重点公共政策决策咨询学习与借鉴(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：山东省人民政府研究室

出版社：中国经济出版社

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重点公共政策决策咨询学习与借鉴试读：

《山东省人民政府研究室调研成果》编委会

《重点公共政策决策咨询学习与借鉴》编辑组

出版说明

山东省人民政府研究室，主要负责组织或参与经济社会改革发展重大问题的调查研究、文稿起草和决策咨询。具体包括：负责起草《政府工作报告》和山东省政府领导重要讲话；组织或协调有关方面起草、修改山东省政府有关重要文件；参与有关重要会议的文件起草工作；参与有关政务活动；研究分析国内外经济形势和主要国家经济社会发展的重要信息、动态，为山东省政府决策提供参考依据；组织、协调山东省政府系统的调查研究工作；承办中共山东省委、省政府交办的其他事项。

近年来，山东省人民政府研究室在省委、省政府的坚强领导下，紧紧围绕山东经济社会改革发展中的重大问题和热点、难点问题，理论联系实际，深入调查研究，组织完成了一批具有较高政策价值和较大社会影响力的研究成果，推动形成了一系列经济社会发展的新政策、新举措，对服务省委、省政府民主科学决策、奋力开创新时代现代化强省建设新局面发挥了积极的作用。为了进一步加强调研成果的交流应用，发挥更大的社会作用，更好地服务经济社会改革发展，山东省人民政府研究室从近几年牵头或为主完成的可以公开发表的调研课题中，选出部分优秀成果结集出版发行。

这些成果的调研和形成，得到了省直部门、各市县政府办公室和研究室的大力支持和密切配合。在此，一并表示诚挚感谢！山东省人民政府研究室美国重点公共政策决策咨询研究与思考——赴美“重点公共政策决策咨询研究”培训报告山东省政府研究室系统赴美培训团

为进一步提高全省政府研究室系统决策咨询服务能力，2016年9月5日至9月25日，省政府研究室组织省、市政府研究室共17人赴美国开展“重点公共政策决策咨询研究”培训。全体学员严格执行外事纪律，自觉遵守培训规定，专心学习，认真思考，深入研讨，圆满地完成了学习培训任务。现将有关情况报告如下。一、学习培训基本情况

本次培训是省政府研究室首次组织赴美培训。省政府领导同志对这次培训活动高度重视，省委常委、常务副省长孙伟同志批示：“要严格执行因公出国培训的有关规定，同时要确保安全，注重学习实效。”副省长夏耕同志在2015年全省政府研究室系统赴德培训团出访报告上批示：“这个培训报告内容详实，整体反映了德国经济社会发展的重点领域的主要经验做法，对我省的发展尤其是‘十三五’规划的编制具有参照借鉴作用，对形成一个科学务实的发展理念具有积极的意义。可见，此次省政府研究室的赴德考察培训十分成功，明年可再选定专题和国家（地区）举办类似的活动。”出行前，省政府研究室召开集中培训会议，党组书记、主任刘险峰同志要求大家严守纪律、确保安全、加强团结、务求实效。省纪委、省外办、省安全厅、省外专局等有关部门，就外事纪律、出访安全、注意事项等方面进行了专题辅导。

在美培训期间，全体团员在巴尔的摩大学、纽约大学等地，听取了有关教授和实务部门官员所作的关于美国公共政策决策过程及影响评估、公共政策决策咨询制度、智库运行机制及影响政府决策的方法与途径、公共政策咨询研究的质量管理等专题报告；拜访了联邦农业部、司法部、国家公共广播电台、马里兰州议会和州政府、巴尔的摩市政府、纽约市政府等机构，围绕在公共政策制定与决策过程中的利益平衡、新媒体对公共决策制定的影响、重大议案的投票公开与公众监督、重大议案决策过程的效率，以及美国经济社会发展中的重大公共政策制定等问题进行了深入的探讨；实地考察了卡托研究所、普林斯顿大学、哥伦比亚大学以及巴尔的摩最大的垃圾处理厂、污水处理厂、自来水厂等机构和企业，与相关负责人和专家围绕智库建设运行、生态环境保护等问题进行了座谈交流。

大家普遍反映，这次培训主题突出、内容新颖、行程紧凑、效果明显、收获颇丰。主要有以下几个特点：

一是形式灵活多样。此次培训精心安排了不同领域的专家学者授课，既有大学教授，又有政府部门高级官员，还有智库和社会组织工作者，授课专家均是各自专业领域的权威人士。授课专家严谨细致、准备充分，以开阔的思路、新颖的内容、发散的思维，从不同角度向我们展示了美国公共政策决策原理和过程，使大家有了更直观也更理性的认识。培训形式上，专题讲座与实地考察相结合，理论讲解与案例分析相结合，既生动活泼又严谨细致，有效地提升了培训的效果。大家都十分珍惜这次培训机会，认真听讲，深入思考，踊跃提问，热烈讨论，碰撞了一个又一个思想火花，圆满地完成了各项培训任务。用一位美国教授的话说，他自己也从与中国考察团成员的交流讨论中，更进一步地了解了中国发展的实际情况。

二是参访高端高效。培训考察参访的政府机构、企业、社区层次较高，如拜访的政府机构，既有农业部、司法部等联邦政府部门，也有马里兰州政府、州议会等州一级机构，还有巴尔的摩、纽约等地方政府；智库机构既有卡托研究所等独立型智库，也有普林斯顿大学、哥伦比亚大学等高校智库。参访单位高度重视考察团一行，精心选取考察点，安排专业技术人员和项目负责人详细介绍情况。例如，农业部植物品种办公室负责人Paul M. Zankowski先生，为考察团介绍了美国农业农药肥料残留、种质资源保护和创新、转基因作物、农产品补贴、耕地轮休、农业保险等政策制定过程。在马里兰州议会，大家全程体验了当地公共政策决策听证和辩论的过程。参访纽约市青年事业发展部期间，负责人Andrew Miller先生详细地介绍了通过政府购买服务加强青少年管理的有关情况。

三是成效丰富显著。培训紧扣“重点公共政策决策咨询”这一主题，课时安排科学，课程设置丰富。培训团同志们对美国联邦、州和地方政府公共政策制定与运行过程进行了全面了解，对美国公共政策决策咨询机构制度建设、运行机制，以及如何影响政府决策进行了重点学习，对教育、农业、环保、医疗等重点领域公共政策决策过程及利益博弈进行了案例剖析，对相关智库和政府部门进行了实地考察。从总体上来看，培训安排针对性强、涵盖面广、含金量高，较系统地展现了美国公共政策决策咨询的概况，整个培训收到了务实高效的良好效果。

四是组织保障有力。培训团把纪律挺在前面，严守中央关于出国培训各项制度规定。为做好组织保障工作，我们对整个团组的组织架构进行了周密的安排，配备团长1名，副团长2名，秘书长1名，而且成立了临时党支部，在境外保持正常组织生活。为提高学习效果，分了四个学习小组，每周进行集体学习，交流心得体会。组成专门服务队伍，其中，翻译1名，学习委员1名，财务1名，联络员1名，后勤保障1名。按照外专局要求，按时登录境外监管系统填报培训日志。从总体上来看，出访团组架构健全，结构合理，管理严格，保障有力。二、美国经济社会发展情况（一）美国经济的基本表现

2008年国际金融危机后，美国经济缓慢复苏。2011年至2015年，国内生产总值实际增速维持在2%左右，2015年增长2.6%。在生产总值构成中，制造业比重始终维持在12.1%以上；建设业比重从3.5%提高到4%；专业和商务服务业比重由11.7%提高到12.2%；信息业、批发业、零售业比重基本稳定。同时，私有部门国内投资总体呈下降趋势。

自2016年以来，美国经济增长势头良好。第3季度，国内生产总值按年率计算增长2.9%，是两年来的最高增速，超过了此前很多经济学家增长2.6%的预测。因为美国经济第1季度仅增长0.8%，第2季度增长1.4%。第3季度的经济提速，主要得益个人消费支出、出口、私有部门库存投资、联邦政府支出和非住宅类固定资产投资等指标的增长。这些领域的增长部分抵消了住宅类固定资产投资和州、地方政府支出的消极表现。进口作为GDP计算的减量因素在扩大。同时，国内购买价格指数第3季度增长1.6%，个人消费支出价格指数增长1.4%，剔除食品和能源价格因素，个人消费支出价格指数增长1.7%。

公司盈利方面，来自现有生产的公司利润，2016年第1季度扭转了2015年下半年的下降趋势，增加660亿美元，但第2季度比第1季度减少125亿美元，环比下降0.6%。第2季度，国内金融类企业的利润增加56亿美元，比第1季度少增加25亿美元；国内非金融类企业利润减少561亿美元，与第1季度增加269亿美元，形成了鲜明对比；海外收益增加375亿美元，而支出减少了5亿美元。从产业来看，第2季度，国内非金融业领域企业盈利季度环比，除了信息产业增长2%外，其他行业包括公用事业、制造业、批发业、零售业、交通和物流业等均出现不同程度的下降，降幅最大的首先是公用事业，降低37.9%，其次是批发业，降低24.6%。

在中美贸易投资方面，根据美国经济分析局的数据，2015年美国对中国出口商品和服务1651亿美元，比2014年下降2.4%；从中国进口4992亿美元，比2014年增长3.2%，与中国的贸易赤字增加到3341亿美元，延续了自2009年以来的扩大趋势。2015年，美国对中国直接投资746亿美元，比2014年增长10.5%；中国对美国直接投资148亿美元，比2014年增长50.6%。培训团成员考察美国本地商场时发现，大量日常生活用品和电子产品，都是在中国制造的，很多工厂直营店的名牌商品，一半以上来自中国。但是，中国制造的产品，多是初级产品，没有自主品牌，品牌和设计多由国外企业控制。此外，食品和药品领域，在美国几乎看不到中国产品。很多名牌产品与国内比较，存在较大的价格差，中国人在美购物需求旺盛。（二）美国促进经济发展的主要做法

自20世纪90年代以来，美国在信息技术革命推动下进入了信息经济和知识经济时代，以信息技术产业为代表的高新技术产业成为主导产业，传统的农业、制造业、服务业也全面高新技术化。自2008年以来，为推动经济复苏，美国联邦政府、各州和地方政府都采取了一系列措施，提高创新能力，加快新技术商业化，改善产品和服务，取得了明显成效。

美国政府对农业高度重视。尽管农业增加值占GDP的比重，自2000年以来一直维持在1%左右，但联邦政府设有规模庞大的农业部，对农业实施从田间到餐桌的全方位监管和服务。联邦政府农业部在各州都设有办公室，许多项目通过与各州、市、县农业部门合作来实施。其海外农业服务局在美国境外设有59个驻外机构，同世界上130多个国家和地区保持密切联系。在美国，强制推广耕地休耕制度，每年都有一定比例的耕地轮休，政府根据政策目标对农民给予补助。耕地休耕制度一方面既解决了粮食生产过剩问题，维护了美国农业生产和农民利益；另一方面也使耕地土壤肥力得到了较好的恢复，从而减少化肥大量使用。

美国通过复兴制造业推动经济缓慢复苏。自进入21世纪以来，在经过几十年的稳定增长后，美国制造业就业岗位减少30%以上，制造业增加值占世界总量的比重由20世纪50年代初的近40%，跌落至2013年的17.4%，在发达国家中排名倒数第二。针对制造业给美国经济带来的危机，奥巴马政府提出再工业化战略，出台实施一系列制造业复兴的战略和政策，明确提出制造业回流、五年出口倍增、降低失业率等目标。2014年10月16日，《美国制造业复兴和创新法案》生效。经过近几年的努力，制造业已成为美国经济复苏的重要支撑。

推动制造业复兴的主要做法，是建立国家制造业创新网络（the National Network for Manufacturing Innovation，NNMI）。该网络又称为“制造美国”（Manufacturing USA），由商务部国家标准和技术局下属的先进制造业办公室负责运营。先进制造业办公室，作为统筹推进国家先进制造业政策落实的机构，与国防部、能源部，国家自然科学基金会、教育部和农业部等部门和机构保持密切的合作关系。该网络运转4年来，已有9家制造业创新机构成立或者宣布成立，2017年计划再成立6家。这些机构采取公私合作模式，每个机构都有不同的技术关注领域，合作者来自产业界、学术界和政府机构。他们的共同目标是通过制造业创新、教育和合作，应对先进制造业发展带来的产业挑战，谋求未来美国发展优势。通过动员协调各方面的资源，制造业创新网络加快了制造业领域的技术转移，帮助很多公司克服了新技术、新产品规模化生产的各种技术障碍。

同时，各州也在大力改善营商环境，加强产学研合作，推动重点产业发展。例如，弗吉尼亚州通过实施17项经济发展激励政策，包括设立（州）联邦机会基金、经济发展奖励补助金、州长农业林业发展基金、烟草地区机会基金，建立特定的企业区、技术区、外贸区、国防产品区，以及各种税收优惠政策，推动生命科学、信息技术、数据中心、自动化、食品加工、塑料及高级材料、航空航天、能源、总部经济等重点产业发展。政府的激励政策，涵盖了从投资者创业到企业国际化成长的各个阶段。每个产业领域的相关投资者，都可以在专门的“激励政策”网站找到需要的政策帮助。

马里兰州的产业优势，主要体现在生命科学、网络安全、航空航天、国防和制造业等方面。为促进这些产业发展，州政府2016年10月成立了新的官方机构——商务部。州商务部的主要任务是留住并支持本地企业发展壮大，并吸引世界其他地区优秀企业到马里兰州发展。在商务部领导下，原来促进经济发展的一系列政策得到有效整合。最为典型的是马里兰经济发展委员会出台《加速马里兰经济发展的战略规划》，明确了发展目标和具体政策。

分析近年来美国促进制造业和经济发展的政策，主要有以下几个特征：

一是突出创新引领。创新意味新产品、新流程和新服务的发明、改进和商业化，是美国竞争力维持、就业与福利增长、经济长期发展的原动力。联邦商务部2014—2018财年战略规划指出，在美国有一半的经济活动，可以归因科学、技术和商业流程的进步。为增强创新活力，该规划提出推动制造业复兴和新技术发展，大力发展数字经济，完善创新生态系统。

二是注重先进制造业对经济发展全局的带动作用。美国之所以重视制造业，不仅和就业有关，更重要的是制造业是推动科技发展的重要源泉。创新始于应用型研究过程中新思想的产生，以及新思想在制造业领域大规模的实践。在制造业中积累的经验和知识，又会导致新想法的产生，并开始新一轮的创新。发展制造业还有乘数效应，先进制造业领域每增加1个就业岗位，就会在制造业部门之外创造超过3个就业岗位。而且制造业工人的收入比较高，2014年平均收入79553美元，明显高于全国64204美元的平均水平。此外，制造业每增加1美元的投入，可以在其他经济领域带动1.8美元的投入。

三是重视教育、科技、产业和政府资源的整合，特别是政产学研平台的搭建。这是政府推动经济发展的主要抓手。国家制造业创新网络中的先进制造业机构，就是推动政府、学界、私有部门合作，沟通不同人群、想法和产业的重要平台，各类机构成员合计总量目前已有800多个。各州政府也设立了很多公私合作的产学研平台，通过最大限度地整合联邦政府计划、高校、科研、社区等资源，为投资者在本地创业和本地企业发展壮大创造条件和机会。

四是政府采用市场化的手段引导经济发展。联邦和州政府都设有很多基金，这些基金是政府激励政策发挥作用的重要推动力量。例如，目前的先进制造业机构，通常是借助国防部或农业部的种子基金，并联合非联邦性质的基金成立的。在国家制造业创新网络中，5亿美元的联邦投入，已带动10亿美元的非联邦资金投入。

五是多种途径强化劳动力培训。发展先进制造业，需要大量技术能力匹配的劳动力。联邦商务部坚持“就业导向”的培训原则，通过与私有部门和学术机构合作，支持各种培养“定向工人”的做法。同时，通过与劳工部、教育部共享政策信息和补助信息，使技术培训和获得职业有机衔接起来。在地方，也有很多非营利性机构，通过整合教育和产业资源，提供各种职业培训。（三）美国社会民生基本政策

教育方面。美国是世界公认的教育强国。通过与相关专家深入交流，我们了解美国教育发达主要得益以下几点：

一是完善的四级教育学制。美国教育实行单轨制，公民无论性别、民族、宗教信仰等都享有平等受教育权。学校教育分学前、初等、中等、高等四级。学前教育招收3～6岁儿童，分保育学校和幼儿园两个阶段。初等、中等教育是义务教育，各州义务教育年限9～12年不等。中学以综合中学为主，也有单独设立的普通中学、职业学校、特科中学和其他中学。高等教育分两年制的社区学院、技术学院以及四年制的文理学院、综合性大学。

二是庞大的公立学校系统。中小学教育分公立、私立两个系统，以公立系统为主。全美约有98800所公立学校，30900所私立学校。公立学校经费由政府税收保障，学生就近免费入学。有资料显示，公立学校经费48%来自州政府、43%来自地方政府、9%来自联邦政府，约九成学生在公立学校就读。

三是领先的高等教育水平。根据联合国经济指数的调查，美国高等教育水平是当之无愧的世界第一，世界前20强高校17所来自美国，前500强美国拥有168个席位。

四是独特的教育行政体制。学校教育管理责任由各州负主要责任，地方承担具体责任，联邦教育部主要制定政策法案，无权管理学校，与各州、地方教育部门也不存在隶属关系。公立学校按照学区由学区委员会管理，学区委员会成员由民众选举产生以确保其独立性。当然也有例外，如纽约市，为管理全市五区约1800所公立学校、110万名学生，设立了单独的教育部。

就业方面。自2008年金融危机以来，美国经济持续低迷，失业率连续攀升，最高达2009年10月的10.8%。为复苏经济、增加就业，美国政府采取了一系列措施：

一是实施经济刺激方案。2009年颁布《美国复苏与再投资法案》，启动总额为7870亿美元旨在创造400万个就业岗位的经济刺激计划，包括加大对基础设施、医疗、教育、新能源和节能领域的投资力度，以及2883亿美元的减税和税收直接支出。

二是实施就业促进法案。2010年实施总额为150亿美元的《就业促进法案》，为雇用新员工的雇主提供税收优惠。

三是实施失业救助法案。2010年推出总额为1490亿美元的《失业救助法案》，用于延长失业保险、失业者医疗保险，以及多项减税措施。

通过采取这些措施，美国失业率稳步降低，据劳工部最新统计，2016年9月失业率为5.0%，就业率为59.8%。《全美就业报告》显示，9月私营部门就业人数增加15.4万，增幅为4月以来最低，有专家指出这表明经济终于重新回到充分就业的状态。

在收入分配方面。美国是贫富差距最显著的发达国家，一般发达国家的基尼指数在0.24～0.36，而自2000年以来，美国的基尼系数始终在0.43～0.47徘徊。为缩小贫富差距，美国建立了特色鲜明的三次收入分配运行机制。在初次分配中，依靠市场机制发挥主导作用，政府仅通过反垄断制裁、最低工资制度等举措实施有限干预。在二次分配中，主要以税收、公共支出等为杠杆进行调节。以税收调节为例，形成了以个人所得税为主，遗产税、赠与税、个人财产税、个人消费税、社会保障税等为辅的税收调节体系，各类税种相辅相成、相得益彰。其中，个人所得税的调节作用最显著，一方面，对高收入纳税人设置应纳税所得额上限，达上限全额适用最高一级的边际税率；另一方面，对中低收入家庭给予低税率、抵税福利等优惠。有统计显示，美国前0.1%、前1%、前20%的富人所缴纳的个人所得税分别占总额的20%、44%、87%；而由于能够得到各种补贴，底层超过40%的纳税人，最终实际是从联邦政府拿钱的。在第三次分配中，政府通过采取税收优惠引导企业、个人开展慈善捐赠来调节收入差距，企业捐赠可获15%的税前抵扣，个人捐赠现金部分可享30%～50%的税前抵扣，而个人遗产捐赠则100%税前扣除。据统计，美国每年慈善捐赠约占GDP的2%，70%以上家庭捐助慈善事业，平均每位美国人要拿出年收入的4%用于捐赠。

在社会保障方面。1935年颁布的《社会保障法》奠定了美国的社会保障体系。经过80多年的发展，形成了包括社会保险、社会福利、社会救济在内的社会保障体系。

一是社会保险。由政府通过立法强制实施，项目涵盖养老、医疗、失业、残疾、工伤与职业病保险等，保费主要由个人和雇主承担，政府在主要保险项目上提供适当的补助。以美国联邦养老保险为例，平均替代率（新退休人员的平均养老金与同年度在职职工的平均工资收入之比）只有42%，由于政府给予部分补贴，低收入者替代率能够达60%，而高收入者替代率仅有28%。

二是社会福利和社会救济。由联邦或州政府出资，对低收入群体、丧失劳动能力的群体、有未成年子女的贫困家庭、失业两年以上的群体进行经济补助，主要包括现金补贴、食品券、住房补贴、医疗补贴等，以保障其基本生活。

三是商业保险。美国商业保险十分发达，商业保险公司等金融机构承办私人团体年金、医疗保险和个人储蓄计划等业务，政府则对其保费投资收入实施免税鼓励。据专家估计，为此美国政府每年会减少上千亿美元的税收收入。但从总体上来看，美国社会保障制度强调权利与义务统一，强调受益群体主要为弱势群体，政府社保支出有限，整体保障水平不高。三、美国公共政策的制定与运行

当今美国政府，已从过去仅仅承担国防、治安、征税等有限职能的“守夜人政府”，变成一个规模巨大、触角无处不在的庞大组织。政府越来越习惯运用各类公共政策处理复杂多样的经济社会问题，公共政策深刻影响和塑造美国社会。（一）美国公共政策的特点

作为联邦制国家，美国联邦与州在宪法上划分了各自的权力界限，除了联邦政府承担的少数职能外，大部分政府职能由州和地方政府承担。但是，随着社会事务复杂多样，联邦与州政府的权力都有不同程度的扩张。就某一具体问题，联邦与州政府可能都自行制定政策，政策之间的冲突和不协调现象并不罕见。即便在联邦政府内部，不同部门之间也存在政策冲突现象，如美国医院管理局在劝诫公民不要吸烟的同时，农业部却在资助烟草种植业。同样，由于各州自治程度较高，同一问题在各州会有不同的政策。比如，枪械管控，各州关于枪械销售、购买和使用的政策不尽相同，由此造成从一个州购买而到另一个州使用枪支的现象。

经济社会结构的多元化，对美国公共政策影响非常大。美国是一个移民国家，种族、宗教信仰、文化多元化程度之高令人惊奇。多少年来，无数人漂洋过海，从世界各大洲来到美国。他们操着各种语言，代表世界上各个民族、各种肤色和宗教。今天的美国，爱尔兰后裔比在爱尔兰的爱尔兰人还要多；犹太后裔比以色列的犹太人还要多；美国黑人的数目超过大多数非洲国家的人口。波兰大多数主要城市的人口都赶不上美国底特律一地的波兰后裔，而纽约市的意大利后裔则是(1)威尼斯人口的两倍。根植这一多元化社会结构，从教育、医疗、住房到经济、税收、能源、环境等领域，决策者需要充分考虑不同群体的诉求，平衡不同种族、宗教、文化冲突。仔细分析美国一些公共政策，会发现其中包含互相冲突的各种因素以及为此所做的政策平衡。比如，为扶持弱势的少数族裔，联邦通信委员会在核发广播电视从业执照时，曾把种族因素作为加分项目，以增加少数种族企业获得执照的机会。与此类似，不少地方在教育、商业等领域也采取类似政策，积极扶持少数种族。比如：一些公立大学增加少数族裔学生录取计划；弗吉尼亚州里士满市政府曾提出一项“利用少数种族企业计划”，要求该市建筑承包业至少要把30%的合同分包给少数族裔企业；等等。但这些保护少数族裔的政策都曾引发巨大争议，有些甚至被法院裁定违反宪法平等保护原则而被撤销。许多公共政策就是各种利益、文化冲突的产物，而且在这种冲突中不断地加以调整完善。

法律和规则，对政府决策有根本影响。在美国，政府的主要职责是执行国会制定的法律。但是，国会制定的法律通常较为笼统和抽象，有时仅仅为政府施政设定了方向和目标，需要政府在行政管理过程中根据不断变化的实践进一步细化。而且，由于经济社会事务日益繁杂，仅仅依靠国会制定的法律已不足敷用，政府越来越多地承担起一定范围内的制定并执行规则的职能，特别是在其擅长的专业领域更是如此，如反托拉斯、环境保护等。

政府制定的政策，主要表现为相对规范的各种规则，从制定程序到体例、格式等都有较严格的限制，有些甚至接近国会立法的标准。(2)正是在这个意义上而言，有人指出“规则是政策的外衣”，换言之，政策内容通常都是以规则的形式来表现。例如，环境保护政策表现为不同时期国会和政府制定各类法律、政府法令等，且以政府法令为主。这些环保政策的制定须遵循严格程序，一般需经过动议、提出草案、听取意见、审查、公布等步骤，并最终被编入联邦法规大典（Code of Federal Regulations）。此外，一项政策动议前，首先需要评估制定该项政策的必要性。只有当某一领域或某一事项出现什么问题，且这一问题只能通过政府公共政策才能解决时，制定政策才是必要的。这一机制为政府频频扩张的冲动设置了一道“防火墙”，也有效地维持了公共政策的稳定性，只要旧政策还起作用就不再启动新的政策。（二）公共政策制定程序

1946年实施的《联邦行政程序法》是政府制定公共政策的基本遵循。该法明确规定，凡是制定出台“普遍适用于专门事项的、对未来有拘束力的文件”都要受《联邦行政程序法》的约束，包括批准或规定未来的收费标准、工资、法人体制或财经体制及其改革、价格、设施、器具、服务费或津贴费，包括批准或规定财产估价、成本费用、记账以及与上述各项相关的活动等。当然，《联邦行政程序法》不是制定公共政策的唯一遵循，其他法律法规以及历史惯例都为公共政策制定提供了有效的依据。实践中，一项公共政策从制定到出台通常须经过以下程序：

1. 政策动议

经济社会发展中会产生大量形形色色的问题，但只有一部分问题会引起决策者关注并被纳入政府决策议程。哪些问题被纳入决策议程的影响因素很多，如问题的影响范围与程度。受这一问题影响的人越多、影响程度越深，越有可能被提上决策议程。再如，解决这一问题的技术可行性。如果解决某一问题技术上不可行，将不会被提上决策议程。另外，很重要的一点是作为信奉自由市场的国家，由政府来解决经济社会中的问题并不是优先选项。某一问题只有通过政府政策才能解决时，这一问题才会被纳入公共政策范围。

从动议来源来看，促使政府制定政策的起因有多种，如法律授权，即法律已明确要求政府就某一事项制定政策。再如公民诉求，任何人均可向政府部门提出制定政策的意愿。又如重大公共事件，最典型的例子就是发生在20世纪40年代洛杉矶的光化学烟雾事件，不仅直接催生了《清洁空气法》的诞生，而且推动了美国环境保护领域一系列重大公共政策的变革。

2. 必要性评估(3)

拟制定的政策动议应在联邦公告（Federal Register）中公布，内容包括制定政策的机构、时间、地点与性质；拟制定政策的法律依据；拟制定政策的主要内容或涉及事项的描述等。任何人均可对政策制定动议提出任何意见建议。一般而言，评估某项公共政策必要性的标准主要有：（1）政策目的是否清晰；（2）制定政策是否为了解决特定的事件、问题和需求；（3）制定政策对解决特定的事件、问题和需求是否有影响；（4）在解决特定的事件、问题和需求时，该项政策是否有独一无二的作用；（5）对解决特定的事件、问题和需求，该政策的设计是否最理想。对某一部门而言，可能同时提出若干政策动议，为此，大部分政府部门都有政策规划并设定了政策制定的优先等级。例如，联邦航空管理局将拟制定的政策设置为A、B、C三个等级，等级设定由其内设的、由局长和若干高级官员组成的规则审查小组确定。进行完必要性评估后，须履行必要的批准手续，经制定政策部门的行政首长或专门机构批准，一项政策动议才能正式进入制定环节。

3. 制定政策

在美国，政策草案来源十分广泛，在某种程度上而言，任何人都可以参与政策制定。但真正有影响的、起决定性作用的不外乎以下四类主体：一是政府部门及有关公共机构，这是政策制定的中心。即使政策动议可能来自其他方面，但政策草案的形成最主要来自政府机构。二是各类智库。智库对美国公共政策影响很大，布鲁金斯学会、美国企业家协会、传统基金会、兰德公司等智库都发挥了十分重要的作用，甚至在尼克松、福特和里根执政时期，布鲁金斯学会曾被称作“在野的民主党”，联邦政府许多政策都出自其手。政府通过合同与智库合作，大到发展战略、小到某一具体政策草案，智库为政府决策提供了非常广泛而有效的服务。三是利益集团。美国公共政策领域有所谓“铁三角”之说，即国会、利益集团、政府构成的特殊关系链，利益集团游说国会及政府为其成员利益服务，而国会及政府也需要获得利益集团的资金、信息以及选票支持。利益集团不仅施加压力推动某些问题进入政策议程，而且也常常直接提供政策方案供政府选择。四是国会议员。国会议员历来在公共政策领域发挥重要影响，政府提出的重大政策需要国会批准，反过来，议员也可将其政策建议通过政府予以实施。

在政策制定过程中，制定者掌握多大范围的信息以及如何运用信息，对政策内容具有深刻影响。一般而言，政策制定过程中需要的信息包括以下五种：一是法律信息。政策制定者必须充分了解制定政策的法律依据、法律程序以及拟制定政策将来可能催生的新的法律规则与现有法律规则的关系。二是政策信息。涉及拟调整事项的各类政策，特别是总统、本部门在这一问题上的政策态度等。三是技术信息。涉及拟调整事项的各类指标、基本状况等信息，根据这些信息进行成本效益分析，以决定政策方案。四是政治信息。包括公众、政党等对某一事项的批评或赞成意见等。五是管理信息。政策制定机构内部管理(4)系统、运行程序等。

4. 初审与公众评议

政策草案形成后，须在部门内部进行审查，由其上级主管及同级的其他机构进行复审，以确保政策的一致性与科学性。重大政策还需提交联邦政府管理与预算办公室（Office of Management and Budget）审查（联邦管理与预算办公室是总统行政办公室的最大机构，直接向总统负责），审查内容包括政策的必要性、科学性、合法性等。所有政策草案均须公布在联邦公告中，供社会公众评议。政府须为公众提供电子（在线）和物理途径，以保证公众能够便利地对有关政策草案提出意见建议。根据联邦行政令12866号，公众对政策草案评议期限为60天。重大政策事项，可以举行听证会，听取公众意见建议。为确保决策者能够认真听取公众意见，政府部门须对收到的公众评议意见进行审查分析，并将分析报告纳入政策文件序言部分，以表明政府采纳了哪些意见，没有采纳哪些意见，理由是什么。这是一项确保政府认真对待公众意见的重要且有效的机制。

5. 复审和通过

根据前一阶段审查与评议意见，制定机构对政策进行修改完善。重大政策修改完善后须再次提交联邦政府管理与预算办公室审查。然后，所有政策（不限于重大政策）均须提交国会两院和政府责任总署（Government Accountability Office，该机构为独立机构，为国会工作，负责审计联邦政府财政支出情况）审查，其中，重大政策至少需要60天才能审查结束。审查结束后，政策文本公布于联邦公告，不公布于联邦公告的政策不得生效。

需要指出的是在实践中，并非所有公共政策制定活动都按上述程序依次进行，一些细小或常规性政策的制定，可能与某些步骤同时展开，也可能省去一些步骤。但影响重大的公共政策的制定基本遵循上述程序。（三）公共政策执行与评估

美国政府由大量且令人捉摸不定的机构组成，决定了政策执行主体的多元化。以联邦政府为例，除国务院、国防部、教育部、内政部、农业部、商务部等15个内阁组成部门之外，还有大量不隶属任何部门的独立行政机构，如环境保护署、国家航空航天局、联邦调查局、社会保障管理局等，它们负责各自领域的政策制定与执行，并直接向总统负责。还有一些不受总统控制的独立机构，如联邦贸易委员会、联邦能源管制委员会、消费者产品安全委员会等，同样承担政策制定与执行职能。另外，准行政机构如联邦储备委员会、国有公司如全国铁路客运公司也承担公共政策执行职能。在美国，大量私人公司承担公共服务职能，政府将一些公共服务如治安、监狱管理等，外包给企业和社会组织，公共职能私营化趋势值得关注。

从纵向角度来看，由于美国是联邦制国家，各州拥有相对独立的自治权，联邦政府要在全国推行某项政策，需要州和地方政府合作。最常见的模式是联邦政府提供资金支持，地方政府负责执行。例如，联邦政府曾出台一项政策，为家庭困难的上班族母亲提供日托服务，联邦政府将这一项目所需资金交付地方政府，然后由地方政府向开展日托业务的公司购买服务并提供给资助对象。当州政府与联邦政府由不同党派执掌时，联邦公共政策可能会遇到执行不力的问题。

政策评估是政策运行的重要一环，对改进政策、提高政策运行效益具有重要的作用。1993年美国国会通过的《政府绩效和结果法案》，提出对公共政策进行绩效评估。该法案要求联邦政府各部门必须制定战略规划、年度绩效计划和绩效与责任报告，绩效评估报告向联邦管理与预算办公室、国会和公众报告并接受监督。而且，还将绩效与预算编制结合起来，推行绩效预算制度。2003年联邦政府颁布《政策规定绩效分析》，对预测和评价公共政策实施效果提出指导意见。当今美国，政策评估俨然成为一项重要产业，除政府部门自我评估之外，还有大量第三方组织开展评估，如利益团体、智库、私人咨询公司等。不少地方甚至都建立了自动化评估系统。例如，麻州在2003年即建立自动评估系统，用来监督和评估全州重大公共政策实施效果。评估环节包括事前可行性评估、事中进展评估和事后效果评估。评估方法主要有成本—效益分析法、成本—效果分析法，前者主要适用可以用货币量化的项目，后者适用收益无法货币化的项目。根据评估结果，政策可能会进行适当调整，一般而言，政策调整要比政策制定相对简单，程序相对简易。四、美国智库的作用

美国是世界上智库最发达的国家，根据宾夕法尼亚大学2016年1月下旬公布的《2015全球智库报告》显示，在全球6846家智库中，美国拥有1835家，稳居全球第一位；中国是世界第二智库大国，智库数量为435家，比去年增加了6家；英国和印度分别以288家和280家位居第三、四名。

在美国，智库以精准全面的分析研判、与政界广泛深入的联系以及在社会公众中的强大影响力，左右美国的政治、经济、社会、军事、外交、科技等方面的重大决策，以至于有学者将智库视为继立法、行政、司法之后的“第四种权力”。（一）美国智库的特点

一是独立性。美国智库不属于政府组成部分，在性质上属于私营企业和公共部门之外的“第三部门”，在法律上属于独立社团法人，在功能上他们是社会公共议题的“大脑”。因为除独立于政府、政党、利益集团乃至大学之外，智库的研究更具有中立性和前瞻性。20世纪70年代以后，受资金来源和核心人员身份的影响，有些智库显示自己的党派色彩或者价值倾向。虽然有财团、政府、社会资金的资助，但无论是在体制上还是智库本身，都强调和努力维持自己的独立性，因为这是整个智库体系的基础。曾任美国兰德公司总裁的詹姆士·汤姆森说：“花钱雇我们的客户要准备接受这种可能，就是我们的研究结果同他们的政策不相符甚至相互冲突。雇用我们的客户应当重视我们研究的客观性，而不是指望我们告诉他们想要听的东西。”例如，为了确保独立性，1921年成立的对外关系委员会就坚持不与任何政府签订研究合同；布鲁金斯学会创始人罗伯特·布鲁金斯禁止任何董事会成员干预学会研究项目，并把提供客观独立的研究结果作为学会的最高优先权。

二是非营利性。美国智库大多数都是非营利性的，享有免税权。智库的经费来源主要有基金会、财团、企业和个人的捐赠，委托研究合同收入，书籍出版和学术会议所得的经营收入。其中，智库主要收入来源是社会捐赠和委托合同收入。以布鲁金斯学会为例，学会45%的收入来源为企业和个人的捐助，29%来自各种基金会的捐赠，7%来自出版物收入，4%来自政府委托收入。传统基金会的收入几乎全部来自基金会、企业和个人的捐赠，他们常以拥有超过10万捐助者而自豪。

三是专业性。美国智库的研究注重实际问题的解决方案，而不进行纯学术理论的研究。他们无一例外都重视对公共政策的专业性研究，提供高质量、专业性的研究成果。公共政策研究始终围绕十分现实的问题，如何使政府的决定和行动更合理并且更有效。为应对复杂的政策难题，找到最佳解决方案，美国智库大都重视研究人员的多学科背景，运用科学、理性的系统方法进行跨学科综合研究。例如，兰德公司主要运用经济学、数学、统计学等数量分析方法，围绕政策进行评估和预测。虽然有些智库有自己的价值倾向，但是他们的研究成果都有学术理论依据和严谨细致的研究支持，因此，智库的建议往往都会受到相当程度的重视。（二）美国智库的作用

一是通过研究和分析，探求和形成新的政策主张。智库研究的目的，就是为了使其政策主张尽可能多地被政府采纳，以期新思想、新概念推动公共政策变革。美国传统基金会主任Edwin认为：“要探究英国和美国政府某些政策的思想来源，人们首先不是把视线投向牛津和哈佛，而是伦敦经济事务研究所和美国传统基金会。”1948年，美国布鲁金斯学会首先提出了具有跨时代影响力的、著名的“欧洲复兴计划”（马歇尔计划），最终被政府采纳，成为美国对外政策中最成功的案例之一。朝鲜战争前夕，兰德公司对战争进行评估，并预测一旦战争发生，“中国将出兵朝鲜”。但美国政府对此不屑一顾，因为根据当时形势判断，中国不敢冒然挑起新世界大战的危险，根本不可能出兵。然而，战争的发展和结局被兰德公司准确言中。战争结束后，五角大楼以200万美元买断了兰德公司这份报告。冷战时期，兰德公司几乎完全主导了美国的核战略及策划越南战争、谋划里根政府的“星球大战”计划等。再如，20世纪70年代初，传统基金会最早提出社会保障改革的建议，被认为是美国政治的“第三条道路”，最终成为美国社会的主流思想。

二是为政府提供全面、专业、可操作性的政策方案。美国智库独立性强，他们的工作不是给政府做背书或政策解读，而是针对政策提出具体可操作性的建议，有时对现行政策的批判性很强。美国宾夕法尼亚大学智库和公民社会研究项目主任詹姆斯曾说：“智库的目的是服务决策需求，如果不能解决决策中的问题，不能为决策所用，就不是成功的。”20世纪80年代，传统基金会向里根政府提供《领导者的职责：一个保守派政府的政策管理》，90年代进步研究所向克林顿政府提供《变化的职责》等施政报告，报告中很多措施成为美国政府的主要政策。

三是培养和输送决策人才。政府和智库之间存在的“旋转门”现象决定了智库具有培养和输出决策人才的功能。美国官员在离开政府后，相当一部分人进入智库。另外，各个智库的精英人才也会被吸纳进入政府，由研究者变为决策参与者。比如，前国家安全事务助理基辛格就是美国战略与国际安全中心的成员；著名的国际政治学者、《大棋局》及《大抉择》的作者布热津斯基，最先供职战略与国际问题研究中心，后来进入卡特政府任职；布鲁金斯学会主席塔尔伯特被克林顿任命为常务副国务卿、总统特别助理；企业研究所的著名经济学家劳伦斯林赛出任小布什政府的经济顾问；美国总统奥巴马政府组建政府内阁后，仅布鲁金斯学会进入政府从政的就有30多人。此外，战略与国际问题研究中心、对外关系委员会、美国进步中心等智库也都有大量学者进入奥巴马政府。

四是通过出版书刊、举办各类交流活动、利用媒体宣传等方式，使政策主张获得公众的支持和决策者的重视。通常情况下，智库产生一种思想后很难迅速变为公共政策，因为获得社会认同需要时间过程，因此多数智库非常重视通过间接方式影响决策者和民众，形成一种社会氛围。首先是出版书刊。美国主要智库都会推出大量的专著、期刊、研究报告、背景分析、简报，如布鲁金斯学会的《布鲁金斯评论》、战略与国际问题研究中心的《华盛顿季刊》、兰德公司的《兰德评论》、大西洋理事会的《大西洋月刊》以及《外交》《外交政策》等已成为政府官员的必读刊物。其次是举办讲座、报告会、论坛等各种交流活动。例如，美国总统奥巴马在布鲁金斯学会、副总统拜登在美国进步研究中心、前副总统切尼在企业研究所、越南副总理兼外长范平明在战略与国际问题研究中心、澳大利亚前总理在布鲁金斯学会等发表演讲。最后是智库学者在主流媒体上接受采访，发表评论。通过这些活动，一方面可以引导公众对政策问题的认识，另一方面也在政府和社会各界之间搭建沟通平台，引起政策的关注，提升政策水平，达成社会共识。五、几点启示和建议（一）着眼创新引领，深化供给侧结构性改革

创新是一项系统工程。山东要实现凤凰涅槃、转型升级，必须更加注重产业、教育、科技等资源的整合。在此基础上，一方面根据产业发展趋势和制造业升级实践，确定未来科技创新的重点领域和关键环节；另一方面改进营商环境，加快推动新产品、新技术的商业化实践。

建议：（1）政府有关部门联合企业、高校、科研机构等主体，成立全省制造业发展联盟，整合有关资源，发现并共享制造业发展面临的挑战、机遇和技术难题，形成发展合力。（2）弘扬创新和企业家精神，支持企业实践全面创新理念，开展技术创新、管理创新、品牌创新、商业模式创新等。（3）持续深化政府支持产业发展方式改革创新，完善引导基金、后补助、购买服务等市场化引导机制。（4）针对结构性失业特点，结合制造业升级需要，加快产业和教育融合发展，通过职业教育、在职培训、社区培训等途径，扩大先进制造业劳动力储备和供给。（二）着眼提升决策科学性，建立综合评估制度

增强公共决策的透明度，是保障公众知情权、参与权、监督权的必然要求。除涉密和法律法规另有规定的情况外，公共政策出台前后和制定过程中都可以采取适当方式公开相关信息，广泛听取意见。

建议：（1）在公共政策决策前，围绕重大政策措施的可行性、稳定性等方面，提前向社会发布公告，认真听取来自各行业的意见建议。（2）采取公开招标的方式，选择有关智库开展前瞻性、针对性、储备性的政策研究，从众多专家提供的多种方案中进行选择，对不同专家、不同智库的评估报告进行综合分析比较。（3）在公共政策决策中，从相关领域专家库中遴选部分专家召开论证会，鼓励和提倡在不同学术观点和政策建议之间进行切磋争鸣、平等讨论，相关意见形成报告，作为决策依据。（4）在公共政策决策后，重点加强公共政策执行情况、社会影响、实施效果等方面的综合评估，可以采取政府购买服务的方式，委托第三方评估机构进行政策评估，进一步增强评估结果的客观性。（5）建立完善公共政策决策纠错机制，针对不同的政策评估结果，动态调整相关政策措施。（三）着眼提升决策服务水平，健全政府决策服务体系

开放式的公共决策咨询是适应科学决策、民主决策、依法决策的重要支撑。

建议：（1）建设好全省政府系统决策服务平台，发挥政府决策服务调研基地的作用，提高调查研究工作的针对性、实效性和可操作性。建立省政府公共政策决策与各级政府、科研院所、重点企业、村居社区之间的紧密联系机制，搭建双方沟通和互动的快速通道。（2）加强省级层面的整体规划和科学布局，深化科研院所改革，着力打造一批省级重点智库和专业智库，推动民间智库发展，形成多层次智库协调发展的格局。（3）支持我省智库对外交流。积极地承办高层次会议、论坛等，主动参与国内智库平台对话，学习和借鉴国外先进智库建设的先进经验，加强与兄弟省市的智库交流。鼓励和引导有条件的省级重点智库“走出去”寻求合作，建立与国际知名院校和智库合作的交流模式。简化举办国际公共政策决策方面会议、国外专家交流等活动的审批。（4）依托孔子学院等载体，建立中外智库和公共政策决策交流平台，拓展人文社会科学等领域的交流合作，提升齐鲁文化软实力。（四）着眼提升人才支撑能力，加强智库队伍建设

公共政策决策咨询体系构建，需要智库高端人才的支撑，特别是构建规模适度、结构优化、充满活力的智库高端人才支持体系。

建议：（1）围绕服务全省发展战略大局，面向海内外广纳智库高端人才、首席专家和人才团队。加强与国际领域专家联系，特别是要加强对外籍华人首席专家和退休老专家的引进。（2）学习借鉴美国智库专家人才“能进能出”模式和“旋转门”机制，加快智库专家学者在重点企业、政府部门之间的双向流动。对高等院校、科研机构、重点企业等单位的智库人才，探索以聘任制公务员的形式到政府部门任职，签订聘任合同，明确工作任务和聘任期限。对党政机关工作人员鼓励其到有关单位从事智库工作，在一定期限内保留公务员身份。（3）在经费保障方面，对民间智库的发展，政府部门可通过购买公共政策决策咨询服务的方式，准许其开展适当的经营性活动。（4）完善公益捐赠制度，引导企业、基金会、个人等以资助、捐赠、赞助等方式支持民间智库发展。加强对境外资金和非政府组织资助山东智库的管理，确保其政治导向不出问题。（五）着眼提升决策转化率，拓宽成果应用渠道

积极探索建立公共政策决策咨询应用成果转化长效机制，搭建决策咨询成果交流转化平台，让政府决策吸收更多的资政建言。

建议：（1）支持开展“东亚海洋合作平台”等“一带一路”建设战略研究领域的研究，培育形成山东具有国际影响力的高端智库和公共政策决策咨询服务品牌。（2）发展具有山东地域特色的品牌智库刊物，重点支持省委政策研究室《山东通讯》、省政府研究室《山东经济战略研究》、山东社会科学院《东岳论丛》等展示公共政策决策咨询成果的专业刊物，充分发挥智库刊物服务党委政府决策的载体作用。（3）鼓励和引导各智库延伸拓宽智库网络，加快打造一批涵盖更多领域的重点公共政策决策咨询研究基地和调研基地。（4）引导智库服务下沉，更多地为基层和企业、社区服务，推动社会共识的形成。培训团成员：赵昌军　陈延星　马军权　徐曙光　高乾长　孔令东马树华　杨建全　修振竹　于吉军　刘建东　赵泓任张宇飞　李　涛　朱宏锋　郭淑华　王　伟

孙伟常务副省长2016年11月21日在本文上批示：“祝贺同志们学习培训成功有收获。报告长了一些，建议作大幅压缩后可送有关方面参阅。”

夏耕副省长2016年11月21日在本文上批示：“要充分运用赴美培训成果，结合深化改革的要求，注意借鉴有益我们的理念、做法。几条建议很好，可逐条深化，使其对推动政府职能转变起建设性作用。”

该报告被省外专局评为“2016年山东省因公出国（境）培训优秀总结报告”。(1) ［美］托马斯·索威尔：《美国种族简史》，沈宗美译，中信出版社2011年版，第4页。(2) Colin Diver, “Regulatory Precision”, in Making Regulatory Policy, ed. Keith Hawkins and John Thomas. University of Pittsburgh Press, 1989, P.199.(3) 官网详见：https://www.federalregister.gov。(4) 参见［美］科尼利厄斯·M.克温．规则制定——政府部门如何制定法规与政策[M]．上海：刘璟，张辉，丁洁译．复旦大学出版社，2007年版，第160页．美国经济结构演变的启示山东省人民政府研究室　赵昌军

赴美培训20天，学习交流，参观考察，深入地了解美国经济社会发展、公共政策决策以及政府运作规律，收获良多。印象最深刻的就是美国作为世界第一强国，经济高度开放发达，其经济发展转型的历程，以及其具有一定优势的市场经济体系和经济结构，非常值得研究探讨。

根据世界银行WDI（世界发展指标）数据库显示，2014年美国的国内生产总值为17.4万亿美元，居世界各国首位，我国为10.4万亿美元，居世界第二位。按照购买力平价法计算，2014年我国为18.0万亿美元，美国为17.4万亿美元，中国超过美国成为世界第一。当然，购买力平价法有可能高估发展中国家的货币购买能力和生产总值，也有局限性，但至少能从一个侧面反映我国在经济总量方面与世界第一大国美国的差距已经是比较小了。

尽管美国农业在国内生产总值中的比重较低，2000年美国农业增加值占比为1.2%，2013年为1.5%，美国政府却对农业高度重视。美国联邦政府设有机构庞大的农业部，对农业实施从田间到餐桌的全方位监管和服务。联邦政府农业部在各州都设有办公室，许多项目通过与各州、市、县农业部门的合作来实施。其海外农业服务局在有关国家和地区设立有59个驻外机构，同世界上130多个国家和地区保持密切的联系。美国农业部每五年开展一次农业普查，对农业发展状况进行调查分析。美国的农产品以玉米、大豆、小麦、稻米、棉花、烟草等为主，其中，玉米、大豆的产量和出口都居世界第一。据联合国FAO数据库显示，2013年美国的玉米产量为3.5亿吨，占全世界的35%；我国产量是2.2亿吨，居第二位。2013年美国的大豆产量为0.89亿吨，占全世界的32%；我国产量是0.12亿吨，居第四位。2013年美国小麦的产量为0.58亿吨，居世界第三位；我国产量为1.2亿吨，居第一位，占世界的17%。

美国农业经营的集约化程度很高，2012年美国平均每个农业经济活动人口耕地面积为64.4公顷／人，而同期我国为0.2公顷／人；美国平均每千公顷耕地上化肥施用量为131.1吨／千公顷，同期我国为651.6吨／千公顷，是美国的5倍。美国强制推广耕地休耕制度，每年都有一定比例的耕地不种庄稼，政府根据政策目标对农民给予补助。美国推行耕地休耕制度，一方面，是为了解决粮食生产过剩问题，

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