作者：马丽
出版社：西南财经大学出版社
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经营性公共基础设施tot项目融资集成管理研究试读：
摘要
改革开放以来，我国经济发展迅速，现有公共基础设施运行压力不断加大，而仅仅依靠政府投入兴建基础设施无法满足社会的需要，因此有必要吸引社会投资者参与到公共基础设施的建设、运营和管理中来，发挥民营资本的作用，实现政府、民营资本、项目使用方等的多赢。
特许经营项目融资是适用于基础设施、公用事业和自然资源开发等大中型项目的重要筹资手段，其中的TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交—经营—移交）项目融资方式则是特许经营项目融资的典型模式。在公共基础设施项目中，经营性公共基础设施项目是较适合采用TOT项目融资方式的项目类型。产生于20世纪90年代末期的TOT融资模式，因其不涉及项目的建设过程，越来越得到了政府和社会投资者的青睐。但目前关于TOT融资的理论体系仍不够完善，仅仅处于初期的探索阶段，因而急需新的理论为投融资双方提供借鉴。
传统TOT项目融资管理研究的主要弊端在于只针对TOT项目融资的某个方面进行研究，解决某个方面的问题，而这可能使得项目融资的其他方面受到不利影响。因此，近年来，人们对于TOT项目融资管理的研究，更加强调从集成的角度进行分析。集成管理是TOT项目融资需求和发展的产物，是TOT项目融资管理的一种新的理论，并可以将TOT项目融资管理实践提高到一个新的阶段。其核心在于从经营性公共基础设施TOT项目融资的结构、运行机制和功能出发，建立一体化的TOT项目融资集成管理系统，保证TOT项目融资中结构、运行机制和功能的连续性和整体性，使得TOT项目融资发挥最大作用。
本书从“经营性公共基础设施TOT融资系统是一个复杂系统”的角度出发，运用公共物品理论、公共基础设施民营化理论、项目区分理论、项目融资理论和集成管理理论，以及案例研究方法，密切结合TOT项目融资的结构、功能和运行机制展开研究。主要完成了以下工作：（1）详细分析了“经营性公共基础设施”的含义，分析了经营性公共基础设施与非经营性公共基础设施的转化，明确了只有经营性公共基础设施才适用于采用TOT项目融资模式；对于TOT项目融资的研究现状进行了深入分析，说明了现有研究的不足，分析了TOT模式在我国运用的适用性和优越性。对于集成管理研究进行了分析，说明集成管理适用于TOT项目融资的研究，为此后研究奠定了理论基础。（2）本书从分析经营性公共基础设施TOT项目融资的结构、运行机制和功能的内涵及其相互关系入手，并运用系统工程原理，提出TOT项目融资结构——逻辑维、运行机制——知识维以及功能——时间维的三维结构空间体系的命题，提出了经营性公共基础设施TOT项目融资结构集成、运行机制集成和功能集成以及三者相互集成的新的系统观，建立了经营性公共基础设施TOT项目融资集成管理模型。（3）明确了经营性公共基础设施TOT项目融资的结构、功能和运行机制的含义，明确了结构集成、运行机制集成和功能集成的含义，并对结构、功能和运行机制展开深入分析，初步探讨了结构集成、运行机制集成和功能集成管理。（4）提出了经营性公共基础设施TOT项目融资集成管理的概念模型，将综合集成研讨厅方法应用于TOT项目融资集成管理之中。（5）将所建概念模型，应用于云南省高海高速公路TOT项目融资集成管理的研究。
关键词：经营性公共基础设施TOT融资集成 结构功能运行机制
Abstract
With its open policy, China economic has be developing rapidly, which makes the existed public infrastructure pressure to increase. We must increase input and build the infrastructure, but it is not enough to build the infrastructure relying on the government input. We should attract the social investor to participate in the construction, operation and management of the public infrastructure. If practicable, we can make the private capital working and realize the government, private capital, project use of party to win more.
Concession operation in financing way of project is used in foun-dational establishment, energy source, public establishment, petroleum and steels such large project. TOT（transfer-operate-trans-fer）financing models produced in the 1990s. Now the government and society investors are in favour of TOT because it doesn' t involve the construction process of the project. At present, the research on the theory system of TOT financing is not perfect and is just the early stage of exploration. Integrated management, which was regarded as the product of development as well as the needs of TOT, is new theory in the field of TOT management and will make management practice up to a new higher stage. Traditional TOT management model' s main defect was study limitations in some respect. Therefore, in recent years, peo-ple for project financing management research TOT, emphasize more from the point of view of integrated analysis. Based on public infra-structure project financing structure, TOT operation mechanism and function, people set up integrative TOT project financing integrated management system. The system can ensure project financing structure in TOT, running mechanism and function of the continuity and integri-ty, make TOT to maximize efficiency of project financing.
The articleconsiders the TOT system of the profit public infra-structure as a complex system. And on that basis, we used the theory of public goods, public infrastructure privatization theory, project dis-tinction theory, project financing theory and integrated management theory and the case study method in the research. At the same time, the article paid close attention to the structure, function and operating mechanism of TOT financing. The article finished work including：
First, the articleanalyzed the meaning of the“profit public infra-structure”and the profit and non-profit transformation. In fact, only profit public infrastructure can be applied to the TOT financing models. The article stated the limitations of the current study on TOT through the analysis of the research status and analyzed applicability and superior of the use of TOT in our country. At the same time, the article research on the integrated management and got to a conclusion that the integrated management can be applied to TOT financing.
Second, the article used the hall three dimensions structure method, constructed the TOT financing frame of the profit public infra-structure project, and analyzed each dimension of meaning.
Third, the article definited the structure, function and operating mechanism of the TOT system of the profit public infrastructure and then deep researched on them in order to study on the integration.
Forth, the aticle used hwme method research the integration of the function and operation mechanism under the established structure and put forward the related concept model.
Fifth, the article used the model research on TOT financing inte-grated management of the GAO HAI highway.
Key words: Profit public infrastructure TOT integration structure fuction operating mechanism1 绪论1.1 选题的背景和意义
我国经济的快速发展需要能源、交通、通信等基础设施的同步发展。就现状来看，我国基础设施建设无法跟上经济发展的脚步。为此，中央和地方政府不断加大资金投入力度以加快基础设施建设的步伐。但是由于大部分的基础设施项目资金投入量巨大，政府的资金投入量远远低于建设资金的需求量，因此寻求适合于我国基础设施建设的融资方式就成为政府和学者所关注的焦点。
20世纪90年代，TOT项目融资方式兴起。我国第一个以TOT项目融资方式运行的企业是辽宁的沈海热电厂，该厂于1993年7月将一部分股权转让给香港的汇胜集团。此后TOT项目融资方式在我国得到了广泛的运用，除了电力行业外，还应用于水务、交通基础设施等。例如，上海南浦大桥、杨浦大桥、过江隧道、沪杭高速公路上海段、山东省烟台至威海一级汽车专用公路、上海延安东路隧道、沪嘉高速公路、沪宁高速公路、成渝高速公路（重庆段）、304国道好力保至通辽段、漯河至驻马店高速公路、杭州绕城高速公路、陕西省西临高速公路、陕西省宝鸡市马营渭河大桥和新世纪渭河大桥、西安—铜川高速公路、京大高速公路山西段等项目，都是我国运用TOT项目融资方式的案例。
尽管TOT项目融资方式，较之前采用的BOT（Build-Operate-Transfer，即建造—经营—移交）项目融资方式简单了许多，但是由于我国应用TOT项目融资方式的时间较短，仍出现了许多问题，使得TOT项目融资方式的开展并非十分顺利，甚至导致了国有资产的流失。张利等学者（2004）曾对我国TOT融资方式的风险进行了研究，总结出了TOT项目融资方式的主要风险：与融资方有关的新建和移交项目的建设风险、项目经营期满移交给融资方后项目的损耗风险、项目监管的风险以及选择经营者方面的风险等；还有与项目经营者有关的自身融资的风险、经营者的经营风险、项目的管理风险以及政策法规等风险。近几年，对于TOT项目融资方式的风险进行研究的不多，大多数是对TOT项目融资的特许经营期、特许经营权等方面展开探讨。
虽然TOT项目融资方式在发展应用的过程中，还存在着一定的不足，但是就我国目前基础设施建设的发展速度以及资金存在巨大缺口这一实际情况来看，TOT项目融资方式将会大有作为。
TOT项目融资方式并非适用于所有的基础设施项目，因此研究必须要有针对性地展开。本书主要探讨经营性公共基础设施实施TOT项目融资集成管理的问题。
目前我国对经营性公共基础设施TOT项目融资的研究处于开始阶段，多数的研究是针对实施TOT项目融资的某个阶段，而经营性公共基础设施TOT项目融资系统作为一个复杂的系统，仅依靠某个阶段的研究，是无法解决整个系统的问题。因此，必须对经营性公共基础设施实施TOT项目融资的结构、功能和运行机制的系统角度展开研究，这将具有十分重要的理论意义和现实意义。1.2 相关的概念1.2.1 TOT项目融资的含义及其特点1.2.1.1 TOT项目融资的含义
项目融资可以作广义和狭义两种理解。作广义的理解，项目融资是指为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动，即“为项目融资”。从金融学角度而言，广义的项目融资是指债权人（如银行）对借款人（如项目公司）抵押资产以外资产有100%追索权的融资活动。若狭义地理解，项目融资就是本书所使用的，即“通过项目来融资”，进一步讲，是通过该项目的期望收益或现金流量、资产和合同权益来融资的活动。从金融学角度而言，狭义的项目融资是指债权人对借款人抵押资产以外资产没有追索权或仅有有限追索权的融资活动。狭义项目融资最适用于基础设施、公用事业或自然资源开发项目，包括了BOT、TOT、PPP（Public-Private Partnership，即公私合伙/合营）、ABS（Asset-Backed/Based Securitization，基于资产的证券化）等方式。
TOT项目融资是吸引社会投资者参加公共基础设施建设、经营、发展的项目融资方式。第一个“T”是“Transfer”——移交给社会投资者的意思，即东道国政府把正在运营过程中的公共基础设施项目的经营权，在一定期限内有偿移交给社会投资者；“O”是“Operate”——经营的意思，即社会投资者获得项目经营权之后，在给定的期限内经营项目，而项目的收益则归属于社会投资者；第二个“T”是“Transfer”——移交给政府的意思，即社会投资者在特许经营期满后，将公共基础设施项目无偿移交回东道国政府。通过这样的过程，政府依靠项目经营权在一定期间的转让可以从社会投资者那里一次性获得大笔资金，既可以用于归还该项目建设中的贷款，也可以用来投资其他公共基础设施。例如，根据我国交通部2004年公布的《国家高速公路网规划》，从2005年起到2030年，国家将斥资2万亿元，新建5.1万千米高速公路，使我国高速公路里程达到8.5万千米。如果能将TOT项目融资方式应用到公路建设当中，可以为5.1万千米高速公路建设筹集大笔资金。1.2.1.2 TOT项目融资的特点
与BOT项目融资方式相比，TOT项目融资方式的基本特点主要体现在以下几个方面：（1）从项目融资的角度看，TOT项目融资方式是通过转让已建成项目的产权和经营权来融资的，而BOT项目融资方式是政府给予投资者特许经营权的许诺后，由投资者融资新建项目，即前者是通过已建成项目为其他新建项目进行融资，后者则是为筹建中的项目进行融资。（2）从具体运作过程来看，TOT项目融资方式由于避开“B”中所包含的大量风险和矛盾，并且只涉及转让经营权，不存在产权、股权等问题，在项目融资谈判过程中比较容易使双方意愿达成一致。（3）从政府的角度看，通过TOT项目融资方式吸引国外或民间投资者购买现有的资产，将从两个方面进一步缓解中央和地方政府财政支出的压力：通过经营权转让，可以得到一部分的外资或民间资本，可用于偿还因为基础设施建设而承担的债务，也可用于当前迫切需要建设而又难以吸引外资或民间资本的项目；转让经营权后，还可以大量减少对现有基础设施运营的财政补贴和支出。（4）从投资者的角度看，TOT项目融资方式既可以回避建设中的超支、停建或者建成后不能正常运营、现金流量不足以偿还债务等风险，又能尽快取得收益：采用BOT项目融资方式，投资者先要投入资金建设，并要涉及合理的信用保证结构，花费时间长，承担风险大；采用TOT项目融资方式，投资者购买的是正在运营的资产和对资产的经营权，资产收益具有确定性，也不需要太复杂的信用保证结构。（5）实施TOT融资方式的项目，中标企业所确定的项目单价通常低于原价格，中标企业为了获得更大的利润，在获得项目的经营权之后，必然要在遵循合同条款要求的前提下降低项目的运营成本，提高运营效率。（6）公共基础设施的经营管理，尤其在我国一般是由国有企业进行的，可能存在着非经营性资产多、人员富余等问题，因而在项目的转让中必须完成企业的改制与重组。（7）涉及法律环节较少。许多国家现行的法规和条例可以解决TOT项目融资方式所产生的大部分问题。1.2.1.3 TOT项目融资的一般过程
TOT项目融资过程一般可以分为四个阶段：准备阶段、招标阶段、融资阶段和实施阶段。每个阶段还可以进行进一步的细分，如图1.1所示。
需要注意的是，详细谈判与融资谈判等实际上是交替进行的。当中标者与政府完成谈判后，将草签特许经营权协议，一般是有条件才生效的，即给定中标者一定的融资期。在这个期限内，中标者必须凭草签的特许权协议跟银行签好贷款合同，完成融资过程，这时候特许权协议就正式生效了。如果在给定的融资期内未能完成融资，政府一般有权取消已草签的特许权协议，重新组织招标。图1.1 TOT项目融资的一般过程1.2.2 经营性公共基础设施的含义及特点
特点。
根据公共基础设施项目的可收费性质可以将项目分为经营性和非经营性两大类。刘汉屏、侯祥朝等（2002）在此基础上根据项目区分理论，即按照项目是否有收费机制，将经营性公共项目分为纯经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。项目的不同属性将决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等。
1．非经营性公共基础设施项目
非经营性的公共基础设施项目没有收费机制，因而也没有资金的流入，但这类项目有着非常好的社会收益和环境收益，是市场失灵的部分，需要政府财政来承担，包括敞开式城市道路和公共绿化等项目。
2．纯经营性公共基础设施项目
纯经营性公共基础设施项目有收费机制，有资金流入，可以通过市场进行有效配置。这类项目可通过全社会投资加以实现其利润最大化的动机和目标，形成价值。这类项目包括收费高速公路、收费隧道、废弃物资源利用项目以及电站（厂）城等项目。
3．准经营性公共基础设施项目
准经营性公共基础设施项目是指有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因其政策及收费价格没有到位等客观因素，无法收回成本的项目，附带部分的公益性，是市场失效或低效的部分，因其具有不够明显的经济效益，市场运行的结果将不可避免地形成资金供给等诸多缺口，要通过政府适当贴息或政策优惠维持营运，待其价格逐步到位及条件成熟时，即可以转变成经营性项目。诸如地铁、城市供水等项目。
经营性项目和非经营性项目也不是一成不变的，在特定的条件下也可能相互转化。例如当政府制定出与项目有关的优惠政策或者提高项目的价格等都可能使项目的经营指数提高，把准经营性项目变成纯经营性项目。当然，非经营性项目在条件发生变化的情况下也可能变成准经营性项目或纯经营性项目。例如当对敞开式的道路采取收费机制时，非经营性项目就成了经营性项目，而收费机制取消之后项目又成为非经营性项目。
根据上述分类标准，我国部分公共基础设施建设项目的分类属性如表1.1所示。表1.1 我国公共基础设施分类
TOT项目融资方式将社会投资者吸引进入公共基础设施领域参与项目的运营。社会投资者参与项目是为了获得长期稳定的收入，一方面可以归还为获得经营权的借款，另一方面更主要的目的是获得利润。社会投资者只能通过特许期内的收费实现收入，所以只有经营性项目，包括纯经营性项目以及部分准经营性项目适用于TOT项目融资方式。
综上所述，TOT项目融资方式非常适合社会投资者向经营性项目投融资。1.2.3 集成管理的含义及特点1.2.3.1 集成的定义
对于集成（Integration）的定义，目前理论界并没有形成统一的认识，不同的学者从不同的角度给出了自己的定义。主要包括以下几种观点：（1）中科院的戴汝为教授（1995）提出，集成就是集其大成，是把一个非常复杂事物的各个方面综合起来，事实上主要是指将复杂事物当中的优秀部分和精华部分有机地组合起来，以达到整体最优的效果。（2）华东理工大学的龚建桥教授提出，集成就是指若干独立的部分累加在一起或者相互结合在一起成为一个整体。（3）中国人民大学的李宝山教授等（1998）提出，集成就是通过主动优化、选择搭配各种要素，使其相互之间以最合理的结构形式结合在一起，从而能够形成一个由适宜要素组成、相互优势互补、匹配的有机体，这样的过程才称为集成。（4）武汉大学的海峰教授等（2001）提出，集成是按照某一（些）集成规则进行的组合和构造，其目的在于提高有机整体（系统）的整体功能。
结合上述不同学者的观点，通过分析和研究可以看出，学者们对于集成的定义虽然不同，但也有其相通的一面。他们都提出集成事实上就是各种要素的集合；不同的地方在于他们对于某些认识方面的差异，例如集成的条件、内涵、外延和结果等。随着时代发展，集成的含义也在不断地发生着变化，但从本质上讲，集成就是在系统思想的指导下，将两个或两个以上的要素或者系统创造性地整合为有机整体的过程。1.2.3.2 集成管理的基本内涵和特性
1．集成管理的含义
所谓集成管理就是在分析和理解管理对象具有系统性、整体性等特性的基础之上，通过能动的计划、组织、领导、控制、创新等活动使得管理对象的集成活动顺利进行，推动集成体的形成、维持和发展，进而能够实现各种要素的优化整合，提高管理效益。
2．集成管理的特性
集成管理具有集成的一般特性，包括层次性、目的性、互补性、主体行为性、相容性、非线性、整体优化性等。此外，集成管理还具有自己的突出特性：（1）集成管理的复杂性。集成管理系统是复杂系统，通常复杂系统最本质的特性就是具有某种程度的智能性。集成管理涉及了管理对象全部的相关要素，强调集成主体的智能作用和行为特性，因而集成管理具有复杂性。（2）集成管理的协同性。集成管理系统的复杂性和综合性要求集成管理对象各相关要素必须高度协同，以保证系统的有效性。（3）集成管理的多样性。因为集成管理内涵广泛，各个集成单元具有内在性质的差异。（4）集成管理的创新性。集成管理要求管理主体必须有行为的创新性，从而实现集成的功能倍增或涌现的作用。（5）综合集成性。集成管理将管理对象全部的相关要素都纳入管理范围内，包括了内、外部资源和软、硬件资源要素等，既包括管理技术本身的集成，也包括各种相关技术的融合与综合集成，如制造资源计划（MRP-Ⅱ）、电力建设信息化管理系统（CMIs）等。1.3 国内外相关研究综述1.3.1 国内外经营性公共基础设施TOT项目融资研究现状
TOT项目融资方式属于特许经营方式的一种。目前国外对于TOT项目融资方式展开的研究比较少，但是对特许经营研究得比较多。发达国家由于相关法律法规较为完善，汇率和利率等政策相对稳定，因此发达国家比较侧重于研究特许经营方式如何在本国更好地发挥作用方面。1.3.1.1 发达国家经营性公共基础设施TOT项目融资研究现状
发达国家因其法律法规体系较为健全，国内市场对项目使用量比较稳定，而且利率和汇率的波动幅度较小，国内资金较为充裕，因此其实施项目融资时主要吸引了本国的投资者。
事实上，由于各国根据自己的实际需要在基础设施特许经营项目的管理上卓有成效，在实施特许经营项目的选择和形式上各有特色和侧重。如美国的特许经营项目多采用BOO（建设—拥有—经营）方式，项目主要集中在供电和交通设施方面，美国将BOO电力项目称为IPP（独立电厂项目），目前IPP的发电量占全国的20%以上；英国在电力和公路建设上大量采用BOT方式，并称之为PFI（私人融资），且英国环境交通区域部1999年要求，所有公路项目都必须采取PFI方式，否则不得立项；而澳大利亚则在交通、供水、电力和监狱等领域广泛应用BOT方式。项目的风险主要是市场风险，政府对项目的担保或承诺很少，项目将来的运营状况主要取决于投资者事先的市场预测及实际的市场需求状况，因此，发达国家更专注于项目的融资、项目的风险分担及项目运营的效率的研究。例如，学者道格拉斯·拉姆分析了在英国如何通过对项目结构调整以实现项目的二次融资的策略；学者汉斯·威廉·阿尔芬探讨了在道路项目中如何应用BOT/PPP融资方式；“公私合作之父”萨瓦斯，视TOT项目融资为经营性公共基础设施实现公私合作的典型模式。由于TOT项目融资方式在操作和功能上的特性，可以通过比较，实施模式组合。1.3.1.2 发展中国家经营性公共基础设施TOT项目融资研究现状
发展中国家在公共基础设施的研究和应用方面较发达国家落后，究其原因，在于发展中国家相关法律法规体系不够健全，政策稳定性不足，政府对TOT项目融资或其他特许经营方式缺乏经验，对本国利率和汇率存在不同程度的管制，采用特许经营方式主要是为了解决公共基础设施建设的资金需求，这与发达国家的侧重点较为不同。因此，针对发展中国家的实际情况，学者们的研究重点在于如何解决发展中国家实施特许经营中的这些问题。例如，针对曼谷捷运系统存在的问题，学者斯蒂芬·奥甘兰纳进行了详尽的分析；针对印度公路项目实施BOT方式可能存在的风险，印度学者进行了较为系统的研究。但对于TOT项目融资的研究几乎处于空白阶段。1.3.1.3 我国经营性公共基础设施TOT项目融资研究现状及不足
1．研究现状
最早在我国出现的特许经营项目是BOT项目融资方式，其中1985年沙角B电厂是我国第一个实施BOT融资方式的项目。以特许经营方式进行的基础设施项目在我国目前有近百个，涵盖了电力、水务、交通、垃圾处理等领域。1985—1995年这十年间我国通过特许经营方式吸引了大量的外资参与基础设施建设中来，这使得外资在项目投资中所占比重大，在项目的运营阶段产生了较多的问题。例如，合同签订时外方要求在运营期间获得较高的投资回报，有的投资回报率甚至达到18%；外方通过BOT项目融资方式进入我国基础设施建设市场的同时，还要求进入我国基础设施的装备市场以及基础设施的经营市场。这使得我国企业陷入非常被动的境地。再加上BOT项目融资方式风险较大，对配套法律制度要求较高，项目产品价格偏高，导致实际运作过程中成功率较低，曾经风靡一时的BOT项目融资方式几乎很少达到预期目标。同济大学吴光伟教授课题组曾通过对在1995—1996年融资建设的几个典型项目的实地调查，探究出我国在应用BOT项目融资方式中存在的问题。例如，成都第六自来水厂，外资投入1.06亿美元，固定回报率为12%，特许经营期为18年，即使按照单利计息，我方在18年中要归还外方2.289 6亿美元，而且在18年的经营期中外方掌握了运营收费权；而对于BOT项目南浦大桥、杨浦大桥等主要项目，固定回报率也在12%～15%。高额的回报，使得我方企业内部资金紧张，而与此同时，由于我国经济的快速发展，再加上外方拥有项目的专营权，使得项目收益大幅提高，外方获利大大增加，我方受损严重。
以上实施BOT项目融资中的各种问题，说明BOT项目融资方式在我国不适于大范围推广实施，应该探索适合我国基础设施建设的项目融资方式。TOT项目融资方式不涉及项目的建设过程，减少了谈判的时间，提高了合作成功的可能性，因而在实践中有了较多的应用。国内许多学者对TOT项目融资方式进行了多方面的研究，既有理论上的研究，又有运行模式的探索；既有共性的研究，又有不同情况的分析，取得了丰硕的成果。
目前我国的理论界及实际操作部门的研究主要包括：TOT项目融资方式的操作路径和对策，TOT项目融资方式的应用领域，TOT-BOT组合应用领域，TOT项目融资方式的转移定价，特许经营权及出让价，项目资产的评估，项目的风险研究，融资模式选择。
2．我国目前有关经营性基础设施TOT项目融资研究中存在的欠缺（1）对与TOT项目融资相关的政府信用的研究不足。
东道国政府作为经营性公共基础设施项目的实际拥有者，在成功实施TOT项目融资中起了很大的作用。一方面政府对实施TOT项目融资方式的项目能够提供哪些优惠政策吸引社会资本？政策是否会发生变动？能否落实？而另一方面这些政策是否会损害到社会公众的利益？是否会导致国有资产流失等？因此对于政府信用方面的研究必须予以关注。（2）对TOT项目融资的管理未考虑其复杂性，仍使用传统的管理方法。
TOT项目融资方式作为一种引导民间资本参与基础设施领域发展的有效方式，具有整体性、层次性、动态性和开放性等系统复杂性特征。目前，国内外的研究大多没有将其从系统的角度进行探讨，而是局限于TOT项目融资方式的某个方面而展开。（3）针对民间资本通过TOT项目融资方式参与经营性公共基础设施领域的研究刚刚起步。
由于我国民营经济的迅速发展，他们积累了大量的资金、技术、管理等方面的财富，他们迫切希望能够找寻新的投资领域，但民间资本以TOT项目融资方式参与经营性公共基础设施建设中可能出现问题的研究还处于起步阶段。1.3.2 国内外项目集成管理相关研究现状
从目前国内外将集成思想应用于项目管理所进行的研究和所取得的成果的相关文献来看，对有关集成管理原理及其内容的讨论较多，而对如何进行集成管理的技术方法研究却很少，对于经营性公共基础设施TOT项目融资如何进行集成管理尚处于探索阶段。而对于一般项目集成管理，大多集中在过程集成管理、管理要素集成管理、参与方集成管理及综合集成管理等几个方面。
就过程集成管理来看，传统的管理模式将项目的整个过程分割开来，为了将过程进行集成，研究者提出了不同的集成管理模式，例如并行建设研究、全寿命周期集成化管理研究等。就管理要素集成管理来看，由于与项目相关的各种要素之间的联系日益紧密，迫切需要对各种要素进行集成管理，因此，出现了对要素进行集成管理的研究，例如费用-进度集成和费用-进度-质量集成这两个方面。就参与方集成管理来看，大部分是对参与方进行概括性的定性分析的研究，但就如何协调各参与方以建立统一的目标，采用哪种具体的方法及操作方面等问题并没有进行详细说明。此外，还有一些学者如李瑞涵、陈立文、陈勇强、李红兵、王乾坤等对工程项目集成管理进行了较为综合的研究，但是他们的综合性研究大多是从项目的过程集成（全寿命期集成）、参与方集成、管理目标集成、信息集成等角度展开的，而且其研究划分维度也缺乏充分的证据和必要的理论分析。
从上述研究成果中可以看出，目前国内外对于项目集成管理的研究，还存在以下一些不足：（1）对于项目的集成管理的研究，多为建设或者工程项目的探讨，大多没有涉及特许经营项目类型的项目，因而TOT项目融资的集成管理研究仍处于起步阶段。（2）对于利益相关者研究不足，主要依据项目管理而展开探讨。（3）集成管理的研究大多限于项目的某一阶段，没有具体阶段具体分析。（4）综合研究定性的较多，定量的较少。
综上所述，国内外的研究对经营性公共基础设施TOT项目融资的某个阶段的研究都十分重视；集成管理在项目管理中的研究主要表现在应用于工程项目。因而，本书认为：国内外研究的盲点就在于没有建立完整的经营性公共基础设施TOT项目融资集成管理理论，也没有形成对经营性公共基础设施TOT项目融资绩效改善的分析框架。1.4 研究内容、方法及技术路线1.4.1 研究内容
上文对我国经营性公共基础设施TOT项目融资现状、集成管理的研究现状以及TOT项目融资和集成管理中存在的主要问题进行了描述，并对国内外研究进行了综述。关于经营性公共基础设施TOT项目融资管理中存在的问题及其解决方法，文献研究表明对经营性公共基础设施TOT项目融资管理的研究大体上是根据TOT各个阶段出现的问题分别进行探索解决。
通过上述文献整理和分析，本书认为现行的对经营性公共基础设施TOT项目融资的管理方式是产生这些问题的根本原因。因此，仅仅停留在某个阶段管理层面的研究不可能解决经营性公共基础设施TOT项目融资中出现的主要问题。针对经营性公共基础设施TOT项目融资各要素集成管理的研究，可以从根本上建立起指导经营性公共基础设施TOT项目融资的理论体系。具体来讲，就是以下两个问题：①如何建立经营性公共基础设施TOT项目融资集成管理理论，从集成管理的角度解决经营性公共基础设施TOT项目融资中的种种弊端和问题；②基于集成管理理论如何提高经营性公共基础设施TOT项目融资的运营绩效。围绕上述两个问题，本书的主要目标包括以下几个：（1）研究经营性公共基础设施TOT项目融资的运行机制、结构和功能的本质，对运行机制、结构和功能进行分析。
本书通过对TOT项目融资运行机制、结构和功能每一项的具体分析，探讨各要素的相关关系以及对TOT项目的影响，为建立经营性公共基础设施TOT项目融资的集成管理理论奠定基石。（2）建立经营性公共基础设施TOT项目融资集成管理理论。
经营性公共基础设施TOT项目融资集成管理理论包括三大部分：一是运行机制、结构和功能各自的集成管理；二是运行机制、结构和功能的两两集成管理；三是运行机制、结构和功能的集成管理。由于篇幅所限，本书仅就TOT项目融资的功能和运行机制的集成管理展开研究。（3）建立经营性公共基础设施TOT项目融资评价指标，分析项目成功运行的差异，在此基础上提出改善TOT项目融资的途径。
前述经营性公共基础设施TOT项目融资集成管理理论的建立所要解决的主要问题是如何能在项目的运行中实现整体利益的最优化或者最满意。1.4.2 研究方法及技术路线
经营性公共基础设施TOT项目融资基础管理理论的建立基于两个前提：一是基于项目的可行性分析；二是经营性公共基础设施TOT项目融资的运行机制、结构和功能的分析。在此基础上，构建了经营性公共基础设施集成管理的概念模型，提出了包括经营性公共基础设施TOT项目融资人事结构、物事结构、理事结构、三维结构等在内的基本概念。本书的技术路线和思路如下所述：
首先通过文献综述了解经营性公共基础设施TOT项目融资不同阶段存在的问题，而问题产生的根源在于对经营性公共基础设施TOT项目融资管理的片面性。因此本书的具体目标就是要建立经营性公共基础设施TOT项目融资集成管理的理论，对经营性公共基础设施TOT项目融资的管理进行创新。理论需要检验和验证，因此本书建立起来的理论模型也需要进行验证。本书的最后部分是对经营性公共基础设施TOT项目融资集成管理进行案例分析，运用集成管理理论解决和完善TOT项目融资中存在的一些问题。
整个过程是不断反馈，不断修正、完善经营性公共基础设施TOT项目融资的集成管理理论，并通过案例分析方法进行检验。具体见图1.2。
研究过程中采用的主要方法包括以下几种：
1．理论分析方法
该方法运用概念模型，构建经营性公共基础设施TOT项目融资集成管理理论体系。经营性公共基础设施TOT项目融资的集成管理理论的建立具有一定的原创性，在吸收借鉴项目融资理论、项目区分理论、公共物品及公共项目供给理论、公共基础设施民营化理论、集成理论、系统理论和方法、综合集成方法等理论和方法的基础上建立经营性公共基础设施TOT项目融资集成管理理论。经营性公共基础设施TOT项目融资集成管理理论是属于项目管理、公共管理以及集成管理的交叉研究领域。该理论包括TOT项目融资运行机制、结构和功能的综合分析，是TOT项目融资与集成管理的整合。图1.2 经营性公共基础设施TOT项目融资集成管理研究技术路线和思路
2．霍尔三维结构的分析方法
霍尔三维结构的分析方法，是系统工程分析的方法，也是集成化管理系统分析与设计中的主要方法。本书运用霍尔三维结构分析法从逻辑维、知识维和时间维三个维度对经营性公共基础设施TOT项目融资模式的实施进行分析，并基于逻辑维对知识维和时间维进行集成，为建立经营性公共基础设施TOT项目融资集成管理理论打下基础。
3．实证研究方法
不同的经营性公共基础设施项目有不同的运行机制、结构和功能的集成。本书建立TOT项目融资的评价指标，试图对不同的项目的运行机制、结构和功能的集成进行评价，给出评价结果，并采用案例分析法剖析一个经营性公共基础设施TOT项目融资实施的实例。1.5 创新点
本书的创新点有如下三个方面：（1）对于经营性公共基础设施TOT项目融资以及其管理从系统论的角度进行了较详细的分析，提出了以运行机制、结构和功能为基础的经营性公共基础设施TOT项目融资的集成管理研究思路。（2）建立经营性公共基础设施TOT项目融资集成管理模式，并对模式的内涵、意义进行了研究和分析。（3）针对经营性公共基础设施TOT项目融资集成管理的诸多现象和问题，以如何实现TOT项目融资运行机制和功能集成为主线，将综合集成研讨应用于具体实现过程并提出适宜对策。2 经营性公共基础设施TOT项目融资集成管理理论研究2.1 公共物品理论2.1.1 公共物品的含义和特点
公共物品理论认为，以市场为资源配置主体的社会中，市场机制在经济运行中起着重要作用，但也存在着种种的局限性，即所谓的“市场失灵”。公共物品和劳务是市场机制发生失灵的一个重要领域。然而公共性是一个连续的区间，公共物品和私人物品不存在泾渭分明的边界，公共物品的边界也不是固定的，因此关于公共物品的定义就相当关键。
目前各国研究公共物品相关理论的学者们所公认的定义公共物品的两个标准，就是萨缪尔森（1954）、马斯格雷夫（1973）等人提出的公共物品应当具有非竞争性和非排他性。所谓非竞争性，是指它不会表现为稀缺性，一旦生产出来所有人都可以从中受益。所谓非排他性，是指只要社会存在某一公共物品，就不能排斥社会上的任何人消费该物品，任何消费者都可以免费消费公共物品。这种非排他性的产生，首先在于公共物品在技术上不易排除众多的受益者。但是这种分类过于笼统，所以艾伦·维尔达夫斯基和杰西·马尔金就建议放弃公共物品和私人物品的传统区分。
经济学家格里高利·曼昆将公共物品划分为三个类型：①具有非排他性和非竞争性的纯粹的公共物品或集体物品；②有排他性但没有竞争性的收费物品或俱乐部物品；③不具排他性但有竞争性的公用物品。具有非排他性和非竞争性的纯粹的公共物品，就是所谓的纯公共物品，符合萨缪尔森经典定义，包括基础科学研究、环保、国防等物品。这类物品投资规模大，具有较强的外部性，但由于非排他性和非竞争性使得获利较少，这对于追求利润最大化的私人企业而言，缺乏吸引力，即市场失灵的部分，因此需要政府承担提供纯公共物品的责任。而只具有非排他性和非竞争性两个特性之一的物品就是所谓的准公共物品，这类物品具有一定的外部性，投资规模较大，有一定的利润收入，有吸引社会投资者参与项目的可能性。
根据公共物品的受益范围可以将公共物品分为全国性和地方性公共物品。诸如环保、国防等全国人民受益的物品为全国性公共物品；而诸如地方性交通、医疗等项目为当地人民受益的物品则为地方性公共物品。全国性公共物品可以视为纯公共物品，而地方性公共物品一般属于准公共物品。2.1.2 公共物品理论的发展
早在19世纪的末期，学者们就开始关注政府在市场经济运行中应当如何发挥作用，并应用边际效用价值理论展开研究，取得了较多的研究成果，使得公共产品理论产生并逐步发展起来。
公共物品理论小结如表2.1所示。表2.1 公共物品理论小结2.2 公共基础设施民营化理论2.2.1 公共基础设施概念的界定
关于公共基础设施的概念，国内外的学者并没有统一的认识。“基础设施”（Infrastructure），又被译为“基础结构”，它原本是工程技术方面的一个术语。20世纪40年代中后期，基础设施的概念逐步被西方经济学家运用到经济结构和社会再生产理论的研究之中。罗森斯坦·罗丹认为基础设施是社会的先行资本包括电力、运输、通信等所有基础工业，它们为其他产业创造投资机会。姆里纳尔·达塔乔德里赫指出基础设施可分为狭义和广义两种，狭义的基础设施实质上是指运输、通信、电力生产和供应、供水排污等城市公用事业基础设施以及农业中的水利设施和其他管水工程；广义的基础设施是从社会分摊资本的意义上来理解的，不仅包括狭义基础设施的定义范围，而且包括教育、科学研究、环境和公共卫生及整个司法行政管理系统等领域。
1994年世界银行在以基础设施为主题的发展报告中提出所谓社会基础设施是指能够满足企业生产和居民生活需要的公共服务的那些成套的设备、工程构筑、设施等，并将基础设施划分为三大部分：①包含自来水、电信、卫生设备和排污、电力、固体废弃物的收集和处理、管道煤气等在内的公共设施部分；②包含公路、排灌渠道和大坝等水利设施在内的公共工程部门；③包含市内交通、铁路、机场、港口和航道等在内的其他交通部门。
与此同时我国学者对基础设施的研究也日趋深化，提出了与西方学者有较大差异的概念。朱仁显认为，基础设施是为社会生产和人民生活提供一般条件的公共设施，包括水源系统、能源系统、通信系统、交通系统、防灾系统和环保系统六大系统。魏礼群认为，基础设施是一切经济和社会的载体，是国民经济的重要组成部分，为社会生产和人民生活提供基础产品和服务，主要包括通信、交通运输、水利和城市供排水、供电、供气等公用设施以及能源。冯兰瑞将基础设施称为基础结构，并将其区分为狭义和广义两种。狭义的基础结构是指交通运输、通信体系、能源等基础设施，广义的基础结构还包括提供无形产品的部门，如教育、文化、科学、卫生等。
综上所述，国内外学者根据自己对公共基础设施的理解和论述的需要从不同的角度或以不同的方式对公共基础设施的概念进行了界定，但是没有形成统一的规范。本书所探讨的公共基础设施是指那些对社会经济发展起基础性作用，具有一定的排他性，能够吸引社会投资者参与的公共工程和设施，例如，公路、水利水电、垃圾处理等项目，也就是前文所提到的经营性公共基础设施。2.2.2 公共基础设施民营化的内涵
民营化从广义上分析，强调不依赖政府而主要依靠民间机构来满足公众的需求。民营化在不同国家和不同的情境中有着不同的表述，像股份化、非国有化等。目前大家普遍赞同的说法是公私伙伴关系，英文缩写为PPP，即政府和私人部门之间合作进行，使得私人部门承担公共基础设施的建设、运营等。事实上，民营化的实质可以简单阐述为“政府引导、社会参与、市场运作”，也就是通过运用特许经营、外包等方式吸引社会投资者参与某一领域，打破政府在该领域的垄断地位，充分发挥社会投资者的经营管理能力，提高项目的运行效率。
民营化从狭义上来说是指一种政策，通过这项政策的实施可以减少政府对经济的政治干预，减少对国企的资金投入，将国企推向市场，参与竞争，同时放宽条件允许民营企业进入市场经营，从而改善一国的国民经济，
所谓公共基础设施民营化，就是指在公共基础设施领域实现政府主导、社会参与，以市场运作的方式，打破原有的政府垄断，吸引社会投资者参与到公共基础设施领域中来，在以公众满意为标准的基础上，建立政企合作的公共服务体系，提高公共基础设施的运行效率以及服务质量。公共基础设施民营化作为各国民营化进程的一个部分，它的成功运行将对其他民营化起到较好的示范作用，并提供大量的、可供借鉴的经验。
我国目前处于高速发展时期，对公共基础设施需求大，仅依靠政府投入是无法满足建设资金需要的；而我国的民营企业，发展迅猛，部分企业资金力量雄厚，但找不到合适的投资渠道，因此如果能在我国公共基础设施领域实现民营化，发挥市场机制的作用，将有助于提高我国基础设施的运行效率，并可以获得建设公共基础设施的大量资金。2.3 项目区分理论
项目区分理论将项目区分为经营性项目与非经营性项目。经营性项目可以吸引全社会投资；而非经营性项目只能由政府投资。2.3.1 基础设施的项目区分方法之一——收费机制法
根据前文对公共物品理论的分析，即公共物品分为纯公共物品、准公共物品，再结合公共基础设施项目的性质和特征，可以对于不同的项目采用不同的管理方式。例如，将项目区分为非经营性项目、纯经营性和准经营性三类。图2.1 基础设施项目区分图
事实上，非经营性项目、经营性项目也不是一成不变的，当条件发生变化时，它们将会相互进行转化。例如，当政府出台了新的政策使得准经营性项目收益大大提高，那么它将会变成纯经营性项目；或者对于非经营性项目如公园，当政府设定了收费机制，公园就变成了准经营性项目，如果门票费用再高一些，也有可能变成纯经营项目，而一旦政府决定把公园变为开放式公园的时候，它又变成了非经营性项目。2.3.2 基础设施的项目区分方法之二——可经营系数法
对于一个基础设施项目究竟属于何种类型，如果只看是否有收费机制，可以区分出经营性和非经营性，但是在二者之间还存在准经营性项目。准经营性项目也有收费机制，但收益偏低。因此可以借用可经营系数，即项目收费的成本收益比进行研究。项目的可经营系数=项目全寿命期内收益折现值÷项目投资成本的折现值。根据项目可经营系数的大小可以将项目分为三大类：（1）项目可经营系数等于0，说明项目没有经营收益，属于非经营性项目，需要政府承担此类项目。（2）项目可经营系数大于1，说明项目有经营收益，并且经营收益现值大于投资成本现值，有利润存在，这类项目属于可经营性项目。由于有利润的存在，那么市场可以发挥作用，吸引社会投资者参与项目建设。（3）项目可经营系数大于0但小于等于1，说明项目有收益，但经营收益现值不足以抵补投资成本现值，没有利润，这类项目属于准经营性项目。由于收益偏低，这类项目无法吸引社会投资者参与，但是随着经济的发展，项目的使用量增加时，项目有可能拥有利润，因此如果当前政府能够提供一些优惠条件，由于潜在利润的存在，将有可能吸引社会投资者加入，此时准经营性项目就成了纯经营性项目。2.4 项目融资理论2.4.1 项目融资的定义
项目融资从广义上来看，是指为特定项目的建设、收购以及债务重组进行的融资活动，即“为项目融资”，债权人对借款人抵押资产以外资产有100%追索权的融资活动。从狭义上来看，是“通过项目来融资”，是通过该项目的期望收益或现金流量、资产和合同权益来融资的活动，是指债权人对借款人抵押资产以外资产没有追索权或仅有有限追索权的融资活动。因为狭义的项目融资最适用于基础设施、公用事业或自然资源开发项目，而这些项目往往都需要政府的特许授权，因此，狭义的项目融资也常常被称作“特许经营项目融资”，以示与广义项目融资的区别。
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