作者：曹小华,何志强
出版社：新华出版社
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
政府绩效评价法制化研究试读：
华南理工大学法治评价与研究中心 华南理工大学政府绩效评价中心简介
华南理工大学法治评价与研究中心成立于2015年,为广东省法学会“法治研究基地”;华南理工大学政府绩效评价中心成立于2007年,为广东省普通高校重点研究基地及广东省重点培育智库。
基本目标
围绕法治评价和政府绩效评价及其理论方法研究,立足广东,面向全国,将中心打造成为全国第三方评价的重要基地、知名品牌和民间智库,亦为跨学科、跨学界的协同创新基地。
主导方向
一是法治评价。包括“法治社会”评价、法治政府(绩效)评价、《政府信息公开条例》绩效评价、司法透明度及公信力满意度评价等。
二是政府绩效评价。包括地方政府(部门)整体绩效评价、财政绩效评价、公共政策绩效评价、政府监管质量安全绩效评价等。
三是相关评价的理论方法研究及专题咨询等。
研究基础
一是学科资源。依托华南理工大学法学院、公共管理学院、经贸学院及广东省地方立法与服务咨询基地、广东省地方法治研究中心、广东省政府绩效管理研究会、原点市场研究等机构的研究资源,及法学、公共管理、应用经济学等学科博士点、硕士点平台。
二是协同合作。与广东省法学会、广东省人大法工委、省依法治省办、省综治办、省政府法制办、省统计局签订战略框架协议,与广东省人大常委会、广东省人民政府、中国行政管理学会、广东省财政厅,以及深圳市、佛山市、珠海市等地方政府或部门展开持续性合作,提供决策咨询服务。
三是科研项目与成果。在《中国社会科学》、《政治学研究》、《中国行政管理》、《公共管理学报》等重要学术刊物发表论文100余篇;由新华出版社出版《中国政府绩效评价报告》、《法治政府绩效评价》、《财政专项资金绩效评价》等著作;完成国家社科基金重大项目及教育部、广东省人大常委会、广东省人民政府委托的一系列重大课题90余项;获有第二届、第三届、第五届、第七届广东省哲学社会科学优秀成果一等奖或二等奖,第五届、第六届高等学校科学研究优秀成果奖,及其他一系列科研奖励。
四是研究咨询成果得到政府采用及领导批示。如:2015年,中共中央政治局委员、广东省委书记胡春华等对“广东省战略性新兴产业发展专项资金绩效第三方评价报告”及“行政许可绩效第三方评价报告”给予高度重视,做出重要批示;“幸福指数导向的我国政府绩效评价体系研究”报告内容被中国行政管理学会研究课题采纳,该课题报告由国务院杨晶秘书长批转相关部门;2016年7月,中央政法委孟建柱书记对《法治政府绩效评价实证研究》一书做出肯定性批示;2016年9月,由中心协助完成的《广东省人大常委会开展预算资金支出绩效第三方评价实施办法》正式颁布实施,等等。
研究团队
汇集法学、管理学、经济学等领域的研究团队20余人,其中教授8人。中心主任郑方辉教授为国内政府绩效管理研究领域及第三方评价的重要专家。管理学博士,华南理工大学公共管理学院二级教授,博士生导师,兼任法治评价与研究中心执行主任,及全国政府绩效管理研究会副会长,广东省政府绩效管理研究会会长,广东省人民政府决策咨询顾问委员会专家委员,广东省第十二届人大常委会财经咨询专家,广东省绩效管理顾问,广东经济学会副会长,全国政策科学研究会常务理事,中国行政管理学会理事,国家行政学院兼职教授等。另为国家社会科学基金重大项目首席专家,国务院特殊津贴专家,教育部新世纪优秀人才等。
社会影响
作为独立第三方评价的专业研究机构,中心以“评价主体独立、理论体系完善、方法流程规范、评价结果公开”受到国内外高度关注。其中:始于2007年的独立第三方评地方政府整体绩效,被称之为“破冰之举”及“广东试验”,该项目在2015年南洋理工大学对中国大陆11家评估机构再评价中位居首位;2011年中标的国家社科基金重大项目(公众“幸福指数”导向的我国政府绩效评价体系研究)为该基金首次资助政府绩效研究领域的重大课题;2014年在全国率先由省人大常委会委托的两项财政专项资金绩效评价开“全国先河”,评价报告受到中央领导的高度肯定,等等。上述领域研究在国内处于领先地位,具有广泛影响。
以法治评价推进法治建设
梁伟发改革开放以来,法治一直是我国法学理论研究的核心命题,对法治的研究已产生了丰硕的成果。“法治评价”是法治研究的逻辑使然,也是法治实践的客观要求。随着“法治入宪”和《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(2004)、《国务院关于加强法治政府建设的意见》(2010)、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014)、《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(2015)等一系列重要文件的颁布实施,以评价推进法治建设成为党和政府的要求及全社会共识。在此背景下,华南理工大学在全国率先成立了法治评价与研究中心,被广东省法学会授予“法治研究基地”。中心旨在打造成为全国第三方评价法治绩效的协同研究基地和智库,其意义重大深远。
法治评价涉及跨学科领域的研究,是法治政府建设与政府管理创新的前沿课题。党的十八届三中、四中、五中全会提出将法治建设成效纳入到政绩考核评价体系中,并要求引入第三方评价,扩大公众参与。通过评价,可以更好地强化政府的公共责任,确保公平正义,保障公民权利,提升政府形象,维护政府公信力,促进法治国家、法治政府、法治社会建设目标的最终实现,对推进法治中国建设具有重要的作用和意义。
通过构建科学的评价模型及指标体系,将法治状况转化为具体、直观的指数,评判特定对象的法治水平,分析结构特点,发现问题,一般可分为中央与地方两个层面。在体制内部,中央对地方法治工作的考评重点在于监测、调控地方法治建设;地方省市考评以国家立法和地方法治发展纲要为基本依据,把地方法治建设工作按照机构职能进行分解,并以此建立地方法治工作绩效和考核指标体系,推进地方法治工作。评价的重点,既包括各职能部门依法办事的情况,也包括各职能部门的法治推进工作。为了切实提高领导干部法治思维和依法办事能力,还应当把法治建设成效作为衡量地方各级领导干部工作实绩的重要内容,纳入政绩考核指标体系。
为了推动法治评价从专项评价转向系统评估,从立法评价转向司法和执法的社会认同性评价,从事后评价转向全过程评价,从官方评价转向社会民意测量,从内部考评转向社会效果评价,法治指数体系应具有开放性,指标设计须兼容国家与社会的测评,并强调其社会性,同时,法治发展指数要注重其对全面推进依法治国的贡献程度,形成法治建设的倒逼机制。
我国法治评价需要在实践中总结归纳,夯实理论基础;尤其要强化指标体系设计,确保评价的公正性和科学性,也需要加强政府信息公开,保障评价数据的可获得性和客观性;要总结中国各地法治评价实践的特征和经验,在中国语境下探索法治评价方法和技术的普适性,同时也要注意各地的特殊性,使评价具有针对性和可操作性,保障评价结果的可比性。法治评价刚刚起步,需要全社会集思广益,群策群力。
本书为华南理工大学法治评价与研究中心编辑出版的《法治评价》第二辑,这是有关法治政府绩效评价及政府绩效评价法制化研究领域的最新成果,对推进我国地方法治政府建设具有很好的指导意义。希望该中心在现有的研究基础上,进一步发挥第三方的优势,为推动广东乃至全国的法治建设和法治评价的发展做出更大贡献。
是为序。
(作者系广东省法学会会长)
上篇
地方政府绩效管理制度化与法律化实证研究曹小华
内容提要
党的十八大报告提出要创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理。2015年颁布的《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》,明确提出法治政府建设目标,强化监督考核,推进“以考促建”和“以管促建”。这种部署及做法与政府绩效管理及评价法律化的理念与经验具有一致性。同时,党的十八大以来,道路自信、理论自信、制度自信、文化自信这“四个自信”成为历史和时代赋予我们应有的精神状态,因为它来源于中国革命、建设和改革的伟大实践。坚持“四个自信”为依法治国提供了强大精神动力。事实上,作为政府管理创新的手段,政府绩效管理体现价值理性与工具理性,实现国家治理现代化,推进地方政府绩效管理法律化符合依法治国及深化行政体制改革的要求,具有重要的现实意义和理论价值。“法律化是一种特殊形式的制度化”。政府绩效管理法律化是指将对地方政府组织的管理过程和结果进行考核和评价的方法、标准、程序与流程、权利义务、申诉救济以及结果应用等制度机制用法律的形式固定下来,转化为法律制度的过程,并为政府绩效管理及评价工作提供法律依据和法律保障。我国政府绩效管理因缺乏相应的法律依据而导致评价权力不明确、评价执行困难、绩效沟通缺乏、公信力不足、结果得不到有效应用等问题,主要原因在于立法缺失。政府绩效管理立法涉及宪法、行政法学和公共管理学。本书运用公共管理学与法学的分析方法,在总结国内外政府绩效管理及其法律化历程和经验的基础上,以现状为逻辑起点,基于佛山市的实践样本,依据政府绩效管理理论、法治政府理论和地方立法理论,探讨地方政府绩效管理制度化及法律化的核心问题,包括法律化的必然性,法律的文本内容,关联主体的权利义务,法律化的路径与对策,等等。
本项研究结论:第一,政府绩效管理的发展与法治建设息息相关,法律化是地方政府绩效管理的现实需求及必经之路;第二,地方政府绩效管理立法涉及内容中,核心在于明确领导体制、功能定位、指标体系、绩效目标、评价流程、结果应用和申诉救济制度;第三,地方政府绩效管理法律化应以建立绩效推进型法治政府为目标定位,以“良法之治”为理念导向,以立法先行、试点先行、地方先行的路径为依托;第四,制定地方政府绩效管理条例的过程中,应正确处理绩效立法与其他人事制度、立法内容统一性和差异性、绩效立法与公共政策,以及绩效管理地方性法规与上位法等关系。
本项研究的特色与创新在于:理论上,围绕政府绩效管理法律化需求,融合政府绩效管理理论、法治政府理论与地方立法理论,提出政府绩效管理为绩效导向下的目标管理的主张,法律化是建立法治政府及实现国家治理体系与能力现代化的具体体现;方法上,本书案例分析的功能,以佛山市为样本,结合法学规范分析方法与公共管理学量化分析手段,事实上,置于全面依法治国与五大发展理念的背景下,以佛山在中国社会经济发展中的地位,佛山绩效管理法律化实践具有前瞻性与示范性,是地方法治政府建设的样本。第一章导 论第一节 研究背景与意义
一、研究背景
新世纪以来,社会深度转型要求政府管理创新向纵深发展,绩效管理与评价成为政府管理创新的主旋律和突破口。10余年来,在制度安排层面,我国各级政府高度重视政府绩效评价体系的建立与评价工作的开展。2011年,国务院绩效管理部际联席会议部署在全国开展政府绩效管理试点工作,并批准由监察部牵头建立政府绩效管理工作部际联席会议制度,选择发展改革委等6个部门和北京等8个地区开展绩效管理试点工作,为在全国全面推行政府绩效管理制度探索与积累经验。2012年,党的十八大报告提出要“创新行政管理方式,提高政府公信力、执行力,推进政府绩效管理”;2013年,党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,要“完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。实践层面,一些地方政府尝试性地开展了一系列的实践探索,例如:以珠海市“万人评政府”、南京市“万人评价机关”等为代表的公众评议政府模式;以福建省效能建设考核、甘肃省“效能风暴”为代表的机关效能建设考核模式;以广东省的科学发展水平考核评价模式;以及深圳市、杭州市、北京市、四川省、吉林省等试点政府绩效管理与评价模式。我国政府绩效管理在探索中不断总结经验,取得了较好的成效。
与此同时,法治政府建设被提上日程。1997年党的十五大提出“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略”;1999年,法治“入宪”:九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”;2004年,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,提出“全面推进依法行政,建设法治政府”;2010年,国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》,要求“进一步加强法治政府建设”;2012年,党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一; 2014年,十八届四中全会将“依法治国”作为会议主题,做出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出全面推进诊法治国,加快建设法治中国。开启了中国特色社会主义法治道路的新征程。在“四个全面”战略布局中,全面依法治国是实现党和国家长治久安的重要保障;2015年12月,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》,进一步确定“到2020年基本建成法治政府”的总体目标、衡量标准、主要任务、具体措施和时间表。梳理改革开放以来,尤其是新世纪以来的发展脉络,依法治国引领法治政府建设实现了三方面的跨越。即:从“法制”到“法治”,从“治民”到“治官”,实现从注重静态的法律制度、法律文本到强调动态的法制治理的转变;从“法律体系”到“法治体系”,即从重视立法到重视法律实施的效果;从“依法治国”到“全面推进依法治国”,标志着依法治国基本方①略向完善和具体任务落实的跨越。
从历史来看,我国的法治政府建设与政府绩效管理大致同步,经历相同的发展期:一是初创阶段(1949年至1978年),法治政府建设开始起步,干部考评逐步步入制度化进程;二是发展阶段(1978年至1999年),考评法规体系建设因政府职能的转变以及“依法治国”基本方略的确立而得以规范发展;三是成形阶段(1999年至今),自依法治国基本方略提出并入宪以来,法治政府建设得以较快发展,并落实到党和政府的组织管理中,考评作为法治政府建设的重要工具,更加强调规范化、制度化建设,并力图纳入法律化的发展轨道。
另一个不得不提的背景:2015年3月15日,《立法法》的修改为地方政府绩效管理法律化带来了契机。新《立法法》第72条第二款规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规,法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的,从其规定。”目前我国49个“较大的市”、235个设区的市均享有地方立法权。地方拥有立法权是本书研究的一个重要的基础和前提。
事实上,党政内部考评及政府绩效评价工作逐渐制度化与法律化已有探索。2009 年,哈尔滨市率先颁布了地方性法规《哈尔滨市政府绩效管理条例》;2013年,福建省在原有《福建省机关效能建设工作暂行条例(草案)》的基础上,发布了《福建省机关效能建设工作条例》。目前国内大多数省级以及一些市级地方政府都发布了组织考评的法律性文件。据不完全统计,截止到2015年,全国一半以上省(市、自治区)出台了绩效考核评价的相关办法,如《北京市市级国家行政机关绩效管理暂行办法》、《江苏省人民政府部门绩效管理办法(试行)》、《杭州市绩效管理条例》、《深圳市政府绩效评估与管理暂行办法》、《佛山市绩效管理暂行办法》等。从这些已出台的规章制度、文件来看,目前我国政府绩效管理法律化建设虽起步不久,但越来越多的地区具备或基本具备立法的水平与条件。政府绩效管理制度化、法律化成为法治政府建设的重要内容。
二、问题提出
绩效管理的价值理性与工具理性是对目标管理及考评的延伸,既提供管理创新的导向,又注入管理创新的动力,是政府管理的指挥棒和助推器。目前我国绩效管理虽已试点并初见成效,但在理论上和实践中存在诸多矛盾:第一,在制度层面,存在立法内容与标准的差异性与统一性冲突、上位法与下位法冲突、制度规范与相关立法冲突、立法科学性与立法可操作性冲突等一系列矛盾,以及评价权力不明确、绩效管理执行力不强、绩效沟通严重缺乏、绩效考核公信力欠佳、绩效评价结果得不到有效应用等问题;第二,在运行层面,存在绩效管理与目标管理并存的矛盾、绩效目标与政府履职现实的矛盾、“一把手工程”与法治的矛盾、公众参与与信息公开的不对称的矛盾,以及指标统一与灵活调整的矛盾等。这些矛盾与问题容易导致地方政府绩效管理效果不尽人意,甚至半途而废。
产生上述矛盾及问题的原因具有多样性,但显然与立法缺失,缺乏具有权威性的相应的法律依据密切相关,因为本质上,政府绩效管理涉及权责的分配与监督,推进法律化是解决目前政府绩效管理的根本出路。我国宪法明确规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。”根据行政法的职权法定原则,行政主体实施行政行为必须依照和遵守行政法律法规,行政主体的行政行为违法无效,而且要承担相应的法律责任,也就是要“依法行政”。但在没有专门的法律或地方性法规具体规定行政机关绩效管理及评价的情况下,行政机关缺乏履行绩效管理之义务,与政府绩效管理的初衷相悖,不利于法治政府建设。因此,加快绩效管理制度化与法律化进程是当前政府管理创新的当务之急①,也是本书研究的问题由来。
① 王立民.中国在依法治国中实现跨越的法治意义[J].学术月刊,2015,09:86-93
本选题另一个原因是本人工作感受所致。2012年,广东省确定佛山市为地级市政府绩效管理试点单位,作为时任的市绩效办主任,本人有幸参与此项工作。佛山是中国改革开放的前沿重镇,30多年来以“敢为天下先”的气魄,在政府管理创新方面始终走在全国前列,几年来绩效管理试点初具自身特色。在目前经济发展水平、社会转型面对各种深刻矛盾以及深化体制改革的迫切需求的背景下,佛山市绩效管理提出“三个统一”的要求,即“统一评价组织、统一技术体系、统一结果应用”,直指评价管理权及评价组织权的再平衡。佛山市初步构建了绩效管理的体系与制度机制,取得了显著成效。但同时也面临一系列亟待解决的深层难题,尤其是绩效管理因缺乏法律依据而导致评价权力不明确、绩效沟通缺乏、执行力不足等问题。基于全面推进依法治国与法治政府建设的宏观背景,政府绩效管理存在的上述问题以及本人在对相关文献梳理与思考的基础上,逐渐形成选题,即如何将政府绩效管理与评价上升到制度化、法律化的高度,纳入国家以及地方立法,以提高政府绩效管理的合法化地位,及其权威性、稳定性、科学性和有效性。
三、研究意义
(一)理论意义
本书涉及法学、公共管理学等交叉学科研究。理论上,本书试图通过对地方政府绩
① 胡税根,金玲玲.我国政府绩效管理和评估法制化问题研究[J].公共管理学报,2007,01:104-109+127.效管理法律化的有关内容体系、立法程序的实证研究,促进学科理论交流与融合。本书总结了国内外政府绩效管理及其法律化的历程和经验,基于我国政府绩效管理试点、法治政府建设、地方拥有立法权等背景,以佛山市绩效管理制度化经验为样本,以政府绩效管理理论、法治政府理论和地方立法理论为理论基础,研究政府绩效管理制度化上升为法律化的必要性和可行性,着重从宪法学、行政法学的角度讨论我国政府绩效管理的法律化体系构建,包括关联主体、法律制度内容框架、地方立法路径、申诉与救济制度以及法律化思路对策,并对关键性机制进行规范与实证分析。尤其是探讨构建一套包括绩效管理目标原则、领导体制、关联主体、程序流程、指标体系、结果运用、申诉与救济制度等内容的法律制度体系。本书对完善政府绩效管理和法治政府建设理论提供新的视角,有助于支撑地方政府绩效管理的法律化的理论探索。同时,本书对地方政府绩效管理法律化的现实路径和实体与程序层面的法律制度的探讨,希望能够吸引不同学科的专家与学者对该领域的关注。
(二)实践意义
从实践而言,本研究成果将满足当前地方政府绩效管理制度化与法律化实践的迫切需求,推进政府绩效管理工作有法可依,增强该项工作稳定性和合法性,为全国范围内开展相关的立法工作提供理论依据、内容框架和法律范本。本书结合国内外绩效管理及评价的经验,选择地处珠三角的工业重镇佛山市为样本。2012年,佛山市开展绩效管理工作试点,提出“三个统一”,为深化行政体制改革,清理重复考评,减轻基层负担,建设服务型政府提供新的思路。长期以来,基于复杂原因,我国实行的自上而下的体制内考核评价,缺失对责任主体的有效监督和约束,不少考评逐渐沦为形式主义。地方政府在新背景下产生的一系列问题,无不与这种考评机制有关。佛山试点收到明显效果的同时,地方绩效管理制度化的安排在一定程度上仍缺乏权威性、公信力、稳定性。因此,需要法律法规的强力保障,将绩效管理工作从制度层面上升到法律层面,使得既有的规范制度持续、长效、有序地运作,是我国社会经济转型及政府管理创新的客观要求,也是法治建设及国家治理现代化的必由之路。本项实证性研究,有助于更加明确我国政府绩效管理试点工作的定位和功能,为全国其他地方开展绩效管理及评价提供参考依据,亦有助于改善当前我国地方政府绩效管理试点工作的困境。第二节 主要概念界定
一、政府绩效管理
将绩效置于管理学的理论体系和实践中,产生了新领域——绩效管理。20世纪70年代,以政府职能定位为标杆,以新制度经济学、公共选择理论、公共行政学等学说作为理论支撑,政府绩效管理被视为重①塑政府的另一版本,具有强烈的价值和技术取向。一般认为,政府绩效管理是指改进政府管理组织和管理项目的生产力、质量、实效性、②响应性以及有效性的综合系统。笔者认为,政府绩效管理(GovernmentPerformance
Management),是指以提高政府绩效、完善政府管理为目的,运用科学的方法、标准和程序,结合个人绩效和组织绩效并以考核和评价政府组织的管理过程和结果为手段,对政府组织进行目标管理的一个综合性范畴,包括绩效计划、绩效执行、绩效评价与绩效回馈四个环节。从体制改革到职能优化,政府绩效管理以“政府应该管什么”和“怎么管”作为中心,致力于寻求新的治理方式和管理机制的完善。从运行机制上来看,政府绩效管理更加注重管理方法和技术的应用,如领导、沟通协调等管理技术方法;更加突出可操作性和回应性,如操作标准化和公众参与等。
二、政府绩效评价
西方学术界对绩效评价的研究始于20世纪40年代,克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙合著的《政府工作衡量——行政管理评估标准的调查》被认为是“开山之作”,但作为一个学科领域的系统研究始于20③世纪70年代。政府绩效评价,是指对一定时期内特定政府的成绩和效益的测量和评析。政府绩效评价在绩效管理体系中起核心和主体作用,它可以调试新的目标导向,凸显绩效管理的价值取向,是绩效管理的基础工程和推动管理的约束机制。由于政府的管理目标复杂、政府的产品形态特殊、政府的产品标准多维、政府的价格机制缺乏和政府的生产要素独特因素,因此,政府绩效评价被视为“世界难题”。建构评价的指标体系是评价工作的核心问题,某种程度上决定评价的科学性、合理性和有效性。同时,评价的有效性还依赖于良好的环境支撑。组织环境是绩效评价环境建设中的制度保障。绩效评价是绩效管理的核心,有效的评价依赖其他管理技术与管理方法的积极互动。
三、制度化“制度”是社会思想和理论中古老及高频度的概念之一,并且在随时代变迁不断展现
① 郑方辉,张文方,李文彬.中国地方政府整体绩效评价理论方法与“广东试验”[M].北京:中国经济出版社, 2008:4.
② 美国国家绩效评估中的绩效评估小组给出绩效管理的经典定义是“利用绩效信息协助设定同意的绩效指针,进行资源配置于优先级的安排,已告知管理者维持或改变既定目标计划,并且报告成功符合目标的管理过程”;中国行政管理学会联合课题组的研究成果表明,“绩效管理就是运用科学的方法、标准和程序,对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价,在此基础上对政府绩效进行改善和提高”。参见:王谦.政府绩效评估方法及应用研究[D].西南交通大学博士论文,2006:5.
③1993年,美国《国家绩效评论》把政府绩效评估界定为政府官员对结果负责,而不仅仅是对过程负责;其目的在于充分发挥公务员的积极性和主动性;1997年出版的《美国标杆管理研究报告》将政府绩效评估定义为:“绩效评估是评价达到预定目标的过程,包括以下信息:资源转化为物品和服务(输出)的效率,输出的质量(提供给顾客的效果,顾客满意程度)和结果(与所期望目的相比项目活动的后果),政府在对项目目标特定贡献方面运作的有效性。”参见:范柏乃,政府绩效评估①的理论与实务[M].北京:人民出版社,2005.出新的含义。对于制度有②不同的理解,概而言之,制度就是规范和约束人们行为的制度规范、行为模式、组织及其结构体系。制度化是这些状态或特征的形成过程。笔者认为,制度化是指对人类的行为及其社会关系加以约束和控制的社会规范系统,是一个从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的、固定化的模式转化的过程。从过程来看,制度化是相关的社会准则、社会规则或社会规范对规范对象实际发生作用的一个过程;从结果来看,制度客观而存在,并因得到规范对象的普遍认同而稳定、持续地使制度发挥本身作用。地方政府绩效管理制度化,是指行政机关将在实践探索中证明行之有效的地方政府绩效管理的理念、原则、规则和组织流程、具体措施等通过党委政府文件的形式加以规范化、固定化的过程,其结果在于建立规范、系统的制度机制。本书所研究的地方政府绩效管理制度,在文本形式上是指与绩效管理相关的党委政府文件,不包括法律、法规、规章等法律制度。
四、法律化“法律化”(Legalization),是立法的表现形式,一般是指将特定内容转化为法律制度的过程,是特定主体依据相应的职权和程序,将已有的、特定的行为模式、制度规范以立法的方式上升为受国家强制力保③证实施的法律的转化过程。“法律化是一种特殊形式的制度化”。政府绩效管理法律化是指将对地方政府组织的管理过程和结果进行考核和评价的方法、标准、程序,组织流程、权利义务、救济途径以及结果应用等用法律的形式固定下来,转化为法律制度的过程,并为政府绩效管理与评价工作提供法律依据和法律保障。“法律化”有别于“法制化”与“法治化”,尽管英文表达都可使用“Legalization”,都强调转变的过程,但有如下区别:④“法制(LegalSystem)”是静态与动态的有机统一。“法制化”是指国家基本活动和社会的基本关系由法律制度规范、调整和保护,并通过立法、执法、司法、守法、法律监督等各环节构成一个健全完备的有机体系,纳入法制的轨道使之运行并向法治化迈进的状态。“法制化”是一个动态的过程或状态,是实现法价值的能动实践,具有三层含义:第一,把零散、不系统的法规、规章、办法等,经过立、改、废,创制成规范化的、稳定的法律制度;第二,法律由普遍性规范经过执法、司法、守法、法律监督转化为生活中的法律制度;第三,完成人治到法⑤治的转变,最终实现法的价值。政府绩效管理的法制化,是指在宪
① [美]W·理査德·斯科特:制度与组织——思想观念与物质利益(第3版)[M],姚伟,王黎芳译,北京:中国人民大学出版社,2010:3.
② 辛鸣指出,制度是一种规则,制度是一种习惯或惯例,制度是一种组织,制度是一种行为模式,制度是一个社会系统。参见:辛鸣.制度论——关于制度哲学的理论建构[M].北京:人民出版社,2005:39-45.
③ 田野.贸易自由化、国内否决者与国际贸易体系的法律化——美国贸易政治的国际逻辑[J].世界经济与政治,2013,06:47-76+157-158.
④ 参见:公丕祥.法制现代化的概念架构[J].法律科学(西北政法学院学报),1998,04:2-11.
⑤ 姚迪.我国政府绩效评估法制化问题研究[D].吉林大学,2007:10.法的基础上,制定完备的绩效管理法律规范,把整个绩效管理与评价体系置于法律的调整和支配状态,并得到严格的遵守和执行,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性。①“法治化”是指国家治理理念从人治向法治过度转型的过程,也是法治的价值理念从理念层面向实践层面转变的过程,从“建设法制”到“实现法治”的转变过程,目的在于建设法治国家,使公共权力的运行合法化、合理化,通过规范和约束公权力来尊重和保障私权利。政府绩效管理法治化是指以法治理念引领绩效评价工作,使政府绩效管理的公权力在法律体系中运行而得以合法化,实现“良法之治”,其目标在于形成一套党政组织及社会公众认可并遵守的政府绩效管理长效运行机制,实现政府绩效管理的良性发展。“法律化”与“法制化”、“法治化”三者的区别,简单来说就是,法律化强调立法的过程,法制化强调立法、执法、司法、守法、法律监督等法的运行的全过程,法治化则为更高的层面,强调实现以法治的方式治理国家的过程或状态。
五、地方政府
地方政府②由英文“Local Government”翻译而来,在英美国家地方政府多采用“权力合一”制,立法、行政分权不明显,所以在英美国家的地方政府是广义语。而在中国常常是狭义语,仅指地方国家行政机关。根据我国宪法,地方政府是专指地方国家行政机关。1982年宪法规定“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关”。笔者认为,地方政府是指中央政府直接管辖下的,治理国家的某一地区或地域的社会公共事务的国家行政机关。我国是单一制国家,地方政府指的是除了中央国家机关及其所属机构以外的所有行政机关,具体包括省级、地市级、县级、乡镇级人民政府机关及其所属职能部门。同时,地方政府具有双重性质,既是地方各级人民代表大会的执行机关,又都是国务院统一领导下的国家行政机关。从国家结构来看,“地方政府”是指由中央政府设置的管理国家③部分地域的政府。我国是社会主义国家,所谓地方政府泛指地方党委、政府组织,甚至包括党委、人大、政协、行政机关、司法机关、群团机关等以及其他公权力组织。在本书的概念体系中,依据现实情况,一般将政府绩效管理中的“政府”外延扩大,包含党委等公权力组织或部门,如在佛山就称之为“佛山市绩效管
① 法治,较为权威的解释为张文显教授的观点:(1)“法治”表征治国方略或社会调控方式,法治是与人治对立的治国方略;(2)“法治”表征一种行为方式,其基本含义是依法办事;(3)“法治”表征一种良好的秩序状态,表现为法律规范实行和实现的结果——法律秩序;(4)“法治”是融汇多重含义的综合观念,这个意义上的法治是一个内涵民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、正义、效益与合法性等诸社会价值的综合观念。参见:张文显.法哲学范畴研究(修订版)[M].北京:中国政法大学出版社,2001:150-156.
② 英国《布莱克维尔政治学百科全书》认为,地方政府是“权力或管辖范围被限定在国家的一部分地区内的政治机构。 [英]戴维·米勒,韦农·波格丹.布莱克维尔政治学百科全书[M],北京:中国政法大学出版社,1992:421.
③ 郑方辉,张文方,李文彬.中国地方政府整体绩效评价:理论方法与“广东试验”[M].北京:中国经济出版社, 2008,113-114.
理”,没有“政府”二字,需特别说明。第三节 文献综述
一、关于政府绩效管理及评价研究
(一)国内研究现状
第一,关于评价主体。国内大多数学者均认为,政府绩效的评价主体应当实现多元化。卓越(2004)认为,评价主体的多元结构是保证公共①部门绩效评价有效性的一个基本原则。付红梅(2006)将政府绩效评价主体划分为内部评价主体和外部主体,前者包括被评价政府、上级政府和同级政府,后者则包括公民、企业、立法机关和专门评价组织②。吴建南和阎波(2006)从利益相关者理论入手,对四类绩效评价主体,即公众、政府组织、人大和学术研究组织,进行了详细分析,认为相③对的最佳评价者是学术研究组织。
第二,关于价值取向。蔡立辉(2003)认为,现代政府管理在社会公平的基础上对公共责任和民主参与的强调,使效率、秩序、公平和民④主成为政府绩效评估的基本价值取向。包国宪(2007)认为,“不同的⑤评价主体所追求不同的价值取向”,基于此,唐兴霖、唐琪(2010)提出:政府作为评价主体,是“政府本位”价值的体现,即政治权力的统治性和管理性作用的体现;公众作为评价主体,是“民众本位”价值的体现,即“主权在民”价值判断的体现;企业作为评价主体,是政府对于市⑥场经济主体企业服务的体现。
第三,关于指标体系。原国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组制定了一套由职能指标、影响指标和潜力指标3个一级指标,11个二级指标以及33个三级指标构成的指标体系,适用于评估中国地方各级政府,特别是市县级政府的绩效和业绩状况,为我国政府绩效评估的制度化、标准化奠定了基础;唐任伍(2004)提出测度中国省级地方政府效率的指标体系,由政府公共服务、公共物品、政府规模和居民经⑦济福利4个因素及其子因素组成,共计47个指标;卓越(2005)构建了包含思想建设、组织建设、政风建设、制度建设、一票否决、依法行政、⑧举止文明、环境规范等15个方面、54项指标的绩效评价指标体系;兰州大学中国地方政府绩效评价中心(2005)指出,地方政府绩效评价指标体系应
① 卓越.公共部门绩效评估的主体建构[J].中国行政管理,2004,05:17-20.
② 付红梅.论政府绩效评估主体多元化[J].科教文汇(上半月),2006,07:109-110.
③ 吴建南,阎波.谁是“最佳”的价值判断者:区县政府绩效评价机制的利益相关主体分析[J].管理评论,2006, 04:46-53+58+64.
④ 蔡立辉.西方国家政府绩效评估的理念及其启示[J].清华大学学报(哲学社会科学版),2003,01:76-84.
⑤ 包国宪,冉敏.政府绩效评价中不同主体的价值取向[J].甘肃社会科学,2007,01:103-105.
⑥ 唐兴霖,唐琪.中国政府绩效评估研究综述[J].学术研究,2010,11:75-80.
⑦ 唐任伍,唐天伟.2002年中国省级地方政府效率测度[J].中国行政管理,2004,6:64-68.
⑧ 卓越.政府绩效评估的模式建构[J].政治学研究,2005,2:88-95.由职能履行、依法行政、管理效率、廉政勤政、政府创新等5项一级①指标、14项二级指标以及40项三级指标构成。
第四,有关政府绩效管理的理论基础研究。臧乃康(2007)认为,地方政府绩效的价值在于对地方政府行为最终目标的一种价值判断以及随之而来的选择。新公共管理运动兴起以来,地方政府绩效的价值在于实现公共责任、顾客至上及投入产出的理念。他认为,新公共管理所倡导的政府绩效价值理念,对修正我国地方政府绩效中所存在的偏差和误区有着重要的启示意义;韦有日(2014)提出地方政府绩效的理论基础涉及国家治理现代化理论、委托——代理理论、成本——收益②理论和新公共管理理论;张璋(2000)提出了政府绩效评估的元设计理论,认为克服目前政府绩效评估的困难,根本途径在于发展综合的元设计哲学③。
(二)国外研究现状
第一,关于政府绩效管理与评价的内涵。Joseph S.Wholey(1989)等认为,绩效管理是改进公共管理组织和公共管理项目的生产力、质量、时效性、响应性以及有效性的综合系统。SheldonSilver、MartyLuster认为,“政府绩效评估是一个适用于为评价政府活动,增强④为进展和结果负责的一切有系统的努力的术语”。政府绩效评估是政府决定是否以某一合理的成本提供一定质量公共产品的方式,也是评价达到预定目标的过程,包括资源转化为物品和服务(输出)的效率,⑤输出的质量和结果信息。
第二,关于评价主体及对象。Bititci等学者认为,政府绩效评价必须有利益相关者的参与,并且是一个“连续监测、反馈、传播和学习”的结果,其制度不是静止不变的,而是随着管理风格和组织的发展逐渐⑥走向成熟的。Freeman(1984)认为,利益相关者是能够影响组织决策、政策、行为、活动或目标的人或团体,或是受组织决策、政策、行为、活动或目标影响的人或团体,组织管理能够给它们带来显在或潜在的利益。此后Clarkson (1995)、Phillips等(2003)、Dun-ham等(2006)和Pajunen(2006)等学者在此基础上对利益相关者的内涵和外延进行了更深入的探讨⑦。
第三,有关评价的价值取向。效率曾为某个时期绩效评价的价值取向。赫伯特·西 [
① 兰州大学中国地方政府绩效评价中心课题组.兰州试验:第三方政府绩效评价新探索J].上海城市管理职业技术学院学报,2005,3:22-25.
② 韦有日.中国地方政府绩效研究[D].辽宁大学,2014:25-29.
③ 张璋.政府绩效评估的元设计理论:两种模式及其批判[J].中国行政管理,2000,6:46-49.
④SheldonSilver,MartyLuster.ReinventingGovernmentSeries:PerformanceMeasurementandBudgeting[J].World PolicyJournal,1995,6(2):127.
[
⑤ ServingtheAmericanPublic:BestPracticeinPerformanceManagementM].BenchmarkingStudyReport,June, 1997.
⑥ Bititci,Mendibil,Nudurupati,GarengoandTurner,”Dynamicsofperformancemeasurementandorganizationalculture”[J].International JournalofOperations&ProductionManagement,2006:1325-50.2006.
⑦ 阎波,吴建南,刘佳.基于利益相关者理论的政府绩效评估与问责[J].经济管理,2011,07:174-181.蒙(Herbert A.Simon)认为:“行政官员①解决问题的标准之一就是效率。”米勒德认为:“公共管理中产生的所有问题都与绩效有关;绩效的意义在于如何改善和提高纳税人所要②求的效率。”之后,欧文·E·休斯(OwenE·Hughes)提出了政府管理的“3E”目标,颠覆了传统政府强调的“效率取向”,演化成为著名的“3E绩效评估模式”。在此基础上,哈里(HarryP.Hatry)等人将公平指标纳入其中,形成了“4E”指标,并逐步成为绩效评价的价值标准。1992年,戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出了一系列反映公众价值的理念,认③为政府行为应受顾客导向驱动来提高政府责任意识与服务质量。阿尔蒙德在《发展中的政治经济》一文中认为,政府绩效评价的价值取向应包括政府能力(权力)、人民参政情况(民主化)、经济增长(财富)和分配(福利)四个变量。
二、关于政府绩效管理及评价制度化与法律化研究
(一)国内研究现状
第一,关于制度化研究。刘旭涛(2003)指出,实施政府绩效管理背后必然有着相关制度基础支撑,否则,就必然会遇到“制度瓶颈”问题④;彭国甫(2004)认为,地方政府绩效评价制度安排的主要任务是科学⑤规范评价程序、建立健全信息保真制度和结果运用制度;杨寅(2004)提出,从建立责任政府、服务政府与透明政府的要求出发,应推进政府绩效评价制度法治化,通过立法,能更为有力地推动评价制度的建立,改变政府行政观念,强化行政法治和行政民主⑥。
第二,关于法律化的必要性。单国俊(2010)认为,我国在政府绩效管理领域的立法缺失,已经成为阻碍政府绩效管理深入、有效开展的⑦瓶颈;朱立言(2008)认为,将绩效管理的目的、原则、方法、程序和⑧步骤以法律形式固定下来是推进我国政府绩效管理的根本出路;范柏乃(2012)认为,“政府绩效管理与评价”法制化的意义在于:一是从法律层面解决评估权的问题,使绩效考评工作切实“有法可依”;二是规范参与者的行为,将经济监督与行政管理相结合;三是逐步完善考评⑨主体,不断推动考评主体多元化;蒋云根(2006)认为,法制化是依法治国、市场经济发展、政府职能转化和政府目标责任制的实施
① 颜昌武.作为行政科学的公共行政学——西蒙行政思想述评[J].公共管理研究,2009,00:135-162.
② 米勒德·J·艾利克森.后现代主义的承诺与危险[M].北京:北京大学出版社,2006:173.
③ 戴维·奥斯本,特德·盖布勒,等.改革政府:企业家精神如何改革着公共部门[M].上海:上海译文出版社, 2006.
④ 刘旭涛.政府绩效管理—制度、战略与方法[M].北京:北京机械工业出版社,2003:136-148.
⑤ 彭国甫.地方政府绩效评估程序的制度安排[J].求索,2004,10:63-65.
⑥ 杨寅,黄萍.政府绩效评估的法律制度构建[J].现代法学,2004,03:14-19.
⑦ 单国俊.政府绩效管理地方立法探析——兼评《哈尔滨市政府绩效管理条例》立法特色[J].中国行政管理, 2010,03:29-31.
⑧ 朱立言.从绩效评估走向绩效管理——美国经验和中国实践[J].行政论坛,2008,02:37-41.
⑨ 范柏乃,段忠贤.政府绩效评估[M].北京:中国人民大学出版①社,2012:328-330.的必然要求和趋势;齐宁、周实(2009)从行政法律体系的角度出发,认为政府绩效考评的法制化的实质是行政权的复归②与控制,是多元主体时代回应行政法兴起的体现。
第三,关于法律化现状和存在问题。从实践而言,我国地方政府绩效管理总体来说存在评价管理薄弱、法制建设滞后、规范保障不足等问题。许多学者为此有着广泛的讨论,较为代表性的观点包括:一是绩效评价缺乏政府部门的统一规划和权威指导(包国宪、石富覃,2011)③;二是理论研究和实践重技术化,轻法律化,未能形成对政府具有强制约束力的规则系统,以致“沦为了干部人事调整的工具”,绩效评价缺④乏一套法制化、系统化、科学化的制度体系(陶清德,2014);三是缺⑤乏经费保障(蒋云根,2006);四是法制的实施环境有待改善(姚⑥⑦迪,2007);五是政府相关信息公开内容的随意性大(陈丽琴, 2004);六是绩效评价主体、评价组织和评价对象的行为缺乏法制规范,评价利益相关者的权利与责任缺乏法治保障。
第四,关于法律化的影响因素。石富覃、包国宪(2011)从法律视角分析了我国政府绩效评价法制化、制度化、规范化程度与发达国家的差距,而政府法制制度供给不足是存在上述问题的症结。究其原因,一是绩效评价社会实践比较落后;二是政府部门重视不够;三是学界对绩⑧效评价法律问题的关注不够。陶清德(2014)认为,当前阻碍我国政府绩效评价法制化的因素包括:我国政府绩效评价缘起于干部人事制度,缺乏统一的政府绩效评价规范性文件;政府控制评价的主导权及单向⑨评价降低了评价的公正性以及技术化程度高、法律化程度低。
第五,关于推进法律化的路径。杨寅、黄萍(2004)从行政法学的角度讨论了政府绩效评价法律制度的立法宗旨和基本原则,这是学术界首次从法学的角度来研究政府绩效的立法问题,是对单一从行政学角ËJS度研究的一种有效补充;蒋云根(2006)论述了推进我国政府绩效管理法制化的途径,包括:加强绩效管理立法工作,从法律上确立绩效管理的地位、权威性、目标取向和制度规范,并建立规范的、合法的、真实的统计数据系统;完备绩效审计法律体系,推进绩效审计执法工作,确保财政投资在制度上公开透明,接受社会监督;推行绩效预算管理;完善ËJT绩效责任制度;加强申诉制度建设,完善法律问责制度。胡税根(2007)认为,法制化途径:一是制定政府绩效评价的基本法,将立法目的建立在追
① 蒋云根.略论政府绩效管理及其法制化建设[J].广东行政学院学报,2006,8:5-10.
② 齐宁,周实.政府绩效评估法制化研究[J].社会科学辑刊,2009,5:62-65.
③ 石富覃,包国宪.我国政府绩效评价监管法制体系建设问题研究[J].甘肃社会科学,2011,03:109-112.
④ 陶清德.法制化:当前我国政府绩效评价制度化的关键步骤[J].甘肃理论学刊,2014,01:116-122.
⑤ 蒋云根.略论政府绩效管理及其法制化建设[J].广东行政学院学报,2006,8:5-10.
⑥ 姚迪.我国政府绩效评估法制化问题研究[D].吉林大学,2007.
⑦ 陈丽琴.论我国政府信息公开法制化建设[D].华中师范大学,2004.
⑧ 石富覃,包国宪.我国政府绩效评价监管法制体系建设问题研究[J].甘肃社会科学,2011,03:109-112.
⑨ 陶清德.法制化:当前我国政府绩效评价制度化的关键步骤[J].甘肃理论学刊,2014,01:116-122.
ËJS杨寅,黄萍.政府绩效评估的法律制度构建[J].现代法学,2004,03:14-19.
ËJT蒋云根.略论政府绩效管理及其法制化建设[J].广东行政学院学报,2006,04:5-10.求结果、政府服务质量和公众满意度的基础上,各地通过制定地方性法规、规章弥补基本法具体适用时的漏洞(自上而下);二是明确政府部门在评价工作中的职责,特别在监督职责方面要予以规范,发挥公众监督的作用;三是确立事后救济制度,《行政复议法》①先行救济与《行政诉讼法》最终救济的方式相结合。
第六,关于推进立法的模式。学者普遍认为,政府绩效管理工作需专门立法,但采用何种模式立法观点不一。一是自下而上。如石富覃、包国宪(2011)认为,在中央立法和地方立法的问题上,应遵循地方立法先行,以地方立法推动中央立法的途径,遵循地方性法规——部门②规章——行政法规——国家立法的路径;陶清德(2014)认为,政府绩效评价法制化应从“底层”做起,先由人民政府制定地方性规章,再经实践检验修订上升为地方性法规,由地方立法逐步上升到中央立法③。二是自上而下。如方振邦等人(2012)认为,自上而下的立法途径顺应世界趋势,可加快绩效管理法制化的进程,也可减少法律冲突的现象,④提高立法工作的效率。三是从完善现有的法律法规体系入手。如中国行政管理学会课题组(2006)认为,目前进行立法的时机还不成熟,但可以先行制定统一的政策措施,并建议由国务院制定《指导意见》引⑤导各地开展政府绩效考评。针对立法内容,张红(2009)提出了政府绩效评价立法构想,内容包括立法的调整对象、基本原则、评价主体、⑥评价程序指标体系、结果运用等。
(二)国外研究现状
20世纪中期,政府绩效管理作为新公共管理改革运动的重要措施先后在英国、新西兰、美国、荷兰、澳大利亚、丹麦、芬兰、挪威等国家发展起来。它不仅是现代政府完善治理体系及提升治理能力的重要手段,也是新公共服务理念和法治国家所倡导的基本方向。总体上,发达国家已形成了较为完善的法律规范和制度体系,主要研究成果有:
一是美国率先实施政府绩效管理立法。1993年《政府绩效与结果法案》首次以立法的形式确立了对政府管理进行绩效评价的法律制度。法案规定了各联邦机构的绩效计划、报告内容和提交时间、程序等内容,达到及时反映政府相关的绩效信息和工作情况,为制定政策、改进政府工作的绩效提供依据。美国立法内容有五点值得关注:成立了绩效评估的核心领导机构;在操作层面上留有较大灵活空间;强调结果,以结果为导向;制定战略规划,使政策制定更加合理;从试点开始步步推进,但每年都会有新的改革措施。
二是欧盟和英国逐步完善评估指标体系和评价制度。欧洲联盟条约中专门有一章关于管理和控制欧盟政府机构和各成员国工作绩效的条款,并由欧洲议会负责颁布相关
① 胡税根,金玲玲.我国政府绩效管理和评估法制化问题研究[J].公共管理学报,2007,01:104-109+127.
② 石富覃,包国宪.我国政府绩效评价监管法制体系建设问题研究[J].甘肃社会科学,2011,03:109-112.
③ 陶清德.法制化:当前我国政府绩效评价制度化的关键步骤[J].甘肃理论学刊,2014,01:116-122.
④ 方振邦,葛蕾蕾,李俊昊.韩国政府绩效管理的发展及对我国的启示[J].烟台大学学报(社会科学版),2012, 3:90-97.
⑤ 中国行政管理学会课题组.政府部门绩效评估研究报告[J].中国行政管理,2006,5:11-16.
⑥ 张红.我国政府绩效评估立法构想[J].当代法学,2009,01:88-93.规章制度。评价方法由经验性评估逐渐发展到科学评价,重点由经济、效率转为效益、质量指标,分析方法由定性转向定性与定量相结合。
三是澳大利亚绩效评价从审计入手,注重公众参与。1984年《财务管理新方案》(主要内容与美国《政府绩效与结果法案》类似)、1994年《公共服务法》和1997年《审计长法》、《财务管理与责任法案》等法律逐步完善了政府部门绩效的责任管理机制,提高了政府的工作效率和可信度。
四是日本侧重于政策评价,提高政策可操作性和实效性。2001年6月,日本制定了《关于行政机关时事政策评价的法律》,2002年4月1日起正式施行,标志着日本政策评价制度的成熟。目前日本已建成了全方位的绩效评估体系,比较重要的法案有《会计检察院法》和《政府政策评估法》。
三、简要评析
新世纪以后,国内学界对政府绩效管理的研究日趋重视,并取得了一系列成果,近几年来,在法治政府建设的背景下,有关政府绩效管理的制度化与法律化的研究也已经起步。纵观国内外文献,有几个明显的特点:一是国外政府绩效管理与评价一开始即步入法制化的轨道,因此,这方面的学术研究文献不多;二是国内对于地方政府绩效管理与评价及其法律化的研究散见于政府绩效评价的一些研究成果之中,既有文献在深度与广度上还存在明显的不足,未能涉及具备现实性、完整性、全面性、可操作性的法律化路径;三是现有文献大多基于公共管理的学科视角,法学领域对此研究较少,学科之间交流融合较弱,缺乏整
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]