一定阶段是释放市场力量的，放到一定阶段之后社会的保护运动会形成反作用力，这时候钟摆就开始回摆，摆向社会这一边，从现在的情况看，我们有一些社会学家在猜，这一轮以自由市场经济为特征的全球化过程可能正在发生逆转，钟摆在摆向社会保护。

第三，社会建设阶段的理论模式。

社会学的马克思主义理论，是我们做社会建设的指导，也是我们现在研究社会问题的一个重要的理论途径。经典的马克思主义里面缺乏社会的概念。它讲的社会经济形态本质上是经济关系，没有我们社会学所讲的社会概念、社会的意义。经典的马克思主义在资本主义发展的过程当中，局限日益凸显出来，为什么？就是因为马克思主义经典作家的一些预言与资本主义的现实发展不符。大家知道，19世纪80年代马克思在《资本论》里已经庄严宣告，剥夺者被剥夺，资本主义的丧钟敲响了。结果资本主义还在往下活。到1914年列宁说帝国主义是资本主义的最高阶段，是腐朽的阶段。它又活过来了。为什么资本主义仍在不断发展？后来的马克思主义学者研究发现，资本主义不仅仅是经济的增长，不仅仅是技术的创新，关键的是它创造了一个公民社会，公民社会的出现使资本主义国家能够宣泄市场发育带来的巨大张力，因此它是相对稳定的。后世的马克思主义必须要研究社会的问题。我们从社会学的马克思主义看有什么遗产？有两个概念，一个概念是卡尔·波兰尼提出来的“能动社会”，它的角度是面向市场来界定社会。另一个是葛兰西提出来的“公民社会”，它的角度是面向国家来界定社会。这是社会学马克思主义两个不同的传统，给我们提出两个“社会”的概念。但是问题在于这两个概念是分头提出来的，如何把这两者统一起来，变成完整的理论指导，这是我们现在理论上和实践上须面对的任务。

第四，“公民权”可能是贯通能动社会和公民社会的有效范畴。“公民权”是社会学家马歇尔提出来的，包括三个层次的权利：民事权、政治权、社会权。民事权是什么？它是指任何人都有自由思想和信奉宗教的权利，有自由签订契约、保护自己财产的权利。政治权主要是选举权与被选举权。社会权是指任何人都有权享受经济发展带来的哪怕是最低限度的好处。所以“公民权”概念的核心是以公民为中心，而不是以阶级为中心，它是对公民与市场、公民与国家之间一个合理的、和谐的关系的制度建立。所以，我们也许能够用公民权这个概念把能动社会和公民社会统一起来。

第五，社会建设的路径。

第一条是自上而下的路径，这就是国家赋权，特别是2004年、2005年以后我们看到国家不停地通过法律、通过制度安排向各个社会群体赋权。比如国家通过劳动法和合同法对工人的赋权，国家对城乡弱势群体的各种各样的照顾，大力推进各种社会保障制度，这些都是国家在赋权。另外，我们也发现现在是权利时代、社会运动的时代，有很多社会运动。农民为保护自己的地权在运动，城市中产阶级为了保护自己的产权在运动。自下而上的运动也是建构公民权的一个路径。所以把自上而下和自下而上两条途径勾连起来，它是我们通过建设公民权来建设能动社会和公民社会的有效道路。

建设社会现代化：中国未来30年的主要任务

改革开放30多年来，中国基本实现了经济现代化，已经由农业国家的社会结构转型为工业社会的社会结构。中国现在的社会进步，都是由这个社会转型带来的；现在许多社会矛盾、社会问题也是因为这个社会转型还不完善、还未完成而引起的。

中共十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的战略目标，并提出加强社会建设和管理的任务，很快得到了广泛而热烈的响应。从此，社会建设、社会管理就在全国开展起来。选择社会建设作为下一阶段发展战略的重点，这是从当前的国情出发，既符合经济发展规律，也符合社会发展规律。可以预见，中国现代化发展的路径是：第一步，实现经济现代化，使经济长期平稳较快发展；第二步，实现社会现代化；第三步，实现政治现代化；第四步，实现文化现代化，建成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家。

社会建设的目标，就是实现社会现代化。建设社会现代化是一个浩大、复杂的系统工程。中国社会建设的发展将经历以下三个阶段：

第一阶段，就是我们现在正在进行的，先从解决好人民群众最关心、最现实、最迫切要求解决的民生问题、社会事业发展问题做起；并从加强和创新社会管理入手，妥善处理好影响社会稳定的突出问题，为经济社会发展创造既有活力、又有秩序的社会环境。“十二五”期间，我们能把保障和改善民生事业、社会事业和创新社会管理这两件大事做好了，就为社会建设奠定了一个良好的基础。

第二阶段，是全面改革社会体制，大规模推进社会建设的关键阶段。从“十三五”开始，要着力进行社会体制改革，创新社会政策，推进新型的城镇化、破解城乡二元结构，逐步实现城乡一体化，拓宽社会流动渠道，大力发展社会组织，培育和壮大中产阶层，构造一个合理、开放和包容的社会结构，使之与经济结构相协调。

第三阶段，到21世纪40年代前后，经过社会体制改革，中国的各项社会建设将加速发展，科学、教育、医疗卫生等社会事业现代化逐步实现，社会组织广为发展，社会管理更加完善，社会流动渠道更加畅通，中产阶层发展壮大成为社会主体，社会结构优化，形成一个与社会主义市场经济体制相适应、与现代型经济结构相协调的现代型社会结构，形成一个橄榄形社会阶层结构的社会，实现社会现代化。

通过这三个阶段，到21世纪40年代前后，中国将达到中等发达国家水平，进入现代化国家行列。关键是能不能通过社会体制改革，搞好现在已经开始的社会建设，通过社会建设，实现社会现代化，这将是中国未来30年的主要任务。

继续推进社会建设的有利条件和基本途径

进入新世纪新阶段，我们党明确提出了我国社会主义社会建设的目标、任务、重要原则和基本途径，为推进社会建设创造了难得的有利条件。

首先，抓好社会建设已经成为我们党的重要执政理念。从十六届四中全会我们党首次提出社会建设的任务，到十六届六中全会通过了党执政以来第一份指导社会建设的决定，再到十七大报告专设一章论述加快推进以民生为重点的社会建设，以及胡锦涛同志在省部级主要领导社会管理及其创新专题研讨班上的讲话，这一过程表明：我们党对社会主义社会建设的重要性、紧迫性、主要内容和基本途径等的认识在不断深化，已经把抓好社会建设提高到党的执政理念的高度来认识。

其次，我们已经有了比较雄厚的物质基础。新中国成立以来尤其是改革开放以来，我们打下的较为雄厚的物质基础，为搞好社会主义社会建设奠定了坚实的物质前提。

再次，当前面临问题和挑战形成的倒逼机制是推进我国社会建设的重要动力。进入新世纪新阶段我国经济社会发展也面临如何走出“中等收入陷阱”这个阶段。虽然当前我国社会是发展重要战略机遇期与社会矛盾凸显期并存，所遇到的问题和挑战具有两难性质（简称“两期并存”、“两难问题”），但有一点是可以肯定的：这“两难问题”所形成的倒逼机制，如果我们处理得好，可以成为推进我国社会建设的重要动力。

改革开放以来，尤其是十六大以来在不断总结社会主义社会建设实践基础上，我们党对社会建设的认识不断深化，明确了推进我国社会主义社会建设的基本途径。

一是牢固扭住经济建设这个中心，不断夯实社会建设的物质基础。推动社会建设归根结底要靠发展，只有经济发展才能不断积累社会财富，才能不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，让全国人民共享改革发展的成果。

二是妥善协调利益关系，正确处理新形势下人民内部矛盾。协调并理顺各利益主体间的利益关系既是推进社会建设的必然要求，又是社会建设的重要内容，这些机制主要包括：利益表达机制、平等协商机制、矛盾与问题排查调处机制等。

三是以改革为抓手，加强和创新社会管理。要把社会管理摆在更加突出的位置，深刻认识和准确把握社会管理规律，不断提高社会管理科学化水平。

四是加强社会主义核心价值体系建设，引领社会思潮，为推进社会建设提供精神支撑。首先要促进形成社会共识，其次要旗帜鲜明地同错误的社会思潮作斗争，再次要用社会主义核心价值体系建设的成果，充实网络文化从而优化“虚拟社会”。

社会建设与社会管理工作的新突破和新挑战

社会建设与社会管理创新取得的重大成就使我们完成了两个历史性突破。一是现有的社会建设和社会管理已经把过去那种碎片化的、临时性的、应急性的、拾遗补缺式的制度安排变成了一个系统化的、长效性的整体化制度安排，特别是在民生领域里面，这是一个伟大的历史贡献；二是我们已经探寻到社会正义实现的新方式。社会建设实际就是以效率为基础，兼顾公平，然后再转向高效率基础上的公平优先，这种社会正义实现的方式和整个社会时代潮流是合拍的，这也是一个历史性成就。

未来社会建设与社会管理工作面临的挑战主要有三个方面。

第一个挑战是管理体制面临焦点转移。过去的管理体制基本上是以职能为中心的权力分配的改革模式，这在体制初创的时候是有效的，但是过一段时间又可能融入庞大的体制里面去，只有实现由权力分配模式转向功能整合的焦点整合模式，才能够长期解决体制问题。同时，在政府和社会的关系方面，还要避免管之者众、理之者寡的情况。社会建设要力求建设一个新的伦理，要有新的条理，要讲新的道理，还要研究新的学理。

第二个挑战源自理论和实践的关系。中国特色社会主义理论的提出主要是以社会空间为背景，而社会建设恰恰是一个以时代性为背景的摸索，怎样把空间中国特色变成时间中国特色是一个很大的挑战。同时，按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，如何有效地建立“小政府大社会”，实现“社会协同、公众参与”与“党委领导、政府负责”相协调、相互动、相促进，也是一个挑战。

第三个挑战是如何科学地判断中国社会危机的爆发点。在西方的研究当中，人均国内生产总值3 000美元，或者基尼系数0.4，是两个可以考察的危机爆发点，但目前国内还缺乏让大家都很信服的危机爆发点的科学依据。如何强化社会科学研究，像重视自然科学一样重视社会科学，把中国的社会危机找到，从而使得我们既不因为小事而惊慌，也不因为麻痹而出现问题。

面对这些挑战，需要进一步理清社会管理体制目标的逻辑机制。变防范应对型社会管理模式为疏导建设型模式，首先在政府和人民之间巩固基本的信任，然后进行相互沟通，让人民的不满有机会表达出来。疏导以后仍然还有问题，就要进一步做好制度化建设，这样才能让社会建设和社会管理取得更大成就，使社会建设真正成为对普通民众来说最伟大的慈善事业。

社会建设的北京模式：起点与定位

北京加快社会建设要立足经济、社会已达到较高发展程度的现状，准确定位目标与问题，寻求具有首都特色的社会建设道路。一、北京经济已达到发达国家水平

改革开放以来，北京经济得到了快速发展，居于全国的前列。就经济发展总量而言，2009年，北京的地区生产总值为12 153 亿元，人均折合10 314美元。同期，中国国内生产总值为335 353 亿元，人均折合 3 677.86 美元。北京人均GDP超过10 000美元，这意味着在中国整体还处于中等发展水平的条件下，北京已经达到国际中上等发达国家的水平。

从反映经济发展水平的产业结构来看，2009年，北京的第三产业已经占据绝对优势，第一、二、三产业的比重分别为1.0％、23.5％、75.5％。同期，中国三大产业结构比重分别为10.3％、46.3％和43.4％。中国依然以第二产业为主导，是世界制造大国，而北京的服务业却已经得到了快速发展。尤其是北京第三产业比重已经占据总体的2/3，北京产业结构的现代化转型与升级要比全国快得多。在1995年美国的产业结构构成中，第一、二、三产业所占比重分别为1.5％、22.6％和75.6％。从产业结构来看，作为首都的北京仅仅比美国落后15年时间。从此可见，北京的经济发展水平要远远高于全国经济的整体发展水平，已经达到了发达国家的水准，这是北京推进社会建设的强大经济基础。二、北京社会已进入后现代阶段

目前，北京基本形成了现代社会的人口结构和社会结构，在诸多方面表现出现代社会，甚至是后现代社会所具有的特征。

1. 北京的人口结构

从人口年龄结构来看，2009年，北京的0～14岁、15～64岁、65岁以上三个年龄段人口比例分别为9.9％、80.0％和10.1％。同年，中国这三个年龄段的人口比例分别为16.9％、73.4％和9.7％。北京正逐步形成以青壮年为主、老年人口逐渐增加的人口结构。和全国相比较，北京的人口红利在加速缩减，快速进入老年社会的北京面临更为严重的老龄化、高龄化和少子化的多重困境。

从反映人口再生产类型的人口出生率、死亡率和自然增长率来看，2009年，北京三率分别为8.06‰、4.56‰和3.50‰，同年，中国三率分别为12.13‰、7.08‰和5.05‰。北京的人口转型要比中国整体人口转型更快，更迅速。

从反映人口综合生活质量的人均预期寿命来看，2009年，全国人口平均预期寿命达到73岁，同年，北京的人均预期寿命接近80.5岁。根据世界卫生组织发布的《2009年世界卫生统计报告》，日本的人均预期寿命最长，达到82.1岁。英国为79.1岁，美国为78.2岁。从以上比较可见，北京的人均预期寿命已接近发达国家的水平。

从反映人口素质的教育程度来看，2009年，北京6岁及以上人口中，受过大专以上、高中、初中以及小学文化教育的人口分别占总体的30.09％、22.73％、30.80％和13.21％。同年，全国这一比例分别为7.29％、13.80％、41.67％和30.13％。从人口平均受教育年限来看，当前，世界许多发达国家的人均受教育年限都超过了12年，例如美国为13.4年、英国为14年、法国为13.1年。2009年，北京为11.1年，全国为8.5年。总体上，尽管我国人口素质整体处于提升的过程中，但是由于我国人口基数庞大，提升速度比较缓慢。而北京的人口素质提升则相对较快，基本接近发达国家的水平。

2. 北京的社会结构

社会结构是指由于社会分化而产生的主要社会地位群体之间相对稳定的相互联系状态，它反映社会活动主体——人及其生产生活的存在方式，一般表现为就业结构（职业结构）、城乡结构和阶层结构，其中阶层结构最具重要性。

从北京的就业结构来看，呈现出以第三产业为主的特征。2009年，北京在第一、二、三产业就业的人员分别占总体的5.2％、21.0％与73.7％。同年，全国这一比例分别为38.1％、27.8％与34.1％。数据对比显示，北京就业结构中第三产业已经占据绝对比重，和中上等发达国家的就业结构相仿。而中国整体上还类似中等发达国家的就业结构。

从城乡结构看，2009年，我国城镇化水平达到46.6％。但是，北京的城镇化水平要比全国高得多，2000年，北京城镇化率为77.5％；2009年，则达到85.0％。在2000年，发达国家城市人口占78.7％以上，中等发达国家占49.5％。以此衡量，北京的城镇化发展也已经达到中上发达国家的水平，中国整体则还是处于中等发达国家水平。

从社会阶层结构看，改革开放以后，伴随北京的经济社会发展，北京的阶层结构开始发生变化，工农阶层逐渐分化成为众多的新社会阶层。根据2005年全国1％抽样数据来看，全国以及北京的社会阶层结构呈现很大不同（见表1）。表1　2005年全国及北京的社会阶层结构1％抽样数据

从以上数据来看，北京的社会阶层构成已经从农民、工人为主体转变成中间阶层为主体的社会阶层结构，其社会阶层的形态也从社会下层为主导的“倒丁字形”转变为中间阶层为主、高低阶层为辅的“纺锤形”社会结构。而这一结构正是现代社会所特有的阶层结构，它更有利于现代社会的稳定和谐，因为庞大的中间阶层具有对社会贫富分化较强的调节功能，缓解了社会利益、矛盾之间的对立和冲突。

以上分析可见，在中国整体上刚迈进中等发展国家门槛的时候，北京则进入现代社会，达到了国际中上等发达国家的水平。这是北京社会建设的经济基础和社会背景。三、北京社会建设的定位、问题及路径

作为首都的北京，其社会建设应该立足北京已经进入现代社会，正在向更高级阶段发展这一基本情况。由此出发，北京在推进社会建设时需要考虑以下问题：

第一，北京社会建设的定位。

党的十七大报告提出：必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生。这是我党针对全国情况所提出的，这是和我国处在社会主义初级阶段，经济基础比较薄弱、发展不平衡，经济转轨和社会转型中面对民生问题面临的诸多新问题、新矛盾所提出来的，是立足我国当时人均GDP仅2 461美元，仍为中下收入国家而言的。当时，全国农村没有解决温饱的贫困人口1 479万人，刚刚越过温饱线但还不稳定的低收入人口有3 000多万人。2007年，北京人均GDP已经达到8 300多美元。其经济社会发展速度和水平明显领先于中国整体发展水平。当前，北京人均GDP已经超过10 000美元，已经达到较高的发展水平，进入现代社会，正向以知识化、信息化、国际化为特点的后现代社会迈进。北京的社会建设不排除民生建设，但是基于这一背景，更应该考虑比民生建设更高的目标、更高的定位。

第二，北京社会建设的主要问题。

我国用30多年的时间走完了西方发达国家上百年时间才走完的发展历程，西方国家在不同时间渐次出现的社会矛盾、社会问题在我国相对集中地表现出来，有的问题还相当突出。其中的社会问题在全国更多地表现为弱势群体的问题，例如，农民群体、农民工群体、贫困农民群体、失地农民群体等。当前，我国城乡的收入差距已经从2005年的3.22∶1扩大到3.33∶1。我国农村的5 000万贫困农民、1 000多万无业失地农民，以及城市2 500多万的贫困、失业者等困难群体等都存在着基本生存问题，从而成为改善和保障民生的主要对象，保障其基本生存也就成为社会建设的基础工作。

从北京的实际情况来看，由于北京经济社会发展的快速推进，北京的社会阶层结构的现代转型，北京的社会建设所面对的问题主要不再是弱势群体的问题，而是社会现代化、后现代发展过程所出现的不同社会阶层之间因为利益、需求不同而带来的协调问题，以及不同社会阶层的核心利益问题。例如，老龄群体的情感心理满足问题、高收入群体的炫耀消费问题、高知群体的自我实现问题等，这些问题往往更复杂、更特殊，在推进民生建设的同时，必须有针对性地对这类后现代阶段引发的问题予以关注和解决。

第三，北京社会建设的基本路径。

北京的社会建设和全国的社会建设面对不同的背景，要处理不同的问题，这并不妨碍北京在实际工作中借鉴全国的某些具体做法，更重要的是借鉴发达国家和地区社会建设的成功经验。很多发达国家在现代社会建设过程中，将统筹、合作、治理作为推进社会和谐的基本途径。统筹是指考虑多方面的不同因素，从全局高度出发，统筹解决所存在的重点问题。合作是指调动政府、市场、社会等不同层面的力量，协作推进社会的和谐共建。治理是指发挥社会管理不同参与主体，尤其是社会组织、公民个人的作用，调动其共同承担推进和谐社会建设的责任，推动社会走向良好治理状态。

第2部分 社会管理创新系列研究

社会管理及其创新中的十大关系

加强和创新社会管理已经成为全面建设小康社会进程中的一项重要而紧迫的任务，其间需要着重处理好十大关系。一、价值准则与主要任务的关系

人们对“社会”的理解有大有小，对于社会管理的理解也有宽有窄，也因此容易造成理论和工作上的被动。现在比较简化的方法是从社会管理基本任务的角度来界定社会管理的内涵和边界。胡锦涛总书记指出，社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。这是社会管理理论的一个重大创新。在这七大基本任务中，协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会风险是社会管理的主要任务，而促进社会公正则是完成这些主要任务的价值准则，保持社会稳定则是社会管理的目的。二、维系秩序与激发活力的关系

社会管理的最终目的在于维系社会秩序。社会秩序的实现有不同的方式，也有不同的性质。加强和创新社会管理要把维系社会秩序和激发社会活力有机结合起来，既要保证社会安定有序、规范运行、调控有力，又要有利于激发全社会的创造活力，让人们心情舒畅地工作和生活，最广泛、最充分地调动一切积极因素，促进人的全面发展和社会进步。在这个意义，提高人们普遍的生活满意度和幸福感，是社会管理的题中应有之义，也是良好社会管理的最高追求。三、党政主导与多元治理的关系

现代社会管理应该由政府包揽一切的社会管理模式向多元参与的社会治理模式转变。党的十六届四中全会指出，要构建一个“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的社会管理新格局。党委领导就是要抓大事、议大事，要像抓经济建设那样抓社会管理，研究和制定社会管理的政策法律。政府要切实履行好自身应该承担的社会管理和公共服务职能，同时还必须动员各类企事业单位、基层群众自治组织、人民团体、社会组织等参与社会管理，实现社会管理的共同治理。四、基层基础与顶层设计的关系

社会管理的重心在基层，特别是在基层社区。“社会人”最终要落脚和转变为“社区人”。在夯实基础方面，既要把乡镇（街道）工作重心转移到社会管理和服务上来，加强基层群众自治；又要理顺条块关系，解决长期以来基层社会管理体制上条块分割、条条相互掣肘的问题；还要理顺基层社区里各种社会管理主体之间的关系，挖掘和整合基层社会管理的资源，使之发挥出最佳效益。与此同时，还应该同步考虑社会管理的顶层设计，特别是体制机制方面的顶层设计。探索在更大范围内、更高层次上设立一个统筹协调和管理的机构，来推进这项工作，形成党政部门齐抓共管、有序协调、高效运转的格局。五、动态协调与源头治理的关系

社会管理的重要工作是协调社会关系、化解社会矛盾。因此，需要建立诉求表达机制、矛盾纠纷的滚动排查和预警机制、矛盾的调处机制、社会治安防控体系，使社会问题和社会矛盾不断得到化解。要综合运用法律、道德等手段，通过协商沟通、说服教育，通过满足正当合理的利益诉求来化解矛盾，尽量少用甚至不用行政手段特别是强制手段。另一方面，源头治理是治本之举。特别是要着力解决好民生、民主、民心问题。一是逐步建立城乡统一的户口登记管理制度，加强和改进流动人口服务管理。二是加大各级财政对基本公共服务的投入，推进基本公共服务均等化。三是深化收入分配制度改革，扭转收入差距扩大趋势。四是完善政府决策机制，建立重大项目、重大决策的社会风险评估机制。六、社会管理与公共服务的关系

人们越来越深刻地认识到，社会管理应该寓管理于服务之中。应该服务在先、管理在后。改变个别存在的“管理就是收费、管理就是办证”的错误观念和做法。要加强对弱势群体的服务，尤其要加强对流动人口和特殊人群的公共服务，帮助他们解决工作和生活中的实际困难，使他们增强对社会的认同感，促进社会融合。要加强社会心理服务工作。普及个人心理健康知识，进行心理健康医疗和咨询服务，开展个人心理调节疏导工作，建立心理危机干预预警机制。七、硬件建设与软件建设的关系

社会管理既需要硬件也需要软件作为支撑。除了加大设施投入，还要善于把分散在各个部门的社会管理和公共服务的资源集中在一个办公的地方，实行“一站式受理、一站式服务、一揽子解决”，方便群众，提高效率。在软件建设上，当前重点是要加强社会主义核心价值体系建设和社会管理领域法治建设。在统筹社会管理软硬件建设过程中，还要着力提高各级领导干部社会管理的能力，加大社会管理专门人才培养和使用的力度，造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍。通过多种渠道吸纳社会工作人才，提高他们的职业化和专业化水平。八、虚拟社会与现实社会的关系

传统的社会管理主要是针对现实社会，但是在数字化时代，由互联网等新兴媒体构成的虚拟社会越来越重要，它既给人们的生产和生活带来了诸多方便，也给人类工作和生活秩序带来了新的挑战。特别是网上网下遥相呼应、互相放大，容易影响社会和谐稳定。加强和创新社会管理，要善于统筹现实和虚拟两个方面。尤其要重视对虚拟社会的管理，真正做到趋利避害。九、社会管理与社会建设的关系

社会管理与社会建设既相互区别，又密切联系。在比较广泛的意义上讲，社会管理为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设提供基础性的环境和条件，为“四大建设”提供稳定的秩序。绝不能就社会管理抓社会管理，而应该把它放在社会建设这个更大的范围中来推进。加强和创新社会管理离不开全面的社会建设。一是加快推进保障和改善民生。二是加快社会体制改革，畅通和拓宽社会流动渠道，调整社会和优化社会结构。重点是扩大中间社会阶层，努力形成橄榄形社会阶层结构。三是发展社会组织，培育公民精神和志愿服务精神，促进公民社会的形成。四是加强社会基础设施建设，奠定社会良性运行和有序发展的文化基础。十、立足国情与学习借鉴的关系

中西社会管理的理念和方式都有很大差异。中国的不同点主要在于：从社会的构成方式看，中国传统社会的特点是伦理本位和差序格局，而西方社会则是强调集体生活和个人主义。从社会治理的角度看，传统中国基层社会有以绅权和族权为主体的民间治理传统。乡村社会管理中，乡规民约、传统道德发挥了重要作用。从历史发展看，为了适应计划经济和工业化初期阶段的发展要求，我们在社会管理上一度经历了国家主导下的“单位管理”模式，一定程度上抑制了社会的活力。从政治优势看，中国共产党拥有丰富的执政资源，具有强大的社会动员和组织管理能力，这是世界上其他任何政党都无法比拟的。总之，加强和创新社会管理，要结合我国国情，走出一条具有中国特色的社会管理道路。

创新基层社会服务管理体制机制的几点思考

第一，把社会服务体系延伸到基层，使政府社会服务供给与居民需求充分对接。对社会服务实行分类管理，政府提供财政支持。基层社会服务因不同社区而异。

第二，让基层政府把注意力真正转到民生事业上来。如何实现地方政府真正关注民生，把中央要求的关注民生政策真正落到实处，还是值得进一步思考的。看一个地区是否关注民生，不是看它说得怎么样，而是看它的财政投入方向和用于民生的比例。

第三，加强基层政府和组织自身改革建设，不断提高基层政府和组织的管理水平。一是从政府为民做主，到政府代民做主，进一步到居民自己当家作主，是一个历史性转变。在这个过程中，要坚定不移地发挥党组织的坚强堡垒作用。新形势下，基层党组织要从具体村务中解放出来，重点做好联系群众、引导民心、改善民生、推动居民参与等工作。二是不断改善基层干部的领导方式。基层党支部如何把握大局，让群众了解政策、执行政策，与党的大政方针保持一致，这都是新形势下的新问题。二、创新基层社会服务体系体制机制

第一，完善社会治理，实现社会的自我负责，需要进一步创造三个基本条件：一是公民文化素质的提高和社会责任的培育，它们是社会价值的基础，需要一个较经济发展更长的过程，甚至可能不是一代人能够完成的，但必须从现在做起，尽可能使其与经济发展相适应。二是完善法治和政策环境，它是公民社会治理的规则基础。这是现阶段我们可以做到的，这一点，我在成都已经看到了，对此有信心。三是个人权利保障，它是公民社会的理性基础，这还需要一个过程，它也需要每个人有足够的经济能力和参与社会事务的能力，以便能够承担起个人对社会的责任。

第二，城市社区如何实现社会治理还需要寻找突破口。在城市如何引导城镇居民参与社会事务，还需要认真研究和进一步破题。一是政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动机制还没有完全形成，政府的部分社会管理和社会服务职能还没有实现与社区民主自治功能的有机联系和融合。有的社区居委会工作人员仍然习惯于被动接受上级工作任务，在思想观念、工作方法上还没有完全转变过来。二是社区组织（居委会、物业公司、业委会）各方关系尚未理顺，职能交叉。凡涉及利益较大的领域和事务就容易出现多头管理现象；凡涉及利益较小的领域和事务就容易出现无人管理现象；组织之间相互掣肘也时有发生，社区中居委会、物业公司、业主委员会各方关系含混不清，时常产生一些相互掣肘的矛盾。

第三，通过实施社会服务项目引导居民自己管理社会事务。一是实现基层社会事务由群众“自己议、自己定、自己干、自己管”。二是因势利导将社会管理模式逐渐延伸到利益关系协调和发展问题上。

第四，着力搞好社会体制顶层设计，为基层社会治理创造良好宏观环境。一是要进一步完善社会组织的管理体制，放开工商和公益类组织的登记注册。社区组织可以先做起，再进一步完善程序登记管理。要建立社区组织和各类社会组织参与社会服务的激励机制和社会认同方式，激发它们的积极性和创造性。二是从顶层考虑全国社会管理体制设计。针对当前各地社会管理多头现象，建议成立社会管理的部委联席会议制度，在党中央国务院的统一领导下，制定各项任务目标分解落实方案，明确各部门的分工任务，统筹社会管理中的重大问题，研究落实社会管理的重大项目和重大工程，加强监督执行，开展各项社会政策措施绩效评估，并将社会管理成效纳入各级政府工作考评体系。三、创新社会服务管理理念

第一，创新社会管理，必须始终把理念创新放在重要位置。一是新形势下加强和创新社会管理，还应当包括政府如何进行自身社会管理职能的改革和创新。二是创新社会管理，必须正确处理权力与责任的关系、利益与风险的关系。在社会领域，更大的权力意味着更大的责任，在涉及利益等领域，权力越大，责任越大；社会管理主体的利益越大，风险就越大。只有实行多元治理，才能减轻责任，分散风险。三是政府要全心全意地提供社会公共服务，这是政府的根本职责。政府要部分地承担社会管理的责任，所谓部分承担就是说，社会管理的另外一部分责任实际上是需要居民自己负责，也就是社会治理。

第二，既要尊重群众首创精神，又要善于引导和教育群众。一是社会管理创新需要政府善于发现群众中的好做法，一线同志面对新问题、新形势会有许多新思路和新点子，应加以总结并形成制度性的东西在实践中加以完善。二是关键问题还是教育群众。如何提高居民参与社会事务的积极性，提高他们的参与能力和决策能力，站在集体利益和大局考虑问题。三是发挥乡规民约在基层社会治理中的重要作用，把制度设计与文化建设有机结合起来。

第三，要使文化建设与经济发展同步进行。中国在短短几十年里走过了西方发达国家几百年走过的物质文明道路，物质的现代化可以通过外资引进、本地开发快速实现。精神文明、社会治理能否在这样短的时间里也建立起来？这其中包括：人们如何适应市场化过程中快速形成的社会差距、人和人之间的关系能够在这样短的时间实现和谐、人们之间如何友好相处，等等。

社会管理创新的地方实践及其启示

近年来，各地陆续开展了社会建设与管理创新方面的实践，2011年初中央明确提出“社会管理创新”并做出了一系列重大部署，地方各级政府积极响应并探索形成了各具特色的若干典型模式。清华课题组在对北京、上海、重庆、广东等八个主要省市进行实地调研后发现，当前社会管理主要存在三种有代表性的创新体制。一是以重庆和信阳为代表的“党委主导的大推动体制”，二是以北京、广东为代表的“党政一体的大协调体制”，三是以上海、深圳为代表的“依托民政的大社会体制”，三种体制各有侧重和特色，但都是合乎当地经济社会发展实际的实践模式，对推动当地社会管理创新实践都起到了主导作用。

调研发现，各级地方政府在探索社会管理创新时主要面对的是三大问题：一是如何改革创新社会管理体制的问题。其中主要包括：“府际关系”的调整与改革，国家与社会关系的调整与改革，执政者与人民群众关系的调整与改革。二是如何发育建设与市场经济相适应的现代社会的问题。各地高度重视社会建设，根据本地的社会发育及管理体制的特征，形成了侧重点各不相同的社会建设模式，如北京市重视发挥政府的主导作用，在公共服务的城乡一体化、网格化管理、社区建设规范化、发挥枢纽型社会组织作用等方面颇具特色；上海市注重夯实社区基础并高度重视社会组织的培育发展，探索社会组织的孵化方式，建立政府购买服务制度，营造社会组织的良性生态体系；广东省大力推动社会协同与公众参与，探索开放式社会治理，大力发展社会组织并积极推动“小政府”建设；巫溪充分发扬党的群众工作优良传统，大力推动发动群众、组织群众、用群众的力量解决社会问题的“乐和家园”建设。三是如何重塑党群干群关系的问题，各地积极探索群众工作的改革创新，转变立场，理顺民情民意诉求表达通道，积极探索变群众“上访”为领导干部经常性的“接访”和“下访”，建立民情民意直通车，采取种种措施提高化解矛盾与解决问题的效率，并努力提升群众工作与社会管理在党政议程中的优先顺序。

总之，社会管理创新的地方实践正在如火如荼地开展起来。我们欣喜地看到：地方各级党政部门都在积极探索合乎当地实际的社会管理创新之路，党政主要领导对这项工作给予了高度重视，公民参与的热情正在被唤起，包括社会组织在内的各种社会力量正在成长，困扰我们前行的各种社会问题在实践中逐步探索求解，一个与中国特色社会主义市场经济相适应的社会主义公民社会，正在向我们走近。

关于推进北京市网格化社会服务管理的调查和建议

北京市东城区在社会服务管理综合试点工作中推出网格化社会服务管理模式以来，各区县从社会管理实践出发积极探索创新社会服务管理模式，走出了一条具有北京特色的新路子。如何进一步完善网格化社会服务管理体系，科学有序地推进该项工作，通过对有关区县约200名一线社区工作者的问卷调查和分析梳理，提出以下建议。一、“硬件”建设与“软件”建设相结合，完善运行机制

北京市网格化社会服务管理模式源自基层城市管理、社区管理的实践与探索。2010年，东城区基于网格化管理思想推出网格化社会服务管理模式，朝阳推出“全模式”、西城推出“全响应”、顺义推出“精细化”社会服务管理模式，网格被赋予了更多的社会服务管理功能。但在实践中如何实现“硬件”建设与“软件”建设相结合仍需不断探索。调查发现，68％的回答者认为本区社会服务管理特色是“先进的数字信息网络和信息系统”；而回答“科学的管理标准和考评制度”、“政府与社会良性互动”的分别为30％和32％（以上为多选题）。说明多数回答者认为目前“硬件”建设领先于“软件”建设。具体建议：一是借鉴“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”经验，加快从管“事”向管“人”的转化，实现人、地、事、物、情、组织各种要素的全覆盖。二是在数字信息网络、信息平台等“硬件”设施建设基本完成的基础上，加大“软件”建设力度，解决网格化社会服务管理运行中存在的管理标准、监督、评估、队伍建设，政府与社会互动等突出问题。三是“硬件”与“软件”同步建设。对尚未进行网格化社会服务管理建设的区县，重点创新“软件”建设模式与方法，制定软硬件建设方案，进一步完善网格化社会服务管理体系。二、“网格”内涵科学化，有效发挥服务管理功能

国外网格技术的应用始于

20世纪20年代，从20世纪70年代开始，日本、韩国以及欧洲一些国家也采用网格技术开展社会地区分析，网格技术日臻成熟。其特色在于，一是具有鲜明的问题取向，主要针对犯罪、移民等社会问题；二是主要应用于社会研究和社会地区分析，间接为“社会行政”、“社会政策”提供参考。国内关于网格化的认识分为技术取向和功能取向，前者强调技术手段，后者强调赋予网格更丰富的社会功能。调查显示，77％的一线工作者认为实施网格化社会管理后变化显著及群众最满意的方面集中在社区的硬件设施与社区的外部环境上，而在涉及居民切身利益方面表现还不突出；居民对社会服务需求强烈的问题依次是：便民利民生活需求（19％）、健康医疗服务需求（16％）、就业、社会救助保障性需求、弱势群体服务需求等7个方面（以上为多选题），说明距群众“改善民生”的愿望还有一定的距离。具体建议：一是运用网格化社会服务管理解决一些当前群众关注的焦点难点问题，通过焦点问题的解决提高网格化社会服务管理模式的影响力、公信力和群众知晓率。二是借鉴国外网格化社会地区分析技术，建立网格化电子社会地图，针对网格内各项指标、社会问题，合理分配人力物力，避免管理服务资源的平均分配。三是以改善民生为重点，寓管理于服务，创新社会服务形式、丰富社会服务内涵，着力推进群众诉求强烈、需求迫切的服务项目。三、“自上而下”与“自下而上”相结合，拓展群众参与渠道

开创“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，需要“自上而下”与“自下而上”相结合，搭建更多的公众参与平台。调查显示，开展网格化社会服务管理工作后，70％的群众愿意积极支持和配合网格化社会管理；有55％的群众能够积极参与；40％的群众希望参与（以上为多选题），但缺乏渠道。这表明网格化社会服务管理已经具有一定的群众基础，但仍需进一步拓展公众参与渠道。具体建议：一是“自上而下”推进网格化社会服务管理模式，充分发挥政策资源和制度优势，在医疗、社会保障、就业、治安、食品安全、流动人口等群众无法解决的重点领域实现突破，完善和优化政府社会服务管理职能。二是“自下而上”推进网格化社会服务管理工作，就是要改变群众“坐享其成”的依赖心理，通过公众参与，解决社区社会资本匮乏、人际疏离、社会发展滞后等问题，增强社区居民的凝聚力和归属感。三是拓展群众参与渠道，创新公众参与形式。以“网格”为载体，鼓励居民开展各类学习型、服务型（志愿者活动）、解决问题型等活动，逐步实现居民的“自我服务”和“自我管理”。四、加强人才队伍建设，激发基层创新活力

基层创新活力是社会服务管理的根基和源泉，基层干部群众有着丰富的聪明才智和创新活力，只有不断激发基层创新活力，才能保障社会服务管理事业可持续发展。访谈发现，部分一线社会服务管理人员创新意愿不强，很多一线社区工作者认为缺乏上升流动的机会，限制其工作积极性、主动性和创新能力；部分社会工作机构单纯依靠政府项目或海外项目资金，事务所运营资金不稳定，难以吸引高素质专业人才长期稳定地从事社会服务和公益事业，造成专业人才的大量流失。具体建议：一是激发基层创新活力。重点培育和激励街、居层面的社会服务管理创新，鼓励基层组织根据当地特点因地制宜地运用网格化社会技术和网格资源，大胆创新、先试先行，不断丰富网格化社会服务管理的内涵，创新服务管理的手段，提升服务管理的水平。二是完善基层社区工作者社会流动机制。逐步改革政府机构人才选拔、任用制度，优先选拔具有实践经验的基层社区工作者到政府部门任职，改变一线工作者职业声望、社会地位低的状况。三是稳定社会工作者专业人才队伍。各方合作建立社会工作事务所事业基金，保障社会工作事务所正常稳定运行。以项目为依托，不断扩大社会工作事务所的影响力和社会公信力。制定优惠政策，吸引更多的社会工作专业毕业生参与到社会服务管理中来。五、完善法律法规体系，依法开展服务管理

调查发现，60％以上的被调查者认为，应逐步建立与网格化社会服务管理相配套的法律法规，依法实施社会管理；建立有效的监管、评价制度；普及宣传社会管理法律法规；有针对性地开展有效服务。这表明一线社会服务管理工作者对有法可依、依法管理、有效服务的呼声比较强烈。具体建议：一是针对一线社会服务管理工作者开展法律法规知识培训。组织相关领域的法学专家编制《网格化社会服务管理法律指南》，适时颁布地方性法规规章，逐步建立健全社会服务管理法律体系。二是加强基层普法工作。教育群众做知法懂法的公民，在享受公民权益的同时，履行相应的义务，提高公民的法律意识。三是提高服务效率。借鉴社会工作专业理念，根据服务对象状况采用“正规服务”与“非正规服务”相结合，“在网格内服务”与“由网格服务”相结合，重点建立“服务管理网络”等专业技术，推进网格化社会服务管理事业科学有序发展。

村庄社区化管理的几种模式

近年来，随着城市化进程的加快，城市圈的不断扩大，城乡结合部村庄管理问题愈显重要和紧迫，特别是在推进村庄社区化管理的过程中，各地涌现出不少好经验，也随之出现了一些新问题，加深研究并切实抓好这项工作对于加强和创新社会管理、推进城乡一体化进程具有积极的促进意义。

村庄社区化管理最早在一些地方曾做过试点和推介，浙江省宁波市镇海区早在2007年就开始在农村试点社区化管理模式的探索。着眼于建立完善社区化组织格局，镇海组建了“村社区共建理事会”，由村级班子主要成员、驻地企事业单位以及有一定威信的村民代表、外来务工人员代表等组成，对社区重大事项进行协商、议事、监督；设立“社区工作站”，在村党组织领导和村委会运作下具体实施社区化管理工作。按照地域和行业不同分布，重新调整设置党支部，组建“新××人党支部”，加强流动党员管理。同时还组建了“新××人管理委员会”，作为管理和服务全体外来务工人员的组织机构。完善了“三站六室两厅两栏两中心”，即党员服务站、社区工作站、志愿服务站，村务（社区）办公室、党员活动室、综治警务室、城管工作室、卫生计生服务室、新××人党建工作室（管委会办公室），便民服务厅、综合议事厅，党务村务财务公开栏、科普宣传栏，文体活动中心、居家养老服务中心。通过组织再造和功能整合，构建起适应农村实际的新型社区化运行体系。

民政部2008年4月份的一个报告，就广西恭城瑶族自治县平安乡北洞源村作为村庄社区化管理试点进行了总结，肯定了“一会一体五小组”的管理模式，即成立社区村民理事会，下设党群共富信用联合体，生产发展服务小组、社会保障服务小组、文明卫生监管小组、综合治理小组和公益事业服务小组。各机构成员由各自然村或村民小组在村两委成员、有“双带”能力的农村党员、产业大户、经营能人、老干部、老模范、老教师、复员军人中推举产生，享受社区干部福利待遇。在实行民主议事上，社区居民理事会在两委的领导下，向上对村民代表大会负责，向下为村民服务，发挥了村民代表大会与自然村之间“桥梁”和“纽带”的作用，推动了村级事务“一事一议”的落实。北洞源村在“一会一体五小组”运行基础上，制定了一整套工作机制，完善了社区服务运行体系，形成了以村党支部为领导核心，以村民理事会为运转中枢、以党群共富信用联合体为有效依托、以“五小组”为服务平台的村级工作运行方式，使村党支部、共青团、妇联等基层党群组织在提供公共服务、反映利益诉求、规范行为规则、化解利益矛盾中的作用得到了充分发挥和有效拓展。与镇海模式相仿，北洞源模式同样以组织架构和管理体制为切入点，对村庄社区化工作进行了有益的探索和尝试。

北京市自2010年以来，在大兴区一些村庄进行社区化管理试点的基础上，迅速在全市推行城郊村庄社区化管理模式，涌现出了包括村庄封闭管理、新居民互助服务站、公租房“集中托管租赁”等在内的一批典型经验。以大兴区西红门镇大生庄村为例，流动人口与常住人口比例为7∶1，人员构成复杂，流动性较强，社区治安状况较差。自从推行社区化管理以来，全村已连续三年实现刑事案件零发生。目前大兴区村庄社区化管理的特点在于：一是通过“筑围墙、安街门、把路口、设岗亭、人车凭证出入”，对原有开放失管的自然村落，实行相对独立建设、井然有序的社区化管理。房屋出租户一律统一挂牌招租，租赁给合法经营、务工的流动人口；二是依托“三站一室”，社区警务站、流动人口管理服务站、巡防工作站、民调室整合形成村综治中心，开展“实有人口管理、安全防范、治安管理、信息搜集和服务群众”等工作；三是按一定比例在村庄内配齐了巡防队员和流动人口管理员；四是根据村庄内街巷数量分布等情况，确定监控探头数量和点位，进行统一安装，建立镇、村两级监控平台，全天专人值守。大兴村庄社区化管理模式，提高了村庄管理水平和社会治安水平，有效地改善了村庄环境，群众安全感和满意度大幅提高。

针对一些“城中村”流动人口聚居，人口结构严重“倒挂”的问题，石景山、朝阳等区县探索并推行了新居民互助服务站模式，突出了市民化服务的主题，该模式的思路是：将生活在村庄的所有人员都纳入社会服务管理之中，按照公共管理有序化、治安防范自治化、出租房屋规范化、流动人口常住化的标准，建立健全公共服务体系。在流动人口集中地区建立“新居民互助服务站”，推动流动人口自我服务、自主管理，促进京籍人口和非京籍人口的交流与融合。为更好地实现“以房管人”，大兴区在推行社区化的村庄试点了房屋中介式管理，通过成立出租房屋便民点，实现统一出租管理、统一出租合同、统一房屋出租安全责任书、统一房价指导，为村民提供免费房屋中介服务，实现对流动人口和出租房屋的前置管理。同时试行出租房屋标准，通过村民代表会表决，明确房屋出租标准，规定出租责任和禁租情形，以村民自律自治来确保“以房管人”，改进社会管理。

综上研究认为，村庄社区化的过程应该是社区认同不断增强的过程，也同时是实现社区持续发展、自我管理的过程。在此期间，不仅要着眼于重建安定有序的生活环境，在整治低端业态、创新人口管理、清理违章建筑、改善治安水平等方面取得新成效，还要特别注重由管理向服务的延伸，加快实现社区功能的再造，提升辖区居民的宜居度和幸福感。村庄社区化，基本宗旨是以人为本、服务为先，关键途径是村民（居民）自律、自治、自我服务管理，根本目标是城乡一体化、服务均等化、管理科学化，把握好这些方面是需要我们深入研究和解决的重要问题。

以“城中村”改造为契机 助推城乡社会管理一体化

城乡结合部是社会管理最薄弱的地区。2009年，北京市启动城乡结合部综合配套改革试验，遵循“政府主导、农民主体、政策创新”的原则，2010年2个试验点起步，到2011年向50个重点村的推进，如此有计划、分步骤、大规模的“城中村”改造，开了全国城乡结合部地区城乡统筹配套改革的先河，也为“十二五”期间推进全市城乡社会管理一体化进程奠定了基础。一、北京市城乡结合部社会管理基本情况

城乡结合部具有“三交叉”的区位特征，即城市建成区与非建成区地域交叉、街乡行政管理交叉、不同户籍身份的人口居住混合交叉，对北京市城乡社会分治的管理模式提出了严峻挑战。（1）区域范围面广，街乡界域不清。目前，北京市城乡结合部区域范围有三种界定：一是指规划中心城区范围内现存乡（镇）和行政村，包括朝阳、海淀、丰台、大兴、昌平五个区30个乡（镇）的301个行政村；二是指城市中心区的边缘地带和11个新城所辖除城市中心区以外的农村地区，涉及1 178个行政村；三是指朝阳、海淀、丰台、石景山四区与大兴、通州、顺义、昌平、房山、门头沟六区衔接地带，涉及77个街道乡镇、1 673个社区（村）。尽管前两种界定只限于农村社区，但城乡地域交叉普遍。以丰台区为例，全区265个城市社区中1/3与村相接；68个行政村中80％以上与社区交叉。（2）人口规模庞大，居住高度密集，混合居住普遍。流动人口高度聚居是城乡结合部人口规模庞大的直接原因。按照第三种区域界定，域内居住人口高达730.77万人，占全市实有人口总量的36.6％。其中本市户籍人口326.7万人，流动人口404.07万人，流动人口占全市流动人口总量的52.63％。城乡结合部社区（村）流动人口数量超过户籍人口的情况很普遍，其中流动人口在万人以上规模的社区（村）就有81个。同时，户籍农民、户籍居民、流动人口居住混合情况十分普遍。据2007年8月有关部门统计调查，朝阳、海淀、丰台三区位于五环路内的102个行政村中，北京户籍居民19.3万人、户籍农民20.2万人，流动人口87.4万人。（3）“人口分管”的社会管理模式需要改进。“人口分管”是指在基层街乡、社区（村）实施的城乡户籍人口、户籍人口与流动人口分口管理的工作体制，即街道、居委会管理服务北京户籍市民，乡镇、村委会管理服务北京户籍农民，独立于地方政府和社区组织系列之外的流管办、流管站管理服务非北京户籍的流动人口。由于街居、乡村、流管办站在社会资源占有、公共服务配置、社会管理经费人员配备上呈现严重的“梯度递减”差距，使得城乡结合部基层社会难以应对大规模不同户籍身份混居所产生的各种矛盾和冲突，急需加以改进。二、当前“城中村”改造面临的问题“城中村”是城乡结合部的顽疾所在。通过城市化改造“城中村”，实现农村社会管理向城市管理的转变。但“城中村”改造从拆迁动员到新居入住大约需要2年时间，其间无论是改造点还是周边地区都有许多问题亟待解决。对于进入改造程序的“城中村”，拆迁过程中涉及大量利益冲突矛盾需要调解和找到有效的解决办法；周边地区则在人口已高度饱和的基础上，面临着50个重点村90余万“搬迁”人口的涌入以及由此可能引发的一系列社会问题。“城中村”拆迁伴随社会问题的“复制、外推”，是各地城市拆迁过程中的一个普遍现象。当前北京大规模的“城中村”改造，涉及数百万人的切身利益，社会矛盾积累导致的冲突可能一触即发。如果继续维持现有的城乡“社会分治”、“人口分管”体制，即使领导重视，增加管理经费和管理人员，也很难处理波及面较大的连锁式“冲突”事件。三、以“十二五”规划为契机，构建城乡社会管理一体化新格局“十二五”时期是推进城乡经济社会发展一体化特别是“城中村”改造从试点到全面铺开的关键时期。以此为契机，将城乡社会管理一体化作为城乡结合部综合配套改革的重要组成部分，纳入社会建设“十二五”规划，统筹解决城乡结合部社会管理问题。

一是城乡结合部社会管理体制创新的基本思路和着眼点。

基本思路是打破“城乡分治”、“人口分管”的社会管理体制障碍，实现居住地实有人口的一体化管理，建立没有户籍身份限制，以政府依法行政、公民依法自治、其他社会组织参与的互动型社会治理模式。着眼于重点研究户籍人口与流动人口实施一体化管理的条件、途径和模式，通过试点方式探索流动人口社会融合的有效渠道。

为此，改变城乡地域交叉局面，将城乡结合部地区的街道办事处和乡镇政府作为一个整体，本着街乡行政管理边界清晰，管理主体唯一，区域规模适中，利于统一功能定位、综合利用资源等原则，重新调整街乡行政区划。赋予乡镇政府具有与街道办事处同样的统筹辖区发展、监督专业管理、组织公共服务、指导社区建设的社会管理职能，将目前独立于街乡行政管理体系之外的流动人口与出租房屋管理办公室纳入其中，按照辖区实有人口调整行政编制和管理经费，对经济发展薄弱而人口规模庞大的街乡，通过市、区财政转移支付解决行政管理费用。同时，改变目前以农业和非农业人口划分城乡社区的做法，将行政村或自然村作为一个整体社区，按照城市社区的功能定位，重新组建社区党组织、社区居委会、社区服务站及其他各类社区社会组织。原有的村委会按照社企分离的原则，改造成为负有单一经济管理职能的经济组织，将原来的社会管理和服务功能转让给新建的社区居委会。新建的社区党支部和居委会由户籍居民、户籍村民、流动人口代表构成。经民主选举产生的社区居委会负责社区日常公共事务和公益事业管理，配合政府做好辖区社会治安综合治理工作。

二是将公共服务体系建设延伸到城乡结合部地区。

公共服务体系建设是缓解城乡结合部农村地区公共服务资源严重不足的有效途径。结合“城中村”改造的周边地区、尚未纳入城市化改造地区、城乡结合部外缘地区的不同需求特点，研究公共服务体系建设的重点、组织途径、资金来源、提供方式和效果评估。根据政策规定，尽快研究落实城乡社会保障制度衔接、流动人口新农合、基本医疗保障关系跨制度、跨地区转移接续办法，以及农民工养老保险关系转移和权益累计等政策，逐步缩小不同社会身份居民之间享有公共服务的差距。

流动人口公共服务严重不足所引发的流动人口社会疏离，孕育着较大的社会风险。应该通过政策扶持，鼓励致力于流动人口管理和服务的NGO组织，特别是流动人口自我服务性组织如“新居民互助服务站”的发展，使流动人口在公共服务参与中分享成果、承担义务。

三是构筑社会支持网络，提升社会服务管理能力。

城乡结合部农村社区是社会资本薄弱、社会管理能力不足的地区，社会支持网络的建设有助于弥补这一缺陷。社会支持网络建设的重点在于研究解决政府、社会组织、企业、社区成员在社会支持网络中的角色、功能与合作互动的途径。寓管理于服务是社区管理的成功经验。因此，在社区重建的基础上，以新建社区为平台，以社区需求为导向，发挥城市街道和社区组织优势，通过重点投入、结对帮扶、对口支援等，弥补农村社区社会资源贫乏、社会资本短缺的缺陷。同时集政府和社会力量，携手打造无边界社会网络支持系统，重点发挥致力于社区能力建设的社会组织作用，以需求为导向，以“项目运作”为纽带，通过项目培训和全程指导，帮助社区工作者在为民服务的过程中提升社会管理水平。

社会转型与农村社会管理机制创新

随着市场经济的迅速发展，农村社会发生了深刻变革，农村社会管理出现了许多新情况、新问题：人员流动加速，社会分化加剧，社会的不公平也反映到农村、农民的管理中，随之使社会共同价值认同、社会需求与利益结构发生分化，对当前农村社会管理提出了新的挑战。社会转型导致的社会结构重组和社会问题凸显，迫切需要社会管理机制的创新和有效运转来化解。当前，农村社会管理机制脱胎于计划经济时代的社会控制机制，主要存在四个方面的问题。

一是社会管理主体单一化使农村在社会服务管理许多方面缺位。当前农村社会管理的主体主要是村民委员会，作为村民自治组织已经高度行政化，无力扮演好农村社会管理自治者角色。农村社会管理体制中，政府仍然是绝对权威的管理主体。由于管理主体单一、手段单一以及管理资源匮乏，政府对农村社会的管理从广度、深度上都存在明显不足，管理的内容与范围还不能涵盖农村社会服务管理的方方面面。

二是农村社会管理机制还不能适应农村社会的分化趋势。农村社会管理目标是协调不同利益主体的需求，促进农村社会和谐稳定。在转型期，农村社会的一个重要特征即是个体与组织的异质性增强，乡村中个体与组织的分化趋势加剧，导致经济利益与社会需求的多元，客观上需要通过社会管理进行有效协调。现实中的农村社会管理机制作用的发挥显然满足不了农村社会结构分化的需求，还没有建立起有效的针对农村中不同个体与组织不同利益需求的管理方式和策略。

三是农村社会多样化需求与陈旧管理理念之间存在冲突。当前，农村社会管理体制基本上还是计划经济体制下形成的“强政府、弱社会”形态，政府在管理过程中偏重对管理对象的控制，轻视对其权益的保障、维护与服务。就农村社会而言，农民在衣食住行等基本生活需求满足后，自然会谋求民主权益的获得，比如，期望能够在城乡之间自由迁徙，期望能够拥有合理的农村社会事务管理的表达权、参与权、知情权与监督权等。而陈旧的管理理念显然无法满足农民的需求，形成了社会需求多样化与社会管理陈旧理念的冲突。

四是农村社会管理机制还无法有效应对农村社会日益增长的风险。从国内外经验来看，转型期社会往往具有不确定性和高风险性。在广大农村地区，新的风险因素以及不和谐因素逐年增加，包括自然灾害、传染性疾病、社会矛盾纠纷冲突等突发公共事件越来越多，处置不慎就会酿成群体性事件。但是，农村社会管理机制还停留在控制与监管的初级阶段，还无法针对各类突发事件进行有效防范与应急处置。

综上所述，为了实现农村社会的有效管理，必须建立一种“复合式”的农村社会管理模式，即建立管理主体多元、规则法治、体系健全的社会管理体制机制。在管理主体上，建立包括政府、党组织、农村自治组织和各类社会组织在内的多元化管理主体；在管理规则上，严格依照国家法律法规行事，推动“依法行政、依法管理”；在管理体系上，加强民生工程建设，有效控制和及时化解社会矛盾纠纷，健全危机干预与应急体系，建立一整套包含常态管理与危机处理并存的社会管理体系。

一是着力培育和发展农村社会组织，推动农村社会管理主体的多元化。农村社会管理机制创新首先是管理主体的多元化创新，使基层政府、党组织、各类农村自治组织、农村经济联合体等不同主体都参与到农村社会管理中，构筑全面覆盖的农村社会管理网络体系。社会管理主体的多元化将使社会管理的资源筹集渠道多元化，不仅能有效地保障农村社会服务管理的资源供给，也能够最大限度地促使社会管理资源的优化配置与合理利用；不仅激活基层政权组织、党组织的主导作用，还要培育和扶持农民合作经济组织、农民文化组织等发展，引导其参与到农村社会管理事务之中，使之立足于农民，服务农民，以最贴近农民生活的方式、最“简约”最有效的方式实施农村社会管理。

二是加强农村法治建设，推动“依法治村”成为农村社会管理的基本准则。当前，农村社会管理机制的创新必须进一步加强法治建设，坚定不移地推动农村普法教育，使“依法治村”成为农村社会管理的基本准则。一方面，各个社会管理部门都要严格按照法律规定进行管理与服务。另一方面，农民及农村社会组织应自觉以法律规则为准绳，严格自律，积极参与到农村的自治管理和建设中，使法律成为农村社会秩序的有效维系手段。

三是更新管理理念，推动以权利保障与民生改善为导向的社会管理机制建设。农村社会管理必须面对农村社会结构的特点以及农民切身利益需求，更新管理理念，完善管理手段与政策，从管控型的社会管理向服务型的社会管理转变。在回应农民对自身权益追求的过程中，积极推动以权益保障与民生改善为导向的社会管理体系建设。政府组织好基本的医疗、教育、养老等公共服务，从根本上消除农村社会矛盾根源，同时充分保障农民在社会生活及公共事务中的知情权、参与权与监督权，促使农村社会良好秩序的达成与维系。

四是增强风险管理意识，加强农村社会管理体系中的危机应对机制建设。农村社会管理体系中除了常态化的管理机制外，还需要建立和完善突发事件应对管理机制，逐步建立健全“分类管理、分级负责、条块结合、属地为主”的应急管理体制和“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制。除了完善政府管理，还需要将社会的力量动员和利用起来，将政府的主导作用和社会的参与作用结合起来，确保农村发生突发性事件、灾害以及群体性事件时能够有效应对。

依托社区 创新社会服务管理

加强和创新社会管理已经成为深化改革的新突破口。以社区作为加强和创新社会管理的突破口，加快构建具有中国特色的新型社区服务管理模式，不断提高服务管理科学化水平，真正使社区成为解决民生问题的“第一线”，成为居民生活的“幸福港湾”，成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，具有十分重要的意义。一、社区服务管理功能及现状

社区的社会功能表现在：第一，满足人们日常生活的需要，主要是各类专业化分工的社区服务工作和服务设施提供的日常生活和文化生活的多样化服务；第二，满足人们广泛的社会参与的需要，主要是社区各类自治组织承接的社区整合和自我管理；第三，满足人们开展社会互助的需要，主要是邻里互助、扶老携幼、守望相助、相互照顾等群众服务；第四，满足人们走向社会化协调的需要，主要是社区范围内的社会化自我管理、自我服务机制建设。

经过几十年的努力，我国城市社区服务管理已根植于各地的街道里巷，融入普通百姓的日常生活，服务管理对象从老年人、优抚对象、残疾人扩展到青少年、妇女和家庭，服务管理内容从生活救济、生活保障扩展到精神卫生和家务劳动、职业培训，服务管理形式从单项服务、邻里服务扩展到协同保护服务、热线服务和企事业单位共建等社会化服务管理。同时，社区服务网点和社区服务设施日益完善，专兼职服务管理人员和广大志愿者组成的社区服务管理队伍日益专业化职业化，社区社会化服务管理模式逐步形成。二、在社区建设中创新社会管理

社区是基层社会服务管理的重要载体，社区建设推动社会管理创新发展。总结我国社区建设经验，可概括出以下特点：一是综合性。社区建设是整个社区的全方位建设，包括社区的组织建设、制度建设、队伍建设、社区服务、社区卫生、社区文化、社区教育、社区治安、社区环境等。可以说，凡是在社区范围内，与社区居民日常生活有关的工作，都可以视为社区建设的工作内容，只不过不同城市、不同社区在不同时期的侧重点不同而已。这一范围也已涵盖了社会服务管理的基本领域。二是社会性。社区建设不是单纯的政府提供福利、解决社会问题的行为，也不是单纯的民间服务行为，而是各类社区主体、社区各种力量共同参与的服务过程。三是地域性。社区是一个地域性很强的社会实体，社区建设也具有鲜明的地域性特征。就内容而言，社区建设主要是根据本社区成员的需求和愿望，解决本社区社会问题，化解社区社会矛盾，为本社区成员提供多样化福利服务和生活便利服务。

通过多年的社区建设，各类社会服务团体、社区福利委员会、业主委员会、居民委员会、老人和妇女自治组织以及社区内具有法人地位的企业、学校、中介组织等，与政府密切配合，逐步形成了纵向分布和横向联系的网络结构，逐步以专业化的分工不断满足社区成员的多样化需求。这些双向运作、群体的互动，把社区内分散、孤立的个人联合起来，通过各种组织化和非组织化的社区活动，自下而上地在不同家庭之间、邻里之间、住宅小区和整个社区之间开展工作，使每个人都能融入社区网络结构，成为社区的积极因素，逐步培育出一种社会化的自我服务、自我管理机制。三、使社区工作凸显社会管理功能

社区是社会管理创新的着力点，通过社区建设和社区工作，社区基层社会服务管理的功能就会凸显出来。一是社区整合功能。整合社区资源是社区建设的重要任务之一，主要体现在通过对社会利益的调整和社区资源的整合，满足社区成员的物质和精神需要，融洽社区和谐的人际关系，增强社区居民对社区的亲和力、认同感和归属感。社区工作者从实现社会可持续发展的要求出发，正确处理好社区公共信息、设施资源分类管理与社区居民共享的关系，处理好社区公共服务中政府与社区、市场的关系，处理好社区管理中专业管理与综合管理的关系，提高社会管理效能。二是社区服务功能。社区服务是指政府、社区居委会以及其他各方面力量直接为社区成员提供的公共服务和其他物质、文化、生活等方面的服务。主要体现在为社区居民各方面的生活需求提供服务和资源，包括生活服务、医疗服务、教育服务、咨询服务等。三是社区保障功能，也称稳定功能。社区保障是社会保障的一个重要方面，它是以社区为依托，以社区居民为主要保障对象的社会保障体系。社区服务与社区管理主要从社会福利与社会保障基点出发，并为社会保险与社会救助项目提供制度实施所必需的组织与人力资源。社区工作者通过挖掘社区资源和实行社会互助，协助政府承担社会保障的具体事务。四是社区监督功能。社区监督是新时期加强党风廉政建设的新课题，社区工作者引进社区监督机制，监督社区事务、政务，帮助社区居民对社区自身日常工作进行监督和对政府部门及其派出机构进行监督，监督的目的是为了增强社区组织及其工作人员的自我约束力，促进政府部门工作的务实、规范、廉洁、高效，更好地为社区居民服务。五是社区自治功能。社区自治是社区居民自我管理、共建社区的过程，是社会管理体制改革的重大举措，主要体现在社区组织和社区成员通过自我教育、自我管理、自我服务、自我约束，加强对社区公共事务和公益事业的管理和服务。

社区矫正要贯穿以服务促管理的理念

社区矫正，是与监禁矫正相对的刑罚执行方式，它是由专门的国家机关，在相关社会团体、民间组织以及社会志愿者的协助下，于判决、裁定或决定确定的期限内，对社区范围内的假释、监外执行、管制、剥夺政治权利、缓刑等罪犯进行针对性的教育改造的方法。随着社区矫正工作成效的显现和相关司法解释的扩容，接受矫正的人员数量不断增加，管理帮扶压力同比加大，就此，北京部分区县走出了一条专群结合的“3+N”社区矫正工作模式，这种模式能够有效统筹司法助理员、监狱劳教干警、社会工作者、志愿者参与矫正工作，一定程度上缓解了工作压力。但另一方面，作为治本之策，社区矫正不能单纯依靠力量投入，关键还是要实现工作理念上的升级，更加注重对社区服刑人员的帮助，实现由简单管控向“以服务促管理”的转变。

实践证明，罪犯在社会上服刑的过程中，会遇到各种各样的问题和困难，如果刑罚执行机构不正视、不帮助他们解决这些实际问题和困难，引导他们重新融入社会，矫正对象就很容易在孤立无助中重新走向犯罪的道路，给社区安全稳定造成现实隐患，这是过去社会服刑人员犯罪率较高的重要原因，也是审判机关一度不敢大量使用缓刑、判处非监禁刑以及裁定假释的重要原因。在这个意义上，强化以服务促管理的工作思路，能有效增强社区矫正的工作实效。

北京市的试点经验证明，侧重发挥社区、社会组织“双平台”的作用，有助于促进矫正工作的科学发展。目前，各区县普遍建立了阳光矫正服务中心，积极拓展和完善职能，为社区服刑人员提供技能培训、心理矫正和教育培训等各类服务。例如，朝阳区率先成立中国大陆首家阳光“中途之家”，形成了“三统一两服务”工作模式。房山区、大兴区结合地区实际，建立了集教育、技能培训、“三无”人员临时安置等多功能于一体的教育培训基地，进一步丰富了教育矫正方法。这些做法在提高社区矫正工作质量的同时，也较好地增强了社区服务工作的整体能力，具有较强的借鉴意义。

在北京社区管理和服务中应高度重视发挥现代信息技术的作用

科技北京战略的实施，加速了现代信息技术与首都社会建设的深度融合，也促进了社区管理和公共服务的科学发展。运用现代信息技术，不仅有利于优化基层政府和社区组织的工作流程，也进一步强化了居民的社区参与、信息共享和工作监督，全面提高了社区管理和服务的整体效能，其作用主要体现在以下四个方面：

第一，推动社区管理数据台账建设。目前，全市信息化示范小区建设正在稳步推进，而且随着社区规范化进程的加快，先行达标的600个试点社区在技术配备上也向前迈进了一大步。朝阳区望京街道依托“望京安全网”的平台，建立了人口、社区单位、环境及市政设施综合信息数据库，有力配合了社区管理，为争创世界卫生组织“安全社区”发挥了重要作用。崇文区枣苑社区通过规划和建立人口房屋信息管理系统、城市视频监控系统和多功能车载电子标签系统，进一步提高了社区管理的科技含量，加大了对社区综合情况的掌控力度。不仅如此，运用信息技术，还有助于对社区人口进行分类管理。全市2009年启动了“社区精神病人信息管理网络系统”，通过逐层数据统计与核对，为信息检测和应急管理提供了重要依据。社区作为基础台账、数据的源发地，通过运用信息化技术，可以让管理的底数更清，反应更灵。

第二，提高社区公共服务效率。信息化技术的广泛应用，特别是网络平台的建设，为社区居民带来了实惠和便利。西城区通过引进IBM提供的创新整合医疗卫生服务模式，将区域优质医疗资源进行整合，有效利用网络视频会诊技术，帮助第一批病人通过信息平台实现了双向转诊，使“小病在社区、大病进医院、康复回社区”的居民就诊就医模式成为现实。为解决社区空巢老人、高龄老人的卫生服务问题，北京市建立了包括网上预约挂号、健康档案及诊疗信息管理、数字化医院管理、夕阳红健康卡管理等系统在内的“数字化老年疾病防控体系”。依托科技载体，进一步完善了特殊人群的服务设施。利用多媒体、网络等手段，社区服务平台的搭载、管理和转换功能得到了明显提高，群众满意度不断增强。

第三，统筹社区公共服务资源。信息技术的广泛应用，实现了各种服务资源的高效整合和有效分配，极大地扩充了社区服务的内容。2009年全市启动了“社区服务科技应用示范区”试点建设项目，一些社区通过将周边商业服务企业纳入电子便民卡，让居民只要出示卡片就可以参加辖区商户的优惠服务，通过手机上网输入卡片密码还可以享受到全市1 300多家服务企业的折扣。目前，电子卡已经覆盖到试点社区近10万名居民。从平台建设看，“十一五”期间，北京市建成了连接全市170个社区服务中心，调动3 000家系统服务商，依托2 000个各类服务组织的街道及社区呼叫系统，初步实现了社区服务需求与社会资源的有效对接。利用这个平台，不仅满足了社区居民的多元化需要，也使一批社会组织得到了锻炼，扩大了影响，在资源和功能上得到了科学规划和整合。

第四，优化社区治理模式，促进社区沟通和融合。现代信息技术的应用，为居民和社会组织参与社区管理提供了更多的机会。社区论坛可以让居民群众畅所欲言，深入讨论社区事务。电子公示屏拉近了居民群众与居委会的关系。特别是电子政务的全面实施和社区公共信息平台的建立，帮助居民与社区、政府之间建立了直接的沟通。朝阳区的工作经验证明，通过建立网站、开通社区广播站以及建立党员QQ群等方式，不仅增强了社区管理的亲和力和居民主体性，也进一步拓展了社区服务管理的覆盖面和纵深度。随着信息技术的广泛应用，社区信息获取和分享更加便捷，社区事务的参与度、认同度和监督效果不断提高，社区氛围和环境更加和谐，这对消除居民交往隔阂、增进社区大家庭的凝聚力具有重要作用，以此为促进，城市基层管理的活力也会得到不断增强。

2009年北京市互联网舆情分析报告摘要

网络舆情的影响力越来越明显。由人民网舆情监测室撰写发布的《2009年中国互联网舆情分析报告》，分析了2009年77件影响力较大的社会热点事件，发现其中由网络爆料而引发公众关注的有23件，约占全部事件的30％。它们是由普通网民开始推动，然后形成社会议题的。当前，由网上关注时事、表达意见的网民组成的“新意见阶层”进一步扩大，网上官民互动的格局正在形成。政府如何及时应对网络舆情、强化网络管理，主流媒体如何提高网络舆论引导能力，如何引导网络非理性情绪等课题都已提上了议事日程。网络问政已成为互联网舆情的新亮点。北京互联网舆情与全国比较，既有一致性，也有其自身特点。

笔者对2009年北京互联网舆情进行了盘点，共归纳出求职就业、收入、住房、环保、社会治安、信访、60年国庆等系列关注点及社会管理、教育文化、医疗改革和甲型H1N1流感10类56个热点。透过热点看北京互联网舆情有如下特点：一是互联网热点折射出当前北京社会以民生为主的现实问题，网络热点与民生息息相关，网络民意接近现实民意。二是北京市各级政府部门与相关机构、网民互动良好，互联网信息传递迅速、反馈及时，未出现严重互联网舆情升级事件。三是因技术与地缘优势影响，北京互联网用户与手机用户结合紧密，网民整体学历比较高，精英类言论强于草根类舆论。

构建社会主义和谐社会，必须建立从中央到地方的政府对网络民意的监测、反馈和吸纳机制。2009年北京互联网舆情虽然具有与全国互联网舆情不一致的特点，但在超越地域时空界限的互联网时代，如果只关心自己、只扫门前雪是远远不够也绝不可能的。为了更好地搭建社会建设平台，研究制定首都社会建设总体规划，网络舆情必须得到切实的关注。为此建议如下：

一是让互联网舆情充分发挥社会减压阀的作用，不要强制推行网络实名制。《人民论坛》杂志联合人民网、新浪网曾就“哪个渠道最有效发挥减压阀作用”的调查结果显示，六成半多网民认为网络最有效发挥了“减压阀”的作用。如果出于政治安全和文化安全的需要而推行网络实名制，那么不和谐声音在短期消除之后可能会出现更加严重的问题。须知很多网络发言者是借“匿名”的外套才敢于畅所欲言、无所顾忌地爆料的，如没有匿名，有“鼓励罚款”之嫌的交警绩效考核办法不可能见诸网络。堵不如疏，躲不如勇敢面对。政府要把网络“减压阀”建成政府提供的公共产品。只有现实社会中公民享有的“知情权、参与权、表达权、监督权”真正落到实处，网络实名制才会在网友的自发推动下实现。

二是充分利用网络舆论场，设置公共议题引导舆论，集思广益为社会建设服务。“网络问政”正在成为考察干部政务能力的新形式。

然而，网络舆论信息量极大，内容复杂多元，表达方式凌乱无序，这对于领导干部清晰、准确、高效地了解网上民意无疑是一种阻碍。因此，可以考虑在网上设置公共议程。通过设置公共议程，实现对互联网服务的分类管理，引导互联网舆情在“民生”为重点的大旗下，为不同的消费需求者提供“和而不同”的差异化消费品。让广大网民真正围绕“民生”献计献策，让特殊利益集团代言人的观点曝光，让各方精英观点争鸣，让草根需求有自下而上的表达渠道，让政府工作绩效得到动态监测。

三是为应对互联网技术升级和网民素质提高所带来的系列挑战，重视和加强互联网舆情分析在政府决策中的参考作用，认真研究和解决网民关注的重点热点问题，扎实推进以改善民生为重点的社会建设，切实解决网民关心的社会问题，是解决互联网舆情的治本之道。

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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