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作者：万旋傲

出版社：上海交通大学出版社

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网络舆情与公共政策试读：

前言

改革开放以来，中国市场经济体制改革和以经济建设为中心的发展战略，使中国进入全民小康社会并基本实现现代化。伴随着经济发展和社会转型，中国也经历着一系列的社会阶层分化、社会结构调整、社会关系变迁、价值观念变化和社会治理模式的调适。与此同时也积聚了大量的社会矛盾和社会问题，如医疗、食品安全、教育、住房等方面的问题，还有官员腐败、贫富悬殊、社会不公等一系列积结已久的现象。针对这些社会问题和社会矛盾，政治精英和政府部门、公众舆论、媒体议程、社会团体和组织、知识分子等不同社会地位、社会角色的成员进行着频繁互动，并相互制衡和影响。1.1 问题起源

中国政府对社会舆论曾经具有严格的把控，甚至对社会的行为、言论、文化、信息传播都有强大的设置和管理能力。然而，随着我国社会现代化进程的推进，自由、平等、民主、理性、自主、尊重、开放等成为我国社会基础价值的一部分，信息技术的发展彻底打破信息传播的时空限制和人为干预，政府对社会事件、公共舆论、公众行为的强制性权力骤然降低，政策决策过程也不可避免受到多元社会力量的影响，满足公众意志和实现公众利益在政府决策过程中变得尤为突出。

信息技术的发展和网络空间的形成，对政府决策模式转变具有重要影响。罗斯（Edward A.Ross）曾说：“虚拟技术使政府行为随时处于民众监督之下，使政府内政与外交的透明度越来越高，各方力量[1]的牵制力和约束力也越来越大。”可以说，随着媒体的变革，舆论工具向社会个体普及，国家与公民的关系已然被彻底改变，社会突发公共事件的发生再无消息封锁的可能，话语权不再由现实权力、地位或者其他现实因素决定，绝对的舆论支配权几乎不复存在，即便是政府，通过议程设置完全控制舆论也很难实现，最多也只能起到一定程度上的调和、缓解的作用。正如莱因戈德（Howard Rheingold）所说，互联网就是为公民而设计的，它提供了监控整个世界的工具，形成了[2]对现存的政治等级和垄断局面的巨大挑战。因此，在网络空间的特殊传播背景下，政府权力和权威不断地被稀释，强制性的控制很难达到预期的效果，网络舆论的触角常常伸到政府公共事务和公共决策上来，直接对政府行政权力造成干预。政府贯彻自身意志、巩固统治的方式也逐渐转向技巧化、服务化和法治化，如果政府执政理念和技巧的转变跟不上社会环境的变化，统治的合法性和社会稳定都会面临威胁。

公众对政府公共政策议程形成影响力的主要路径在于施加舆论压力。公众舆论是公众议程的直接影射，彰显着公众期望、意向、诉求和情绪，许多的期望、意向、诉求和情绪会随着舆论力量的积聚转化为一种激进而急迫的政策需求。为了对政策需求做出回应，政府官员需要对政策的内容和方向做出决定，这些决定包括法的制定、行政法[3]规的公布、管理条例的发布或者司法解释的出台。公众政策需求常常转化为当权政府的决策压力，在监督和助力政府决策过程的同时，也使得决策议程输入过程呈现一定的强制性、外压性和无序性。政府必须着眼于现有的技术环境、权力关系、话语体系、价值观念，形成一套有效的科学决策机制，应对新生舆论空间带来的决策压力。

公众舆论聚焦的内在原因源于社会矛盾的积聚，而舆论的直接聚焦点在于突发公共事件。金登指出，公共事件（焦点事件）是形成舆[4]论，并引起官员注意的最重要方式之一。突发公共事件的发生表征并透露了许多社会问题和社会矛盾的存在，并促使社会问题和社会矛盾显性化。随着大量舆论的聚焦，突发事件衍生为热点舆情事件，推进这些社会问题和社会矛盾进入政策议程。近年来十分突出的一些社会问题，诸如食品药品安全监管、环境污染、上学难、看病难、弱势群体保护等，均在一系列的突发公共事件的催促下引起广泛的网络舆论关注和声讨，进而进入国家公共政策议程，促进政策回应。

而突发公共事件的来源在当今开放的信息社会里更为广泛，除了一些突发性的自然灾害和社会事故，还有媒体深入调查曝光的社会问题、官员的不当言行甚至个人发布的信息等都可能被曝光并引发媒体和公众的舆论关注。由于信息传播速度很快，公众知晓信息和传播信息的过程毫无障碍和壁垒，公共事件形成和传播的机会和可能性更高，舆论形成的社会力量也会被放大。

基于上述分析，总结本书拟研究的问题背景：在经济飞速发展的情景下，社会矛盾和社会问题也不断积聚，突发性事件常常作为社会矛盾的引子或表征，成为公共舆论议题影响政府工作议程。信息技术革命下形成的网络空间建构了一个相对自由多元的话语空间和舆论传播空间，政府、公众、媒体和社会多元力量进行着频繁互动，政府的强制性权力和舆论控制力渐趋式微，公众舆论能够迅速汇聚形成巨大的社会力量对政府工作进行监督，同时对政府决策施加压力，影响政策议程形成和政府决策过程。

上述问题背景中，凸显了几大重要问题，包括：当前中国公共政策议程设置模式有什么特征？与历史公共政策议程设置模式相比有什么变化？网络时代的公共政策议程设置环境有什么特点？谁设置了公共政策议程？哪些问题会进入政策议程？网络舆情推动的公共政策有什么特征？舆情传播与公共政策推进有什么关系？舆情传播过程中，触发政策议程形成的关键因素是什么？政府决策系统面对舆情事件和舆论压力存在什么误区？应该如何有效利用舆论进行科学决策？

这些问题构成了本书的研究目标和全部研究内容，为了深入探究并回答上述问题，本书从舆情事件研究出发，借助上海交通大学自主研发的“舆情数据集成系统”，搜集并筛选出推进公共政策的舆情事件，详细整理这些事件的来龙去脉、发生经过和舆情特点，通过归纳、演绎和深入思考，总结公共政策议程的设置模式、环境变迁、议题来源和舆情影响路径，并以实证研究方法分析舆情传播对公共政策的影响机制。最后，基于上述研究，分析、总结政府决策机制有效利用舆论的现有误区和相应策略。[1]Ross E A.The Principles of Sociology.New York：The Century Co.，1920：151.[2]卡伦.媒体与权力.史安斌，董关鹏，译.北京：清华大学出版社，2006：222.[3]安德森.公共政策制定.谢明，等，译.北京：中国人民大学出版社，2009：4-5.[4]金登.议程、备选方案与公共政策.丁煌，方兴，译.北京：中国人民大学出版社，2004：180-190.1.2 理论背景

原始社会，庶民的意见是领袖决策的重要依据，尧舜为了制定正确的政令，总是严格考察民情，谦恭听取反对意见，《淮南子·主术》中有“尧置敢谏之鼓，舜立诽谤之木”的记载。《尚书·泰誓》中所说的“天视自我民视，天听自我民听”，正是对上古时代舆论活动的概括；在奴隶制社会，国君征询臣民的建议成为一种惯例，传播舆论成为一种职业，出现了专职的舆人，积极从事舆论活动，发表个人见解，代表着某一阶层的利益，鼓吹一套思想说教。直到封建制社会，奴隶制原有的经济关系改变，人口集中的繁华市井成为人们交换信息、公议时政的公共领域，才得以形成新形态的公共舆论。

在西方，公民参与国家政治的思想和实践在古希腊时代即已出现。但同样，西方中世纪大众话语只是人们自我表达观念的形式，并不形成具有一定压力的舆论，到18世纪，舆论（public opinion）这个概念才在欧洲出现。目前西方舆论学中常引用到的舆论定义多种多样，许多学者在强调舆论的形态、理性和政治功能的情景下形成对舆论的定义：舆论是由许许多多人的成熟或不成熟的意见集合形成的特定合[1]量；是建立在所经历的经验事实基础上，具备合理判断能力的意见[2][3]；是对于人们普遍关注的问题的合适的解决方法的意见；是人们头脑中对外部事物的描述，不管是来自自己的描述，还是来自别人的描述，或因为一些目的、人际关系或需要而做出的描述，抑或被个人、[4]群体人为组织起来的描述，都是舆论；是公众对与他们有关的一切[5]事物和因素形成并保持的一种判断；是较大数量的公众在面对一些[6]重要的公共问题时，汇聚的一些意见、态度和感觉的总和。有的学者将舆论的范围放大更多，视为公众对一切事物的一切意见表达。如舍夫勒（Albert Schaffle）曾说，舆论就是公众在个人或社会生活中的一些很随意的反应，是普通公众或特殊公众在生活中的某些观点、[7]倾向的表达或价值判断。这种理解使公共舆论打破了政治性，进入社会心理学的研究范畴，得到一些社会心理学解释，如杜卜（Leonard W.Doob）认为，公共舆论就是当一些公众组成并从属于一[8]个社会群体时，（他们）对某一社会问题形成的态度。有的学者强调舆论的虚拟性和混乱性，如郎兹胡特（S.Landshut）指出舆论是虚构而非现实的，是不确定的而非稳定的，是一种情绪化倾向而非理性倾向，这种倾向很容易被不断发生的事件和变化所左右，应该与现实[9]的公众行为相区分。赫尼斯（W.Hennis）认为，舆论是在大众中间紊乱的情绪、纷扰繁杂的观点和大众传媒不断散播的意见和看法之中[10]形成的。另外，还有偏于社会性的界定尝试，如扬（James Young）认为，舆论是社会中一个具有相同知觉的团体，针对一个具有普遍重要性的问题，进行公开讨论后，形成对问题的社会性判断。[11]柴尔斯（H.L.Childs）认为，扬的定义是比较恰当的一种，因为他强调了公众舆论的三个约束条件：①意见的持有者：“一个相同知觉的团体；”②主要议题：“某一具有普遍重要性的问题；”③形成途径：“经过公开讨论，”但其他方面如意见的一致程度和强烈程度被[12]认为是无关紧要的。

舆论一词自创造以来，便与政治、政治传播、政治决策、政策议程等问题息息相关，思想家们对于舆论的概念界定、起源追溯、影响评估均始于国家政治范畴。公元前4世纪的雅典城邦日益衰落，贵族和平民、奴隶主和奴隶的矛盾激化，城邦陷入混乱，亚里士多德（Aristotle）提出的公民身份学说可视为救世学说，主张“公民在公[13]共领域以言说讨论的方式参与政治”。这是最初的关于公民参与、民主政治的学说。英国政治哲学家霍布斯（Thomas Hobbes）1651年在《利维坦》（Leviathan）中首次阐述“opinion”时就指出，议会中的公众意见就是通过辩论所形成的决议。1762年卢梭（Jean-Jacques Rousseau）的《社会契约论》（On the Social Contract）首次将拉丁文“公众”和“意见”两个词联结起来，创造了新词“opinion publique”，指出“没有什么比公共的判断更加独立于至高无[14]上的权力之外的了”。1777年，休谟（David Hume）从国家层面[15]论述了“舆论法则”，他认为舆论是支撑统治者的最有效利器，不论是专制独裁政体下的政府，还是自由的政府，都依托于民意而存在。到19世纪，舆论讨论在法国大革命的冲击下大大扩展，托克维尔（Alexis de Tocqueville）在《论美国的民主》（Democracy in America）一书中认为，公众意见一旦形成，就会成为人们无法想象的强大力量，渗透到个人认知中去，“将个人理性限制在与人类的伟[16]大和幸福完全不相称的范围”。

到20世纪，舆论研究充满了不同的批判，诸多思想家重新界定和解释了舆论的政治意义。李普曼（Walter Lippman）的《公众舆论》（Public Opinion）和《幻想的公众》（The Phantom Public）将舆论看作是一种头脑发热的民主主义思想家的臆造物，体现出长久以来揭穿黑幕者们的传统。奥尔波特（Floyd H.Auport）1937年发表文章解释舆论是“一群具有有一定看法的人，这些人将被定义为属于公众”[17]，但真正构建公共空间的力量在于精英，而不是这些公众。1933年威尔逊（Francis G.Wilson）阐述公众的含义受到“每个人自身都有权利参与到政府中去”的限制，舆论的压力被看作是政府的负担。[18]郎兹胡特则指出舆论尽管是民主政体不可缺少的，但它作为一种[19]虚构形式，应该与现实的公众行为相区分；1962年，哈贝马斯（Jürgen Habermas）阐述了公众舆论来源于具有政治功能的公共领[20]域的思想。当公共讨论涉及政治活动相关的对象时（本书称之为政治的公共领域），政治公共领域形成于公民捍卫自我权利的意识增强，并由公共权力的统治对象变成公共权力的建构者。1973年德国的纽曼（Noelle Neumann）提出“沉默的螺旋”的理论假说，认为人们害怕自己的意见成为少数而被孤立，意见的表明和沉默的扩散是一个螺旋式的过程，某种意见越多，少数相反意见的持有者就会在沉[21]默中螺旋式地越变越少。1948年布鲁默（Herbert Blumer）提出批判，尽管舆论被进行大量的测验研究，但是具有普遍性的舆论，则是[22]相当匮乏的。

公共舆论与政治的研究延续依旧，但公共政策只是一门发源于美国的新兴学科。关于公共政策的描述和阐释总体可以分为以下五类：一是从政策制定和执行的视角，代表学者主要是戴伊（Thomas R.Dye）、威尔逊（Woodrow Wilson）等人。戴伊认为，“所有政府[23]选择做的事情，或政府选择不做的事情，都是公共政策。”威尔逊认为，“公共政策就是政治家进行制定、行政人员予以执行的法律法[24]规。”这一角度的定义突出了决策主体的作用，在政策主体的层面上强调了公共政策的权力属性。二是从利益分配的视角，强调公共政策的主要目的性、管理特征及其社会协调作用。伊斯顿（Dawid Easton）认为公共政策是“对全社会的各类价值作权威性地分配的过

[25]程”。宁骚教授认为公共政策即“公共权力机关经由政治过程，为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益而选择、制定的方案”[26]。孙光认为政策是“国家和政党为了实现社会总目标而确定的行动准则，表现为对公共利益进行分配和调节的一系列政策措施和复杂[27]过程”。这些理解都强调了公共政策是政治过程的一种输出流，是政府为解决社会发展中的公共问题而实施的管理手段，是从公共利益出发对各种利益关系进行调节的具体管理方案。公共政策是政治过程的衍生物，突出了公共政策作为国家权力和意志的实施和执行工具的特征。三是从社会规范和准则的角度，强调公共政策对于人们的行为的约束作用和引导作用。伍启元认为公共政策就是“政府对社会一[28]切公私行动采取的指引”。张金马认为政策是“党和政府制定的[29]对有关机构、团体和个人行动进行规范和引导的准则或指南”。这些定义强调公共政策的核心内容是对个人和组织、团体具有规范引导作用的“行为准则”，公共政策的目的是公共权力部门保证社会或某一区域向着正确方向进行发展。实际上，从行为准则角度描述的公共政策除了强调政策的规范作用之外，也强调了公共政策的价值取向，或者说价值分配功能。四是从政策表现形式的角度，重在描述政策的外在形式及内涵。陈振明认为公共政策“……是一系列谋略、法[30]令、措施、办法、方法、条例等的总称”。拉斯维尔（Harold Lasswel）和卡普兰（A.Kapland）认为，公共政策就是“具有一定目[31]标、价值和策略的一种大型计划”。林金德等认为，政策是社会管理部门提出的一些法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目，以[32]促使社会各个区域向合理、正确的方向发展。这类描述勾勒出的公共政策的外在形式是法令、措施、条例、计划、方案、规划、项目或者方法。公共政策的内涵则包括特定的目标、目的、价值取向和策略选择。这是一种把公共政策看作某种内涵的载体，然后再从形式到实质进行具体描述的定义方式。五是以动态的活动过程看公共政策，认为公共政策是一个动态的、连续的、与其他有关问题有联系的过程。安德森认为公共政策是“由一个或一组行为者，为了解决一个问题或[33]相关事宜而采取的相对稳定的、有目的的活动过程”。弗里德里希（C.J.Friederich）的描述也类似，认为政策是“政府、个人或团体[34]在某一特定环境下有计划的活动过程”。这类界定强调了公共政策的过程特征，公共政策是公共权力机关具有明确目标的活动过程，这个过程涉及各种政策资源的有效配置，是一个包括决定、措施、实施等环节的连续过程和动态过程。

关于公共舆论参与政府决策的研究，主要集中于四个分析框架：议程设置分析框架、多源流分析框架、政治系统分析框架和触发机制分析框架。简述如下：1.议程设置分析框架

议程设置的理论雏形始于政治学，李普曼最早提出的“拟态环境”概念阐述了该思想，他指出个体行动的依据往往是自己制作的或者别人给他的图像，而新闻媒体却影响了人们头脑中的图像。[35]1962年，政治学家巴克拉克（Peter Bachrach）和巴拉茨（Morton Baratz）的《权力的两方面》（Two Faces of Power）一文发表，立即引起了人们的思考，并成为政治学和议程设置思想的经典作品，文章指出，权力具有两方面，一方面在于能否影响决策过程，另[36]一方面在于能否设置议事日程。1963年，科恩（Benard Cohen）首次提出并解释了议程设置的理论思想，该思想便一直作为大众传播[37]效果研究领域的热点关注问题反复加以论证。1968年，美国传播学家麦康科姆斯（Maxwell Mccombs）和肖（Donald Shaw）基于对总统大选的调查研究了媒介议程对公众议程的影响，于1972年发表论文最早明确提出了议程设置的理论假说，并总结了两个重要结论：尽管大众传播通常不能左右人们对某一事件的具体看法和意见，但是，大众传播可以通过选择传播某种信息，以影响人们所关注的事件和人们讨论事件的先后顺序；大众传播很难决定人们怎么想，但是对[38]人们想什么具有非常大的影响。

议程设置理论发展以来，不断被注入新的框架和假设，在原理论基础上进行细化、扩展和转向，如从设置“该想什么”到“该怎么想”[39][40]，从议题显要性研究到属性议程设置研究，以及“需求导向”[41][42]议程设置、议程设置效果的来源和后果溯求等研究，这些研究的研究路径、研究内容和研究方法也随着不断变化的传播生态环境发生着改变。唐纳德·肖也很早就注意到网络能够改变议程设置模式，认为受众也可以通过互联网等多种途径来建立他们自己的一系列议程，在这种情况下，大众媒体如果已经不具备几十年前那种强大的设置议程的能力的话，那么理所当然，各个媒介在议程设置中的重要性[43]都会改写。1998年的“德拉吉报道”（Druge Report）以克林顿（Bill Clinton）性丑闻案引领美国舆论开创了个人网站成功设置议程的典型个案，同时也验证了传统议程设置理论面临变迁的现状。[44]

公众议程影响公共政策形成是“一般民主理论”的核心命题[45][46]，民主常常界定为使政府对广大民众的需求做出回应的过程和

[47][48]机制，或者在不同利益团体相互博弈影响政府的过程中，广大[49][50]公众能在多大程度上影响政府决策，学者们也通常会通过测量[51][52]决策者对公众需求的回应程度来评估社会的民主程度。”公众议程对公共政策的影响越大，证明民主机制越完善，反之，则民主机[53]制越存在缺陷，或被权力集团操控。

学界目前已有诸多实证研究证实，公共舆论对于公共政策制定有[54][55][56][57][58]潜在的影响。该命题亦在不断为不同领域的研究者们验证、拓展、质疑和修改。如将经济学完善信息理论应用于竞选研究[59][60]中，以一般选择规律分析政治家与民众行为并预测公共舆论对公共政策的重要影响；特定利益集团理论学者则认为大众意愿通常比较模糊，能够理性、有计划地形成政治压力的通常是高度组织化的商[61][62]业集团和精英团体。政治经济学家也得出相似结论，认为搭便[63][64][65]车的问题会阻碍有组织的利益需求传播。另外，一些学者会做“政府政策影响公共舆论”的反向推演，认为当信息有限的情况下，决策者向公众传播哪种政策更利于长远利益，更能影响公共舆论[66][67]。

此外，还有诸多研究在议程设置分析框架下，将媒介议程、公众议程和政策议程构建为一个线性过程来加以综合论述：媒介议程首先会将一些想要讨论的问题推到公共空间中去，进而影响公众讨论的话题，形成公众议程并与之互动，最后公众议程会在互动中影响政府决[68]策部门所关注的政策问题，形成政策议程。科布（Roger W.Cobb）和埃尔德（Charles D.Elder）率先将政策议程的创建过程分为公众议程和政策议程两个阶段，他表述为系统议程和制度议程。其中，系统议程是一种讨论模式，是广大人民各抒己见、表达诉求，让一个问题变成社会公众普遍关注和讨论的问题，是一般政策制定过程中的最初始阶段，他称之为系统议程；而第二个发展阶段即系统议程上升为制度议程，即某些被公众广泛关注并影响巨大社会反响的社会问题，开始引起决策者的跟踪关注，使他们对许多具体的问题产生一定的危机感和责任感，甚至需要采取必要的行动来解决问题，政府议程过程因[69]为制度性因素而必须按照特定程序行动，也称之为制度议程。美国学者罗杰斯（Everett M.Rogers）和迪林（James W.Dearing）则也同时重点关注了媒体议程的影响，认为媒体议程对精英决策制定者的政策议程和政策实施具有直接的重要影响；同时，公众议程如果被媒体议程所设置，或被媒体议程所反映，也会对精英议程决策者的政策[70]议程造成较大影响。

公共舆论对政策的影响有多大，大多权威研究认为其影响巨大，[71][72][73][74]也有不同意见。首先，诸多学者提出了研究选样的问题，现有的量化研究样本倾向于选择影响重大的公共事件，这些事件通常会受到政府回应，这种样本选取偏差导致研究结果过高估计了舆[75][76][77][78]论对政策的影响。其次，关于研究的条件设定和实验控制的问题也颇受质疑，如多姆霍夫（William G.Domhoff）认为，公共舆论仅在战争或社会动乱时期才对总统行为和国会立法具有明显影响[79][80]，且舆论对外交政策、防卫政策及经济政策基本没有干预作用。还有一些观点认为公共舆论对决策者具有非直接的影响，会被各种力量所调和，如类似先例的发生、重大社会抗争、关键选票、选举年的[81][82][83][84][85]压力等。

但不少学者纷纷进行了更多分时段（短期议程、中期议程、长期议程）、分信息（不同类型信息）、分媒介（传统媒体议程与新媒体、新媒体议程与公众议程、新媒体议程与政策议程等）的细化研究，如埃凯特（Dabashis Aikat）以9·11事件为焦点的分时段研究，结论认为在突发事件发生前，网民议程与传统媒体之间几乎没有什么相同议程，在事件发生后一周里，网民议程与传统媒体议程具有较强的相关性；到后几个星期里，这种相关性就会减退，两者只有少量的重合；[86]分信息类型研究如霍夫兰德（Carl I.Hovland）和威斯（Walter Weiss）认为公众对高声望的、高可信度的信息来源有更高的依赖性[87]；佩奇（Benjamin Page）等认为，不同的信息有不同的影响，中立的第三方言论比相关组织的言论对舆论有显著的推进作用，客观信[88]息比刻意制造的信息更受公众信任。

舆论与公共政策的关系命题，在面对日益多元复杂的传播载体、传播途径及不同文化背景下，需要更广泛的经验验证和理论拓展。另外，中国与西方的议程设置有着不同的语境，西方国家由于媒体的相对独立性，以及西方的选举制度使得民意、媒体、政治和总统行为有着高度的敏感关系，因而上述的西方议程设置的理论和经验研究均与中国的实际图景有一定区别。中国媒体机构属于“半事半企”的运作机制，媒体议程在很大程度受政策议程控制，但是这一模式亦并非一成不变，随着大众媒体的转型和互联网的发展，公众和媒体反向影响[89]政府议程的力量已愈发强大（见图1.1和图1.2）。图1.1 西方国家议程设置模式图1.2 中国的议程设置模式

中国政治学家王绍光发展了梅（Peter J.May）的议程设置两维分类标准，系统解析了中国公共政策议程设置模式，他将议程提出者分为政策决策者、智囊团、民间三类（见表1.1），将民众参与程度分为低民众参与和高民众参与，最终形成中国六大政策议程模式，分别为决策者主导的关门模式（低民众参与）、动员模式（高民众参与）、智囊团主导的内参模式（低民众参与）、借力模式（高民众参与），以及民间主导的上书模式（低民众参与）和外压模式（高民众参与）。刘伟则按照政策议程创建的主题角色和运行特征将政策议程分为内创型政策议程（由官方政策活动者发起）、动员型政策议程（由官方政策活动者发起）、相融型政策议程（由官方和非官方政策活动者共同发起、建构和推进）、外创型政策议程（由非官方政策活动者[90]发起，包括利益团体、社会公众、公共舆论等）四种类型。[91]表1.1 中国公共政策议程设置的模式2.多源流分析框架

金登在“垃圾桶理论”的基础上，创立了多源流分析模型作为解释政策制定的一种有效框架。这一研究框架对公共政策过程的核心环节——公共政策议程建立和政策形成——展开了科学而精彩的分析。

金登创建的公共政策议程形成的多源流分析框架，核心问题有三[92]个：问题、政策和政治，三个问题组成三个源流。（1）问题源流：一个迫切需要加以解决的问题的出现，是议程形成的需要因素。但为什么政府官员注意某些问题而没有注意另一些问题呢？金登提出，问题被提上议程通常有三种情况：一是指标，即某些指标表明某些社会问题存在；二是焦点事件、危机与符号，有时突然出现的一个焦点事件、一个危机、一个变得流行的符号，就能标志一个问题的出现；三是信息反馈，如政府收到现行项目运作情况的[93]反馈信息，使该问题提上议程。（2）政策源流：关于某一问题领域的专业知识和观点逐渐累积，专家对政策提出合理的建议，是促进政策议程和备选方案的另一个因素。政策源流中，政策共同体是一个非常重要的存在，它由某一特定领域（如卫生、住房、环境保护、司法审判等）的专业人员组成。专家的观点常常会针对一个问题形成融汇、交锋和碰撞的局面，最终如果政策方案逐渐减少，形成一个可行的、共同认可的备选方案，会大大增加议程推进的可能。（3）政治源流：政治过程也对议程有影响，某一时期的国民情绪、政治事件、政治背景、政治现状、政治理念等综合因素都会对议程具有影响。其中，国民情绪的推动、有组织的政治力量的推动和政府的一些变动（如关键人事的调整、管理权限问题的变化等）都会对某一问题进入政策议程具有重要的影响。

问题源流、政策源流和政治源流这三个过程都可能充当政策议程形成的推动力或阻碍力。其中，问题和政治本身就可以建构政策议程，但是，如果三条源流汇合在一起的话，那么一个项目进入决策议程的可能性就会明显增强。如果这三种因素中缺少一种，即如果发现不了问题，或者找不到解决方案，或者当时的政治源流不支持这一政策，那么政策议程对该问题的关注很有可能转瞬即逝。

此外，在这一过程中的主要参与力量有政府内部的参与者，如行政当局、官员、国会，或政府外部参与者，如利益集团、学者、研究人员、咨询人员、媒体、与选举有关的参与者和公共舆论，都是政策过程的重要参与者，每一种参与者都具有一定的重要性，都有发挥其重要作用的独特的方式，都获取了一定的资源。

金登的分析模型为政策议程创建过程提供了一个有效的基本分析框架，这一分析框架对我们针对多元而复杂社会环境，分析我国政策议程的形成机制，具有十分重要的借鉴意义。

西方还有许多学者以多源流为分析框架对公共政策议程设定和政策制定过程进行分析，如扎哈里尔迪斯（Nikolaos Zahariadis）就认为多源流框架不仅能够解释政策议程形成的过程，还适用于解释整个政策形成过程、单一问题研究、政策比较研究等多重领域的研究，他在《德尔菲神谕：模糊性、制度与多源流分析》（Delphic Oracles：Ambiguity，Institutions，and Multiple Streams）一文中运用了金登的[94]多源流理论对英法两国几个部门的私有化政策进行了分析。杜兰特（Robert Durant）和迪尔（Paul F.Diehl）应用多源流分析框架对美国的外交政策形成过程中的备选方案进行了研究，将美国外交政策的议程设置和备选方案的形成分为四种类型：量子式发展，提上议程后立刻形成决策；突变式发展，备选方案“软化”机会较少；聚合式发展，决策者快速关注了备选方案；渐进式发展，比较接近金登的政[95]策议程形成模式。

国内运用多源流分析框架的研究并不多，大多集中于理论研究方面，主要以对多源流理论的介绍和述评为主，如曾令发、陈建国、杨雪琴等人的述评性研究；在应用研究方面，则大多是运用框架对具体案例的分析，如王波、周超和颜学勇等应用多源流分析框架对流浪乞讨人员管理政策的研究，毕亮亮以江浙跨行政区水污染防治合作为个案的研究；此外，还有对公共政策终结阶段的理论应用尝试，如阮蓁蓁的《多源流理论视域下中国公共政策终结研究》。3.政治系统分析框架

尽管关于政治学的研究早已开始倾向于应用型研究，伊斯顿对公共政策分析又提供了一个系统性的、基本理论性的和综合性的分析框架，即政治系统理论框架。该框架围绕着政治系统是怎样运作的，以及政治系统如何生存和延续下去的宏观问题展开，并如此解释舆论与政府决策之间的因果关系：公民表达所汇集起来的舆论，将公众需求传递到政府决策部门，影响政府行为、政策制定甚至制度选择。

政策系统分析框架以政治系统和环境的二分为基本前提。公共政策是政治系统的产物，是政治系统在运作过程中受到外界压力而做出的反应。而公共政策制定过程则是政治系统与外界（自然的、生物的、社会的和心理的）环境形成的一个输入—转换—输出—反馈的循环作用机制，具体过程是外界环境向政治系统输入一些需求（demands）与支持（support），政治系统对这些需求和支持进行转换和反应，并输出相应的政策和活动，并再度进入一个循环过程，政府的政治活动也会直接影响环境，环境做出反馈并提出新的要求与支持，政治系统又给出相应的回应，这种系列循环过程就是系统论的核

[96]心。

具体而言，需求和支持是输入的两个主要内容。伊斯顿认为，需求有两种指向，一是需求提出者认为，那些对特定事物做权威性分配（authoritative allocation）的人应该以人民的意志为行为准则；二是如果这些分配者不愿意对需求作出反应，那么它们则会进一步要求更[97]换这些分配者。而支持包括显性支持和隐形支持，以行动来支持[98]属于显性支持，以态度或情绪来支持属于隐形支持。人们常常通过需求和支持向政治系统输入压力，政治系统则必须做出相应的反应以维系政治系统的生存和合法性，这种反应通常包括通过输出、强制、表达善良意愿等。输出并不代表一个内部过程的重点，而代表政治系统与其环境之间的一种交互作用，输出的功能也类似于需求和支持的功能，它有助于实现系统的反作用，包括权威性输出（采取行动和政策回应）和相关性输出（通过陈述、解释和表明态度）两种类型。

有效的输出满足成员的利益，可以获取更多成员支持，而无效的输出则会增加消极性支持，有效和无效的输出都将融入下一轮需求输入的环境，并塑造新的需求和支持。

这个分析框架既不是静止的过程也不是一个单向流动过程，而是一个循环系统的流动环节，如图1.3所示。图1.3 政治系统论的简化模型

政治系统分析框架建构了一种理论型的政治学一般分析框架，但政治系统分析框架属于宏大的理论分析框架，适用于分析抽象政治过程的一般形式，而不能提供具体的验证结果，亦不适用于具体的经验分析。在网络舆论对公共政策的影响方面，能够解释网络舆论为什么引起政府决策变化，以及政策变化呈现什么特点和逻辑，但是不能进一步回答网络舆论如何生成，网络舆论到底多大程度上影响公共政策，网络舆论影响公共政策的条件、路径是什么等具体政治现象。4.触发机制分析框架

与金登所关心的问题一样，政策触发机制分析框架下研究的根本问题属于政策问题何以被察觉的问题。金登对设立政策议程予以精湛的回答，他提出政策议程是由三个相互独立的活动流（问题流、建议流和政治流）聚合起来开辟一个“政策窗口”而形成的，其中，问题流是由政府内部人员或外部人员期待引起政府关注并采取行动的问题，建议流就是解决问题的一些可能性的方案，政治流就是诸如选举结果、总统换届、民意变化、压力集团的活动等现象。政策议程形成也是一个随机的、不确定性很强的问题，不可否认很多时候也靠时机和运气。不过，更多时候，政策议程形成是可预测的、可控的和有序的。安德森说，一个公共问题要被提上议程，它必须首先转化为一个[99]有社会争议的问题，或者让它变成政府部门需要关注的事件。格斯顿（Larry N.Geston）在金登的“政策之窗”的概念基础上，进一步思考了如何被政府部门所关注的问题，并提出政策议程的触发机制分析框架。格斯顿认为，公共政策的议程创建过程是一个十分复杂的过程，各个问题都具有其特殊性，但是公共政策的触发机制通常与公众议程联系十分紧密，并使人们感受到这个问题的一些压力，引起人们提出增加新的政策或改变现有政策来缓解这种压力。而这种压力来源于什么呢？在政治过程中，重大事件的发生通常会把人们日常正在经历的许多问题矛盾激烈化，在公众中间形成对该问题的一种共有的、消极的、恶化的公众反应，成为将该问题推进政府决策部门视野的强有力的力量。如格斯顿所说，那些集体等待决策者关注并回应的[100]问题，一般都还处于僵持阶段、分解阶段或解决阶段。

尽管触发事件的发生是公共政策制定过程的起点，事件的发生及它对公共政策的影响都难以预测，但是，触发事件如果偶然产生了某种力量，这种力量的波及范围和强度都会大幅扩大，也会成为后续事件的刺激源……尽管触发机制常常带来一些不安定因素或压力因素，但触发机制应该被客观评价，因为它们起到了许多正向的作用，如使[101]一些社会问题为人们所关注，并引出政策缺点和政策问题。格斯顿进一步对关于触发机制问题做了一系列实证论证，他从范围、强度和触发时间三个维度对触发机制在议程创建中的功能地位进行了剖析并得出结论：一个问题要想引起政策制定者的重视并做出政策回应，则该问题必定在范围上、强度上和触发时间上三方面都体现问题的重大程度和社会影响力。如果一个问题在范围上和强度上有一方面不够突出，且随着时间的推移，这个问题被关注的范围和强度没有加强，那么这个问题则很可能不会引起政策制定者予以慎重和严肃的处理或[102]做出政策回应。

美国学者科布和埃尔德曾概括了什么特性的事件更易引发社会的广泛关注，他们指出，一个社会问题扩展的活力，很大程度上取决于问题自身的特性，这对政策议程的建立具有非常重要的影响：一个问题定义越模糊，被公众广泛关注的可能性就越大（特殊性）；一个问题被认为社会意义越大，被公众广泛关注的可能性越大（社会重要程度）；一个问题的社会关联期越长，被公众广泛关注的可能性就越大（关联期的长短）；一个问题越不具有技术性，被公众广泛关注的可能性就越大（问题复杂程度）；一个问题越缺少明确先例，被公众广[103]泛关注的可能性就越大（先例的明确程度）。概括下来，一个问题的特殊性程度、社会重要程度、关联期的长短、问题复杂程度和先例的明确程度，是决定该问题是否能进入公众视野的重要因素。

斯图尔特（Joseph Stuart，Jr.）等人认为，通常情况下，一个问题要满足几方面的条件后才能被关注并进入议程：第一，已经达到危机程度，不容再忽视；第二，已经具备独特性，此时问题代表着更大的问题，并且被扩大化，如臭氧的消耗和全球变暖；第三，具有感情因素，或者引起了媒体的关注，因为具有了“人的兴趣的因素”；第四，具有广泛影响；第五，对社会的权力和合法性提出质疑；第六，[104]时髦。这些因素均可以被视为政策议程创建过程的触发机制。

议程设置分析框架对传播路径和传播效果做出了很好的回答，为政治学、传播学、社会学等各领域研究提供了重要理论参照，是关于公共政策议程研究的核心和基础理论，适用于经验研究。本书议题归根结底为网络舆论如何设置公众政策议程的问题。该理论面临的问题有：一是正如肖所预测的问题一样，面对日益多元复杂的传播载体、传播途径和传播文化，议程设置理论需要更广泛的应用和经验验证，来不断对理论做出检验、拓展和发散。目前已有研究扩展并回答了媒体议程对公众议程的影响、媒体议程是如何被设置的、媒体议程如何影响政策议程等问题，但是着眼于中国公共政策决策环境和传播环境对公共政策议程的形成还没有十分系统的研究和验证。二是议程设置理论存在的局限，它只能回答A议程是否和B议程有关系以及两者之间是否存在影响的问题，但不能解释A议程如何影响B议程、影响路径和内在机制是什么等问题，这还需要借助其他理论框架予以回答。

多源流分析框架虽然以美国政策议程为分析参照，但是也为政策议程的选择过程提供了一个有效研究框架，本书将分别应用和扩展该框架中“问题源流”分析框架，来回答政策议题来源问题，即网络舆论环境下政策议题的来源形式有哪些，并结合“政策源流”和“政治源流”分析框架回答网络舆论影响下政策议程形成的几种模式。

政治系统分析框架为解释网络环境下舆情传播与政策决策之间的互动机制提供了一种可参考的理论构想和分析思路，但是这一分析思路并没有详细解释输入的具体过程和具体路径，也不能解释有些问题何以被输入政策议程这个过程，这是系统分析框架的瓶颈所在。本书将基于对中国现实舆情传播影响公共政策的案例研究，对网络舆情传播与公共政策议程输入的模式、影响关系进行经验的、实证的探索，在一定程度上验证政治系统分析框架的理论假设。

触发机制分析框架同样在尝试回答哪些因素会导致议题影响公众、媒体和政府部门，进而形成政策议程。但是相关的问题仍然缺乏经验的实证论证，这使得触发机制分析框架仍然处于一个理论假设和构想的阶段。本书试图借用该框架，从网络舆情的事件属性、传播强度和政策可行性三个维度，建构中国公共政策议程的触发机制。

综合来看，上述理论都均有各自的问题指向和贡献意义，但是同时都存在不同的缺陷和瓶颈，本书试图综合上述分析框架，结合中国特殊政治和文化语境，研究网络时代的政策议程形成机制，以政治系统分析框架作为基本思路和架构，以议程设置分析框架为基础应用，借助多源流分析框架解释网络传播环境下的议题来源和决策模式，建构中国公共政策议程的触发机制。[1]Gault R H.Social Pshchology.New York：Henry Holt and Co.，1923：177.[2]Holcombe A W.The Foudations of the Modern Commonwealth.New York：Harpers，1923：36.[3]Graves W B.Reading in Public Opinion.New York：Appleton，1928：101.[4]Lippmann W.Public Opinion.New York：The Macmillan Co.，1922：29.[5]Dewey J.The Public and Its Problems.New York：Henry Holt and Co.，1927：18.[6]Minar D W.Public Opinion in the Perspective of Political Theory.Western Political Quarterly，1960，13（1）：33.[7]Schaeffle A.Bau und Leben des sozialen Krpers.Tübingen，1896：191.[8]Doob L W.Public Opinion and Propaganda.New York：Holt Rinehart & Winston，1948：35.[9]Landshut S.Volkssouveraenitaet und offentliche Meinung//In Festschrift fur Rudolf Laun zu seinem 70.Geburtstag，Hamburg，1953：583.[10]Hennis W.Meinungsforschung und reprsentative Demokratie//Recht und Staat，Heft 200/201，Tübingen，1957：561.[11]Young J T.The New American Government and Its Work.New York：The Macmillan Co.，1923：577-578.[12]Childs H L.Public Opinion：Nature，Formation，and Role.D.Van Nostand Company，Inc，1965：17.[13]亚里士多德.政治学.吴寿彭，译.北京：商务印书馆，2007：60.[14]卢梭.社会契约论.何兆武，译.北京：商务印书馆，1980：169.[15]纽曼.民意——沉默的螺旋的发现之旅.翁秀琪，李东儒，李岱颖，译.台北：远流出版公司，1994：102.[16]托克维尔.论美国的民主.董果良，译.北京：商务印书馆，1996：527.[17]Allport F H.Toward a Science of Public Opinion.Public Opinion Quarterly，1937，1（1）：9.[18]Wilson F G.Concepts of Public Opinion.American Political Science Review，1933（27）：371-391.[19]Landshut S.Volkssouveraenitact und offentliche Meinung.Festschrift fur Rudolf Laun zu seinem，Geburtstag，Hamburg，1953：583.[20]哈贝马斯.公共领域的结构转型.曹卫东，王晓玉，刘北城，等，译.上海：学林出版社，2002：283-297.[21]郭庆光.传播学教程.北京：中国人民大学出版社，1999：220-221.[22]Blumer H.Public Opinion and Public Opinion Polling.American Sociological Review 13，1948：542-554.[23]戴伊.理解公共政策（第12版）.谢明，译.北京：中国人民大学出版社，2011：1.[24]张金马.政策科学导论.北京：中国人民大学出版社，1992：17-20.[25]Easton D.ThePolitical System.New York：Kropf，1953：129.[26]宁骚.公共政策.北京：高等教育出版社，2000：109.[27]孙光.政策科学.杭州：浙江教育出版社，1988：14.[28]伍启元.公共政策.香港：商务印书馆（香港）， 1989：1.[29]张金马.政策科学导论.北京：中国人民大学出版社，1992：19-20.[30]陈振明.政策科学——公共政策分析导论.北京：中国人民大学出版社，2003：

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