传媒产业法律规制问题研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：田韶华,严明,赵双阁

出版社：中国传媒大学出版社

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传媒产业法律规制问题研究试读：

序一

马克思把共产主义社会视为自由人的联合体。在自由的诸要素（公民自由、财政自由、人身自由、社会自由、经济自由、家庭自由、地方自由、种族自由和民族自由、国际自由、政治自由和人民主权等）中，人身自由是最为基本的要素，而思想自由又是作为基本要素的人身自由的基础。思想主要是一种社会性的产物；没有思想交流的自由（liberty to exchange thoughts），思想自由就没有什么用处；而在现代社会中，思想交流又是主要通过大众传播活动进行的。从这些启蒙时代以来逐步为人所共知的常识可以逻辑地推知传播活动在社会进步历程中的重要作用，进而推知传播法（communications law）在法制系统建构和法治国家建设中的重要地位。

在英语国家，传播法又被称为大众传播法（mass communications law ）或媒介法（media law）；在中国，较为习用的称呼是新闻传播法。media既可用来指称发布内容的思想交流中介物——媒介，又可用来指称经营内容发布及依托于内容发布的广告发布的经济实体——媒体。所有媒介及媒体的集合就是人们所说的传媒产业。在中国经济体制实现市场化的转型的历史时期，人们往往倾向于使用“传媒产业”的提法强调媒介运作的市场环境和媒体的市场主体身份。田韶华、严明、赵双阁奉献给读者的这本著作以《传媒产业法律规制问题研究》为书名，应该也是基于这样的考虑。实际上，传媒产业法律规制的问题仍是新闻传播法学的问题，但在视角上，对media之为从事经营管理活动的经济实体的一面有所侧重，于是，其内容更具针对性和实用性。

新闻传播法学是新闻传播学与法学两相交叉而形成的交叉学科；在中国，它被看作20世纪80年代兴盛起来的新闻学新学科群中的一员，而且是特别受重视且相当有成果的一员。交叉学科的研究是比单纯的一门传统学科的研究更具难度的研究，它要求研究者对参与交叉的两门以上的传统学科都有深入的把握和独立的探索，能够把它们融会贯通，并与相应的社会实践紧密结合，分析问题、解决问题。《传媒产业法律规制问题研究》的三位作者的学术背景正好涵盖法学与新闻学等多个学科；在他们的人生经历中，既有媒体实际工作的磨炼，又有学院理论探求的淬砺。他们的协同努力对于完成新闻传播法学的交叉性研究是颇为有力的保证。

作者在《传媒产业法律规制问题研究》的撰写中，紧密结合30年来中国新闻传播事业改革，特别是新闻传播媒体经营管理改革的实践，综合运用法学研究中的法规汇编、规范解释、法律推理、比较分析、案例解剖等方法，既提供了较为翔实的相关资料，又不乏有启发性、参考性的思考。如果求全责备，就笔者看来，不足之处是在法理学或法哲学层次上的思考还需要更加深入。法律是对人们的社会行为的强制性规范。“物有本末，事有终始”（《大学》中语），传媒产业的发展理念或者说媒介的社会责任是传播立法之本，是分析传媒产业法律规制问题的出发点和归宿。我们期待三位年轻的作者在继续研究的过程中，进一步把法理阐释与立法、司法的实践结合起来，发出更加振聋发聩的声音。屠忠俊2009年4月6日于华中科技大学喻园

序二

近年来，我国传媒产业的发展有目共睹。传媒产业的发展离不开法律的保驾护航。事实上，从各国传媒产业的情况来看，法律的规制与保障始终发挥着不可替代的重要作用。其情形正如巴顿·卡特等美国学者在《大众传播法概要》一书的导言中所描述的那样：“20世纪期间，在整个西方世界，尤其是美国，大众传播的发展可以说是科学和法律的共同产物。……虽然技术是大众传播必不可少的前提，但社会的法律却最终决定技术应如何发展以及应达到何种‘普遍性’。”而我国目前的情况是：虽然传媒业已经开始逐步按市场经济的规律进行产业化运作，但与之相适应的法律规范体系却远未建立。受传统体制和观念的影响，现行传媒立法的价值取向多侧重于对传媒政治属性方面的行政监管，而对传媒产业发展的支持和保护则考虑不足。目前我国传媒业正面临着体制上的转型和改革，传媒的产业化对传统观念、思维方式以及现行法律制度产生了巨大的冲击，在此背景之下研究传媒产业的法律规制体系，不仅可为我国传媒体制改革的进一步深入提供理论依据，而且有利于传媒法学以及民商法学、经济法学中相关理论的进一步丰富和完善。《传媒产业法律规制问题研究》一书的作者正是在这一背景之下对这一课题进行了广泛深入的研究，而呈现在我们面前的这本书正是作者深入思考的结果。

纵览本书，感觉其值得肯定的地方在于：首先，本书从传媒产业的角度出发，将传媒置于市场经济体系之下，从传播学、经济学、民商法学、经济法学等多重视角研究法律对传媒业的规制，这突破了目前只关注新闻侵权和新闻自由的传媒法研究框架，为传媒法学的研究提供了一个新的视角；其次，本书以传媒产业的运作规律为主线，以法律规制的内在逻辑为基础，构建了一个较为完整的传媒产业法律规制体系；再次，本书全面系统地梳理了传媒体制改革中的重要法律问题，并提出了一些创新性的观点。例如，作者对分类管理模式之下传媒法律地位以及法人治理结构的探讨，对加入WTO后传媒产业主体准入制度和退出制度的分析，对内容产品制作过程中付费采访的法律问题以及有偿征集新闻线索的法律问题的研究等都提出了一些有新意、有建设性的意见。最后，从本书的研究风格而言，本书结构合理、论证充分、逻辑严谨、资料翔实，反映了作者扎实的理论功底。特别值得强调的是，本书系在我国传媒体制改革的背景之下，结合传媒产业运作过程中存在的现实问题进行理论研究，充分体现了理论性与实践性相结合的特点，这使该书不仅具有理论价值，而且还具有较强的实用价值和现实指导意义。

当然，由于交叉学科的研究本身即具有一定的难度，再加上我国对传媒产业法律制度的研究才刚刚开始，本书对某些问题的分析尚有待于进一步深入。我们期待着作者在这一研究领域继续开拓，创作出更多的新成果，为繁荣我国传媒法学的研究贡献力量。柴振国2009年4月

第一章 传媒产业概述

第一节 传媒产业的界定

传媒，顾名思义即指传播媒介或媒体。传媒可分为非大众传媒和大众传媒。前者是指在社会生活的特定领域、特定范围内为某种特定目的而传播信息的媒介，后者则是以特定方式向社会大众传播各种社会信息的传播工具或载体。本书所讨论的传媒，系指大众传媒而言。主要指报纸、杂志、广播、电视、图书等。但在实践中，所谓大众传媒一词的用语是相当混乱的，它有时指报纸、杂志、广播、电视、图书这些媒介，有时也指生产制作这些媒介的报刊社、广播电台、电视台、出版社等。这种用语上的混乱，主要是由大众传播媒介的多样化造成的。正如学者所指出的，一般的传播活动中至少可以细分为四种媒介：信息处理媒介（报社、广播电台、电视台、出版社等）、信息储存媒介（如报纸、电影、书、芯片等）、信息传播媒介（如卫星、电波、微波、电影院、因特网、书店等）和信息接收媒介（如电视机、[1]收音机、计算机等）。就此而言，无论是报刊、图书、广播、电视等通常意义上的媒介，还是它们的生产制作机构，都可以称为传媒。本书同意这种观点。但为区别起见，遂根据通常的用语习惯，将前者称为媒介，后者称为媒体，在二者兼指时，则使用传媒的概念。本书研究的内容，主要是以报社、广播电台、电视台、出版社等为代表的媒体的行为及其法律规制。

大众传媒具有以下共同特征：

其一，传播主体的专业性。在现代社会，新闻传播是由报社、杂志社、广播电台、电视台、出版社等专门负责新闻传播的机构进行的，其从业人员也都是受过专业训练、有着明确的角色定位和职业规范要求的专业人士，这使得现代大众传播的主体呈现出强烈的专业化、组织化的特点。

其二，传播方式的技术性。“媒介即技术”，报纸、广播、电视、互联网等媒介均需借助一定的技术手段才能完成其大众传播的使命。正是由于技术的进步与创新，才促使传媒从最新的技术变革中汲取营养，完成了向更高级传播方式的跨越。

其三，传播信息数量的巨大性、传播速度的快捷性、覆盖范围的宽泛性。大众传媒能够直接或间接地把人们需要的大量信息源源不断地提供给人们，而且速度极其快捷，范围无际广阔。大众传媒具有的这种传播信息数量的巨大性、传播速度的快捷性、覆盖范围的宽泛性是其他媒介所不可比拟的。

其四，受众的广泛性。大众传媒是点对面的传播，进行的是公开化、社会性的传播活动，该种传播不受时间、空间的限制，穿透力强，覆盖面广。正因为如此，其受众非常广泛，涉及社会各阶层以及不同职业、不同性别、不同年龄段的各类人群，有着非大众传媒所不可比拟的普及率。

其五，传播活动的受控制性。大众传媒的意识形态属性和强大的信息传播功能使得其与所处国家的政治体制、经济体制等有着非常紧密的联系，这决定了它必然作为政府或政党的控制对象而被制约和监控。（二）传媒的社会功能

大众传媒作为整个社会系统的一个重要组成部分，对社会影响是多方面的。现代传媒的社会功能也因此呈现出多重性、多元性的特点，学者们从不同的角度对此予以了总结。归纳起来，主要有以下几个方面：

其一，信息传播功能。传播信息是传媒的根本任务，也是传媒之所以存在和发展的理由。传媒的信息传播功能主要表现在两个方面：一是为公众快速全面地提供有关周遭环境的各种信息，以进一步正确地反映现实环境，满足人们的需求；二是为受众参与信息的传播提供更多的便利，使受众尽可能地接近媒介、利用媒介。

其二，传承文化功能。每个民族都有着自己特定的文化，每个民族的文化都需要一代一代传承下去。而传媒强大的传播力、影响力使之成为传承文化的重要载体。传媒对文化的传播主要体现在延续社会传统、传播社会经验和知识以及形成主流道德体系等方面。

其三，引导舆论功能。在现代新闻学上，所谓舆论是指公众关于现实社会以及社会中的各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和[2]表现的总和，其对社会发展及有关事态的进程能够产生影响。传媒对舆论的作用主要表现在：其不仅通过强大的传播力和影响力制造舆论、引导公众形成舆论，同时还通过宣传手段使公众接受或认同某种信念或观念进而引导公众的舆论环境。传媒因此经常被称为社会舆论的传声筒和放大镜。

其四，协调功能。大众传媒为人们表达不同的意见提供了一个平台，这一方面能够帮助人们通过争论达成妥协，使人们能够形成较为一致的观点进而采取一致的行动，从而有利于社会的和谐稳定；另一方面还能够帮助人们宣泄不满情绪，使人们一时的心理需求得到满足。正因为如此，传媒被形象地喻为“社会的排气阀”。

其五，娱乐功能。传媒的娱乐功能主要表现在其不仅向受众提供了丰富的娱乐节目，同时也为受众参与休闲娱乐提供了广阔的空间。其在丰富和活跃人们的精神文化生活的同时，还释放和减少了那些影响人们生理健康和心理健康的紧张情绪，减轻了社会的紧张度。

其六，商业功能。传媒的商业功能主要表现在促进商品交换和流通方面的作用上。传媒可以通过不断刊登或播出商业广告，说服公众购买广告商的产品。在市场经济日益发达的今天，广告在刺激消费和商业竞争中扮演了积极角色。与此同时，传媒自身也融入了市场经济获得了广告收入，为自身的生存和发展增添资金。

传媒所具有的强大社会功能已不容否认，然而，如果对大众传媒的利用不当，就会造成其社会功能的失调。例如，如果传媒将信息不加筛选地大量灌输给公众，就会造成信息泛滥或信息污染；如果传媒为了追逐利润而过于强调其商业功能，就会造成其社会效益的下降；如果传媒不能正确引导舆论，就会埋下社会不和谐的种子，等等。因此，我们在看到大众传媒的积极功能的同时，必须对其负面影响及早防范，尽可能把负面影响减少到最低程度，以使传媒为促进社会的进步和发展作出更大的贡献。二、传媒产业的内涵（一）产业的概念和特征

什么是产业？这一概念在不同的历史时期，不同的学科有不同的解释。从历史上看，产业一词最初在近代本文使用时多与工业同义，特指现代工业生产部门，如“产业工人”、“产业革命”等；后来随着工业以外的社会各领域的逐步发展，“产业”一词遂泛指各种制造提供物质产品、流通手段、服务劳动等的企业或组织。而从经济学的角度来看，产业就是具有某种同一属性的经济活动的集合；从企业层次上说，就是同类企业的结合体。经济学意义上的产业具有以下特征：

其一，构成产业的基本单位是企业或组织，离开了单个的企业或组织，就无所谓产业。

其二，构成产业的企业或组织必须从事经济活动。所谓经济活动是指生产、交换、分配、消费活动的组织结构和运行方式，它包括生[3]产活动和经营活动。生产活动将资源转化为成品或半成品，供消费者消费，或供其他生产者使用；而经营活动则通过市场在生产者和消费者之间或生产者之间架起桥梁，使生产者所生产的产品，能为消费者所消费，或为其他生产者使用。一个社会组织，如果既不从事生产[4]活动，又不从事经营活动，那么它就不可能属于产业。

其三，产业是从事同一属性的经济活动的集合。某种共同特征是划分产业的基础。如果各企业或组织的经济活动并不具有相同的内容，则不能成为一个产业。一个产业也因其特定的经济活动而区别于其他产业。

其四，产业采取的是市场运行机制。即通过市场交换来补偿企业或组织在经济活动中所造成的资源耗费，并通过市场来配置相关资源。

根据费希尔提出的三次产业分类法，人类的经济活动可分为三个产业。其中农业是第一产业，包含了种植业、畜牧业、渔业、林业等行业；第二产业包括工业和建筑业；第三产业包含了几个层次：流通方面包括交通运输业、邮电通信业、商业饮食业等部门；服务方面包括为生产和生活提供服务的部门（如金融、保险、房地产、公用事业等）、为提高科学文化水平和国民素质服务的部门（如教育、文化、广播电视、科学研究、卫生、体育事业等）等。据此，传媒产业属于第三产业的范畴。但在我国，有关传媒产业属性的问题还需要再进一步探讨。（二）传媒的产业属性分析

传媒具有产业属性，这在世界范围内应当是无须特别加以探讨的问题。然而在我国，它却成为一个必须论证的问题。究其原因，主要是由于在过去计划经济年代，新闻传媒由政府拨款支撑，一味充当舆论工具角色，远离市场，产业属性无从谈起。因此，在讨论传媒产业的概念之前，有必要对其是否具备成为产业的可能性予以分析。而传媒是否具备产业属性，实际上是指传媒是否具有经济属性，即传媒是否可以在创造精神财富的同时追求经济利益并通过市场运营机制获得利益。在笔者看来，传媒的生存形态和生存方式已经显示出其作为独立产业的特性。这主要表现在以下几个方面：

首先，传媒本身有获取经济利益的动机。如前所述，现代传媒具有传播组织的专业性、传播方式的技术性、传播信息数量的巨大性以及受众的广泛性等特征，这使传媒的运行需要消耗大量的经济资源，而这些都需要一定的财力支撑。这在传媒的内部不可避免地会产生追求经济利益的内在动力，除非其生存和发展所需要的物质条件由国家财政供给。

其次，传媒有获得经济利益的基础。传媒首先可以通过出售其产品而获得经济利益。传媒生产的产品主要分为两类：一是内容产品，即传媒所生产的信息产品，包括报纸、期刊、图书、电影、电视节目等。内容产品作为一种精神产品，虽然在本质上是一种社会意识状态，但其与物质产品一样具有价值与使用价值，它生产出来的目的就是通过交换满足受众的信息需求，而一旦进入市场流通，它就具备了商品的、经济的属性；二是广告资源。广告资源主要表现为报纸杂志的广告版面和广播电视的广告时段等，其实质是受众的注意力资源。注意力资源的使用价值体现在传媒对于特定消费市场的影响力，它的稀缺性决定了其成为商品予以交换的可能性。由此可见，无论是传媒的内容产品还是广告资源，均具有商品属性，这决定了传媒完全有可能也可以通过对其产品的销售而获得经济利益。

再次，传媒有获得经济利益的途径。在肯定传媒产品具有商品属性的前提之下，传媒完全有可能通过构建独特的产品市场而获得经济利益。与其他商品不同，传媒所构建的主要是二元市场：其中第一市场是传媒内容产品市场，第二市场则是广告市场。前者通过向受众出售内容产品（如图书、付费电视节目等）获利；后者则通过向广告客户出售受众的时间（受众的注意力资源）获利。此外，随着经济的发展和传媒业的变革，传媒也有可能通过跨行业、跨媒体的多元化经营以及资本经营等途径实现其赢利的目的。

最后，传媒有形成独立产业的条件。传媒的经济活动在本质上就是收集、加工并传播信息的过程，而信息的采编、制作、发行或播出等环节构成了传媒业的生产、流通、分配、消费的产业链。正是这一内容使得传媒业与其他社会系统相区别，从而能够成为一个独立的产业。（三）传媒产业的概念与特征

虽然传媒产业这一概念已为大家所熟悉，但究竟什么是传媒产业，目前尚没有一个统一的定义。学者之间的表述也多有不同，如有的学者认为，“传媒产业是指由传播媒介等信息传播行业所组成的产业群，它主要包括印刷媒介的报纸、期刊、图书和电子媒介的广播、[5]电影、电视、电信、卫星以及其他传播媒介部门”；有的学者则认为，传媒产业可分为狭义的传媒产业和广义的传媒产业。前者是指从事大众传媒活动的大众传媒组织所构成的产业，后者则指以大众传媒为核心以及围绕其形成的设备制造、原材料提供、服务等所有部门构[6]成的产业集合。笔者认为，上述概念只是从传媒产业的产业构成角度揭示了传媒产业的外延，但对传媒产业的内涵却未能作出清晰的界定。在笔者看来，所谓传媒产业，是指从事传媒产品与传媒服务的生产经营活动以及为这种生产和经营提供相关服务的行业。广义的传媒产业既包括传媒核心产业也包括传媒配套产业。前者指报业、期刊业、图书音像出版业、广播电视业、电影业以及互联网业等；后者则指广播电视以及报刊的广告代理业、出版物分销业、出版物印刷制作业、广播电视节目制作业等。而狭义的传媒产业则仅指传媒核心产业。本书主要围绕狭义的传媒产业展开论述，间或涉及传媒配套产业。

传媒产业除具有产业的一般属性之外，尚具有其本身的特性，这些特性决定了其与一般产业有着截然不同的特点。这主要表现在以下几个方面：

其一，就其产业性质而言，传媒产业属于内容产业或文化产业。“内容产业”这一概念是2000年由欧盟在其信息规划中第一次提出的。根据欧盟的定义，内容产业是指那些“制造、开发、包装和销售信息产品及其服务的产业”，它包括“各种媒介上所传播的印刷品内容（报纸、书籍、杂志等），音像电子出版物内容（联机数据库、音像制品服务、电子游戏等），音像传播内容（电视、录像、广播和影院），用于消费的各种数字化软件等”。由此可见，内容产业主要是向消费者提供多层次、多类型的内容产品。这一特征使得传媒产业与相关的信息技术产业部门（如通信业、电视、网络基础设施建设行业等）区别开来。

其二，就其属性而言，传媒产业具有经济和意识形态的双重属性。传媒所生产的内容产品，作为一种观念形态的东西，必然要传达一种思想、一种精神、一种价值取向、一种意识形态，这将对社会产生强大的社会影响力，大众传媒也因此具有很强的政治属性：其作为“权[7]力的代理人”总是体现意识形态要求。也正因为如此，传媒虽然具有类似于物质性产品的产业属性，但与后者又不完全相同。

其三，就其功能而言，传媒产业具有商业和公益两种功能。一方面，传媒的经济属性决定了其要按照市场规律办事，尽可能地以最小的投入去创造最大的经济价值；另一方面，传媒作为社会的“公器”，肩负着政治稳定与经济发展的政策性目标任务，担负着宣传科学理论、传播先进文化、塑造美好心灵的社会责任和历史使命，其任何时候都不应该把社会效益放在一边。就此而言，传媒虽然具有经济属性，但并非单纯追求利润最大化的产业，其是在实现社会效益及符合市场经济普遍规律的原则下获得一定经济利益的部门。

其四，就其行业的准入标准而言。由于传媒产业属于具有强烈意识形态属性的特殊产业，因此在行业准入方面，国家实行严格管制，准入条件较其他产业更为严格。

此外，需要明确的是，这里所谓传媒具有产业属性是在一般意义上而言的。实际上，如果对我国目前的各类传媒予以具体分析的话，则并非所有的传媒均具有产业属性。即使具有产业属性的传媒，其产业化的程度也不是相同的。因此，就会产生对传媒予以分类管理的问题。此为后话，笔者将于第三章进行探讨。三、传媒产业的运营模式（一）传媒产业的运营模式概述

如前所述，现代意义上的大众传媒主要有报纸、期刊、图书音像、广播、电视、电影、互联网。传媒产业也相应地分为报业、期刊业、图书音像出版业、广播电视业、电影业及互联网业。就整个传媒产业而言，其基本的经营模式有三种：（1）只出售内容产品；（2）先出售内容产品再出售广告资源，即所谓的二次销售；（3）只出售广告资源。其中，以第二种模式最为普遍。因此，对大多数传媒而言，其经营活动主要包括对内容产品的销售和广告经营两种，传媒市场也相应地分为受众市场和广告市场。但随着传媒产业的发展，传媒的经营模式也呈现出多元化的趋势。主要可以概况为以下几种：

1.受众市场的经营。所谓受众市场，是指将内容产品直接出售给受众形成的市场。在该市场的经营中，传媒所要解决的主要问题即通过发行量（或用户量）的提高来获取较高的收入。

2.广告市场的经营。所谓广告市场，即传媒出售广告版位、时段或其他传媒广告资源形成的市场。通过销售广告资源以获得收入是大众传媒最普遍的经营模式，是传媒的重要“经济命脉”，也是传媒生存、发展的一个重要支撑点。

3.版权贸易市场的经营。所谓版权市场，是指以内容产品的版权为交易对象而形成的市场。如广播电视节目在节目市场上的销售等。

4.资本市场的经营。所谓资本市场是指进行资本交易以决定价格和交易数量的市场。现阶段我国传媒主要以产权资本运营为主要内容。在实践中常采用合资经营，吸收合并，投资控股，产权转让，或收购、兼并、参股、租赁和直接上市融资等多种方式来实现资本的保值增值。

5.新闻来源市场的经营。所谓新闻来源市场是指以新闻信息为交易对象在新闻源和新闻媒体之间形成的市场。新闻来源市场的建立能够极大地激发人们为新闻媒体提供新闻线索的热情，这不但能够满足新闻源维持生存和合理发展的愿望，而且能给新闻媒介带来长远利益。（二）传媒产业各类别的主要经营模式

1.报业和期刊业。就报业而言，由于其内容产品比较偏重于对时事性内容的传播，公共性强，因此，其内容产品的定价通常是负定价，通过报纸发行所获得的收入根本不足以弥补整个报纸的总成本，因此，通过广告经营获得收入是报业最普遍的经营模式；期刊业与报业一样，也是通过二次销售模式来获得赢利。但与报业不同的是，期刊的内容产品通常主要满足个人兴趣和专业需要，公共性较弱，因此这些内容产品常常可以直接作为商品出售。期刊业的大约50%的收入来自期刊销售。但就目前的情况而言，广告收入在期刊业收入构成中的比例正在逐年上涨。

2.广播电视业。广播电视业的经营模式与报刊业有所不同，其经营渠道主要有以下几种：其一，广告市场的经营。由于广播电视业所生产的内容产品通常是无偿向公众提供的，广告经营成为其获得赢利的最普遍的途径；其二，受众市场的经营。这主要是针对那些经营付费频道的电视台以及收费广播节目而言的；其三，版权贸易市场的经营。这主要表现在两个方面，即节目版权销售和节目模式销售。

3.图书音像出版业和电影业。虽然图书出版业的产品也是以纸张作为载体的内容产品。但与报业不同的是，由于图书的时效性与新闻性较低，因此，其公共性也较低。图书完全可以在版权的保护下直接作为商品销售。图书出版业也因此存在两个重要的市场，即图书发行市场和版权贸易市场。音像出版业和电影业的经营模式也与图书出版业大致相同。

4.互联网业。互联网业除了通过广告经营获得利润之外，还有以下经营模式：一是在线内容产品的销售。包括在线内容的直接贩卖和在线内容结合传统媒体生产的增值加工品的贩卖。前者如国外的消费者报告网站（http://www.ConsumerReports.org）已经拥有超过100万的在线内容付费订阅用户，后者如榕树下网站通过出版网络文集以及流通网络文学电台节目实现了赢利；二是网络媒体互动平台使用费。如一些网络媒体开发网络游戏、短信服务等服务，并对进入的受众收取网络平台使用费，从而获得了丰厚的利润；三是通过付费数据库查询向用户收费；四是将内容打包向其他网站或媒体销售。

此外，需要说明的是，以上所述只是各类传媒几种传统的经营模式，随着我国传媒产业体制改革的进一步深入，传媒的经营方式趋向于多元化。而通过开展跨行业、跨地区、跨媒体经营，以及通过并购、集团化、合资合作经营和股票上市等资本运作方式实现资本增值的最大化，已经成为被各类传媒广泛关注的经济运作思路。

第二节 国外传媒产业的发展概况及趋势

在西方，法兰克福学派的阿多诺和霍克海默于1947年提出了“文化工业论”（Cultural Industry Theory），指出西方的“所有大众传媒均为具有相同的商业目的的和经济逻辑的企业体系”。可以说，在西方国家，传媒一直是作为一种商业来运行的，但其产业化发展也经历了一个从萌芽到逐渐发展的过程。

现代西方传媒产业发端于图书出版业。从世界新闻传播史料可以看出，图书出版业是最古老的传媒行业，其本身就是为了出版商实现赢利目的而存在的。在图书出版业之后则出现了报业。虽然早期传媒业的出现单纯就是为了获得利润，但由于市场需求、物质条件都有限，传媒经济还处在初级的、零散的状态，并未达到产业化程度。而在17-18世纪资产阶级革命刚刚取得胜利的一段时间之内，由于不同利益集团矛盾激化，传媒逐渐成为政党之间争权夺利的工具，其作用并非为了赢利而只是为了宣传各自的政见而已，其产业属性也并未得到完全的体现。

传媒的真正产业化始于18世纪后期欧美国家的工业革命之后。工业革命为传媒产业化的发展提供了充分的条件。首先，工业革命大大降低了包括纸张在内的工业产品的价格，使大规模的印刷成为可能，从而改善了报纸运作的物质技术条件；其次，工业革命使得城市人口迅速增长，城镇居民的文化素质进一步提高，从而在社会上形成了大量的信息需求和巨大的、潜在的受众群；再次，产业革命后，西方资产阶级的国家体制逐渐稳定，各政党之间的矛盾与政策差异逐渐缩小，大众传媒在意识形态的宣传作用逐渐让位于资本家们更本质的[8]谋利冲动，从而使得传媒业的产业化运作成为必然。传媒业产业化经营的运作开端于1833年美国《太阳报》的创办及运作模式的成功。该报的创刊词称：“本报的目的是办一份人人都买得起的报纸，为公众报道当天的新闻，届时提供有利的广告媒介。”基于这种指导思想，该报创造了现代传媒产业的基本赢利模式：通过廉价的发行价格和高质量的内容产品扩大发行量，继而通过大量发行吸引广告投放以获得利润。该模式的成功使得报业的巨大赢利潜能被发现，并吸引了大量的资金投资报业，从而开始了报业的大规模产业化运作。而这种运作模式也深刻地影响了在报业之后出现的广播、电视、互联网等大众传媒，从而使传媒经济获得了前所未有的巨大增长。

在产业化的运作模式下，西方各国的传媒业均获得了长足的发展，并逐渐成为本国的支柱产业。例如，美国作为世界头号传媒大国，其传媒产业以市场广阔、增长率和利润率高而为全球瞩目。就其报业而言，目前美国有8000余种报纸，其中《纽约时报》、《华盛顿邮报》和《华尔街日报》是全球最具影响力的3家报纸。报业收入目前每年大约为475亿美元。此外，美国还有6000余家期刊公司，期刊产业现在年总收入大约为215亿美元。其中《时代》和《新闻周刊》是全球[9]发行量最大的两份新闻周刊。而且，美国的广播电视产业也非常发达。目前美国的广播电台有12000余家，其中多数以产业化方式运作。广播产业的年收入大致为140亿美元。美国有电视台1900余家，电视产业每年总收入为335亿美元。其中CNN和发现频道（DISCOVER）分别在125个、136个国家和地区播出，是世界覆盖面积最广的电视频道。美国电影产业的成绩更是引人注目，好莱坞的影视剧充斥世界各地，美国已成为世界上最大的电影市场，同时又是最大的电影出口

[10]国。美国的因特网已成为真正的商业媒体，网上服务在1995年的收入即达到10亿美元，并以每年27%的幅度增长；英国的传媒业也相当发达。英国目前共有3家通讯社，包括路透社、新闻联合社以及AFX新闻有限公司。其中路透社是世界重要通讯社之一，它在158个国家和地区设立分支机构，拥有近2000名记者。英国有英国广播公司（BBC）、ITV、SKY、BSB 4家广播电视公司。其中英国广播公司（BBC）是一家公共广播机构，它主要通过征收执照费和广播器材的销售利润支撑财政运转。BBC不但制作电视节目，也制作广播节目，目前BBC就已经拥有了全球1.2亿的听众。英国现有1400余种报纸，其中全国性的报纸12家。7000余种杂志，2400余家出版社。如今，英国的传媒在资本和有序的市场运作下，其发展已经到了一个相对稳定的阶段。有数据称，英国传媒业的产值占GDP的5%，雇佣了100万[11]劳动力，每年创造财富将近330亿美元。除英美以外，法国、加拿大、澳大利亚等其他发达国家的传媒产业在资本和有序的市场运作下，其发展也已经达到了一个相对成熟稳定的阶段。二、国外传媒产业的发展趋势

从西方国家传媒产业的发展情况来看，其呈现出以下共同特征和发展趋势：（一）传媒产业发展日趋成熟

西方国家的传媒产业基本与其社会经济结构、经济发展保持同步，[12]并且在较为适宜的环境中长期发展，发育较为成熟、全面、平衡。传媒领域的电视、广播、报纸、图书、期刊、音像等不同的传媒产品在细分的市场下合理定位，在稳固的消费群体、完善的组织形式和运作机制下发展成了本国的支柱产业。（二）传媒产业的私营化

西方国家的大众传媒除了少数媒体外，基本上都是私营的。且实行完全的商业化运作，以广告收入和其他经营收入作为全部财政收入。而一些公营的媒体，则由政府给予财政支持。例如作为世界上最有实力的国际广播电视机构之一的英国广播公司（BBC）即属于公共传播机构，其不播出广告，经费来源以政府征收的广播电视接收机执照费为主，每年由议会拨给。（三）传媒产业经营的高度集中化

西方国家的传媒产业正走向高度集中化和垄断化。在美国，其重要的报刊、电台、电视台以及互联网都被大企业所控制。例如，前10家的报业集团拥有五分之一的日报，报业集团的发行量占全国报纸发行量的五分之四；20家集团控制50%的杂志收入；40%的电台属于广播集团；50%以上的电视台被广播集团控制；80%的网上广告集中由63家公司代理；而电影产业被7家主要的电影公司所控制，这7家公司占有75%的电影发行。与美国的情况相似，英国全国发行报纸的所有权也大都集中在一些出版机构手里。最大的新闻国际公司由默多克所有，他的3家时报和星期日报纸分别占全国总发行量的32％和39％。镜报集团分别占时报和星期日市场发行量的22％和26.5％。而一些较大规模的出版社，如培根曼出版公司、朗曼出版集团公司、麦可米伦出版公司等，每年营业额占全国图书出口的95％以上。（四）传媒产业经营模式的多元化

虽然广告经营仍然是现代传媒产业的经济支柱，但从西方传媒产业经营的发展情况来看，显然已经打破了单一广告经营的被动局面呈现出经营模式多元化的趋势。以美国报业为例，其经营模式的拓展主要表现在以下几个方面：（1）受众市场的开拓。很多美国主流报纸都是非常重视报纸的推销。美国报纸的推销手段主要有电话推销、网上促销、投递员推销、学校推广、酒店促销等多种手段。（2）网报业务互助。利用因特网开发网上商机已经成为美国报业较为流行的经营模式。除了通过网站传播纸质母报的内容外，多数报纸还独自、或数家联合、或与其他网络服务商联合，经营专业性的信息服务网站的经营模式；（3）多元化资本运营方式。这主要表现在传媒之间出现了横向购并、纵向购并和混合购并等多种形式的兼并风潮；（4）跨媒体、跨行业经营。现今的世界传媒业已成为“大传媒”产业，运作以传媒产品为主，包括跨媒介、音像出版、网络播放权等，再衍生出相关产品、主题公园、书籍玩具等后传媒产业。时代华纳、迪斯尼等媒体巨头的发展，正是通过以传媒产品为核心的大传媒产业链条的纵向整合和横向整合，逐渐形成跨领域、跨行业、跨媒介、跨地区的综合传媒集团。（五）传媒产业经营的全球化

在全球化经济的大潮中，西方各国媒体纷纷采取兼并、联合的形式实现跨国经营，几乎垄断了全球信息产品的生产市场和消费市场。以英国为例，一方面，英国的媒体受到其他国家跨国公司的兼并，例如，默多克的新闻公司就兼并了《泰晤士报》、《太阳报》、《世界新闻》3家报纸，成为英国报界最大的一个报系；但另一方面，英国的媒体也同样进行了跨国经营活动。如BBC与英国的皮尔逊、福克斯泰公司合资在澳大利亚创办了一个娱乐频道“英国电视”；在美国创办电视剧和娱乐频道“BBC美国频道”，在日本则开办互联网公司；而美国的媒体跨国经营的成绩更是有目共睹。美国的媒体不仅大举进军其他国家的媒体市场，实行多种跨国经营方式，而且还大量输出其媒体产品，好莱坞的电影更是在世界上任何一个国家和地区都能看到。西方媒体大规模的跨国经营不仅为其带来了丰厚的利润，同时也对各国的政治、社会、经济、文化等方面产生了不可忽视的影响。

第三节 我国传媒产业的发展概况及存在的问题

与国外不同的是，我国的传媒长期以来一直是作为党和人民的“喉舌”发挥着宣传和舆论导向作用，其产业属性并没有得到普遍的承认。在这种背景之下，我国传媒产业的发展及其市场化运作就经历了一个艰难的过程。（一）新中国成立初期传媒产业属性的短暂肯定阶段

新中国成立初期，我国的传媒分为公营传媒和私营传媒两类。其中公营传媒主要由党和政府的财政拨款维持运作。由于资金匮乏，对传媒的财政补贴给政府造成了不小的负担。为减轻负担，国家开始对传媒业的运作模式进行调整。1949年12月17日至26日，中央人民政府政务院新闻总署在北京召开了全国报纸经理会议，明确提出了要发展传媒经济的口号，号召全国一切公私营报纸的经营，必须采取与贯彻企业化的方针。此后，中宣部于1950年9月和1954年8月分别下达《关于报纸实行企业经营情况通报》和《关于统一和加强国营、地方国营、公私合营报社、期刊社、出版社企业管理的指示》，对传媒企业化经营的方针予以了明确的肯定。在这一时期，由于从上到下各方面的一致推动，传媒经济得到了迅速发展。资料表明，到1953年，中央、省级报纸都相继扭亏为盈，所得利润除留足自用外，还能向国[13]家上缴利润。（二）传媒产业属性的否定阶段

然而，新中国成立初期传媒经济的良好发展势头并没有持续很久，到1956年，国家对农业、手工业、资本主义工商业实行了彻底的社会主义改造，开始实行计划经济体制。自此至1978年十一届三中全会召开前的相当一段时间之内，我国的传媒一直以“意识形态媒介”与“宣传工具媒介”生存发展着，其被定性为社会上层建筑即意识形态领域，而其所固有的产业属性则被完全否定。这种定性使得传媒的广告功能萎缩殆尽，传媒经营举步维艰，严重阻碍了传媒对经济效益的追求。而由于在计划经济体制之下，传媒所需的原材料、设备等均由国家统一调配，报纸、期刊等的发行也都全部交给邮局，传媒业可谓“衣食无忧”，其通过经营获利的压力和动力几乎不存在，也就更谈不上传媒的产业化发展了。（三）传媒产业化运作的初始阶段

我国传媒的产业化运作始于1978年党的十一届三中全会召开之后，从此至1992年中共十四大召开的这一段时期，属于我国传媒产业化运作的初始阶段。十一届三中全会以后，以城市为重点的经济体制改革全面展开，传媒业的生存环境也发生了变化，例如其运作所需的原材料、设备等的价格，邮局的报纸发行费以及传媒日常采编等工作费用均全面上涨，这大大提高了传媒业的运作成本，国家的财政补贴已经入不敷出。正是在这一背景下，传媒领域的变革悄然发生了。于是业界和学界开始了对传媒功能多元化以及传媒服务于社会经济建设的思考。此期间发生的两大事件成为中国传媒产业化运作的起点：

一是1978年《人民日报》等首都八大家报媒给财政部联名申请，要求实行“事业单位，企业化管理”。该报告被财政部批准。次年4月，财政部颁发了《关于报社试行企业基金的实施办法》，明确允许报社在财务上实行企业化管理，这些单位可以从经营收入中提取一定比例用于增加员工的收入和福利，并改善媒介自身的条件。事业单位企业化管理的实行是政府鼓励报纸走向市场化的重要举措。由于经营的成败优劣同报社及员工的福利直接相关，报纸就有了投身市场的积极性。到20世纪80年代中期，事业单位企业化管理制度在全国多数中央和省级新闻单位普遍实行。地市级报纸到1993年也有一半以上实行了经济独立。

二是1979年中国广告市场的重开。1979年1月4日，《天津日报》率先恢复了商业性广告。1月18日，《解放日报》刊发两条通栏广告。3月15日，《文汇报》刊发“文革”后第一条外商广告。5月14日，中共中央宣传部明确肯定了报刊恢复广告的做法，并作了具体规定。消失了20多年的中国广告市场重开。中国报业的产业化运作由此拉[14]开了序幕。自报业之后，广播电台、电视台也相继播放商业广告，逐步进入产业化运作的轨道。

除了上述措施外，这一时期的政策也逐渐允许媒体进行多种经营。如1988年国家新闻出版总署与国家工商总局发布《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，允许报社、期刊社结合本身的业务和社会需要，开展读者服务、打字复印、印刷器材经营等多种经营活动，这使得传媒产业化的运作途径进一步拓宽。

在这一阶段，传媒在经济改革的大潮中被推向了市场，其经营意识开始凸显，并实现了由行政化管理向企业化管理的飞跃。但由于观念和传统体制的限制，同时也由于理论研究的滞后，传媒的产业属性并没有得到完全充分的认识。因此，在这一时期，传媒产业化运作是试探性的，过程也是平缓的，只能说是传媒产业化运作的起步阶段。（四）传媒产业化运作的发展阶段

如果说从1978年至1992年，还是中国传媒产业化发展的初步尝试期，那么，从1992年开始，中国传媒的产业化发展由于政策的认可与理论的支持，就进入一个新的大胆实践和深入发展期。1992年初，邓小平同志南巡讲话，重申改革开放的重要性和正确性。1992年底，中共十四大召开，确立了社会主义市场经济体制的地位。这一切都给中国社会的发展创造了一个相对宽松自由的环境。在此期间，在全国大环境的影响下，中国传媒产业化进程进一步发展，大众传播媒介的产业属性得到了进一步的承认和充分挖掘。这一期的传媒的产业化发展呈现出以下特点：

其一，传媒的产业属性得到了进一步的肯定。1993年6月，中共中央、国务院发布《关于加速发展第三产业的决定》，正式将报刊经营管理列入第三产业。2000年10月，中国共产党第十五届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，其中第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”这一概念，要求完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展。“文化产业”概念的提出，标志着我国对于文化产业的承认和对其地位的认可，具有重要的意义。而作为文化产业重要组成部分的传媒业，其产业属性也逐渐得到进一步的肯定。

其二，传媒产业按照大众传播规律及经济运行规律全面走向市场化。各传媒纷纷结合自身的特点，面向市场办报办台，开拓广告市场、兴办相关经济实体、进行资本运作等，显示了前所未有的经济活力。这主要表现在以下几个方面：（1）传媒自身的规模急剧扩大。报纸扩版和电视增频成为一个共同倾向；（2）不仅继续开拓受众市场和广告市场，而且还积极开办印刷、发行、咨询、房地产、电脑服务、出租等“第三市场”，实现跨行业经营；（3）业外资金开始了对传媒的逐渐渗透和介入。各种企业和广告公司纷纷通过出资、承包栏目或开发新媒介等方式介入大众媒介的经营；（4）逐步开展资本运作。1994年上海广电总局下属的东方明珠股份有限公司上市，成为第一家由媒体发起设立的股份有限公司。1999年，《成都商报》收购四川电器，采用了资本运营中借壳上市的策略，实现了报业资本经营的边缘突破，这为报业以及其他传媒的资本经营提供了可资借鉴的模式。

其三，传媒经济得到了空前的发展，呈现出前所未有的繁荣局面。这不仅表现在传媒规模的扩大，也表现在传媒经营额的快速增长。例如，1978年，我国有186种报纸，930种杂志，93座广播电台，32座电视台；截至2001年，报纸增至2111种，杂志增至8889种，广播电[15]台增至301座，电视台增至357座。与此同时，一些新媒体的规模也不断扩大。截至2006年12月，国内已出现逾5万家WAP网站，WAP业务月度用户数也高达4000万人。从广告经营收入来看：1979年，整个传媒的广告经营额仅几百万元，1993年，传媒的经营总额约为[16]87.5亿元。2001年，传媒广告经营额约为367.79亿元。而在2006年，电视台、报纸、广播、杂志四大传统媒体广告经营额为797.9亿元，比上年增加122.8亿元，增长18.2%。这些数据，显示出我国传媒产[17]业蓬勃发展的良好态势。

其四，传媒产业向着规模经济、集约经营的趋势发展。这主要表现在1996年以后传媒业开始的“集团化”改革。1996年1月，经中宣部同意，国家新闻出版出版署批准，广州日报报业集团正式挂牌。两年后，新闻出版署又批准成立羊城晚报报业集团、南方日报报业集团、光明日报报业集团、南方日报报业集团和文汇新民联合报业集团。截至2004年，国家已批准成立40余家报业集团。继报业之后，广电业也加快了集团化的步伐。包括湖南广播影视集团、中国广播影视集团在内的各地广播影视集团相继成立。传媒集团通过资产重组、财务统筹、资本经营和企业化管理等，为传媒业的规模化、集约化和传媒市场的有序化创造了有利条件。

其五，传媒产业的国际合作步伐加快。加入WTO后，我国传媒业与国际传媒业的联系进一步加强。一方面，一些传媒已经走出国门、开始了国际化的探索，例如，《知音》杂志出版了海外版，《女友》已在澳大利亚登陆，《中国国家地理》杂志在日本东京正式创刊发行等；另一方面，外资也借着我国加入WTO之际纷纷登陆我国传媒业。按照我国加入WTO所签署的有关协议，传媒业的市场开放承诺已经陆续兑现。包括新闻集团、美国在线时代华纳等国际主流媒体集团纷纷以不同的途径进入我国的传媒市场。外资对我国传媒产业的渗透一方面促进了我国传媒产业的发展，另一方面也对国内传媒业构成威胁，形成传媒业最具挑战性的竞争新态势。

总之，自1992年以来，我国宏观经济的持续高速增长的外部环境，以及信息社会带来的发展机遇，加上传媒内部不断深化各项改革，使传媒业迅速成长为一个充满活力的新兴产业。然而，从长远来看，由于目前我国传媒还没有完全实现企业化经营，无论从经营管理体制、经营规模，还是从市场成熟程度来看，我国的传媒产业都只能说还处在初级阶段。由于尚未形成规范严谨的产业运作规则，多数操作行为仍处于自发探索阶段，这使得目前我国传媒产业的发展不可避免地出现了一些问题。对这些问题予以探讨，有助于进一步推动我国产业的体制变革，促进我国传媒产业的健康发展。二、现阶段我国传媒产业发展中存在的问题、原因及对策（一）现阶段我国传媒产业发展中存在的问题

1.传媒市场机制不成熟

虽然传媒的产业属性在我国基本上得到了认可，但由于长期以来我国媒体一直被定位于党的宣传思想工作部门，游离于社会主义市场经济体系之外，这使得市场机制在传媒业资源配置中的基础性作用难以发挥。这主要表现在以下两个方面：其一，传媒市场主体定位不明确。虽然“事业单位、企业化管理”的管理体制使得媒体在某些环节上引入了市场机制，但这种管理体制使得媒体在本质上仍属于事业单位，而非市场经济环境下完整意义的企业，这使媒体很难完全按照市场经济环境下企业经营的规范准则开展活动，也因此丧失了在市场经济环境中应对市场变化的灵活性和创新能力；其二，传媒产业发展市场环境不具备。这主要表现在我国目前的传媒体制是建立在行政条块分割和行业条块分割的基础上的，存在着严重的地区壁垒、媒体壁垒和行业壁垒，这使得媒体难以依市场规则开展跨地区、跨媒体、跨行业的经营，这严重阻碍了传媒产业个体和总量的扩张。

2.传媒市场体系不完备

西方报业理论家麦曼莱斯曾将报业市场划分为读者市场、广告客户市场、新闻来源市场、投资市场。就我国目前情况而言，虽然媒体在不断开拓各类市场，特别是广告市场和受众市场还得到了充分的重视，但从总体来看，我国传媒市场体系尚不完备，这主要表现在以下几个方面：（1）新闻来源市场缺失。在传媒和新闻源之间尚缺乏市场机制的调节；（2）内容产品制作市场尚不成熟。在内容产品的生产制作上，传媒普遍重视内容组织生产，轻外部的市场交易。绝大多数新闻稿件、电视节目都是自己的记者采写、制作，而很少通过市场交易获得内容产品。虽然随着电视台“制播分离”制的实施，这一现状有所改观，但由于对内容产品的交易尚缺乏充分的认识，这一市场目前在我国还很不成熟；（3）资本市场尚不健全。由于各种壁垒林立，传媒资本运行的大流通、大市场的业态环境尚未形成。

3.传媒经营途径单一

从产业的角度而言，媒体既是内容产品和广告资源的生产者，又是信息服务的提供者，其经营的途径和赢利模式应当呈现多元化。但从我国目前传媒经营的现状来看，多数传媒过分倚重广告收入，而对赢利模式多元化的探索不足。这主要表现在以下几个方面：（1）内容产品的经营意识薄弱。许多报纸、电视台都是将生产出来的内容产品一次性传播后进行存档，使之成为一次性消费产品。这不仅造成传媒资源的严重浪费，也使得媒体的生产成为一种商品率很低的生产；（2）信息内容的增值服务和衍生服务尚处在起步阶段，传媒作为信息服务者的作用和价值并未能得到充分体现；（3）依托内容产品的跨媒体、跨行业的多种经营尚未全面展开。传媒的经营模式单一，导致传媒整合产业价值链能力不高，资源整合能力不强，尽管投入不少，[18]传媒业依然市场总量不大、经营绩效不高。

4.传媒经营行为失范

由于我国目前对媒体的经营行为尚缺乏完善的法律规制，媒体在激烈的市场竞争中不可避免地存在着一些失范行为，这主要表现在以下几个方面：（1）有的新闻媒体为追求短期经济利益而违背新闻真实原则，传播不真实、不客观的新闻信息或低俗新闻，导致媒体公信力的丧失或下降；（2）存在不公平竞争的现象。一些媒体恶意炒作，低价售报、无节制赠报的行为严重扰乱了市场秩序；（3）有的报社、电台、电视台虚报发行量、收听收视率，甚至不顾公众利益互相攻击，不仅影响了传媒单位间的团结，还损害了传媒业的整体形象和利益；（4）媒体的内容产品经营、广告经营以及资本运营过程中也存在着一些不规范的现象。

上述问题的出现，已经严重削弱了我国传媒的竞争力，影响了我国传媒产业的可持续发展。因此，有必要找出问题的症结，并对症下药，提出解决问题的办法。（二）我国传媒产业发展出现上述问题的原因及对策

在笔者看来，我国传媒出现上述问题的原因是多方面的，其中有体制上的原因、观念上的原因，也有经营理念和新闻记者职业道德的原因。但最重要的，恐怕还是制度上的原因。在现代法治社会，国家对产业的管理，应当依法进行。即依法确定管理体制、管理机关的权限，以及依法确定市场主体的权利义务等。但我国目前的情况是：虽然媒体已经开始逐步按市场经济的规律进行产业化运作，但与之相适应的法律规范体系却远未建立。不仅相关法律法规仍将传媒定性为“事业单位”，而且法律法规的内容也多侧重于对传媒政治导向的监督和行业内的行政管理，对于传媒产业运行的调整则依然过多地依赖行政方式，这种带有浓厚计划经济色彩的传媒法制显然已不能适应传媒产业发展的需要。这种现象的存在不仅使得传媒的产业地位和作用不能依法得以确认，产业运行没有必要的法律保障，同时也直接催生了“潜规则”的出现，一些不规范的行为就有了相应的活动空间，传媒经营中的失范行为也就在所难免了。因此，我们有必要进一步建立和完善有关传媒产业的法律制度，给传媒产业的经营行为提供制度上的保证和规范，以确保传媒产业的健康有序发展。[1] 崔保国：《媒介变革论》，中国江苏网，http://www.jschina.com.cn。[2] 陈力丹：《舆论学——舆论导向研究》，中国广播电视出版社，1999年版，第11页。[3] 董建才：《马克思主义经济学研究与建设的几个问题》，《山东社会科学》2005年第2期。[4] 丁柏铨：《试论我国传媒的产业属性》，丁柏铨的个人文集，http://www.exianlin.com/丁柏铨。[5] 周鸿铎：《产业化、集团化是我国广播电视业发展的总趋势》，http://www.cuc.edu.cn。[6] 张辉锋：《传媒经济学》，南方日报出版社，2006年版，第26页。[7] 江蓝生、谢绳武主编：《2001—2001年：中国文化产业发展报告》，社会科学出版社，2002年版，第141页。[8] 宋建武：《媒介经济学》，中国人民大学出版社，2006年版，第39页。[9] 王伏虎：《走近美国传媒》，《传媒》2006年第2期。[10] 李良荣等著：《当代西方新闻媒体》，复旦大学出版社，2003年版，第41页。[11] 上述数据均引自吴宝安：《英国媒体产业的发展与控制》，人民网，http://www.media.people.com.cn。[12] 宋建武：《媒介经济学》，中国人民大学出版社，2006年版，第40页。[13] 张辉锋：《传媒经济学》，南方日报出版社，2006年版，第85页。[14] 张金海：《全球化背景下中国传媒的产业化发展》，http://www.haut.edu.cn。[15] 崔保国、朱春阳等：《2006年中国传媒产业发展分析》，中国网，http://www.china.com.cn。[16] 张金海：《全球化背景下中国传媒的产业化发展》，http://www.haut.edu.cn。[17] 崔保国、朱春阳等：《2006年中国传媒产业发展分析》，中国网，http://www.china.com.cn。[18] 钱晓文：《传媒产业五大“瓶颈”亟待突破》，《青年记者》2006年第5期。

第二章 传媒产业法律规制概述

第一节 传媒产业法律规制的意义

传媒产业是否应受法律调整首先需要看媒体是否具备成为法律主体的资格。所谓法律主体，是法律关系的参加者，是权利义务的载体。而媒体作为一个经济实体，不仅有自己的权利，同时也承担一定的义务和责任，特别是由于传媒强大的社会功能，法律更是对其行为予以了诸多的规制。就此而言，诸如报社、出版社、广播电台、电视台等媒体实际上已经具备了成为法律主体的条件，自然应当受到法律的调整。（二）作为法律关系的传媒业诸社会关系

法律关系是指法律主体之间发生的权利义务关系。在传媒产业领域，传媒与其他主体之间发生的诸多关系均属于法律关系的范畴。例如，媒体因对其创作的内容产品享有的知识产权而产生的知识产权法律关系；媒体与报纸的购买者或电视节目付费用户之间产生的消费合同关系；媒体与广告主之间产生的广告资源使用关系；媒体转让内容产品时产生的版权贸易关系，以及媒体与管理者之间产生的管理关系等，均属于法律关系的范畴，而并非脱离法律之外的其他领域。

综上所述，媒体作为法律主体的一种，在日常的经营管理行为中，总在与他人之间不断地发生法律关系，这需要法律的调整。就此而言，传媒产业并非游离于法律调整之外的行业，而是与其他产业一样，具有法律的属性。因此，在法律范围内对传媒产业予以分析探讨是可行的。二、传媒产业法律规制的原因

规制意为以法律、规章、政策、制度来加以控制和制约。它强调政府或者公共部门从公共利益出发，来控制和规范社会经济主体的行为，纠正在市场不健全或市场失灵情况下发生的资源配置的非效率性和分配的不公正性，目的在于促进产业结构合理化、资源配置优化，[1]实现公共利益，维护社会秩序和稳定。所谓传媒产业的法律规制，就是指加强传媒产业立法、制定相应的法律法规，并以此为依据对传媒产业进行控制和约束。

之所以要对传媒产业予以严格的法律规制，主要是基于以下几个方面的考虑：

首先，传媒的意识形态属性决定了传媒肩负着政治稳定与经济发展的政策性目标任务，这使得政府对传媒业的规制成为必然。

其次，传媒作为一种特殊的传播形式，具有传播速度快、传播范围广、传播影响力度大的特征，传媒的运用关系到政府的政策法令能否顺利传达，关系到政府与民意的沟通是否畅通无阻，这使之成为政府管制的特殊领域。

再次，虽然市场规则的调节对于传媒产业而言必不可少，但在市场经济越来越发达的今天，面对更多传媒市场的技术和经营变化，单纯的市场调节已经无法保证传媒的经济功能和为公众利益服务功能平衡发挥作用。而政府规制则可以通过它的行政特权调节竞争者之间对传媒市场的分割以及利益关系，保证公平竞争和资源的优化配置。因此，传媒产业的政府规制就变得格外重要。

最后，虽然政府规制可以有多种方法，例如法律、政策、行政命令等，但在一个法治国家，依托法律建立对传媒产业的规制体系无疑是最有效的途径之一。而且从世界各国的传媒管制体系来看，法律管制始终是处于第一位的管制依据和管制方式。正如巴顿·卡特等美国学者在《大众传播法概要》一书的导言中所描述的那样：“20世纪期间，在整个西方世界，尤其是美国，大众传播的发展可以说是科学和法律的共同产物。……虽然技术是大众传播必不可少的前提，但社会的法律却最终决定技术应如何发展以及应达到何种‘普遍性’。”可见相比较作为传媒发展之技术动力的科学来说，法律作为一项根本的[2]制度更具有“决定”作用。三、传媒产业法律规制的意义（一）减少传媒的负外部性以实现传媒的社会效益

在经济学上，外部性是个人或企业行为对社会福利的影响。如果对社会的影响是不利的，就称为负外部性。如果这种影响是有利的，[3]就称为正外部性。由于新闻信息的影响面广，传播速度快，传媒产业毫无疑问会对社会生活的各个层面产生巨大的影响，这使得传媒产业具有极强的外部性。那些内容严肃、格调高尚、揭露邪恶，弘扬真善美的媒介对提高受众的文化水平和道德修养，以及社会的进步具有极大的促进作用，显然具有正外部性。然而，如果传媒受经济利益的驱使而传播涉及暴力、色情等不良信息，或者传播有偿新闻、虚假新闻，甚至传播危害国家安全、社会稳定的言论，则势必对国家利益以及社会公共利益产生极坏的影响，对社会的负外部性极大。这种负外部性有悖于大众传媒的社会角色和功能，但由于其作用于市场之外，不能通过市场机制予以解决，因此，对传媒产业进行法律规制就成为必要，规制目的即减少传媒的负外部性，增强其正外部性。（二）明确传媒市场规则以促进传媒产业的健康发展

与其他经济实体一样，传媒进入市场同样面临着激烈的市场竞争。而确立市场规则、营造公平竞争的市场环境、给每个参与竞争的主体以公平竞争的机会，是传媒市场健康、稳步发展的要点之一。在市场经济条件下，所谓市场规则实际上就是由法律制定的规则。具体而言，法律对传媒产业的知识产权及其他无形资产的保护，维护了传媒的合法权益，为传媒的市场运作奠定了基础；法律对传媒产业的产权关系、市场关系、利益关系、经营规则进行规范，为传媒产业的发展创造健康、公正的环境，保证了传媒产业的健康发展；此外，法律对传媒产业在税收等方面的优惠政策，还为传媒产业的快速发展提供了有力的支持。总之，以法治业实际上是传媒产业发展规律的内在要求，法律越健全就越有利于传媒产业的健康发展。（三）规范媒体行为以维护传媒消费者和广告主的合法权益

媒体服务的对象主要包括受众和广告主两类。他们通过一定的对价获得相应的产品，但由于在他们和媒体之间存在着信息的不对称，因此，其权利极易受到损害。对于受众而言，其希望通过媒体获得真实有用的信息，但信息是否真实，受众在看到新闻信息的当时则通常并不知情，这就不排除有些媒体因受经济利益的驱使而制造虚假新闻或传播虚假信息的可能性；对于广告主而言，其希望通过有影响力的媒体来提高自己产品或服务的知名度。而媒体的影响力主要体现在报刊的发行量或广播电视节目的收（听）视率上。而由于发行量和收（听）视率涉及报纸的印刷量、经销数，零售数，以及电视节目收视数据、电视频道属性数据、电视节目播出数据等技术数据，广告主无法依靠自己的力量获得，往往需要依靠报社或广播电台、电视台才能够获得相关信息。这就不排除媒体为获得较高的广告利润而虚报发行量或收视率的可能。因此，有必要通过法律的途径规范媒体的行为，以保护传媒消费者和广告主的合法权益。（四）创造法制环境加强传媒国内市场的防御能力和国际市场的竞争能力

在传媒产业逐步发展的过程中，国际传媒产业的发展格局已发生了很大的变化：在传媒主体性质上实现了从传统的平面媒体向多层次、跨行业的综合性传媒集团的过渡；在传媒竞争上实现了从最初的平面媒体领域的竞争向广播、电视、电影、互联网等综合媒体领域竞[4]争的过渡；在传媒手段上实现了从模拟时代向数字时代的过渡；在传媒经营区域上，实现了从本国经营到跨国经营的过渡，等等。这些新的发展变化无疑需要相应的法律法规提供必要的保障。因此，为适应传媒技术与国际传播市场的发展变化，同时也为了维护本国的文化安全，有必要通过进一步完善传媒产业法律法规，加强传媒国内市场的防御能力和国际市场的竞争能力。

第二节 国外传媒产业的法律规制概述

由于大众传媒在社会发展中的独特地位和作用，世界上大多数国家尤其是传媒业比较发达的国家（如美、英、法、德、意等国家）在对传媒产业进行管理时不仅运用经济、行政、行业自律的手段，而且还非常重视法律的约束，以期从制度上保障传媒产业的健康有序发展。可以说，在这些国家，传媒产业发展的每一步都是与法律的规制与保障分不开的。例如在英国，为了改变由英国广播公司独家经营电视的政策，1954年制定了《电视法》，成立独立电视公司以发展商业电视。为了改变由英国广播公司独家经营广播的政策，1972年制定了《无线广播法》准许开办商业广播。为了发展有线电视，1984年[5]制定了《有线电视法》，设立有线电视局监督管理有线电视业。此外，英国政府还针对一些特殊事件进行立法，以实现对传媒业的控制。著名的事件如2002年英国议会为阻止默多克集团“蚕食”英国传媒业而专门修订了媒体并购法案等；而美国传媒领域的法律法规则更多，如1927年的《无线电法》、1934年的《联邦通讯法》、1967年的《公共广播法》、1984年的《有线通讯政策法》、1990年的《儿童电视法和反电视暴力法》、1992年的《有线电视消费者保护及竞争法》、1994年的《国际广播法》、1996年的《电信法》等。事实证明，西方国家的传媒法律制度已经呈现出良性发展的链性态势。即国内传媒产业的发展催生了相应的法律法规的建立，而法律法规的不断完善又进一步保障了本国传媒产业的不断壮大和国际竞争力的提高。

虽然各国对传媒产业的法律规制问题都相当重视，但在具体政策上，则呈现较大差别。例如，在传媒市场化程度较高的英美国家，传媒产业的法律规制体系较为完善，媒体通常只对法律负责，而不对政府负责。媒体在法律的框架内具有独立的经营管理权利，政府无权干涉其日常运营，媒体的独立发展空间较为宽松。而在比较重视传媒政治属性的国家，法律对传媒的规制则体现出政府对传媒较强的控制力。但上述差异主要是规制理念上的，如果从其法律规制的内容来看，则大同小异，主要体现在对传媒产业主体准入、内容产品以及市场经营行为等方面的法律规范，由此形成了较为完备的传媒产业法律规制体系。二、国外传媒产业的法律规制体系

从各国的立法情况来看，有关传媒产业的法律规制体系主要包括以下几个方面的法律制度：（一）文化产业基本法律制度

随着文化产业的重要性日益突出，许多国家以立法的形式来确立文化产业在国家发展战略中的重要地位，以推动文化产业的快速发展。例如，日本早在1996年就正式提出了《21世纪文化立国方案》，确立了“文化立国”战略，并制定了《振兴文化艺术基本法》、《内容产业促进法》、《文化产业振兴法》等一系列的法律；韩国继日本之后在1998年也提出“文化立国”的战略。并先后颁布了《创新企业培养特别法》、《文化产业振兴基本法》、《设立文化地区特别法》等法律。这些法律虽然并非专门为传媒产业所制定，但由于传媒产业属于文化产业的重要组成部分，因此，这些法律同样适用于传媒产业。文化产业法的制定在宏观上为传媒产业的发展营造了良好的法律环境。（二）各传媒产业基本法律制度

除了通过文化产业基本法对传媒产业予以法律保障和规制之外，各国还有针对性地制定了传媒产业发展的具体法律规范。如俄罗斯的《大众传媒法》，美国的《公共传播法》、《联邦通讯法》等，英国的《广播电视法》，韩国的《影像振兴基本法》、《电影振兴法》、《演出法》、《广播法》等。这些法律对传媒的产业政策、主体准入、所有权管制等问题均予以了较为明确的规定，对于保障传媒的言论自由，规范各类传媒产业的经营行为，维护传媒市场的秩序等都起到了非常重要的作用。（三）传媒市场行为法律制度

在市场行为的法律规范方面，各国一方面通过产品质量法、广告法、合同法等对传媒产业的出版发行、广告经营，以及节目销售等行为予以法律规范；另一方面则通过反不正当竞争法、反垄断法（如美国的《谢尔曼反托拉斯法》、《克莱顿法》，英国的《贸易活动限制法》、《公平交易法》，法国的《竞争法》，日本的《禁止垄断法》，德国的《卡尔特法》等）对传媒市场的竞争行为予以规范。这些法律为传媒产业的市场经营行为营造了一个公正有序的市场环境，保障了传媒产业的健康发展。（四）传媒知识产权法律制度

传媒产业的产品之一即内容产品，而对内容产品的保护主要涉及知识产权法律制度。事实上，各国的传媒产业之所以能够得到迅速的发展，与各国不断强化对传媒内容产品的知识产权保护是分不开的。在这一点上，各国不仅逐步完善本国的知识产权法律体系，如《商标法》、《版权法》等，而且还通过缔结国际公约（如《伯尔尼保护文学作品和艺术公约》、《世界版权公约》、《商标注册马德里协定》、《与贸易有关的知识产权协议》等对知识产权予以强有力的保护。这些法律保障了传媒产业对其内容产品应有的权利，激发了传媒产业技术创新的积极性，促进了传媒产业的发展。（五）传媒内容产品监管法律制度

由于传媒具有意识形态属性和舆论导向功能，涉及文化安全，各国一般都会从公共利益和国家利益出发对传媒的内容产品加以适当的管制。这主要包括以下几个方面的内容：（1）禁止出现危害国家安全的内容。如美国的《煽动法》禁止媒体发表煽动性的危害国家安全的言论；英国的《公务机密条例》严禁新闻媒介泄露有关国家安全的机密；在法国，如果新闻媒介刊登了政府认为危害国家内外安全的消息，政府有权没收报纸、取消广播电视节目，甚至逮捕有关记者、编辑；在特殊时期（例如战争时期），政府往往还要实行严格的媒介内容检查制度；（2）禁止使用淫秽、猥亵和亵渎的语言。如美国的《刑法》、英国的《防止淫秽出版物法》等均对此予以了明确的规定；（3）不得利用媒介侵害他人的名誉权、隐私权等人格权。这在各国的诽谤法、隐私权法等法律中都得到了充分的体现；（4）不得利用媒介侵害他人的知识产权，等等。三、国外传媒产业法律规制的特点（一）规制目标：多元化

国外传媒产业法律规制的目标是多元的，即是多样性、竞争性和[6]公共性的统一。所谓多样性是指通过法律促使传媒的服务内容和服务方式的多样性，使传媒的内容反映社会舆论和政治生活的各个方面，以保证思想市场的自由度。例如，为了达到这一目标，美国的法律规定尽量避免一个城市只有一家报纸，允许两家报纸进行价格卡特尔以补偿他们的成本损失，这种价格卡特尔可以免受《反垄断法》的制裁；所谓竞争性是指通过法律规制限制过度垄断和垄断权力的滥用，以促进传媒产业的效率；所谓公共性是指通过法律保障传播服务的普遍性和公正性，保障传媒最大限制地普及到全体国民，以发挥其效用。并通过传媒的真实性、公正性，减少负外部性，以维护公共利益，实现真正的表达自由。（二）规制理念：适度管制

各国对传媒产业予以法律规制，无外乎要达到两个目的：既要使本国传媒业在竞争日益激烈的国际市场上顺利发展，又要保证本国与外来媒体的有序发展，因而对传媒业予以适度管制，就成为近年各国政策法规调整、建设的一个共同特点与趋势。

适度管制主要表现在自20世纪80年代以来，政府对媒介管制的力度逐渐下降，放松管制开始成为当今世界媒介管制改革的发展趋势。这主要体现在各国对广播电视、电信等相关行业逐步放宽壁垒限制，并对民营商业性广播电视台进一步实行松禁政策等方面。例如，英国政府2000年12月宣布将修改对商业广播电视的有关法规，以扫清商业广播电视在“投资和扩张方面的障碍”。美国1996年初通过的新的《电信法》废除了一家公司最多只能拥有12家电视台的规定，撤销了在同一地区不能同时拥有电视台和有线电视系统的规定，撤销了一家公司不能拥有两个无线电视网的规定等；1982年，法国议会通过新的《广播法》，允许私人办广播，从而打破了法国的广播电视业由国营电台和电视台一统天下的格局；2006年，澳大利亚联邦政府推出《媒体法》修订方案，取消对同公司同城市跨媒体所有权限制及国外资本控股媒体等限制。此外，一些发展中国家和中东欧国家对商业广播电视也逐渐采取了松禁政策。例如，印度制定新政策，对国内媒体放宽了卫星电视上行限制。伊朗、埃及、约旦、韩国、印度、泰国、马来西亚、孟加拉、尼泊尔、印度尼西亚等发展中国家逐步向私营商业广播电视开放绿灯，放宽限制。（三）规制体制：双轨制

所谓双轨制，即公共传媒与商业传媒并存的体制。这种情况主要发生在广播电视业领域。

所谓公共传媒，是指非以赢利为目的的传媒。这主要存在于一些国家的广播电视业领域。如英国广播公司（BBC）、加拿大广播公司（CBC）、美国公共广播公司（PBS）、日本广播协会（NHK）、澳大利亚广播公司（ABC）、意大利广播公司、南非广播公司（SABC）、韩国广播公司（KBS）、印度广播公司等。各国的公共广播电视与商业传媒有着截然不同的特点：其经由特别立法而设立；一般不播放商业广告或收费节目，经费来源主要依靠政府或收取收视费；传播的最终目的在于传播公共信息而不在于赢利。各国对于公共广播电视，多以政策法律的形式为其确立“特殊传媒”的地位，并对其予以特殊照顾，如直接或间接的财政支持及频道、频率资源的保障等，以解决其因履行公共义务、特殊使命而不能通过传媒市场的平等竞争来取得市场正常利润所带来的财政问题。

所谓商业传媒，是指以赢利为目的的传媒。在传媒产业发达的国家，绝大部分传播媒介和传播机构都属于商业传媒。其主要特点是：私人所有；经费来源主要靠广告；传播的最终目的在于赢利；传播活动相对独立、自由，不受政府控制和干预。在传媒产业发达的国家，报刊绝大多数都属于赢利性质的，商业性的广播电视也被允许存在。例如，美国早期的广播是传统的公共广播，1927年《无线电法》在法律上承认了商营电台的合法地位，1934年《联邦通讯法》进一步确立了商业广播电视的垄断地位；英国1922年开始建立的广播电视管理体制也是公有制的广电管理体制，1954年的《独立电视法案》则承认了商业电视的法律地位，1971年又开办了商业广播，1990年的《广播电视法》又进一步鼓励商业电视和公共电视竞争。英国的广电体制由此发展为公私并举的模式。（四）规制方式：事前引导与事后监督相结合

所谓事前引导，主要是通过制定法律法规，明确各类传媒行业的准入条件、审批程序以及内容产品的质量要求等，以规范传媒业的经营资格，引导传媒产业在法律的框架内开展各项经营活动，保障传媒产业的健康发展。所谓事后监督，主要有以下几种方式：一是由政府主管部门通过审核许可证以及查处违法行为等方式对媒体行为的合法性进行监督，对违法者予以惩戒。例如，美国联邦通讯委员会对广播电视机构的营业执照10年审核一次，如果发现有违法行为则可能吊销媒体执照；二是由政府监管部门设立专门的机构受理受众和用户的投诉和申诉。比如韩国广播委员会设有受众投诉处理委员会，美国联邦通讯委员会的大众传媒局设有受众处、执行局设有调查与听证处，专门处理受众对广播电视节目内容的投诉。（五）规制体制：社会化

所谓传媒规制体系的社会化是指在鼓励传媒形成市场化体制的同时，将对传媒业传播经营活动的监督、评价、管理和控制的职能，由行政主管部门承担转变为政府、社会和传媒业自身共同承担的过程。[7]从世界范围来看，在传媒产业发展的早期，政府和政党一直承担着传媒传播经营活动管理的主要角色，至19世纪中后期，传媒的市场经营者主体地位逐渐确立，促使了传媒业管理向社会化的转变，到20世纪70年代后，随着政府行政公开、信息自由立法、保障公众的知情权、传媒放松管制以及公共管理社会化浪潮的出现，西方国家逐步确立了新闻媒介作为公共领域、传播活动作为公共事务的地位。公共事务的最大特性，就是它的公共性，它的发生源自公共需求的变动。公共事务的承担是政府的责任，但它不排斥任何社会组织和社会成员[8]的参与。这种参与除了允许社会公众通过出版物、BBS论坛、游行示威等方式对传媒进行舆论监督外，更主要的是十分重视发挥社会中介组织的作用。在西方国家，社会中介组织对传媒的监督主要有三种方式：一是非营利性组织的监督，例如，新闻评议会是西方主要国家的专门接受公众、行业或政府委托进行调查、评估、仲裁的组织；二是营利性组织的监督。如发行量审计机构、视听率调查机构、公证机构等；三是行业协会的监督。即通过行业协会进行职业道德标准的制定和推广，以及解决内容纠纷等。在西方有大量的行业组织，如美国[9]报纸发行人协会、美国全国广播人协会等。西方国家由此形成了以政府规制为主导，以自主规制和社会规制为补充的传媒产业法律规制体系。

第三节 我国传媒产业的法律规制概述

与其他国家不同的是，我国目前并不存在专门的文化产业法或传媒法，但这并不意味着我国就不存在对传媒业的法律规制。事实上，在我国，传媒业一直受到政府的严格管制。虽然早期的管制较为倚重“红头文件”，但随着改革开放的进一步深入，我国传媒产业的法制建设开始走向制度化、规范化的轨道，传媒产业的法律规制体系已经初具规模。我国目前的传媒法律规制体系，主要由宪法、法律、行政法规等具有不同法律等级效力的规范性文件组成。

1.宪法

宪法作为国家根本大法，是传媒法的基本依据，是大众传播活动的基本准则。从广义上说，宪法的主要内容，如国家的社会制度和政治制度、根本任务、基本原则等都指导着大众传播活动。从狭义上说，宪法中的某些条款是直接规范大众传播活动的。如第22条关于新闻出版广播电视事业为人民服务、为社会主义服务的方向的规定；第35条关于公民言论、出版自由的规定；第41条关于公民对国家机关及其工作人员提出批评建议的权利的规定；第47条关于公民进行文化活动自由的规定等，都是对大众传播活动具有根本意义的法律规范。

2.法律

在由全国人大及其常委会制定的法律中，也存在着调整大众传媒的法律规范。如《民法通则》中有关民事主体财产权和人格权的规定，《物权法》中有关国家所有权及国有资产保护的规定，《著作权法》和《商标法》中对民事主体知识产权保护等均对大众传媒的传播活动具有一定的约束力，且在一定程度上也具有保护大众传媒民事权利的作用；此外，《刑法》中也包含了对大众传媒的约束和对妨害大众传播活动犯罪的制裁，如煽动分裂国家罪，煽动颠覆国家政权罪，编造并传播证券交易虚假信息罪，虚假广告罪，出版歧视、侮辱少数民族作品罪，以及制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽物品谋利罪等均与大众传媒有关；而在我国制定的许多专门法中，也不同程度地存在着规范大众传播活动的条款。这主要包括《统计法》、《档案法》、《保守国家秘密法》、《传染病防治法》、《邮政法》、《未成年人保护法》、《反不正当竞争法》、《广告法》、《证券法》等。

3.行政法规

在缺少专门传媒法的情况下，行政法规成为我国调整大众传播活动的最主要的渊源。这主要包括：（1）对各类传媒进行管理的行政法规，如《出版管理条例》、《广播电视管理条例》、《音像制品管理条例》、《电影管理条例》、《互联网信息服务管理办法》等；（2）对大众传播活动中某一具体事项进行单项管理的行政法规，如《关于严禁淫秽物品的规定》、《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》、《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》等；（3）一些其他领域的专门行政法规中与大众传播活动有关的规定，如《气象条例》就大众传媒公布气象预报做了规定。这些行政法规几乎涵盖了所有大众传播媒介的管理，是国家规制大众传媒的最主要的依据。

4.地方性法规、自治条例和单项条例

基于法律、法规的授权性规定，一些地方针对特定领域的大众传播活动制定了地方性的法规。如《云南省出版条例》、《山西省广播电视管理条例》、《河北省新闻工作管理条例》等。这些法规不能和法律与行政法规相抵触，而且只在制定者所管辖的区域生效。

5.行政规章

这里主要指由国家广播电影电视总局（原广播电影电视部）和新闻出版总署等国务院各部委根据宪法和有关法律制定发布的有关报刊、广播、电视的专门规章。在我国缺乏专门的传媒法的情况下，行政规章与行政法规一样成为规制大众传媒的重要依据。这些规章主要包括以下几种：（1）有关大众传媒管理的规章。如新闻出版总署发布的《期刊出版管理规定》、《报纸出版管理规定》，以及广播电影电视部发布的《关于广播电台电视台设立审批管理办法》等。（2）有关大众传媒传播活动的规章。如国家保密局、中央对外宣传小组、新闻出版署、广播电影电视部联合发布的《新闻出版保密规定》，新闻出版署发布的《关于部分应取缔出版物认定标准的暂行规定》，中宣部、广电部、新闻出版署等发布的《关于禁止有偿新闻的若干规定》，以及新闻出版署公布的《报刊刊载虚假、失实报道处理办法》等。（3）有关大众传媒经济活动的管理规章。例如，新闻出版总署颁布的《出版物市场管理规定》、新闻出版署与国家工商行政管理局联合发布的《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，国家广播电影电视总局发布的《广播电视有线数字付费频道业务管理暂行办法》（试行）、《关于广播影视集团实行多媒体兼营和跨地区经营的实施细则》、《关于广播影视集团融资的实施细则（试行）》、《广播电视节目制作经营管理规定》、《广播电视广告播放管理暂行办法》，国家工商总局颁布的《广告经营许可证管理办法》等。

6.司法解释

在最高人民法院对有关法律进行的司法解释中，也是一些内容涉及对大众传播活动的规范。如1998年的《关于审理非法出版物刑事案件的具体应用法律若干问题的解释》、《关于审理名誉权若干问题的解释》等。

此外，特别行政区法律法规，以及我国缔结或参加的国际条约中与传媒有关的内容，也属于我国传媒法的重要组成部分。

综上所述，虽然我国目前并不存在一部专门而统一的传媒产业法，但却形成了以宪法为龙头，以行政法规和行政规章为核心，以其他法律及司法解释为辅助的多层次、多方位的传媒产业法律规范体系。（二）我国传媒产业法律规制的阶段性特点

我国现行传媒产业的法律规制体系是随着改革开放，特别是传媒业体制改革的进一步深入而逐渐予以建立和完善的。而综观我国传媒产业法律规制的发展过程，可以发现在不同的历史阶段，我国传媒业的法律规制呈现出了不同的特点。

1.第一阶段：以行政监管为主（1978－2000年）

如前所述，这一阶段是我国传媒产业化运作的初步发展阶段，但由于传媒的产业属性还未得到广泛的承认，故该阶段的法律主要侧重于对传媒业的行政监管。内容主要包括对传媒业的主体准入、内容产品的生产制作许可以及监督体制等方面。这一阶段颁布的法律、法规或部门规章主要有《出版管理条例》（1997年，已废止）、《期刊管理暂行规定》（1988年，已废止）、《报纸管理暂行规定》（1990年，已废止）、《广播电视管理条例》（1997年）、《电视剧管理规定》（2000年）、《关于报社、期刊社和出版社刊登、经营广告的几项规定》（1990年）、《广播电视广告收入管理暂行规定》（1992年）等。上述立法一方面体现了政府对传媒业的严格管制（主要体现在主体准入制度上），另一方面则体现了对传媒经营行为（如媒介进行广告、自办发行等商业活动）的放松管制。

2.第二阶段：以规制传媒的经济活动为主（2001－2002年）

2001年8月，中共中央宣传部、国家广播电视电影总局、新闻出版总署下发了《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》（中办17号文件），这是我国政府全方位深化媒介改革的一个重要文件。在自此以后的两年内，我国传媒的产业属性进一步凸显，传媒业的市场意识和经营观念进一步增强，集团化改革开始启动。法律规制的核心开始侧重于对传媒的经济活动进行规范。这一阶段颁布的规范性文件主要有《关于积极推进广播影视集团化的施行细则（试行）的通知》（2001年）、《关于广播影视集团实行多媒体兼营和跨地区经营施行细则（试行）通知》（2001年）、《关于广播影视集团融资的实施细则（试行）》（2001年）、《电影管理条例》（2001年）、《音像制品管理条例》（2001年）等。上述立法进一步放宽了对传媒经济活动和市场准入的管制。例如允许广播影视集团实行多媒体兼营和跨地区经营，允许广播影视报刊的印刷、发行等经营业务吸收国有资本，组建有限责任公司或股份有限公司等。这表明政府管理部门开始涉及规范市场主体的问题，期望以灵活多变的市场链运作代替僵化死板的行政链运作，以期实现从事业单位的行政化管理向公司化、企业化经营模式的转轨。

3.第三阶段：以产业促进和规范资本运作为主（2003年以来）

2003年中共中央办公厅21号文件提出了要全面深化文化产业体制改革，之后国家广播电影电视总局、新闻出版总署分别下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》、《新闻出版体制改革试点工作实施方案》等文件，昭示着我国传媒的法律规制步入了一个新的阶段。同时，我国于2001年加入WTO，为使传媒业的各项法律法规建设与WTO接轨，这一时期着手进行了对相关法律法规的废止、修改以及出台新法规或行政规章的工作。该阶段的传媒立法主要侧重于对传媒业提供科学的产业引导，并进一步促进和规范传媒产业的资本运作，实现传媒产业投资主体多元化。这一时期的主要规范性法律文件有：《出版管理条例》（2003年）、《出版市场管理规定》（2003年）、《广播电视节目制作经营管理规定》（2004年）、《中外合作制作电视剧管理规定》（2004年）、《中外合资、合作广播电视节目制作经营企业管理暂行规定》（2004年）、《中外合作摄制电影片管理规定》（2004年）、《报纸出版管理规定》（2005年）、《期刊出版管理规定》（2005年）、《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》（2005年）等。上述立法全面放开了对经营性资源的资本运作，允许各类所有制机构作为经营主体进入非新闻宣传类的其他项目运营，进一步放松了对传媒产业经济活动的直接干预。

综观我国传媒产业法律规制的发展轨迹，可以看出我国对传媒业的规制具有一个明显的特征，即在政治上严格控制（把关），强化党[10]在意识形态中的领导地位，同时逐步放松对媒介经济活动的干预。这在一定程度上体现了立法观念上的三个转变：一是对传媒属性认识的转变。政府管理部门不再把传媒看做是单纯的政治舆论工具，而是逐渐开始承认传媒的产业属性，只不过在新闻宣传领域方面仍然控制得较为严格；二是政府角色的转变。政府从经济活动主体开始转变为政策、条例等的制定者与监督者，政府对传媒的管理从直接管理逐渐转变为间接调控；三是规制目标的转变。政府部门已不再仅仅从政治控制的角度对媒体予以规制，而是开始把媒体作为市场主体，规范其市场行为，向着建立现代产权制度和现代企业制度的目标努力。上述立法观念的更新，已成为保障传媒市场在历史转型期良性发展的不可缺少的重要因素。二、目前我国传媒产业法律规制的不足

如前所述，就现行立法而言，我国已经初步建立起了由一系列行政法规、部门规章为核心的传媒业法制体系，传媒产业也正在走向法制化的轨道。然而，与我国法制建设的总体要求相比，我国传媒产业法律规制无论是规制理念、规制体系，还是规制手段和规制内容，都存在着一定的缺陷，还不能完全适应传媒产业的快速发展和依法管理的要求。这主要表现在以下几个方面：（一）传媒产业法律规制的理念落后

从我国现行传媒法律规制体系来看，有相当一部分规范性文件都是在计划经济的体制下制定的，当时的立法宗旨是如何办好各类传媒“事业”，较少考虑传媒产业的发展，这导致了现行传媒立法的价值取向多侧重于对传媒政治属性方面的行政监管，而对传媒产业发展的支持和保护则考虑不足。即使间或存在对传媒市场经济活动予以调整的规范，其目的也主要是为了“管住”和“限制住”传媒的市场行为，而不是为了培育传媒市场，促进不同媒体间良性竞争。例如，根据《广播电视管理条例》第45条的规定，举办国际性、全国性以及区域性的广播电视节目交流、交易活动，应当经相应级别的广播电视行政部门批准，并由指定的单位承办。未经批准，任何单位和个人不得举办广播电视节目的交流、交易活动。该条规定与其说是对广播电视节目交易行为的规范，倒不如说是对其的“限制”更为恰当。这种落后的规制理念和目标已经严重阻碍了我国传媒产业的发展。（二）传媒产业法律规制体系不健全

虽然目前我国传媒领域的立法并不少，但这并不意味着我国已经形成了一个完善的传媒产业法律体系。理由如下：

其一，现有的规范性法律文件多因事而设，彼此之间缺少应有的配套和协调，矛盾、撞车的现象时有发生。特别是，由于目前我国对传媒实行部门所有的管理方式（如新闻出版行政部门负责图书、报刊、电子音像、网络的出版管理，广电行政部门负责广播电影电视业的管理，文化部负责文化艺术娱乐业管理，等等），各部门均从自身的角度出发制定了本行业的管理法规和规章，这些规定不可避免地带有部门特点，彼此之间也就缺少应有的协调，显得零散，缺乏体系性。

其二，现有的规范性法律文件缺少应有的科学性、稳定性和前瞻性，导致某些规定出台后不能在较长时间内发挥功效，需要不断地调整。例如，《中外合作摄制电影片管理规定》（广电总局令第19号）于2003年12月1日开始施行，不到一年的时间便被废止。这种现象的出现，主要是由于我国传媒产业还处于起步阶段，远没有达到成熟期和稳定期，相关制度不可避免地呈现过渡性、中间性和转换性的特点，而缺少法律规范应有的稳定性和系统性。

其三，从我国目前传媒法律规制体系的构成情况来看，由国家最高立法机关和最高行政机关制定的法律和行政法规寥寥无几，而以规定、通知等形式出现的规范性文件较多。虽然后者在对传媒业的调控方面发挥了重要作用，但由于层次不高，尚缺乏稳定性和权威性。

其四，缺少对传媒产业运作进行规制的法律。虽然我国自2001年开始逐渐重视对传媒产业活动的规制，但这些规范性文件多以部门规章的形式出现，尚缺乏较高层次的立法。目前我国既没有发展传媒产业的基本大法如《文化产业法》，也没有传媒产业发展所必不可少的《新闻法》、《出版法》、《电影法》、《广播电视法》、《网络法》等。这些基本法律是传媒产业法律体系的“纲”，缺少这些法律，众多的行政法规和部门规章也就无法系统为“目”，这使得我国传媒产业法制建设缺乏系统性。（三）传媒产业法律规制内容不完善

虽然现行法律、法规从不同的角度对传媒业进行了相应的法律规制，但相对于传媒产业的实践，现行法律已明显滞后，不能适应传媒产业的发展。这主要表现在以下几个方面：

其一，对传媒产业的管制过于严格。由于对传媒“喉舌功能”的强调，我国传媒业一直处于政府的严格管制之下。虽然近几年政府逐渐放松了对传媒经济活动的直接干预，但由于在转型过程中政府和市场的边界未能得到明确的界定，导致在许多地方传媒产业仍受到较多管制，这主要体现在主体准入以及媒体的业务自治权等领域。严格的管制虽然有利于保障政府对传媒业的管理和控制，但同时也使传媒业失去了宽松的发展环境，极大地限制了传媒产业的创新发展。

其二，对传媒产品内容的规制存在不平衡的现象。一方面，我国对传媒新闻报道的内容实行严格的管制，宣传主管部门直接用行政命令的手段对新闻报道，特别是重大新闻报道的内容作出要求，这种过于严格的内容规制使得那些对广大公众有重大价值的新闻信息，以及对权力部门具有监督和制约功能的新闻信息的供给太少，新闻媒体的社会警戒与舆论监督功能无法得以体现；另一方面，法律对于虚假报道、有偿新闻等对社会公众具有负面影响的信息的规制力度却不够，相应的责任机制不完善，这导致了此类新闻信息的过度供给。

其三，针对传媒产业的法律规制在许多方面尚存在着空白。如前所述，进入21世纪后，我国的传媒产业获得了迅速的发展，传媒产业无论在产业结构、产权制度、市场运作机制、内容产品等方面均有了较大的创新。而现行法律却远远落后于传媒产业的发展，无法应对传媒产业迅速发展出现的新问题。这主要表现在跨区域的传媒发展、集团化改革、跨媒体渗透等缺乏稳定的、明晰的整体政策架构，以及在传媒的主体地位、经营性质、产权制度、竞争规定以及投融资的法律保障机制等方面还存在着一定的法律空白，这在一定程度上也制约了传媒产业的健康发展。（四）传媒产业监管体系不健全

其一，行政监管体制不统一。长期以来我国对传媒业的行政监管实行的是多头管理、行业所属、部门所有、条块分割的管理体制。报纸、期刊、出版、广播、电视、电影、音像等传媒业分别由国家、省、市、县级的新闻出版行政部门、广播电影电视行政部门、文化行政部门以及工商行政管理部门进行监管，而党的宣传部门则负责各类媒体的宣传内容和舆论导向。这种管理体制导致政出多门、条块分割、重复建设、地方保护等多种弊端，影响了产业竞争和产业发展。

其二，行政监管主体规制行为政企不分。在条块管理模式之下，传媒行政管理机构集国有资产所有者、管理者和产业经济调控者于一身，监管行为政企不分，监管者既要实现监管的行政目标，又要对传媒业的发展负责，还要以决策者的身份参与传媒业的资源配置和生产经营活动，这种角色的多元化使得各项法律、法规的执行仍然要受到行业、部门甚至地方利益的制约，很难保障监管的公正与独立。

其三，社会化管理体制尚未建立。目前我国对传媒业的管理仍以政府为主，社会中介组织对于传媒的影响力仍然微不足道。一些类似于在西方国家的新闻评议会，以及发行量、视听率稽核机构等社会中介组织尚付之阙如，公众对传媒的舆论监督途径仍然存在较大的局限性。这种仅仅依靠政府的单一管理模式不利于传媒社会性品格的塑造。（五）传媒产业法律规制的领域不平衡

从目前的立法情况来看，现行法律、法规和规章对不同传媒的调整是不平衡的。有的行业有行政法规，有的则只有部门规章，有的领域法规多一些，有的则还是空白。相比较而言，有关影视业经营管理的法律规范相对较多，而有关报刊业经营管理的法律规范则较少。这主要与各类媒体的产业发展不平衡有关。

综上所述，虽然从形式上看我国目前已经拥有了一个传媒产业的法律规制体系，但由于我国传媒产业的起步较晚，现行法律无论是规制理念、规制体系，还是规制手段和规制内容，都存在着一定的缺陷，尚未能形成一个完善的传媒产业的法律体系。这种现象的存在已经严重阻碍了我国传媒产业的发展。因此，我国有必要打破传媒产业现有的制度桎梏，重塑传媒产业法律规制体系，制定一套符合本国经济利益与政治利益的传媒产业法律制度，以法律促进传媒产业的发展，增强产业的防御能力和国际竞争力。三、我国传媒产业法律规制的完善（一）确立我国传媒产业法律规制的理念

如前所述，我国现行传媒法律制度主要是从传媒的意识形态属性出发，从维护传媒的“喉舌“功能出发予以构建的，正是对传媒产业属性的忽视才导致传媒产业法律制度的诸多不完善。因此，完善我国的传媒产业法律体系，必须充分注意到传媒的“产业属性”，从产业发展的角度构建传媒产业法律体系，使得法律在保证传媒的喉舌功能、信息传递功能等能够充分发挥的同时，也能够充分保障传媒产业经营功能的施展，充分保障传媒产业经营者的合法权益，为传媒产业的发展营造良好的法律环境。（二）明确我国传媒产业法律规制的目标

由于传媒产业具有产业和意识形态的双重属性，这使得传媒产业不同于其他产业，法律对其规制的目的并非仅仅为了其经济效益的实现，而是需要达到经济效益和社会效益并重的目标。这需要法律做两个方面的工作：一方面，要保护传媒产业的经济利益，促进传媒产业的有效竞争和健康发展。这主要体现在法律对传媒知识产权的保护，对传媒市场交易行为的规范，对传媒不正当竞争行为的禁止，对传媒投融资行为的规范和保护、对本国传媒产业的保护和扶持等；另一方面，也要强调对公共利益的维护。这主要体现在法律对传媒市场准入的规制，对传播内容的控制，对外资介入传媒业务的限制等方面。（三）确定我国传媒产业法律规制的立法模式

从前文所介绍的各国立法中，我们不难发现不同国家和地区的传媒产业立法在层次和内容上有着显著的不同，有的是宏观性的法律制度，如《文化产业促进法》、《新闻法》等；有的则是针对某一产业的特定法律制度，如《广播电视法》、《电影法》等。这在一定程度上反映了不同国家传媒产业的发展状况，同时也与其原有的法律、法规体系密切相关。那么，我国的传媒产业立法应采取何种模式？是出台宏观的传媒产业或文化产业的基本法，还是区分具体产业门类分别立法？对此，笔者认为，虽然宏观性的法律法规能够为传媒产业的发展营造适宜的法律环境，但由于我国目前各类传媒产业发展不平衡，制定宏观传媒产业或文化产业法的时机尚不成熟。因此，对各传媒产业门类进行分别立法是目前的首选。但必须说明的是，此类立法只是传媒产业法律规制体系的一部分或主要部分。由于传媒产业的涉及面广、产业链长，决定了其法律规制体系是一个以宪法为龙头，以各传媒产业基本法为主要内容，横跨行政法、民法、商法、经济法、社会法、刑法和诉讼法等多部门多层次的规范体系。由此也可以看出，传媒产业法律制度并非一个独立的法律部门，而是由不同涉及传媒产业的法律组成的一个集合体，或者说是一个松散的联合体。（四）完善传媒产业法律规制的内容

根据我国目前传媒产业法律规制存在的问题，笔者认为，目前当务之急，是从以下几个方面完善传媒产业法律规制的内容：

1.完善传媒产业主体法律制度

根据我国当前的传媒产业发展状况，传媒产业主体法律制度需要解决下列问题：法律制度应当如何体现传媒的双重属性？如何做到既能使传媒满足为社会主义制度服务的需要，又能符合市场经济发展的要求？何种传媒可以完全进入市场，何种传媒必须要肩负起公益的目标而不能完全由市场进行调节？不同类别传媒的主体地位如何界定？是企业法人，事业单位法人，抑或是其他性质的法人？其法人治理结构、市场准入及退出机制又应当如何规范？

2.完善传媒产业生产经营行为法律制度

如果从产业运作的角度予以分析的话，传媒的生产经营活动实际上是由下列行为构成的：新闻信息的收集、内容产品的生产制作、内容产品的销售、广告经营、资本运作等，上述行为分别涉及传媒机构与采访对象、信息提供者、消费者、广告客户，以及合作者、其他传媒经营者之间的关系。传媒产业立法应当对传媒产业生产经营的各个环节予以规范，明确规定传媒产业经营者之间、传媒经营者与消费者之间以及其他市场主体之间的权利义务，并通过完善的责任机制建立公平竞争、依法竞争的传媒市场秩序。具体而言，包括以下几个方面的内容：（1）建立和完善传媒新闻采集法律制度；（2）完善传媒内容产品的生产制作法律制度；（3）完善传媒内容产品经营法律制度；（4）完善传媒广告经营法律制度；（5）完善传媒资本运作法律制度，等等。对传媒产业生产经营行为的规范是传媒产业立法的重点。

3.完善传播产业的权益保障制度

传媒的产业运作涉及多方主体的利益，其中包括传媒产业自身的权益（如物权、知识产权等）、消费者的权益、作者的权益，以及新闻所涉当事人的权益等。上述当事人的权益能否得到应有的保护以及受保护的程度直接关系到传媒产业能否持续性地健康发展。传媒产业立法应当对此予以明确的规定。

4.完善传媒产业监管体系

强调传媒的产业属性并不是不要政府的管理，相反，在传媒产业的发展过程中，政府的管理发挥着重要作用。问题只是在于应当如何在改革我国现行传媒行政管理体制的基础上，进一步构建适应传媒产业发展的新的管理体制和管理方法。这也是传媒产业立法应当明确规定的内容。

综上所述，传媒产业的法律规制就其体系而言，是一个以宪法为核心，以各传媒产业基本法为主要内容，横跨行政法、民法、商法、经济法、社会法、刑法和诉讼法等多部门多层次的规范体系；就其内容而言，则包括传媒产业主体法律制度、传媒产业活动法律制度、传媒产业监管法律制度、传媒产业权益保障法律制度等。由于传媒的种类较多，如果从各传媒类别入手研究传媒产业法律规制体系的话，则内容无疑过于庞杂，非笔者能力所能及。因此，本书拟从传媒产业法律规制的内容入手，以传媒产业链的各个环节为主线予以研究，主要分析法律对各类传媒的共性问题的规范，同时兼顾对各类传媒个性问题的规范，以期能够对我国传媒产业的法律规制予以较为全面、深入的分析。[1] 董静、李本乾：《欧美传媒产业规制及模式研究》，《当代传播》2006年第5期。[2] 吴林飞：《试论传媒依法管制的现状与对策》，传媒领袖网，http://www.medialeader.com.cn。[3] ［美］曼昆著：《经济学原理》，北京大学出版社，1999年版，第211页。[4] 杨丽娅：《WTO框架下中国传媒产业生存和发展的法律环境》，《齐鲁学刊》2005年第6期。[5] 梁平：《简析中外广播电视监管特征》，《现代电视技术》2007年第1期。[6] 涂昌波：《广播电视法律制度概论》，中国传媒大学出版社，2007年版，第99页。[7] 张殿元：《中国报业传媒体制创新》，南方日报出版社，2007年版，第152页。[8] 王敏、王乐夫：《公共事务的责任分担与利益共享》，《学术研究》2001年第11期。[9] 马秋枫、支庭荣：《传播管理社会化与中国新闻事业改革的环境优化》，香港《中国传媒报告》（China Media Reports）2004年第2期。[10] 胡正荣、李继东：《我国媒介规制变迁的制度困境及其意识形态根源》，《新闻大学》2005年第1期。

第三章 传媒产业主体法律制度

第一节 我国传媒体制的历史变迁及分类管理模式之构建

自新中国建立特别是1956年社会主义计划经济体制改造完成至1978年十一届三中全会召开前的相当一段时间之内，我国传媒被界定为不同于政府机关和企业的事业单位。在计划经济体制下，作为事业单位的传媒具有以下特征：（1）由国家举办，所需经费按主管部门核定的预算，逐月或逐季拨付，统由国库开支。基建和增添设备的费用，另行申报，专款专用；（2）所需生产资料由国家按计划调拨，生活资料按计划供应；（3）所需人员由国家按编制定员，单位领导由党委指派；（4）作为党和人民的“喉舌”，传媒发挥着上情下达的重要作用。其不能从事广告等营利活动。报纸除了发行的收入之外，没有其他收入。

计划体制下的事业单位管理模式给我国传媒业的发展造成了极大的障碍。一方面，事业单位实行财政收支两条线，事业费用增长过快，导致支出比例越来越大，大量国有资产被占用，公共财政负担增加；另一方面，由于传媒单位不存在生存压力，也就失去了创新和发展的动力，造成机构臃肿，人浮于事，投入产出率低下。而随着国家财政拨款的逐渐减少，媒体也面临着越来越大的压力。在这种情况下，传媒体制和传媒主体地位开始酝酿新的变动。（二）第二阶段：实行“事业单位，企业化管理”的传媒

1.“事业单位，企业化管理”的内涵

1978年党的十一届三中全会召开后，传媒业的政策环境开始放松，一些媒体开始尝试进行经营性质的业务。1978年，财政部批准了《人民日报》等八家新闻单位实施企业化管理的报告。自此，“事业单位，企业化管理”就成为新闻媒体的基本运行模式。而根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》（1988年国务院令第1号）和财政部《关于事业单位财务管理的若干规定》（1989年财政部令第2号）的规定，实行企业化管理的事业组织是指国家不再核拨经费，实行独立核算、自负盈亏的事业组织。其事业组织的性质不变，但是在人事制度、分配制度方面可借鉴企业的做法，采取全社会招聘管理技术人才、实行劳动合同制以及年薪制等措施，提高事业单位运行效率。同时，企业化管理也是一种实行以收抵支、经费自给的管理形式。这[1]种管理模式在我国传媒业得到普遍的推行。

2.“事业单位，企业化管理”模式的缺陷“事业单位，企业化管理”的运行模式使得媒体在保持事业单位性质的同时，还能够在一定范围内按企业机制运作并进行企业化的经营活动。该模式的实行之初，的确使传媒业的生产力获得了一定程度的解放，为传媒业的发展提供了一定的制度契机。然而，随着经济体制改革的进一步深入，这种运行模式所蕴涵的深层次的矛盾逐渐为人们所认识，其弊端也逐渐暴露。这主要表现在以下几个方面：（1）体制上的矛盾“事业单位，企业化管理”的弊端首先表现在逻辑上的自相矛盾。在我国，事业单位和企业是两种不同的组织形式，其区别主要表现在以下几个方面：

其一，目的不同。企业是从事商品生产和经营活动的组织，其目的是为了获得更多的经济利益，并将所获得的利益作为投资人的回报和分配给组织成员；而事业单位则是以实现社会公共利益为目的，即使其可以按照国家的规定向其所服务的对象收取一定的费用，收费的目的也不是为了分配给其成员，而是为了更好地实现公共利益。

其二，职能不同。企业的职能是提供商品或服务，这种商品或服务在某种意义上属于“私人产品”，使用者需支付相应的对价才能够获得；而事业单位则为保障国家政治、经济、文化生活正常进行的社会服务支持系统，这决定了其提供的产品或服务并不能像“私人产品”那样可以作为完全竞争的商品来生产或消费，在性质上应归属于“公共产品”或公共服务。

其三，设立人和经费来源不同。企业的创立人可以是国家，也可以是个人，生产经营所需资金由设立人通过认缴、募集等方式筹措；而事业单位的兴办者为国家，并基本上由国家财政统包供给各项事业经费，即使是自收自支事业单位，其开办初始所需的事业经费，大多数是由国家财政供给，使用的也都是国有资产。

其四，运行机制不同。企业需进入市场通过竞争来维持生存，主要靠市场的供求关系对其进行调节，因此，企业实行的是市场化的运行机制，在人事、财产、生产经营等方面都有较大的自主权，而事业单位采取的则是非市场化的运行机制，其在人事、财产等方面都缺少企业那样充分的自主权。

正是由于事业单位与企业单位在体制上存在本质的不同，二者所采取的管理方式也必然不同。事业单位执行的是公共服务的职能而非产生利润的职能，因此必须采取事业化的管理，这与企业管理的逐利目标难以相容，使传媒在保持事业单位属性的同时执行企业化管理的方针难以达到体制上的顺畅。正是在这一意义上，有学者将“事业单位，企业化管理”称为“相互矛盾的一种典型二元化结构的运行体[2]制”。（2）实践中的问题

体制内部的自相矛盾必然带来实践操作上的困难。这主要表现在：

其一，媒体的目标定位模糊。一方面，就法律规定而言，媒体作为事业单位，应以服务社会公益为宗旨，而不能够以营利为目的；另一方面，由于国家对传媒业逐渐“断奶”，媒体必须自谋生计，这决定了它必须到市场上去销售产品，争取受众，争取广告，获得利润不可避免地成为其要追逐的目标。而日益激烈的市场竞争使得两种目标有时实难兼顾，有些新闻媒体不得不放弃甚至损害了公益目标，这使得传媒服务社会公益的目标定位日渐模糊，传媒的社会公信力也受到了威胁。

其二，媒体独立的主体地位难以实现。从法律主体的角度看，无论是营利性的企业，还是非营利性的事业，每一个主体都必须具有独立的主体资格，才能够保证其最大限度地自由决定自己的运营活动，独立承担风险。然而，对于实行“事业单位，企业化管理”模式的媒体而言，虽然其可以进行企业化管理，但由于仍按事业单位的体制运作，无论是在人事上，还是在财务上都要受到事业单位体制的制约，其无法像真正的企业那样拥有自主经营、自主决策的权利，很难独立行使权利，独立承担义务和责任。中国的传媒业因此长成了“计划的脑袋”和“市场的肚子”，不得不在事业和企业之间小心翼翼地像走[3]钢丝那样寻求平衡。

其三，媒体的市场运作难以进行。由于媒体不可能建立企业法人的机制，其以事业单位法人的身份进入市场便会存在诸多的障碍。首先，事业单位性质的媒体没有被授权经营国有资产，没有资金配置权，其只能由政府依行政力量进行资源整合，而不能由市场来优化资源，这使得传媒业无法实现真正意义上的资本运作。例如，在羊城晚报集团兼并广州化纤集团的过程中，就因集团没有法人资格而被迫将集团兼并改为报社兼并，然而又因为报社是事业法人，不符合企业兼并的[4]有关规定，因而大费周折；其次，事业单位性质的媒体不像企业一样彼此之间具有平等地位，而是实行地域划分，条块分割，有级别序列，有等级划分，因此，无法像企业那样做到按照规模经济、范围经济的要求兼并、收购、重组，效益好的低一级的媒体根本不可能兼并效益差的高一级媒体，同级的事业单位媒体也很不容易重组到一起，跨地区的经营更是难以进行。这也是我国传媒集团化改革中遇到的最大的困难。

综上所述，虽然“事业单位，企业化管理”模式在特定的历史时期为传媒业的发展发挥了不可低估的作用，但由于其没有从根本上改变媒体事业单位的性质，媒体尚不能成为完全意义上的独立主体，其内部所蕴涵的矛盾和冲突也随着传媒业体制改革的进一步深入而逐渐暴露，改革也因此遭遇种种障碍。实践说明，“事业单位，企业化管理”的定位对于传媒业的进一步发展已经形成一种桎梏。正是在这种背景之下，传媒业开始酝酿新一轮的体制改革。（三）第三阶段：实行分类管理的传媒

2002年11月8日，党的十六大确定了我国改革发展的新战略，明确提出要深化文化体制改革，并第一次将文化业分成文化事业和文化产业，所谓文化事业是指为公共事业服务、隶属于国家的一些事业性质的部门；而文化产业则是以营利为目的的经营性部门。2003年7月中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》（中办21号文件）进一步强调了对文化业进行分类管理的改革思路；2003年12月，国务院办公厅颁布了《关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》，对文化体制改革中文化产业的发展以及经营性文化事业转制为企业的具体措施予以了明确的规定；2005年底，中共中央、国务院出台了《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》，进一步明确划分了公益性文化事业单位和经营性文化企业。依该文件的精神，我国的传媒可分为公益性传媒与经营性传媒两大类。公益性传媒包括党报、党刊、广播电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时[5]政类报刊，少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位等。此类传媒实行国有事业体制，改革的重点是增加投入、转换机制、增加活力和改善服务；经营性传媒包括一般出版单位和文化、艺术、生活、科普类报刊社，以及电影制片厂、影剧院、电视剧制作单位等。此类传媒以创新体制、转换机制、面向市场和增强活力为重点。分类管理的目的在于在保证舆论导向的前提下，推动产业化改造和现代企业制度的建立，以平衡商业性与公益性、市场价值和公众价值、文化安全与产业竞争的矛盾。两类传媒的改革方向是，公益性传媒主要采取剥离转制的方式，而经营性传媒则主要采取整体转制的方式。

所谓剥离转制，是指在采编权与经营权相分离的前提下，将传媒业务的可经营性部分（如广告、印刷、发行、传输等）剥离之后，组建企业法人导入现代企业制度，而编辑出版业务仍保留在作为事业单位的传媒内部。根据国务院办公厅2003年颁布的《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定（试行）》第9条的规定，党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体的经营部分剥离转制为企业。目前的通常做法是在原属事业单位性质的传媒集团下成立传媒集团（股份）有限公司，传媒集团将内部产业经营性资产全部划归到集团（股份）有限公司，并转制为企业法人，或者将经营性资产剥离后吸收社会资本成立企业法人。例如，2003年，河南日报报业集团被中央确定为文化体制改革试点单位后，将集团广告、发行、印刷、物业等经营性资产和业务剥离出来，组建河南报业（集团）有限责任公司，注册为企业法人，为国有独资公司。报业集团负责各报刊的采编业务，确保正确的舆论导向；而集团公司则统一管理集团财务与资产，面向市场搞好经营，为壮大主业服务。

所谓整体转制，是指媒体整体转制为企业，并依现代企业制度进行市场化运作。依上述文件的规定，党报、党刊、广播电台、电视台等重要新闻媒体以及重要出版社等以外的一般出版单位和文化、艺术、生活、科普类报刊社以及电影制片厂、影剧院、电视剧制作单位等均应采取此类转制模式。其与剥离转制的重要区别在于：整体转制是将原属事业单位性质的媒体整体转制为企业法人，转制后的传媒企业法人从理论上可以获得包括采编权和经营权在内的完整权利，实现内容生产和经营的统一；同时集团公司也可以建立内部法人体系和健全法[6]人治理结构，成为按照现代企业制度组建的新型传媒市场主体。目前我国传媒的整体转制只处于试点阶段，试点单位主要是那些产业属性较强的科技、专业类的报刊、频道以及图书出版、发行等媒体。如中国证券报社、电脑报社、中国保险报社、中国计算机报社、机电商报社、上海学生英文报、中国出版集团、河南出版集团、中国电力出版社等均整体转制为国有独资企业或股份制企业。二、对目前传媒定位模式的再思考（一）关于传媒的分类管理

首先应当肯定的是，目前我国对传媒实行分类管理，分别定位的做法具有一定的合理性。因为虽然所有的传媒均具有“意识形态“和“产业”的双重属性，但由于其定位不同，其侧重点也就有所不同，这决定了我们完全可以根据传媒公共服务性质的不同来选择适合的途径或组织形式。以报纸为例，我国现在的报纸结构可分为四种类型：党报、晚报都市类报纸、生活服务类报纸、专业和行业类报纸。这四类报纸服务的对象、理念、编辑方针均有所不同，如果采取统一的管理体制显然忽视了各自的特殊性。例如，党报作为党委机关报，主要目的在于统一各党政机关、事业单位的思想认识，传达中央精神，服务对象是全国各行政机关、事业团体等。相比其产业属性，其意识形态属性更为突出。这决定了党报的运行规则并不完全符合市场经济的规则。如果将党报改制为以营利为目的的企业，则与党报本身的特点并不符合；而其他三种报纸虽然也具有意识形态的属性，但相比较而言，其经营性更为突出，因此，将其改制为以营利为目的的企业基本可行。

但问题在于，根据目前的政策，党报、党刊、广播电台、电视台均被界定为文化事业单位，并且实行事业体制，这种做法似乎并不能妥善解决实际问题。一方面，虽然党报、党刊、广播电台、电视台是政府提供公共服务的部门，不能以营利为目的，但它们一样需要成本核算，一样需要有足够的收入覆盖它的成本，在国家无力也不可能全额负担的情况下，它们一样需要通过经营活动获得收入。如果将其定义为不能进行经营行为的纯粹的事业单位，则无疑使其重新回到改革开放前的状态。如果将其定义为可以进行经营活动的事业单位，则在不解决体制问题的前提下，无疑又回到了“事业单位，企业化管理”的模式；另一方面，就广播电台、电视台这类传媒而言，多年的“事业单位，企业化管理”模式，使得各个频道频率的性质不尽相同，有的公益性较强（如新闻频道频率），有的商业性较强（如体育、交通、影视、娱乐等频道频率），如果一刀切地将电视台认定为纯粹的事业单位，则会与实际情况不符。而事实上，2004年国家广电总局公布的《广播电台电视台审批管理办法》（第37号令）已经对广播电台、电视台中频道、频率的分类管理予以了认可。其第22条规定，广播电台、电视台频道可区分为公益性频道频率和经营性频道频率两类，允许两类频道按照各自不同的特点和目标要求，从机构设置上适当分开，采用相应的组织管理方式和生产经营方式。同年，国家广电总局下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》，明确提出了要区别广播影视公益性事业与经营性产业，深化体制机制改革。公益性频道频率是指少儿、新闻宣传类频率。这类频道频率节目的类别、编辑、制作、审查、播出完全由广播电台、电视台掌握。对于产业经营前景比较好、具有企业化运作条件的如体育、交通、影视、娱乐等频道频率，在确保频道频率作为国家专有资源不得出售、确保节目终审权和播出权牢牢掌握在广播电台、电视台手中的前提下，实行所有权和经营权分离，可以经批准后组建频道经营公司，探索频道频率的企业化经营。而在实践中，经营性频道频率的企业化运作模式已经开始出现。例如在上海文广新闻传媒集团的11个电视频道中，已有多个频道开始尝[7]试公司化运作，包括东方卫视、第一财经、生活时尚和体育频道。由此可见，我国无论是在政策上还是在实践中都已经接受了对广播电台、电视台的频道频率实行分类管理的模式，在这种情况下，如果仍其将一刀切地定位于文化事业单位，则不仅脱离现实，也有悖于传媒体制改革的规律。

也许有人认为，剥离转制正是解决上述问题的一剂良药。然而，剥离转制一定是对党报等重要新闻媒体定位的理想模式吗？它符合市场经济条件下传媒产业发展的一般规律吗？笔者认为这一问题还有待于进一步思考。（二）关于剥离转制

如前所述，目前的剥离转制主要是将传媒的采编权与经营权相分离，使剥离出来的经营部门具有进行市场行为的合法资格，而采编部门则仍然留在事业单位的体制内。这虽然在制度上廓清了事业单位和企业单位，比“事业单位，企业化管理”这种自相矛盾的体制更为合理，但无论是从传媒业自身发展规律的角度，还是自法律的角度，这种方式都存在一定的缺陷。

首先，剥离转制破坏了传媒产业链的完整性。在传媒产业运作过程中，经营和采编是传媒产业链中的两个重要环节。虽然在理论上二者可以分离，但在实践中则很难做到。其原因正如学者所说的那样：“在现代传媒业的经营中，编辑部门和经营部门是两个权责分离又相互依存的重要部分，它们的劳动最后通过发行量和广告额一起得到验证，二者互为资源，互为因果，缺一不可，本质上不能截然分开”。[8]如果将二者强行分开的话，则可能会破坏传媒产业链的完整性，使产业的再生产不顺畅，甚至出现断裂，从而影响整个传媒产业的做强做大。

其次，剥离转制在某些情况下难以操作。剥离转制的思路是建立在传媒的国有财产能够清晰地划分为公益性财产和经营性财产的基础上的，但对于传媒业而言，其财产往往兼具公益性和经营性，无论是在实物形态上，还是在资产管理过程中都存在着公益性资产和经营性资产的边界难以准确界定的问题。这使得剥离转制难以操作。

再次，剥离出来的传媒企业并非真正意义上的传媒市场主体。因为在剥离转制的情况下，那些剥离出来的企业的业务被严格限制在经营业务范围之内，而不能涉及传媒的采编业务，与一般企业相比，它不仅没有核心竞争优势，反而劣势相当突出，因为它不能像一般企业那样选择设计或者改造自己经营的产品，它们所有的活动只能依赖于事业性传媒的关联交易。这种没有采编权的经营性资产就注定不是真正意义上的传媒企业，也难以成为优良的资产，同样也无法拥有可持[9]续发展的核心竞争力。

最后，剥离转制还会在传媒内部产生事业单位法人体系和企业法人体系的矛盾和冲突。一个突出的问题在于，剥离出来的经营机构与作为事业单位的媒体之间是何种关系？其虽然在法律上都具有独立的人格，但在业务上彼此之间相互依赖，无法分割，这将会产生一些纠缠不清的产权纠纷。而如果将二者纳入统一的传媒集团，又会使得企业性质的传媒集团中会存在事业单位，事业性质的传媒集团中也会存在企业单位，这不仅导致主体性质的混乱，也使得集团层面法人治理结构上也将会面临一系列的障碍。

正是由于现行剥离转制存在的上述缺陷，笔者认为此种模式只是一种并不充分的市场化改革之路，只是传媒改革的阶段性目标，而不是最终归宿。（三）关于整体转制

整体转制为企业意味着媒体可获得包括编辑权（出版权）和经营权在内的完整权利，实现内容产品生产和经营的统一，成为真正的传媒企业。这使得媒体可以顺应传媒的发展趋势，探索构建运转灵活、科学高效的现代传媒企业制度，并在此基础上顺畅地进行兼并重组、合作联营、资本运营等产业经营行为，从而成为真正的市场主体。就此而言，整体转制比剥离转制更具有合理性。也许有人担心，整体转制为企业会使国家失去对传媒的控制，传媒可能会脱离社会主流价值目标。笔者认为这种担心是多余的。因为传媒整体转制为企业后，并非完全由市场调整，其仍要接受国家有关部门对其的监管，仍要遵守法律法规的规定，仍要坚持正确的舆论导向。政府完全可以通过法律取得对媒体政治上、经济上的控制权，以维持传媒的性质不发生变化。所以，在法律和制度的保证下，进行企业化运作传媒，一样能够发挥“喉舌”功能，其性质不会发生变化。

正是在这一认识的基础上，有学者认为只有实行整体转制，建立适应社会主义市场经济要求的充满生机活力的现代传媒企业，才是我[10]国传媒体制改革的最终目标。并主张我国传媒应抛弃“事业体制”，[11]彻底进行“企业化改造”，确立传媒企业法人的地位。对此观点，笔者不敢苟同。所谓“企业化改造”，在一般语境上是指把媒体均改造为营利性的企业法人。我们知道，营利性的传媒企业追求利润的最大化，而其获得利润的途径主要在于广告收入，由于广告收入与收视率、发行量等有着密切的关系，这就不可避免地导致传媒企业的内容产品较多地受到广告商以及受众口味的制约。这样，传媒内容产品的品质将难以得到保证。虽然在法律和制度的制约下，传媒不至于在政治上偏离正确的舆论导向，但对商业利益的追逐，容易使其忽视对公共利益的责任，弱化其社会责任感。而且，对所有媒体均实行完全的企业化改造，也会使政府与市场的责任边界不清，进而造成公益事业领域内的“市场化“过度，公众对政府的信任也会受到威胁。因此，对传媒实行完全市场化的方案并不可行。特别是对于党报、党刊这种严肃性的新闻传媒尤其不合适。三、我国传媒分类管理模式构建之我见

笔者认为，将传媒分为公益性传媒与经营性传媒并对其进行分类管理的思路是完全可行的。问题只是这种二分法的分类模式可能过于简单而难以涵盖复杂的传媒实践。因为在纯粹的公益性传媒和经营性传媒之间，还存在一种介于二者之间的传媒，它们虽然也以服务社会公益为目的，但也能够进行经营活动，从而具有公益性和经营性的双重特征。如目前的党报、党刊以及广播电台、电视台的多数以公益性为主的频道就属于此种类型。笔者将此类媒介的生产制作单位称为“准公益性媒体”。基于以上认识，认为我国的媒体可以分为以下三类：

1.纯公益性媒体

所谓纯公益性媒体是指不以营利为目的，承担公共传播功能的媒体。此类媒体承担着特殊的政治和文化职能，为社会提供公共服务。其所提供的产品不能由市场来主导，而应符合党和国家的舆论导向以及其特定的政治任务，属于“纯公共物品”。纯公共物品具有非竞争性和非排他性的特点，生产者不能收回成本，根本做不到自负盈亏，因此，其经费主要来源于国家财政补贴。我国承担外宣任务的中国国际广播电台、具有教育职能的教育电视台，以及具有特殊职能的出版社等应当属于此类媒体。纯公益性媒体的存在能够确保传媒的宣传符合党和国家的舆论导向，并使特定的宣传任务能够得以实现。

2.准公益性媒体

所谓准公益性媒体是指那些虽然也以提供社会公共服务为目的，但同时也具有组织收入的条件或能力，因此可以进行特定经营活动的媒体。此类媒体提供的产品具有“准公共物品”的特点，即具有不完全的非排他性和非竞争性（或者说既生产公共物品，又生产竞争性产[12]品）。这决定了它既能够像纯公益性传媒那样，以提高公众利益为宗旨，又能够采取类似于企业的方式运行，突出效率目标，实现效率优势。但其所具有的公益目标决定了其产品价格不能完全取决于成本，制作的节目或报道也不能完全由市场来主导。其不仅需要政府予以一定的财政补贴，同时也要接受政府的管理。党报、党刊这样的媒体可以划为此种类型。此外，广播电台、电视台中以服务社会公益为主要目的的频道频率也可以改造成为此类媒体。

准公益性媒体的存在具有十分重要的价值：一方面，准公益性媒体能够塑造和维护主流价值观，确保传媒的宣传符合党和国家的舆论导向，并能够弥补经营性传媒的不足；另一方面，准公益性媒体既没有抛弃市场机制，也不是放弃政府作用，而是将二者的有效性有机地结合起来，有利于实现传媒业的健康、高效发展。

3.经营性媒体

所谓经营性媒体，是指以营利为目的，采纳现代企业制度的媒体。其提供的产品属于“私人物品”，具有竞争性和排他性的特点，产品的价格取决于成本。经营性媒体实行企业化运作，自负盈亏，自主独营，以广告和其他经营收入维持自己的生计，谋求自己的发展；其虽然也有宣传功能，但在不违反法律和党的政策的前提下，其对宣传内容具有相对独立的编辑权。那些专业性和娱乐性较强的报刊社、出版社以及电影制片厂等可以划分到此类型中。此外，广播电台、电视台中那些经营性的频道频率可以组建为经营性的广播电台、电视台。

承认经营性媒体的存在对我国传媒产业的发展具有非常重要意义。一方面，经营性媒体能够充分发挥传媒的产业属性，促进传媒资产的优化配置，推进传媒产业的发展；另一方面，经营性媒体有利于培育我国传媒市场上真正独立的经营主体，提升传媒企业的核心竞争力；事实上，将媒体划分为以上类型并实行分类管理，在其他国家也不同程度地存在着，这主要表现在广播电视业。国外的广播电视台就有三种类型，一是由行政机构直接管理的电视台，这主要是指国家对外的广播电视（台）。如隶属于美国国际广播管理委员（BBG）的国际广播电视局，直接从事由美国政府资助的非军事国际广播活动，负责美国之音电台（VOA）、世界电视网、马蒂电台以及工程技术、节目评审等保障服务部门的运行管理，其所有雇员均为美国公务员。此类传媒在性质上应属于纯公益性传媒；二是公共广播电视台。例如英国广播公司（BBC）、日本广播协会（NHK）、加拿大广播公司（CBC）、澳大利亚广播公司（ABC）等。此类传媒承担一定的公共任务，其收入主要来自于政府征收的收听许可费或财政拨款，因而属于公益性媒体。但它们也不是纯公益性媒体，事实上，它们通过销售节目、音像制品、刊物书籍，以及投资、合作、技术服务等活动，也获得了一定的商业性收入，就此而言，将其划入准公益性传媒更为合适；三是以营利为目的的商业广播电视台，如美国在线时代华纳、新闻集团等传媒公司，英国空中电视台、日本空中完美电视台等。事实证明，纯公益性媒体、准公益性媒体和经营性媒体的并存对一个国家传媒业的发展壮大具有十分重要的意义。

第二节 分类管理模式下媒体法律地位之重构

根据我国《事业单位登记管理暂行条例》以及《民法通则》对法人的分类，我国现行媒体均应被界定为事业单位法人。但对于纯公益性媒体而言，其实际上是政府为完成特定的职能而设立的一个机构，其由政府机构直接管理，不进行独立核算，因此，无论其采取事业单位体制还是行政单位体制，均不具有独立的法人资格。由于纯公益性媒体不涉及产业运作问题，故本书对此不再讨论。二、准公益性媒体的法律地位及其制度构造（一）目前准公益性媒体的法律地位及其缺陷

根据我国《事业单位登记管理暂行条例》以及《民法通则》的规定，准公益性媒体应被定位于事业单位法人。在笔者看来，这种定位具有如下缺陷：

其一，所谓法律地位是指在特定法律关系中特定主体的权利和义务，在不同的法律关系中，同一主体所具有的法律地位是不同的。就准公益性媒体而言，其与其他主体所发生的法律关系主要有两类，一是其与政府及其他管理部门之间形成的管理与被管理的法律关系；二是其与其他社会组织或个人在信息的生产、传播过程中所形成的平等的法律关系。前者表明准公益性媒体在公法上的地位，后者则表明其在私法上的地位。作为调整平等主体之间财产关系和人身关系的《民法通则》将准公益性媒体界定为“事业单位法人”，则只能够确定其在私法上的独立地位，并不能解决其在公法上的地位问题，即不能确定其与政府之间的关系。而在笔者看来，准公益性媒体的法律地位主要是从其与政府之间的法律关系来体现的，它反映了准公益性媒体与政府之间的权利、义务关系。而恰恰是在这个问题上，我国目前的法律尚存在着空白。因为如果仍然沿袭旧有的事业单位体制来规范准公益性媒体与政府之间的关系的话，就会导致虽然在表面看准公益性媒体是一个独立于政府的机构，但实际上其仍然具有相应的行政级别，无论是在人事上、业务上，还是在财产上均依赖于政府，其后果是使准公益性媒体成为政府机关的附属机构，其独立的主体地位难以得到保证。

其二，即使是民法上的“事业单位法人”的定位也存在着一定的缺陷。所谓事业单位，依2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》的规定，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。但在实践中，我国目前事业单位的范围非常宽泛，其特征各不相同。有的实行企业化管理，已完全具有生产经营能力（如一些文化事业单位）；有的主要承担行政职能（如工会）；还有的既不承担行政职能，也不从事营利性活动，而是提供公共服务（如社会福利院、公立医院等）。如果将准公益媒体定位于事业单位法人，则难以体现其不同于其他事业单位法人的特征，也难以体现其私法特征。

由此看来，在现行法律框架之内，准公益性媒体的法律地位并不能得到科学的界定。而如何突破这一框架，在法律上对准公益性媒体予以更加合理的定位，以保证其设立宗旨能够得到实现，就成为一个值得深入探讨的问题。在这方面，笔者认为，由于我国的准公益性媒体与国外的公共广播电视机构有着某种程度的相通之处，国外对公共广播电视机构的法律定位或许能够对我们解决这一问题有所启发，故有必要对国外的相关制度予以介绍。（二）国外公共广播电视机构的法律地位及对我国的借鉴意义

国外公共广播电视机构通常是依照特别法或特许状设立的，其虽然以提供公共服务为宗旨，但并非政府机构或行政机关，而是以独立的法人资格进行运营。这种特点决定了此类传媒既不同于享有国家公权力的国家机关，也不同于依民法设立的一般非营利法人，其法律地位较为特殊。下面对两大法系主要国家或地区中对公共广播电视机构的法律定位予以介绍。

1.大陆法系国家公共广播电视机构的法律地位（1）德国

欲了解公共广播电视机构在德国的法律定位，须首先了解德国法上法人的分类体系。依德国法人理论，法人首先分为公法人和私法人。其中私法人主要是依据民法、公司法等相关规定，经登记后取得法人资格的主体。公法人则是直接依据法律或基于法律以其他公法行为直接创设的权利主体。或者说，公法人是基于公法或公法授权，为公共任务执行所设立具有权利能力的组织体。德国的公法人依其组织形式[13]分为三种：公法社团、公法营造物和公法财团。而公共广播电视台则被定位于公法营造物法人。这是一种非社团组织形态的行政主体，是公行政主体为能持续达到公法上特定的行政目的，结合物与人成所立的公法人。（2）日本

日本的法人也有公法人与私法人之分。与德国法不同的是，日本的公法人分为公共团体、特殊法人、认可法人等类型。所谓特殊法人，依据日本总务厅设置法第4条第15款之规定，是指依法律直接设立之法人或依特别之法律规定应以特别设立行为设立之法人。特殊法人的特点在于其系依特别法设立，但并不由国家直接经营，在预算、会计以及人事上所受的制约较少，因此能够期待其能企业化、弹性、有效[14]率地实现设立目的。在日本，公共广播电视由日本广播协会（NHK）经营，该机构系依广播法设立的，在性质上被界定为特殊法人。（3）我国台湾地区

我国台湾地区法人的分类体系与德国大致相当。但公共广播电视台属于何种类型的法人，学者之间尚有争议。台湾地区的“中央广播电台”和公共电视文化事业基金会均系由政府捐助成立的财团法人，但其性质究竟为私法财团，还是公法财团，学者的观点不尽一致。有[15]学者将其归入私法财团法人的范畴；但也有学者认为此类法人系为使“有限资源公器化”，确保人民言论自由的基本权利所设，是依据[16]法律直接创设的法人，在性质上应界定公法人。

2.英美法系国家公共广播电视机构的法律地位

英美法系并无大陆法系那样体系化的法人分类，对公共广播电视机构的法律地位的界定也较为简单。由于其通常采取公司的组织形式，且该公司不具有营利性，因此，通常被界定为私法性质的非营利国有[17]企业法人（公司）。

综上所述，在大陆法系的多数国家，无论公共广播电视机构采取何种组织形式，其在性质上通常被界定为公法人或特殊法人，之所以选择这种组织形式，主要是由于广播电视台的经营负有公共任务，故一方面为避免舆论市场被少数有经济实力者所垄断，不能放任其在私法领域，另一方面为避免政府操纵舆论，又不可以将其纳入国家统治的范畴。而公法人的定位能够使公共广播电视机构获得完全独立于政府机构且又不同于企业的独立地位。使其能够在公法的拘束下，透过[18]内部多元化的组织结构成为一个自我负责的组织。公法上的独立地位得到保障之后，其私法上的独立性也自然得到了实现。而在英美法系，由于没有严格意义上的公法人、私法人的区分，“非营利国有企业法人”的定位也使其获得了不同于政府机关和一般营利性企业的独立地位。上述制度对于我国准公益性媒体的法律定位具有一定的借鉴意义。（三）我国准公益性媒体法律地位之重构

1.目前我国的法人分类体系的缺陷及其完善

欲对准公益性媒体的法人属性重新定位，首先需要对我国现行法人的分类体系予以完善。我国《民法通则》将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人。在笔者看来，这种分类体系有许多缺陷，例如，分类体系不周延（如民办非企业法人就不能归于任何一种法人类型中）、分类不具有规范意义等（如事业单位法人这一概念）。其中存在的一个最为突出的问题，就是把“法人”仅仅作为一个民法上的概念使用，而并不考虑国家机关、事业单位这类公共机构在公法上的地位，但对于此类机构而言，公法上的地位不解决，欲使其获得私法上的独立地位是不可能的。以国家机关为例，虽然《民法通则》将其定位于独立的法人组织，但由于我国大陆地区的行政组织并没有实行分权制，而采取了权力下放制。在此种体制下，下级机关所决定的事务仍然是上级机关的事务，它只是作为上级机关的[19]地方机关而被授权处理事务，自己不是一个独立的行政主体，当然也就谈不上能够独立地承担民事责任。解决上述问题的一个较好的办[20]法是借鉴大陆法系的法人理论，承认“公法人”的概念。

事实上，法人这一概念意味着一个组织能够作为权利义务的归属者出现。私法人是私法权利义务的归属者，而公法人则是公法权利义[21]务的最终归属者，是适宜作为独立公法主体的组织。公法人的概念能够对于设置公法人有关特别制度（如公法人设立之特别程序、国家对包括公共机构在内的公法人的财产及其活动进行监督控制的特别措施等）提供理论依据，并能够较好地解决一个公共机构在公法上的地位。因此，笔者认为，我国的法人首先应当分为公法人与私法人。其中公法人不仅包括那些具有独立公法地位的国家机关和兼有行政管理职能的事业单位，也包括那些虽然不具有行政管理职能，但其事业关系到国民生活及社会安定等公共利益，如完全交由私法组织恐难以实施的法人组织（如公立医院、公立高等院校等）

2.我国准公益性媒体法律地位之界定

在对我国法人的分类体系予以重新构架的基础上，对于准公益性媒体的法人属性可以作如下认识：（1）就其发生基础而言，准公益性媒体属于公法人

之所以将准公益性媒体定位于公法人，主要基于以下原因：

首先，准公益性媒体的设立基础是公法或行政行为。在我国，准公益性媒体并非依《民法通则》、《公司法》等私法规定的条件和程序设立，而是基于公法或由行政机关基于行政行为而设立。例如，根据《广播电视管理条例》的规定，中央广播电台、电视台，以及各地的广播电台、电视台都是由国务院广播电视行政部门，须依据《广播电视管理条例》规定的条件和程序设立；而各级党报社、党刊社则是由中共中央以及各级党委根据《出版管理条例》规定的条件和程序设立。由此可见，准公益性媒体并不具有私法人的设立基础。

其次，准公益性媒体的设立目的是为了完成国家的公共任务。准公益性媒体是国家为了达成特定的公共任务（为人民提供符合党和国家的舆论导向的公共传播服务、保障人民的言论自由）而设立的。其存在的目的在于有效完成国家的行政任务。这既不同于以实现自身经济利益为目的的营利性私法人，也不同于以从事公益事业为目的的公益性私法人。

再次，准公益性媒体的行为受到公法的约束。一方面，准公益性媒体的变更、终止以及内部运行规则均由《广播电视管理条例》、《出版管理条例》等行政法规规定，而不受《公司法》等私法的约束。另一方面，基于准公益性媒体的“喉舌”地位，国家无论是在人事上，还是在行为上都对其保持着较大程度的控制和监督的权力。例如，广播电台、电视台，以及党报、党刊和主要领导人都是由各级党委宣传部门以及行政主管部门予以任命。这与私法人有着本质的不同。（2）就其特性来看，准公益性媒体属于特殊法人

准公益性媒体虽然属于公法人，但与行政公务法人这样典型的公法人相比，其具有极大的特殊性。这种特殊性主要表现：其一，准公益媒体本身并不具有行政管理职能，而只是为了完成特定的行政任务而存在；其二，准公益性媒体既承担着社会职能，又有经济职能，兼具非营利性法人与营利性法人的双重特征。但其经营目标主要是为了更好地实现公益目的，因此不能像纯粹的营利性企业那样追求利润的最大化。这意味着，一方面，准公益性媒体的经营行为要受到国家较大程度的监督和控制；另一方面，国家不能像对待经营性媒体那样，将经济效益作为评价准公益性媒体绩效的主要依据。

在我国，明确准公益性媒体的特殊公法人地位，其主要意义也主要在于使准公益性媒体与国家的关系有一个准确的理论定位。具体而言，准公益性媒体作为独立的法人组织，不再是国家机关的附属物，其所享有的行政级别也将随其彻底退出国家机关系列而消失。其将独立负担实施公务所产生的权利、义务和责任，从而获得真正意义上的自治。此外，明确准公益性媒体的公法人地位，还可以使其理所当然地接受公法的约束，以保证准公益性媒体高质量地完成公共任务，并确保其宣传符合党和国家的舆论导向。（四）我国准公益性媒体的设立及权限配置

1.准公益性媒体的设立

准公益性媒体作为公法人，有着特殊的使命和目的，因此，应采取特许设立的方式（经由特别立法设立），而不能采取与公司设立一样的准则设立。各国的公共广播电视机构也均采取了此种设立方式。如日本广播协会是基于《日本广播法》规定设立的，韩国广播公司是根据《韩国广播法》的规定设立的，英国广播公司则是根据皇家特许[22]状设立的，等等。我国今后也应当在新闻出版法或广播电视法中对准公益性媒体的设立予以明确的规定。同时，基于准公益性媒体的特殊使命，此类媒体应由国家投资设立，不宜吸收民间资本或外国资本。

至于准公益性媒体的组织形式，笔者认为可以借鉴国外的做法，采取公司的形式，在具体形式上宜采取国有独资公司的形式。由于该类公司不同于一般性的营利公司，应不受或不完全受公司法的规范，而是应由针对此类法人的特定法律或法规规范。

2.准公益性媒体的权利

不可否认，虽然我国传媒目前被定位于事业单位，但由于长期以来实行“事业单位，企业化管理”的模式，传媒实际已经获得了相当的自主权。可这种自主权多体现在传媒的经营业务领域，至于宣传、人事、财务以及内部组织方式等仍要受到政府主管部门严格的管理。而对于基于自由而存在的公法人而言，自治是其基本权能。因此，在将准公益性媒体定位于公法人的基础上，其应当比作为事业单位的媒体享有更大的自治权。这主要表现在以下几个方面：

其一，业务自主权。即准公益性媒体可以自主实施政府主管部门制定的业务目标，政府主管部门只是通过事前制定目标任务、事后绩效监督等途径确保准公益性媒体的行为不偏离政府目标，而不再直接干预传媒的事务。

其二，人事自主权。即准公益性媒体的人事安排不再受到政府编制的控制。除主要负责人由政府主管部门任命外，法人机构可制定用人准则，自主决定一般工作人员的任免等。

其三，财产权。即准公益性媒体对其依法占有的国有财产以及其自有财产享有依法占有、使用、收益及处分的权利。这里需要讨论的是准公益性媒体的财产归属问题。

就目前情况而言，准公益性媒体的财产主要包括：国家通过财政预算核拨的资产；经划拨使用的国有财产（如土地）；按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产；接受捐赠和其他形式取得的财产等。在事业单位体制之下，依《事业单位国有资产管理暂行办法》的规定，上述财产均属于国有财产，事业单位只有占有、使用的权利。但在准公益性媒体改制为独立的公法人的前提下，应当允许其拥有一部分自有财产，以彰显其独立的主体资格。在以上认识的基础上，笔者建议准公益性媒体的财产可以分为两部分：一是基于政府给予的财政预算或补助形成的财产以及政府提供使用的财产。这部分财产属于国有财产，媒体对其只享有占有、使用以及依照法律或国务院的有关规定收益、处分的权利；二是其他财产，包括准公益性媒体依法经营或投资所获得的收入或通过接受捐赠等方式所得的财产等。这部分财产除依法向政府缴纳相关费用或收益外，剩余的应当属于媒体的自有财产。对这部分财产的使用应当由媒体依照法律或国务院的有关规定自行拟订使用方案并报有关主管部门批准后实施。

3.准公益性媒体权限的限制

首先，准公益性媒体的自主权较一般企业要受到更为严格的控制和限制。虽然准公益性媒体在公法人制度的架构下能够获得较大的自主权，但必须强调的是，准公益性媒体作为公法人，其执行的是与国家以及公共利益相关的公共任务，在扩大自主权的同时，必须确保其行为不偏离政府目标。因此，准公益性媒体终究不能完全如普通企业法人那样具有完全或充分的独立性和自主权。它的权限与活动要比一般的企业法人受到国家更为严格的控制和掌握。这不仅表现在其活动要服务于国家社会经济发展的整体利益需要，并为贯彻、配合政府社会经济政策和意图服务；也表现在其要接受政府主管机关在人事、业务范围、事业计划、投资、融资、财务预算和决算、劳动工资等方面的不同程度的管理。

其次，准公益性媒体的经营活动要受到一定的限制。虽然准公益性媒体具有一定的经营目标，但毕竟其主要宗旨是为社会提供公共服务，如果对其营利活动不加限制的话，恐怕会冲淡甚至抹杀其本应具备的公益性质。因此，有必要对准公益性媒体的营利活动予以适当的限制。这主要表现在以下几个方面：（1）准公益性媒体的经营行为原则上应当限制在与其宗旨相关的特定领域内（如内容产品的销售、广告经营等），以防止其过多地注意和追逐营利，并同时降低投资风险；（2）准公益性媒体所进行的经营活动应当可以促进对财产的利用，而不能够损害此类媒体所提供的公益服务的质量、范围和可利用性，不能有损于其社会信誉。例如公益报刊刊登的广告不能过多、公益广播电视播放的广告不能过多，时间也不能过长等；（3）准公益[23]性媒体的经营活动不能妨碍公益活动。

此外，需要说明的是，虽然准公益性媒体具有一定的经营目标，但毕竟其活动的基本目标是提供公共产品或公共服务，因此，政府在要求准公益性媒体独立核算、独立运作，并对其经营活动实行严格控制和管理的同时，也要对其运营提供必要的财政支持。

4.准公益性媒体的绩效评估

政府应当强化对准公益性媒体的绩效评估。在具体做法上可由主管部门成立专门的评价委员会，对准公益性媒体的各种业务活动状况进行定期审核并做出绩效评价。有关评价结果要向社会公开，并成为下一步对特定媒体进行扶持或调整的依据。评委会的委员除行政主管机关外，还应当包括专家、学者、受众代表等。（五）我国准公益性媒体的法人治理结构

1.我国现行媒体法人治理结构及存在的问题

所谓法人的治理结构，是指为保证法人正常有效地运营，由法律规定的有关法人组织机构之间权力分配与制衡的制度体系。准公益性媒体的法人治理结构，就是指法律对准公益性媒体内部所有的权力主体构建的一种有效的制衡关系，其目的在于保证准公益性媒体法人的有效运作。长期以来，我国传媒是作为党的“喉舌”发挥作用，其内部管理也是一种行政机关式的领导体制，谈不上法人治理结构的问题。2001年8月《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的基本意见》出台，其中要求新闻出版广播影视业“健全党委领导与法人治理结构相结合的领导体制”。这使得传媒的法人治理结构的问题提上了日程。为贯彻此精神，各媒体在改革中进行了多种尝试，比较通行的做法是在原传媒集团之外再另行组建一个独立的传媒集团公司。传媒集团总体把握集团报刊的舆论导向和集团资产的保值增值；传媒集团公司则按《公司法》的要求建立规范的公司体制法人治理结构。同时为了突出党委对集团公司的控制，[24]党委会和董事会多系一套班子，两块牌子。如南方日报报业集团于2005年7月18日更名为南方报业传媒集团，同时组建南方报业传媒集团公司。更名后，南方报业传媒集团保留省委机关报原有的南方日报社社委会，并新组建南方报业传媒集团党委会、管委会、编辑委员会。集团党委会和管委会作为集团的最高领导机构，总体把握集团报刊的舆论导向和集团资产的保值增值；新组建南方报业传媒集团公司，公司按照《公司法》的要求，设董事会及经理班子，建立规范的公司法人治理结构。这些做法坚持了经营和采编两分开的原则，是体现党委[25]领导与法人治理结构相结合的体制创新。

从我国目前以南方日报报业集团（公司）为代表的媒体法人治理结构来看，其突出的特点在于坚持了党对传媒的领导，这一点值得肯定。但同时也存在着一定的问题，这主要表现在以下几个方面：其一，这种模式是建立在剥离转制的基础上，而有关剥离转制的弊端已如前述，其并不能代表我国传媒体制改革的最终目标；其二，管理层的权力过于集中，而有关监督机制的建立未能得到充分重视。虽然传媒集团在形式上设立了董事会、监事会等机构，但由于多数传媒集团的高级管理人员的选任基本上由地方各级党委宣传部门决定，董事会只是在形式上具有聘任或解聘的权利。此外，传媒上市公司的经营和管理具有较强的专业性，有些董事会成员是非业内人士，很难有能力插手传媒集团的经营和管理过程，这也影响了董事会决策的独立性和科学性。这种情况容易导致有最后决定权的“一把手”很难通过体制内的监督制约机制来予以约束。这一缺陷在原广州日报报业集团的领导人黎元江贪污受贿腐败一案就暴露得非常充分；其三，党委会和董事会一套班子，两块牌子，在实际操作中容易导致政、事、企不分。

2.我国准公益媒体法人治理结构的构建

关于准公益性媒体法人的治理结构，学者们提出了许多有价值的建议。如有的学者建议分为最高权力机构（由宣传部、上级主管机关、国有资产监督管理委员会等代表组成）、日常经营决策机构（社委会[26]或董事会）、执行层（社长）、监事会；有的学者则提出了“一拖四”的治理模式，其中“一”是指传媒集团党委会，是最高权力机构和决策机构，“四”分别是编委会、董事会、监事会和经理层，它们[27]都要接受党委会的领导。还有的学者提出了“国有行政企业”模式。即首先设立一个由各级党委以及国有资产管理部门选派的代表为主的董事会，然后再按现代法人治理的原则，建立以社长为核心，按照分[28]级授权规则构建的执行团队。

借鉴上述学者的建议，笔者认为，我国应当在公法人的框架内构建准公益性媒体的法人治理结构。这一模式意味着：一方面，准公益性媒体可以基于其公法人的地位，根据其治理目标模仿公司治理机构进行管理经营；另一方面，基于准公益性媒体的特殊公法人性质，其尚不能完全按照《公司法》的规定建立现代企业法人治理结构，必须坚持和保证党对传媒的领导，必须把党的领导制度化地纳入公益性媒体的法人治理结构中。笔者建议可考虑以下治理结构模式：

首先，可以比照《公司法》对国有独资公司的要求设立董事会和监事会。为体现党对传媒的领导以及保证传媒公益目标的实现，可考虑通过对董事会和监事会人员结构予以特殊的设计。具体而言，即由各级党委宣传部门任命董事长，董事会成员则由各级党委宣传部门以及各级国有资产管理机构委派，但董事会中应当有一定比例的职工代表，职工代表由该传媒机构的职工代表大会产生；监事会的成员则由各级党委宣传部门、国有资产监督机构、行业主管部门委派。同时，监事会中也要有一定比例的职工代表（通过职工代表大会选举产生）。除此之外，还可以考虑聘用代表广泛利益相关者的独立董事，如人大代表、专家学者、受众代表等。监事会专门对董事会及其成员的工作进行监管，督促董事会对编委会和经委会进行激励和约束，对整个媒体法人进行科学的决策和管理。

其次，由董事会选聘媒体的社长，对其集中授权，建立以社长（总经理）为核心，按照分级授权规则构建执行团队。

再次，由于传媒业的特殊性，在媒体的执行层，还必须明确采编业务与经营业务的相对独立。体现在组织架构上，就是“经理层”可以分为“编委会”和“经委会”，由前者负责媒体的采编业务，后者负责媒体的经营业务。

按照这种模式改制的准公益性媒体，除具体地、直接地运营其主办的党报、党刊以及电视频道、频率之外，还可以经授权履行出资人职责，作为控股公司组建传媒集团。三、经营性媒体的法律定位及其制度构建（一）经营性媒体法人属性的界定

经营性媒体是以营利为目的，独立从事传媒内容产品的生产和经营的法人。经营性媒体可以改制为企业，改制后的传媒企业是真正独立的市场主体，其具有以下特点：

其一，传媒企业属于私法人。经营性媒体系依私法而并非依公法设立，因此，在性质上属于私法人。对于新设立的经营性传媒企业，应当按《公司法》的规定设立国有独资公司或有限责任、股份有限责任公司；对于整体转制的经营性传媒企业，也应当按《公司法》的要求履行相应的程序，建立相应的法人治理结构。

其二，传媒企业属于营利性法人。经营性媒体系以营利为目的，即其从事传媒内容产品生产经营的目的是将其所获得的经济利益在出资人之间进行分配。经营性媒体实行产业化、企业化运作，自负盈亏，自主独营，以广告和其他经营收入维持自己的生计，谋求自己的发展。

其三，传媒企业是承担一定公益目标的营利性法人。虽然经营性媒体具有营利的特性，但由于它同样具有一定的意识形态属性，因此，其在追求经济效益的同时，不能忘记社会效益，特别是不能为了经济利益而损害公共利益。在这方面，经营性传媒企业与其他企业相比，将会受到国家更为严格的管制。

其四，传媒企业原则上是国有独资或国家控股的营利性法人。虽然根据我国现行政策，转制为企业的媒体可以吸收部分社会资本，进行投资主体多元化的股份制改革，但为了控制传媒的舆论导向，转制后的传媒企业要坚持国有独资或国家绝对控股。因此，传媒企业原则上应采用国有独资公司或者国家控股的有限责任公司或股份有限责任公司的形式。（二）传媒企业设立的条件和程序

在对媒体进行分类管理的前提下，我国今后的传媒市场上将会存在两种传媒企业，一类是依《公司法》以及《出版物市场管理规定》等有关传媒产业的法律法规的规定新设立的各类传媒企业；二是原经营性传媒事业单位通过各种途径转制的传媒企业。

根据我国传媒业的现状，经营性媒体的转企改制包括两个层次，一是“事转企”，即经营性的传媒事业单位转制为国有传媒企业。可以由原投资者以原媒体的全部资产或部分资产作为出资，申办公司设立登记，这时的传媒企业为国有独资公司；二是“独转股”，即国有传媒企业转制为投资主体多元化的股份制公司。这时的传媒企业可以是普通有限责任公司或股份有限责任公司。

需要说明的是，无论是新设立的传媒企业，还是通过转制形成的传媒企业，只要采取公司这种形式，都必须符合《公司法》规定的各类公司的设立条件：

1.传媒公司的设立条件（1）传媒国有独资公司的设立条件

所谓国有独资公司，是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。根据《公司法》的规定，设立国有独资公司应当符合下列条件：1）股东出资达到法定资本最低限额；2）由国有资产监督管理机构制定章程，或者董事会制定报国有资产管理机构批准；3）有公司的名称，建立符合要求的组织机构；4）有公司住所。（2）传媒普通有限责任公司的设立条件

所谓普通有限责任公司，是相对于国有独资公司而言的，是指由2人以上，50人以下的股东出资设立的有限责任公司。根据《公司法》第23条的规定，设立有限责任公司，应当具备下列条件：1）股东符合法定人数；2）股东出资达到法定资本最低限额；3）股东共同制定公司章程；4）有公司名称，建立符合有限责任公司要求的组织机构；5）有公司住所。（3）传媒股份有限责任公司的设立条件

根据《公司法》第77条的规定，设立股份有限责任公司，应当具备下列条件：1）发起人符合法定人数（2人以上，200人以下）；2）发起人认购和募集的股本达到法定资本最低限额（500万元人民币）；3）股份发行、筹办事项符合法律规定；4）发起人制订公司章程，采用募集方式设立的经创立大会通过；5）有公司名称，建立符合股份有限责任公司要求的组织机构；6）有公司住所。

此外需要说明的是，由于传媒企业属于特殊企业，其设立较一般的公司要受到政府较大程度的管制。这主要表现在其设立除了要满足《公司法》规定的一般条件外，还要满足其他法律、法规（如《出版管理条例》、《广播电视管理条例》等）中规定的特殊条件。这实际上涉及传媒产业主体准入的问题，相关介绍请参见本章第三节的内容，此处不赘。

2.传媒公司的设立程序（1）经营性媒体改制为企业的程序

第一，经营性媒体转企改制的准备工作

经营性媒体的转企改制不同于新设立的股份制公司，它的启动尚需要进行一些必要的准备工作，因此，转企改制的程序比新设公司的程序更为复杂。这主要体现在转企改制前期的准备工作方面：

首先，转制的媒体应当选择改制方式并制订初步方案，内容包括转制的目标、发展方向、转制后企业的组织形式、股本结构、出资方式和来源、组织机构等。然后由主管部门报国务院主管行政部门（如国务院新闻出版总署）审核同意。

其次，转制单位在主管部门等部门的指导下按国家有关企业转制的规定进行改制的筹备工作。主要包括：召开职工代表大会（职工大会）或全体投资人会议、完善改革方案、资产评估、职工安置，按法定程序和有关规定产生管理机构和高级管理人员，公司章程及相关文件材料的制定等。经主管部门批复的改制方案的实施，分别由财政部门、机关事务管理部门、人事部门、国土资源部门、社会和劳动保障部门进行资产处置、人员分流、社会保险关系衔接等相关工作。

最后，转制方案经同级政府批准后，机构编制部门要撤销事业单位机构，收回事业单位人员编制，注销事业单位法人资格。在履行完企业改制所需要的法律程序后，应由主管部门向国务院传媒行政管理部门提出变更主办单位申请，申请把主办单位变更为转制后的企业，同时提交转制程序产生的各项法律文件。国务院传媒行政管理部门对变更申请及相关法律文件进行批复。

第二，经营性媒体转制为企业的法律程序

在完成上述准备工作之后，拟转制的媒体可依据我国相关法律进行传媒企业设立的法律程序。如前所述，目前传媒企业主要采取的是国有独资公司、普通有限责任公司和股份有限责任公司的组织形式，这就需要严格遵守《公司法》的有关设立公司的程序规定。这些程序主要包括：1）发起人设立（有限责任公司的发起人为50人以下，股份有限责任公司的发起人为2人以上200人以下）；2）订立章程；3）履行出资义务；4）经依法设立的验资机构验资；5）申请设立登记。（2）新设传媒公司的设立程序

新设传媒公司不仅要严格遵守《出版管理条例》、《广播电视管理条例》等有关设立媒体的程序性规定，而且还要严格遵守《公司法》的有关设立公司的程序规定。有关前者请参见本章第三节的内容，有关后者与经营性媒体改制为传媒公司的程序相同，此处不赘。（三）传媒企业的权限配置及产权关系

1.传媒企业的权限配置

经营性媒体改制为企业后，与其他企业一样依法享有经营自主权。传媒企业的经营自主权主要包括其在坚持党性原则下的改版权、策划权、投资决策权、劳动用工权、人事管理权，以及工资和奖金分配权、内部机构设置权等。这就需要政府主管部门转变对在市场经济条件下运行的传媒企业的管理思路，即从行政主导型转向法制主导型。政府只能通过法律规定的主体准入制度、企业年审制度以及其他的法律制度对传媒企业的经营资格、经营行为等予以监督管理，但不能再通过行政命令等方式对媒体的经营活动进行干预。

2.传媒企业的产权关系

这里值得重点讨论的是传媒企业的财产权问题。与其他国有企业改革一样，经营性媒体转制为企业后同样面临财产权或产权的归属问题。多年的国企改革终于让人们发现产权清晰是建立规范的现代企业制度的首要条件，只有产权归属清晰，才能形成有明确资产所有者的企业法人，从而使企业成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体，企业也才能以其全部财产，依法自主经营、自负盈亏，对出资者承担资产保值增值的责任。而建立在全民所有制基础上的媒体和国有企业一样，也存在着产权主体缺位、产权归属不明晰的问题。在法律上，我国报纸、广播电视等媒体的产权由国家代表全体人民所有，但传媒的实际创办者、投资者以及主管者都是党政部门及群众团体。由于媒体长期按事业单位模式管理，国家对其没有资产增值的要求，也没有明确地赋予其作为资产所有者的权益，这使得国家并没有真正把握和行使对媒体资产的监管权利和处置权利。而政府部门虽然以投资者和监管者的身份管理媒体，但其并非法律意义上的媒体资产的国家代表，其对媒体的管理主要体现在政治方向上的领导和监督，这在客观上助长了媒体产权关系名实不符状况的发展。因此，在经营性媒体转制为企业后，必须首先明确界定传媒企业的产权归属。在这一点上，无论改制后的传媒企业采取国有独资公司、有限责任公司还是股份有限责任公司的形式，由于其均取得了独立的主体资格，也就对其资产拥有了独立的财产权。这在《公司法》第3条中有着明确的表述：公司作为企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。而只有传媒企业法人拥有独立的财产权，才能够以自己的名义享受权利、承担义务，也才能够独立承担民事责任。

那么，在传媒企业中，作为出资人的国家的法律地位应如何界定？依公司法的一般理论，公司一旦成立，出资人在法律上便不再被视为公司财产的所有权主体，其权利转化为股权，包括资产受益、重大决策和选择管理者等权利。但这并不意味着国家就丧失了对其出资成立的企业的权利。实际上，公司既是股东直接投资形成的企业法人，也是股东行使股权的客体，因此，作为股东的国家为了使公司反映自己的意志，为自己获取更多的经济利益，可以通过行使股权，特别是行使对公司管理者的选择权和对公司重大问题的决策权，来实现对公司的制衡。

接下来的问题是，由谁来代表国家行使传媒企业中出资人的权利？依《物权法》第55条的规定，国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人的职责，享有出资人的义务。至于具体的操作，目前主要有两种模式：（1）由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责。这既包括国有独资公司，也包括国家控股公司或国家参股公司；（2）对部分大型企业和企业集团进行授权经营，由授[29]权后的国有资产运营机构履行出资人的职责。对于传媒企业而言，第二种模式更为合适。虽然原则上传媒企业的出资人代表是国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构。但在组建传媒集团的情况下，国资委可以授权传媒集团的核心企业（通常是国有独资的集团公司）作为国有资产运营机构，被授权的国有独资集团公司依据产权关系成为授权范围内企业国有资产的出资人，其依法行使国有资产出资人的职能，与成员企业之间遂形成以资产为纽带的母子公司关系。这样既解决了政企不分的难题，保证政府不再插手企业事务，又可以保证出资人代表按市场规律进行资本运营。从我国目前的情况来看，改制后的准公益性媒体可以作为被授权人行使国有资产出资人的职责。（四）传媒企业的法人治理结构

经营性媒体既然采取公司的形式，就要按我国《公司法》的规定健全其法人治理结构。依我国《公司法》的规定，有限责任公司的内部组织机构由股东会、董事会（或执行董事）、监事会（或监事）组成；股份有限责任公司的组织机构则由股东大会、董事会、监事会组成。国有独资公司则设董事会和监事会，并由国有资产监督管理机构行使股东会职权；在管理层面，要严格按照现代法人治理结构的要求，由董事会选聘传媒企业的社长（或总经理），对其集中授权，建立以社长（或总经理）为核心，按照分级授权规则构建执行团队；此外，在传媒的执行层，还必须明确采编业务与经营业务的相对独立。体现在组织架构上，就是“经理层”可以分为“编委会”和“经委会”，由前者负责传媒企业的采编业务，后者负责传媒企业的经营业务。这种法人治理结构的目的在于通过建立决策层、管理层、监督层相互制约的领导体制发挥企业内部有效的制衡作用，减少内部人控制以实现效率的最大化。

但需要注意的是，虽然经营性媒体属于公司法人，但由于其同时具有一定的意识形态属性，而并非单纯追求利润最大化的一般企业，这决定了传媒企业的法人治理结构与一般公司治理结构相比具有较大的特殊性，这突出表现在其要特别强调党对传媒企业的领导和控制。那么，在传媒企业法人治理结构设计中，应当如何保证党对传媒企业的领导？对此，笔者认为，由于经营性媒体不同于准公益性媒体，不宜采用由党委（宣传部）直接任命高层领导的方式，而应当透过股权方面的制度设计，来保证党对传媒企业的领导。具体做法如下：

一方面，可以通过向改制后的准公益媒体授权使其充当传媒企业的国有股权持有者，由其行使控股股东的权利并向传媒企业派出代表担任董事长或监事会主席。由于准公益性媒体有着健全的党的领导机制，通过这种安排可以保证党对经营性媒体的控制。

另一方面，可以借鉴新加坡政府或英国政府的做法，通过设置“管理股”或“黄金股”来加强党和国家对传媒企业的控制。设置管理股是新加坡的做法。新加坡《报章与印刷法》规定：报章公司股权分为管理股和普通股，其中管理股由政府控制，“未经新闻艺术部书面批准，报业公司不得向非新加坡公民或公司出售或转让管理股，任何非新加坡公民不得担任报业公司的董事”；普通股是上市流通股，“除非预先获得新闻及艺术部的批准，没有人能够直接或间接拥有报章公司3%的普通股股份。”这两种股票具有相同的经济权利，在公司其他问题的表决中二者的权力也相同，但在涉及对公司人事变动问题进行表决时，每股管理股的股票相当于200股普通股。这种对管理股的控制在一定程度上保证了国家对传媒公司的控制。英国的做法与新加坡相似。英国政府通过将原来控股的重要大型国有企业的股权部分或全部出售后，为阻止一些重要的特殊企业被某些“不受欢迎”的资本兼并，或被低价出售，特别设立了“黄金股”制度，即在公司股权结构中设置特别股，在不占控股地位的情况下，仍拥有对该企业重大事项的决定权。笔者认为，上述做法对我国经营性媒体的股份制改造具有十分重要的意义。我国完全可以借鉴这些做法，对传媒企业设置专门针对意识形态导向的特别股，并赋予此种股份在人事变动等重大事项上的特殊权力，以达到既保证资本的发言权，又保证舆论导向的正确性的目的。

第三节 传媒产业主体准入与退出制度

所谓主体准入，是指国家机关根据自然人、法人或者其他经济组织的申请，经依法审查，决定是否准许其从事特定活动、确认其资格[30]资质的政府行为。传媒产业的主体准入制度则是国家为了建立和维护传媒市场秩序，依法确认传媒领域的主体资格，规范传媒主体的组织和行为，使其合法进入传媒业的一种行政管理制度，是国家对传媒产业进行管制的重要措施之一。

基于传媒业内含的政治属性、文化属性与产业属性，国家对传媒业必须加强参与和控制。这在各国的法律制度中都得到了不同程度的体现。各国在传媒产业准入方面的管制措施主要呈现出以下特点：

其一，对国内资本进入报刊业的管制较为宽松。多数国家并未将报刊业限制在国有资本的领域。如根据法国法律规定，报刊出版企业的创办和经营是自由的，年满十八岁的法国公民都可以自由办报，无[31]须事先批准。禁止新闻检查和保证金的管制方法。意大利法律也规定，获得新闻记者职业资格的公民可以申请创办报纸。

其二，广播电视业的行业准入虽然较报刊业严格，但也逐渐呈现出放松的趋势。这主要表现在多数国家逐渐允许私人创办的商业电视台的存在。美国一贯以私营的商业广播电视台为主，自不待言。即使是西欧一些禁止私营电视的国家，也开始逐渐解禁。例如，1982年，法国议会通过新的《广播法》，允许私人办广播，从而打破了法国的广播电视业由国营电台和电视台一统天下的格局；意大利于1990年以来，通过《公共与私营广播电视系统管理法》等6个法令，承认了私人拥有从事广播电视的权利；德国在1991年8月，全德16个州签署州际协议，实行公共和商业广播电视并存的体制；此外，伊朗、埃及、约旦、韩国、印度、泰国、马来西亚、孟加拉、尼泊尔、印度尼西亚等发展中国家也逐步向私营商业广播电视开放绿灯，放宽限制。但制度的宽松并不意味着个人可以自由设立广播电台、电视台，各国仍通过许可证制度对广播电视业的主体准入予以监管。

其三，在外国资本进入本国传媒业领域，各国法律限制得最为严格。这主要是因为传媒涉及一个国家的文化安全、信息安全和意识形态，为了保护本国、本地区的民族文化，防止本国传媒为外国人掌控，各国一般都加强了对外国资本进入本国传媒业的管制。例如法国法律规定，“出版物所有者、合办人、股东、有限负责股东、出资商或其他参与出版财政者，都须是法国国籍。”但是，“上述个人或企业如属那些法国人或法国企业能在那里享有同样权利的国家，亦不受此[32]限。”美国《通讯法》规定，如果有碍于公共利益，则非本国公民、外国政府、外国公司、任何其官员或负责人是外籍的人的公司，或其五分之一以上资本总额由非本国国民拥有的公司，不得持有广播电视网执照。日本《电波法》规定，外国人拥有三分之一以上表决权的公司不能获得经营无线局的许可；《放送法》也规定，外资拥有广播公司的股份不能超过20％。俄罗斯《大众传媒法》规定，外国法人、外资比例超过50%的合资法人以及双重国籍的俄罗斯公民，无权成为电视和图像专播机构的创办人。澳大利亚《广播法》规定，外国人不得处于控制商业电视许可证的地位，一个外国人不得享有一个商业电视许可证的15%的股权，两个外国人不得享有同一个商业电视许可证持有人的20%以上的股权。

与国外的规定相比，我国传媒业领域的主体准入制度较为严格，业外资本进入传媒领域受到严格的限制。但改革开放以来，特别是加入WTO以来，我国传媒市场主体准入的监管较前有了很大的放松，传媒产业正逐步有限度地向社会资本开放。在新的形势下，借鉴其他国家的相关法律规定，有效规制传媒的主体准入，对于保障并促进我国传媒业的持续、稳定、安全、健康地发展，以及防范传媒业外资本进入风险，具有积极的意义。（二）目前我国传媒产业主体准入的现状

1.核心业务领域：严格的主体准入制度

所谓传媒业的核心业务，是指内容产品的采编、出版及播出业务。对涉及此类业务的领域，我国向来采取严格的主体准入制度，这主要体现在主体资格的限定性和程序上的审批制两方面。（1）关于设立各类媒体的主体资格

在出版业，根据《出版管理条例》的规定，报社、期刊社、图书出版社、音像出版社和电子出版物出版社等出版单位的设立，必须有符合国务院出版行政部门认定的主办单位及其主管机关。此外，《出版管理条例》还规定，出版单位成立以后“不得向任何单位或个人出售或者以其他形式转让本单位的名称、书号、刊号或者版号，并不得出租本单位的名称、刊号。上述规定使得其他企事业单位、个人均不能够申请设立出版单位从事报刊、图书等的出版活动。

在广播电视业，根据《广播电视管理条例》的规定：广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立，其中教育电视台可以由设区的市、自治州以上人民政府教育行政部门设立。国家禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台。中央的广播电台、电视台由国务院广播电视行政部门设立。上述规定使得政府成为唯一的合法主办广播电台、电视台的主体，其他任何单位和个人不得设立广播电台、电视台。（2）关于设立各类媒体的行政审批和行政许可

在报刊社、出版社、广播电台、电视台等媒体的设立上，法律除了对设立主体有严格的限制外，还对其审批程序和许可制度予以了明确的规定。在出版业，根据《出版管理条例》的规定，设立出版单位，应由其主办单位向所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门提出申请；省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门审核同意后，报国务院出版行政部门审批。设立出版单位的主办单位应当自收到批准决定之日起60日内，向所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门登记，领取出版许可证。《图书出版管理规定》第8条规定，图书由依法设立的图书出版单位出版。设立图书出版单位须经新闻出版总署批准，取得图书出版许可证。在广播电视业，根据《广播电视管理条例》的规定，地方设立广播电台、电视台的，由县、不设区的市以上地方人民政府广播电视行政部门提出申请，本级人民政府审查同意后，逐级上报，经国务院广播电视行政部门审查批准后，方可筹建。对于建成的广播电台、电视台，经国务院广播电视行政部门审查符合条件的，发给广播电台、电视台许可证。广播电台、电视台应当按照许可证载明的台名、台标、节目设置范围和节目套数等事项制作、播放节目。

由此可见，我国对媒体的设立采取了严格的审批许可制。这主要是由于传媒的意识形态属性决定的。特别是对于广电传媒而言，由于其使用的频率、波段是具有稀缺性的公共资源，在技术上也不允许自由使用和配置，需要由政府对电波资源予以合理有效的分配。因此，通过事先审查行政许可的方式规制经营性媒体的设立是必要的调控手

[33]段。

传媒核心业务领域严格的主体准入制度在我国得到了有效的贯彻执行，即使在传媒经营业务领域的主体准入制度逐渐放松的情况下，也仍然未予以丝毫的改变。例如，2005年国务院发布了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，该决定虽然大大放松了对非公有制资本进入传媒产业的管制，但仍然特别强调非公有制资本不得投资设立和经营通讯社、报刊社、出版社、广播电台（站）、电视台（站）、广播电视发射台（站）、转播台（站）、广播电视卫星、卫星上行站和收转站、微波站、监测台站、有线电视传输骨干网等；不得利用信息网络开展视听节目服务以及新闻网站等业务；不得经营报刊版面、广播电视频率频道和时段栏目。根据上述规定，无论是准公益性媒体，还是经营性媒体，都必须是由国家或国有事业、企业单位投资设立，业外资本不得进入这一领域。

需要说明的是，上述严格的主体准入制度主要适用于出版业和广播电视业，而在电影业我国的政策则较为宽松。虽然电影制作单位的设立也采取行政审批和许可制，但我国早在2001年就鼓励电影业以外的单位和个人投资拍摄电影片。《电影管理条例》第17条明确规定，国家鼓励机关、企业、事业单位和其他社会团体以及公民个人以资助、投资的形式参与摄制电影片。该条例第18条规定，电影制片单位可以与境外电影制片者在中国境内或者境外合作摄制电影片。《电影企业经营资格准入暂行规定》第5条也规定，我国允许境内公司、企业和其他经济组织（不包括外商投资企业）设立电影制片公司。关于其设立条件和程序，请参见《电影企业经营资格准入暂行规定》，在此不赘。

2.边缘业务领域：主体准入管制的适度放松（1）历史回顾

所谓边缘业务，是指传媒核心业务之外的经营性业务。例如广告经营、节目制作、报刊发行等。对涉及此类业务的领域，我国逐渐放松了对主体准入的管制。不仅国内的非公有制资本，而且境外资本也被允许有限制地进入这一领域。这一变化始自2001年有关政策的出台，并逐渐得到了有关法律文件的承认。

2001年8月，中共中央办公厅发布了《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》，允许试点的出版集团、音像集团、电子出版集团等经省级新闻出版管理部门同意，并报新闻出版总署批准，可以项目合作的方式吸收国有企事业单位的资本，但必须严格限制在经批准的项目内进行，投资方不得介入编辑业务。经中央宣传部和新闻出版总署批准，试点发行集团可吸收国有资本、非国有资本和境外资本，集团国有资本应不低于51％。这使得业外资本得以名正言顺地进入传媒产业。

2003年9月《出版物市场管理规定》正式施行，取消了出版物发行单位申请从事总发行、发行业务时在主管单位等方面的条件限制，出版物总发行权和批发的准入条件不再限定于“国有”资本，民营资本得以进入这一领域。同时，外商也可以通过设立中外合资经营企业，中外合作经营企业和外资企业的方式从事图书、报纸、期刊的分销业务。

2003年12月31日，国务院颁发了《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定》两个重要文件，对传媒产业的投融资制度予以了进一步的放松。文件指出：“党报、党刊、电台、电视台等重要新闻传媒经营部分剥离转制为企业，在确保国家绝对控股的前提下，允许吸收社会资本；国有发行集团、转制为企业的科技类报刊和出版单位，在原国有投资主体控股的前提下，允许吸收国内其他社会资本投资；广播电视传输网络公司在广电系统国有资本控股的前提下，经批准可吸收国有资本和民营资本。鼓励、支持、引导社会资本以股份制、民营等形式，兴办影视制作、放映、演艺、娱乐、发行、会展、中介服务等文化企业，并享受同国有文化企业同等待遇。”2004年国家新闻出版总署下发了《关于进一步规范新闻出版单位出版合作和融资行为的通知》。其中规定，已经转制的新闻出版企业和事业单位分离出来的报刊社所办企业可以在确保国有资本的主导地位的前提下，进行对外合作和融资活动；但新闻出版单位一律不准搞融资活动和股份制，不得以出版权进行合作和融资。

2004年2月10日，国家广电总局正式颁布了《关于促进广播影视产业发展的意见》，其中明确规定要逐步加大广播影视市场的开放力度，逐步放宽市场准入，吸引、鼓励国内外各类资本广泛参与广播影视产业的发展，不断提高广播影视产业的社会化程度。允许各类所有制机构作为经营主体进入除新闻宣传外的广播电视节目制作业，允许境外有实力有影响的影视制作机构、境内国有电视节目制作单位合资组建由中方控股的节目制作公司。电台、电视台和广电集团（总台）内重组或转制为企业的单位，在确保控股的前提下，可吸收国内社会资本探索进行股份制改造，条件成熟的广播电视节目（包括电视剧）生产营销企业经批准可以上市融资。

2005年4月13日，国务院发布《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，对非公有资本可以进入的传媒业领域和不能进入的传媒业领域予以了明确的法律规定。

2005年7月6日，文化部、广电总局、新闻出版署、国家发改委、商务部等联合出台了《关于文化领域引进外资的若干意见》，对外资进入传媒产业的问题予以了进一步明确的承认和规范。（2）国内非公有制资本进入传媒产业的规定

根据2005年《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，非公有资本可以进入的传媒业领域包括：

其一，出版物印刷、可录类光盘生产、只读光盘复制等文化行业和领域。

其二，出版物印刷、发行、新闻出版单位的广告、发行，广播电台和电视台的音乐、科技、体育、娱乐方面的节目制作，电影制作发行放映。上述文化企业国有资本必须控股51％以上。

其三，建设和经营有线电视接入网，参与有线电视接收端数字化改造，从事上述业务的文化企业国有资本必须控股51％以上。非公有资本可以控股从事有线电视接入网社区部分业务的企业。

其四，开办户外、楼宇内、交通工具内、店堂等显示屏广告业务，可以在符合条件的宾馆饭店内提供广播电视视频节目点播服务。有关部门要严格资质认定，明确经营范围，加强日常监管。

非公有资本进入传媒产业应按现行有关规定管理。其中从事上述第二、三、四项业务还须经有关行政主管部门批准，取得相关的许可证。有关投资项目的审批或核准，按照《国务院关于投资体制改革的决定》（国发\[2004\]20号）的规定办理。（3）外资进入我国传媒产业的规定

根据2005年《关于文化领域引进外资的若干意见》的规定，外资可以从事的传媒业务主要包括以下几个方面：

其一，以独资或合资、合作的方式设立书报刊分销、可录类光盘生产等企业。在中方控股51％以上或中方占有主导地位的条件下，允许外商以合资、合作的方式设立出版物印刷和只读类光盘复制等企业。在不损害我国审查音像制品内容的权利的情况下，允许外商以合作且中方占有主导地位的方式设立除电影之外的音像制品分销企业。

其二，在中方控股51％以上或中方占有主导地位的条件下，允许外商参与国有书报刊音像制品发行企业股份制改造。

其三，允许香港和澳门的服务提供者在内地设立不超过70％股权的音像制品分销合资企业和不超过70％权益的音像制品分销合作企业，以独资形式新建、改建电影院，在内地试点设立发行国产影片的独资公司。

在申请设立外商独资和合资、合作企业时，新闻出版、广播电影电视行政部门负责把好行业准入关，对申请设立外商独资和合资、合作企业依法进行前置性审批，前置性审批后，根据外商投资有关规定所确定的权限和程序，报相关部门审批。其中党报党刊、电台电视台等重要新闻媒体的广告、发行、印刷等企业以及发行、电影集团公司引进外资，要报国务院有关行政部门批准，并征得中宣部同意。行政审批的实施机关要根据法定条件和程序，对申请人提交的申请材料进行认真审查。要注重选择实力雄厚、管理规范、技术先进、对我友好的境外文化企业进行合资、合作，确保引进外资的资质可靠。

需要注意的是，目前我国对外资进入传媒业只是实行有限开放政策，而对传媒业的核心业务以及关乎国家文化安全的领域则禁止外商直接投资。《关于文化领域引进外资的若干意见》明确禁止了外商的以下投资行为：禁止外商设立新闻机构、广播电台（站）、电视台（站）、广播电视传输覆盖网、广播电视节目制作及播放公司、电影[34]制作公司、电影进口和发行及录像放映公司。禁止外商投资从事书报刊的出版、总发行和进口业务，音像制品和电子出版物的出版、制作、总发行和进口业务，以及利用信息网络开展视听节目服务、新闻网站和互联网出版等业务。此外，还明确规定外商不得通过出版物分销、印刷、广告、文化设施改造等经营活动，变相进入频道、频率、版面、编辑和出版等宣传业务领域。（三）目前我国传媒产业主体准入制度存在的问题及法律完善

从我国传媒产业主体准入制度的现状可以看出，目前我国对传媒业的主体准入实行的是宽严并举的原则。在传媒核心业务以及关系到国家文化安全的领域，国家对非公有制资本特别是外资的进入实行严格的管制；而在一些意识形态不怎么强烈的边缘领域，则适度开放，但原则上仍采取国有资本控制的方式。这种制度对于促进我国传媒产业的健康发展、维护国家文化与经济安全、防范业外资本特别是国外资本进入传媒业的风险均具有十分重要的意义。但从我国传媒产业发展的实践情况来看，上述制度尚存在一定的缺陷，有待于进一步完善。这主要表现在以下几个方面：

1.对国内非公有资本进入经营性传媒的限制过于严格

如前所述，我国目前传媒体制改革的发展趋势是在区分不同类型传媒的基础上进行分类管理，然而在我国现行的传媒主体准入制度中并未体现出这一理念，这突出表现在现行制度禁止业外资本进入所有类型传媒的核心业务领域，并未对公益性传媒和经营性传媒予以区别对待。笔者认为这种做法尚值得进一步商榷。原因如下：

首先，经营性媒体是以营利为目的的媒体，其转制为企业后，就要按照市场规律实行公司化运作，自主经营、自负盈亏，自我发展。其内容产品不仅与广告、发行等业务一样被纳入到企业的整体运营中，而且也是吸引战略投资者的重要资本。对于此类传媒，法律没有必要禁止民间资本的进入，而且在传媒企业上市后，业外资本通过在证券市场投资媒体概念股票的方式介入经营性传媒更是无法避免。就此而言，法律应当允许国内非公有制资本以合作、合资或参股的方式进入经营性媒体，甚至在今后也可以考虑允许设立民营传媒企业。至于非公有资本进入媒体后舆论导向的控制，则可以通过规定国有资本的控股地位或者通过设置“特别股”以及法人治理结构的制度设计来达到目的（详见本章第二节的相关内容）。

其次，在传媒实践中，业外资本进入经营性传媒的尝试已经屡见不鲜。但由于没有合法进入的途径，一不小心就会踏入“买卖刊号或频道资源”的雷区，从而使得业外资本投资传媒业没有保障。例如，1993年，由安徽省轻工业厅主办的《轻工导报》就因为与长江文化传播中心合作经营其社会法制版《大哥大》而被新闻出版署以出卖报纸刊号和非法转让报纸出版权的行为为由予以撤销登记；2002年，中国演员报社与深圳市中农源实业有限公司签订转让经营权合同书，由后者全权负责制定《中国演员报》的发展方针和编辑出版及其他一切经营活动，限期为15年。由于涉及买卖刊号和非法转让报纸出版权，《中国演员报》被新闻出版总署吊销了出版许可证。但即使存在这样的法律风险，民间资本进入传媒的热情却始终不见减弱。多数民间资本采取了绕过政策壁垒，迂回进入传媒业的方式，但也有的因地方保护主义而以“试点”的方式“合法”存在。例如，1997年民营企业华圣集团向《华商报》投入600万元启动资金合作办报；1999年一家民营信息企业投资200万元与《科学时报》社合作经营独立发行的《今日生活》；甚至在国家控制最为严格的广播电视行业，民间资本也跃跃欲试。最为典型就是“遂宁广电事件”。2008年1月，四川省遂宁市广播电视局面向社会公开招标，将下属电视台、电台、广播电视报所涉及的全部有偿广告、栏目、专题、点歌、公告等节目对外承包经营。1月15日，遂宁市北兴房地产公司以1102万元的价格中标。由此可见，虽然非公有资本进入传媒的核心业务领域被明文禁止，但在传媒实践中，这种情况却是禁而不止。这表明媒体与企业都有着共同合作，共同发展的需求。既然政策允许经营性媒体转制为企业，就应当尊重这种基于市场规律而产生的愿望，对民间资本进入传媒业不应当一概禁止。法律需要做的只是在市场结构、内容传播上予以宏观调控和监管，保证舆论导向。

再次，法律一方面禁止非公有资本进入传媒，另一方面又“默许”这种现状的存在，这会导致投资传媒业的非公有资本面临较大的风险，其权益难以得到保护。最为典型的事件是1999年国家有关行政部门对《中国经营报》和《精品购物指南》产权的界定。这两家报纸是是由中国社会科学院主管的，但在创办时由创办者自筹资金，十多年后，两报已经拥有巨额资产，对于由此产生的产权争议，有关部门认为：鉴于该报社的主办单位是全民所有制单位，该报创办时也已经明确为全民所有制性质，其形成的资产应为国有资产。报刊创办时若有个人、集体自筹启动资金的，不能认定为对该报刊的投资，应按债权债务关系处理，由主办单位参照银行同期贷款利率予以退还。这个答复决定虽然符合我国当时的传媒法律制度，但对投资人而言却难谓公平。因为其投资传媒的目的在于获得利润而绝对不是为了获得利息，国家不允许其对投资所形成的资产拥有所有权不免有“巧取豪夺”之嫌。

综上所述，笔者认为，对传媒的核心业务领域的主体准入，法律也应当根据分类管理的原则区别对待。对于公益性传媒（包括纯公益性传媒和准公益性传媒）应当坚持现有的规定，禁止非公有资本进入，而对于经营性传媒，则应当进一步放松对非公有制资本进入经营性传媒的管制，允许非公有制资本以合法的形式进入。

2.对外资进入传媒业的规范尚存在一定的缺陷

首先，对外资进入传媒核心业务领域的限制性规定与现实之间尚存在一定的差距。虽然我国目前的法律禁止外资进入传媒的核心业务领域，但在实践中，这种情况却以不同的形式存在着：如中外合资办报（例如《计算机世界》就是由电子工业部科技情报研究所与美国IDG集团共同创办的），或以提供信息、版权等形式合办传媒（例如上海译文出版社与法国桦榭菲力柏契出版社合作出版《世界时装之苑》杂志，上海文艺出版总社和日本讲谈社合作出版《秀》杂志）等。在广播电视领域，默多克新闻集团星空卫视的音乐、体育、国家地理等七个频道也已经在我国的内地、港澳地区、台湾地区分别落地。即使外资只可以进入广告业务领域，由于广告与采编业务密不可分的关系，外商对采编业务的影响也是不可避免的。上述现象的存在实际上使得我国禁止外资进入传媒核心业务领域的目的落空。事实上，笔者认为，虽然传媒业引进外资对国家的文化安全有一定的影响，但外资对于传媒业而言并非都是“狼”，对一些意识形态较弱的经营性传媒，外资的注入对传媒的发展也具有一定的积极意义。就此而言，法律可以在分类管理的基础上对不同类型的传媒制定不同的主体准入制度。具体来说，对于公益性传媒，应当明确禁止外资任何方式的进入，以确保我国的文化安全；对于经营性传媒，则可以在保证中方控股的情况下，有条件下地允许外资进入。至于“条件”的设置，可以借鉴法国法的规定，只对互惠国家提供此种待遇，也可以借鉴美国法的规定，由主管机关根据是否有碍于公共利益而作出决定。但对于由经营性频道、频率改制的广播公司，则鉴于广播电视的重要地位，仍然应当禁止外资直接投资设立，只允许其以提供信息、版权等形式进入。

其次，对外资进入传媒业的条件尚有缺漏。这主要体现在三个方面：（1）《关于文化领域引进外资的若干意见》只对“外商”进入传媒业进行了规定，但对于具有外商背景的中外合资企业的准入则缺乏规定。而外商控股的中外合资企业进入传媒业与外商进入传媒业并无本质的区别，二者应当受到同样的法律规制。国外的立法对此均有明确的规定。如美国《通讯法》规定，五分之一以上资本总额由非本国国民拥有的公司不得持有广播许可证；日本《电波法》规定，外国人拥有三分之一以上表决权的公司不能获得经营无线局的许可；俄罗斯《大众传媒法》也规定，外资比例超过50%的合资法人无权成为电视和图像专播机构的创办人。上述国家的规定对我国具有一定的借鉴意义。我国立法应当明确国家有关外资进入传媒业的规定，不仅适用于外商，也同样适用于外资控股的中外合资企业；（2）现行制度对外国投资者的资质缺乏明确的规定。传媒产业领域引进外资，主要是希望通过外资进入改善我国传媒股权结构，加快传媒业产权改革，增强产品创新能力和市场开拓能力。能否实现这一目的，与外国投资者的资质有着非常密切的关系。传媒产业并非只要是外商就可以进入，而必须是优秀的外商才可以进入。在这方面，我国其他行业外资准入制度的规定值得借鉴。例如，2001年国务院颁布的《外资电信企业管理规定》就明确规定，要投资中外合资电信企业，外商必须具备一定的资格，包括有从事经营活动相适应的资金和专业人员，同时要有从事经营业务的良好业务业绩和营业经验。我国传媒产业外资准入制度可以比照这些规定并结合传媒产业的特殊要求对外国投资者的资质作出规定；（3）缺乏对中外合资企业中控制权的规定。从我国目前的法律规定来看，多对中方的控股权作了规定，但实践表明，控股并不一定能控制住企业。纵观迄今为止在中国本土上建立起的各个行业十几万家合资企业，虽然在许多企业中中方占股权的一半以上，但中外合资企业的控制权多半掌握在外方手中。为体现国家对外资介入的传媒企业的控制，谨防国外资本在媒体中形成垄断地位，可以借鉴前文所述英国和新加坡的在企业中设置“黄金股”或“管理股”的做法，保证国家对传媒企业重大事项包括人事变动的决定权，并在法律中对中方董事的人数等予以明确的规定。

再次，外资进入传媒业的预警及监控体系尚不健全。法律之所以对外资进入传媒业予以一定的准入规制，主要是因为外资对传媒业的介入涉及国家的文化安全、信息安全和意识形态，为保障准入制度能够得到贯彻实施，国家应当建立一套强有力的预警及监控系统，对外[35]资传媒进行全程监督和特别监测。该系统应当评估确定外资进入传媒业对社会、政治、经济、文化损害的最低程度，并以此作为警戒线。当外资进入对传媒业危害超过或者到达警戒线时，及时发布预警监测信息，以便相关政府部门据此及时制定相应的对策。在这方面，我国在制度上存在不足，今后有待于进一步完善。

3.审批许可程序有待于进一步完善

颁发许可证是对主体进入传媒产业的重要规制手段之一，但我国目前的立法对此却不够重视。突出的问题在于：（1）颁发许可证的程序不健全。这一方面表现在《出版管理条例》、《广播电视管理条例》、《电影管理条例》等诸多行政法规均未对行政审批的具体程序作出明确的规定，程序的开放性和透明性不够。另一方面也表现在许可证的颁发过分依赖行政机关的意志，民主性不足。这一点与国外的相关制度相比有一定的差距。例如，国外颁布广播电视许可证时，一般规定监管部门应当公开听取听众观众的意见，应当公开听取当地其他广播业者的意见，对于涉及公共利益的问题或者存在重大争议的问[36]题，应当公开举行听证，等等；（2）没有规定许可证的期限和定期审查制度。为加强对传媒产业的管理，国外一般对颁发的许可证（主要指广电媒体的许可证）规定一定的期限和定期审查制度，在许可证到期时，持证人必须向政府申请续展，如果其在许可证有效期内没有遵守许可证规定的条件，则会面临不被允许续展进而丧失经营资格的危险，这种方式有效地实现了国家对传媒业的宏观管理目的。而从我国目前的法律规定来看，均未规定各类许可证的有效期，这不利于充分发挥许可证的管理杠杆作用，有待于进一步完善。但值得注意的是，我国《报纸出版管理规定》、《期刊出版管理规定》以及《图书出版管理规定》对报纸、期刊、图书的出版许可证均规定了年度核验制度，这在一定程度上也起到了许可证管理的目的。

有鉴于此，我国应当借鉴其他国家的相关规定，对传媒产业的审批许可程序予以更加明确的规定。一方面，要对行政审批程序作出明确的规定并通过各种途径公开个案中的行政审批程序，体现程序的开放性和透明性；另一方面，也要在审批程序中增加民主的成分，对听证制度，以及申请人的相关权利等予以明确的规定；此外，还要规定各类许可证的有效期和定期审查制度，对不符合许可证条件的，应当拒绝期满后的续展申请或者吊销许可证。二、我国传媒产业主体退出制度的现状及完善

所谓传媒产业的主体退出，是指媒体由于出现了法律法规或章程规定的事由而退出传媒行业的行为。广义的主体退出有两种解释，一是指媒体因关闭破产等原因主体资格消灭，二是指媒体被兼并、收购或重组后主体资格消灭，而狭义上的主体退出则仅指第一种而言。笔者在此采狭义说。由于我国媒体长期以来实行的是事业单位的管理模式，传媒担负的宣传功能大于其他功能，各主管单位和主办单位对其主管或主办的传媒予以大力支持，这导致了媒体特别是报刊社、广播电视台等新闻媒体只能生不能死，这不仅严重阻碍了传媒市场竞争局面的形成，同时也不利于传媒创新能力的提高。而随着传媒市场化趋势越来越明显，传媒产业必然也要面对“生死存亡”、“优胜劣汰”的问题，这是由市场经济的内在规律所决定的。而媒体退出机制的构建，将使那些经营不善、资不抵债的媒体以及舆论导向存在严重问题的媒体有序地退出传媒市场，这有利于彻底打破我国媒体只生不死的局面，有利于提高媒体的创新能力和竞争能力，有利于加大违规成本，最终有利于确保我国传媒产业的健康发展。鉴于我国目前传媒产业的退出机制极不健全，有必要对此问题予以进一步的分析。（一）我国现行的传媒产业主体退出机制及存在的问题

1.我国传媒产业主体退出机制的立法现状

我国现行的传媒产业退出机制分散在有关报刊、广播电视等单行的法规或规章制度中。报刊业退出机制的规定主要体现在2005年发布的《报纸出版管理规定》和《期刊出版管理规定》中，前者第53条规定：有下列情形之一的，不予通过年度核验：（1）违法行为被查处后拒不改正或者没有明显整改效果的；（2）报纸出版质量长期达不到规定标准的；（3）经营恶化已经资不抵债的；（4）已经不具备本规定第8条规定条件的。不予通过年度核验的，由新闻出版总署撤销报纸出版许可证，所在地省、自治区、直辖市新闻出版行政部门注销登记。未通过年度核验的，报纸出版单位自第二年起停止出版该报纸。后者的第51条也作了与上述条文相似的规定。

广播电视业的退出机制主要体现在《广播电视管理条例》中，该法第50条规定：违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府广播电视行政部门责令停止违法活动，给予警告，没收违法所得，可以并处2万元以下的罚款；情节严重的，由原批准机关吊销许可证：（1）未经批准，擅自变更台名、台标、节目设置范围或者节目套数的；（2）出租、转让播出时段的；（3）转播、播放广播电视节目违反规定的；（4）播放境外广播电视节目或者广告的时间超出规定的；（5）播放未取得广播电视节目制作经营许可的单位制作的广播电视节目或者未取得电视剧制作许可的单位制作的电视剧的；（6）播放未经批准的境外电影、电视剧和其他广播电视节目的；（7）教育电视台播放本条例第44条规定禁止播放的节目的；（8）未经批准，擅自举办广播电视节目交流、交易活动的。此外，该法第51条还对出租、转让频率、频段，擅自变更广播电视发射台、转播台技术参数的，以及经批准，擅自利用卫星方式传输广播电视节目的等情节严重的行为，规定了由原批准机关吊销许可证的行政处罚；除此之外，《广播电视广告播放管理暂行办法》等行政规章中也有关于吊销广播电视机构许可证的规定。

图书出版业退出机制的规定主要体现在2008年实施的《图书出版管理规定》中，该法第42条规定：图书出版单位有下列情形之一的，不予通过年度核验：（1）出版导向严重违反管理规定并未及时纠正的；（2）违法行为被查处后拒不改正或者在整改期满后没有明显效果的；（3）图书出版质量长期达不到规定标准的；（4）经营恶化已经资不抵债的；（5）已经不具备本规定第9条规定条件的；（6）暂缓登记期满，仍未符合年度核验基本条件的；（7）不按规定参加年度核验，经催告仍未参加的；（8）存在其他严重违法行为的。对不予通过年度核验的图书出版单位，由新闻出版总署撤销图书出版许可证，所在地省、自治区、直辖市新闻出版行政部门注销登记。

2.我国现行传媒产业主体退出机制存在的问题

从上述立法规定来看，我国现行传媒产业主体退出机制主要存在以下问题：（1）在退出机制的设计上，未区分公益性媒体和经营性媒体。如前所述，公益性媒体与经营性媒体有着很大的不同，后者为完全的市场主体，而前者则并非如此。这也决定了二者退出机制的设计也应当存在较大的区别。既然目前的传媒体制改革已经采纳了分类管理的模式，那么，在退出机制的设计上也应当对此有所体现。（2）在退出方式上，只规定了行政主导型的媒体退出机制，而缺少对因破产等市场原因退出的制度安排。只规定行政强制退出方式，而未规定媒体自愿退出方式。之所以出现这种状况，主要与我国长期以来的传媒体制有关。由于媒体一直被作为事业单位管理，自然无法适用《公司法》、《破产法》等规范企业退出的法律。但在部分媒体已经完全走向市场的今天，这样的规定显然已经不能完全适应传媒实践的要求。（3）在退出条件的设计上，缺乏科学性和可操作性。一方面，缺乏媒体退出的评估制度。现行的评价体系多建立在对传媒社会效益的考察上，而缺少对经济效益的考量；另一方面，即使是对社会效益的考察，反映的也是传统行政管理的经验主义倾向，缺乏专业化特质。而且相关条款普遍具有较大弹性，在语言上突出表现为用于定性的模糊词语太多，定量的精确词语偏少，这使得某些条文缺乏可操作性。（4）在退出制度的体系化设计上，配套制度的建设严重落后。媒体的退出主要涉及两方面的问题，一是根据何种标准确认其应当退出，二是退出后如何处理人员安置、债权债务关系等问题。而就目前情况而言，相关配套制度的建设尚不能令人满意，这在一定程度上削弱了传媒退出机制实施的可操作性。（二）我国传媒产业主体退出制度的完善

笔者认为，我国传媒产业的主体退出制度，应当在考虑传媒产业本身固有特点的基础上，在分类管理的模式下，结合我国现行的有关市场主体退出的法律制度予以进一步的完善。根据以上认识，传媒产业的退出可以分为以下类型：按照退出的媒体的主观状态，可分为自愿退出和强制退出；按照媒体退出的机制，可分为行政主导型的退出和市场主导型的退出；按照退出的媒体的类型，可分为公益性媒体的退出以及经营性媒体的退出。下面以第一种分类为线索予以分析。

1.媒体的自愿退出

媒体的自愿退出是指由媒体自行决定退出传媒行业，消灭主体资格。由于公益性媒体（包括纯公益性媒体和准公益性媒体）是由政府以公共利益为目的而设立的，故不能由其自行决定退出。因此，自愿退出方式只适用于改制为企业的经营性媒体。对于传媒企业而言，无论其组织形式是普通有限责任公司、国有独资公司，还是股份有限公司，均可以依公司章程的规定，或者经股东会或者股东大会决定解散。其解散的具体程序应当适用《公司法》的相关规定。

2.媒体的强制退出

媒体的强制退出是指媒体因法定原因被有权机关强制解散并依法清算注销。根据实施强制消灭的有权机关的不同，可将媒体的强制退出分为行政机关的强制退出和司法机关的强制退出两种，以下简称行政退出和司法退出。（1）行政退出

行政退出是指由行政机关根据法定职权和程序，依法强制解散媒体，消灭其从事传媒活动的资格。根据实施退出的行政机关的不同，媒体的行政退出又可分为行政主管机关的强制退出和工商行政部门的强制退出。

媒体的行政主管机关可以根据法律、法规、规章和有关的国家政策，对具有严重违法行为或者不符合国家传媒产业政策，或绩效不佳不能达成设立目的等情形的媒体，按照法定的权限和程序，强制剥夺其主体资格。这主要是通过取缔曾经授予给该传媒的行业准入或业务经营资格以及责令关闭、或撤销等具体行政行为来体现的。在法律制度的设计上，除了如前文所述应当对各类许可证明确有效期，规定期满后的续展制度和定期审查制度外，还要对退出条件予以明确的规定。这需要建立起完善的传媒质量评估体系，评估标准除了既有的法律、法规、行政规章的相关规定之外，还要根据传媒的特点建立起报刊发行量、广播电视收视听率认证制度，传媒经营绩效评估制度，传媒内容评价制度等。行政退出机制适用于所有的媒体，但应当根据各类媒体的设立目的分别制定不同的评估标准。纯公益性媒体自然应当用其创造的社会效益予以考察；至于准公益性媒体和经营性媒体，虽然二者均需要建立社会效益和经济效益的双重标准，但由于二者的目的不同，在具体的标准设计上也应当有所不同。具体而言，准公益性媒体的社会效益标准应当高于经营性媒体，而经营性媒体的经济效益标准则应当高于准公益性媒体。

行政退出还包括媒体因被工商行政管理部门吊销营业执照、撤销工商登记等而丧失主体资格。此种退出方式只适用于经营性媒体。根据我国《公司法》以及《公司登记管理条例》的规定，工商部门可以在以下情况下对传媒企业吊销营业执照：（1）虚报注册资本，取得公司登记，情节严重的；（2）提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记，情节严重的；（3）公司成立后无正当理由超过6个月未开业的，或者开业后自行停业连续6个月以上的；（4）公司登记事项发生变更时，变更经营范围涉及法律、行政法规或者国务院决定规定须经批准的项目而未取得批准，擅自从事相关经营活动，情节严重的；（5）公司不按照规定接受年度检验的，在登记机关限期内仍不接受年度检验，或者年度检验中隐瞒真实情况、弄虚作假，情节严重的，吊销营业执照；（6）伪造、涂改、出租、出借、转让营业执照的，情节严重的；（7）利用公司名义从事危害国家安全、社会公共利益的严重违法行为的，吊销营业执照，等等。传媒企业被吊销营业执照后，应当停止经营活动，并依法组织清算，清算结束后，办理注销登记，消灭其主体资格。（2）司法退出

媒体的司法退出是指媒体的主体资格经由司法程序归于消灭。这主要包括两种情况：一破产消灭。是指传媒企业因破产而丧失主体资格。根据我国《破产法》的规定，在传媒企业在不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，经债务人或债权人，或依法负有清算责任的人（指企业法人已解散但未清算或者未清算完毕，资产不足以清偿债务的情形）向法院提出破产清算申请，由法院依法进行破产宣告并主持破产清算。破产程序终结并办理注销登记后，传媒企业法人的主体资格即消灭；二是司法判决退出。根据我国《公司法》第183条的规定，公司的经营管理发生困难，继续存续会使股东的利益受到重大损失。通过其他途径不能解决的。持有公司全部股东表决权10%以上的股东，可以请求人民法院解散公司。司法退出虽然也属于强制退出，但与行政退出不同的是，它的发生是由市场经济的内在规律所决定的，而不是由单纯的国家强制力所决定的，因此，就其本质而言，属于市场主导型的退出机制。司法退出方式只适用于经营性媒体。（三）媒体退出的相关法律问题

媒体退出后，会引发诸多法律问题，并涉及多方面的利益，因此，无论采取何种退出方式，媒体都不能一退了之，而应妥善解决好遗留的问题，以保证退出机制能够有效运行。这些问题主要包括以下几个方面：

1.关于职工的安置

在媒体退出的实施过程中，以及在媒体退出后，均应妥善地解决职工的安置问题。这个问题在破产退出和行政退出中最为明显。

对于破产退出，我国《破产法》、《劳动法》、《劳动合同法》以及相关法律、法规、行政规章和政策均对如何妥善解决破产企业职工的安置问题作了较为明确的规定，这主要包括以下几个方面的内容：其一，根据《破产法》第8条第2款的规定，传媒企业提出破产申请的，应当向人民法院提交职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况；其二，根据《劳动合同法》的规定，用人单位被依法宣告破产的，其与职工的劳动合同终止。用人单位应当按《劳动[37]合同法》规定的标准向劳动者支付经济补偿；其三，根据劳动和社会保障部、民政部、财政部关于安置关闭破产企业职工和离退休人员的相关规定，关闭破产企业的在职职工，将按规定纳入当地社会保障和再就业工作计划，由当地政府和有关部门做好生活保障和再就业工作；关闭破产企业的离退休人员，将被直接纳入基本养老金社会化发放范围，按时足额领到养老金；其四，对于所欠的职工的工资、社保费用、经济补偿金等费用的分配问题，根据《破产法》第113条的规定，破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，第一顺序优先清偿所欠的职工工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；同时《破产法》第132条就职工安置费优先于担保权利人就被设定担保的财产优先受偿的特殊情形作出了规定。

对于行政退出，行政主管机关应当按照《劳动法》等法律、法规、行政规章或相关政策的规定，制定被撤销传媒职工的分流安置及补偿政策，采取鼓励职工自行调出、自谋职业、其他企业安置等多渠道分流安置相结合的原则，实行职工自愿选择，有偿安置，切实保护职工合法权益，促进职工再就业。

2.关于债权债务的处理

因被宣告破产而退出的，应当按《破产法》的规定在法院的主持下进行破产清算，了结传媒的债权债务关系；被行政机关撤销或责令关闭，以及因工商行政管理部门吊销营业执照而退出的，应当由行政主管机关组织清算，负责处理传媒的债权债务关系。

3.关于媒体退出的责任追究

在媒体因违法或经营管理不善而导致退出时，应当建立和完善相关责任追究机制，对直接责任人追究相应的法律责任。

第四节 媒体主体地位之重构对我国传媒管理体制的影响

如前所述，长期以来我国的媒体一直被定位于事业单位，这导致了其管理体制深深地刻上了计划经济体制下行政事业单位管理体制的烙印。这主要表现在以下几个方面：

1.部门分割，各自为政。所谓部门分割，是指我国传媒业的各个门类，包括报刊、图书、广播电视、电影、音像等分别由新闻出版、广播电影电视、文化等不同的部门进行监管。这些部门各自为政，都分别制定了本行业的规章制度，有明显的部门特色。

2.条块结合，以块为主。“条块结合，以块为主”是计划经济体制下行政事业单位典型的管理体制。所谓条，是指自上而下地按行业系统管理;块，则是指各级政府的管理。在这种体制之下，我国的传媒形成了集宣传、事业建设和行业管理“三位一体”的管理体制，即各级媒体同时受同级党委、同级政府以及上一级行业行政部门的共同管理。

3.管办结合，严格管制。即政府部门既是媒体的主办者，又是媒体的管理者。这在广电业最为明显。依我国目前法律规定，广播电台、电视台系由各级广播电视主管部门主办，这使得广播电视主管部门集投资者和管理者于一身，充当着宣传、建设、管理的三重角色。这种管办结合的模式使得管理者对其下属的媒体的基本管理理念和态度都是立足于“管制”，而不是扶持与支持，管理方法也多采取计划手段和行政手段，并以禁止性和义务性为主，限制过严、过细。（二）现行传媒管理体制的缺陷

首先，部门分割、条块结合的体制严重阻碍媒体的跨媒体、跨地区经营，不能适应传媒产业的发展。一方面，部门分割，各自为政，使得各类媒体壁垒森严，严重影响了媒体的跨媒体经营；另一方面，条块结合，以块为主的管理体制使得绝大多数媒体都属于地方所有和部门所有，实行严格的归口管理，各媒体都只能在各自的行政区域内开展业务，任何跨区域的经营行为都要经过有关部门的批准，而由此形成的地方保护主义使得媒体的跨地区经营很难实施。这种状况与市场经济的逻辑发生严重的冲突，不利于传媒资源的优化配置，更难以进行规模化经营。

其次，管理多头使得政出多门，不仅造成管理上的许多冲突，也使得规制目标难以实现。我国各级媒体同时受同级党委、同级政府、上一级行业行政部门共同管理，由于这“三只手”所处的位置不同，所抓的重点不同，所追求的具体利益不同，因而所起的作用也不同。以报业为例，各地宣传部门作为党管理媒体的最直接的执行者，对报刊负有管理职责；各级新闻出版行政部门对报刊行使政府的管理权。两大管理系统之间的职能多有交叉，加之报刊的属地属性，当地党政部门对报刊也有直接的管理权。这种政出多门的管理方式，没有在各管理部门之间进行明确的职能划分，以致产生机构重叠、职责不清的问题，让报刊业无所适从。这种管理多头、主从难分、有系无统的体制既造成了管理上的许多冲突，又造成了管理上的许多漏洞。

再次，管办结合使得政企不分，政事不分，导致规制的随意性和主观性很强。管理者同时又是投资者，其既要实现规制目标，又要对下属媒体的发展负责，还要以决策者的名义参与媒体的经营活动。政府部门既是游戏的参与者又是游戏的制定者，这种角色的多元化使得各项法律、法规的执行仍然要受到行业、部门甚至地方利益的制约，很难保障监管的公正与独立，同时也不可避免地导致监管的随意性和主观性。例如，在传媒集团化的热浪之中，许多本来不具备兼并或联合其他媒体条件的媒体，也因为某些政府机构领导的一时头脑发热而强行上马，盲目实行集团化，这就是管制缺乏独立性与科学性的典型例证。

最后，我国目前对传媒业的管理仍以政府监管为主，媒体的自我管理、社会管理方式未能得到充分的重视。这种现象不仅加强了政府对媒体的干预色彩，而且也常常导致因行政管理缺乏必要的灵活性而僵化和失效。更重要的是，因媒体未能在内部建立起自我约束的机制，也会影响其健康发展的进程。二、传媒主体地位之重构对我国传媒管理体制的完善

我国目前的传媒管理体制形成，是建立在把媒体定位于只具有意识形态属性的事业单位的基础上的，在传媒的产业属性逐渐得到承认的今天，这种管理体制已经远远不能适应传媒产业的发展，因此，必须结合传媒产业的变革，进一步转变政府职能，健全传媒业的管理体制。这个问题已经引起了我国政府的重视。2003年7月30日，《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》要求健全文化管理体制，提出“探索社会主义市场经济条件下加强党对宣传文化企事业单位的方式和方法。行政主管部门要进一步转变政府职能，实行政企、政事分开，管办分离，加强宏观管理”的指导方针。按照这一方针，并结合本书所提出的划分准公益性媒体与经营性媒体的观点，笔者认为，我国的传媒管理体制应从以下几个方面予以完善：（一）转变政府管理职能

转变政府管理职能首先要解决的是管办分离的问题。如前所述，无论是准公益性媒体还是经营性媒体，都是具有独立主体资格的法人，而并非行政主管部门的附属机构。其依法律的特别规定或企业的设立条件或程序而设立，行政主管部门只是管理主体而并非设立主体。

这样，国家行政主管部门与媒体的关系就从内部管理关系转变为外部管理关系。传媒行政管理部门要从“办媒体”向“管媒体”转变。这种转变的意义在于：“在内部管理关系中，国家行政主管部门无须有具体的法律依据，只需凭借行政权力就可以对媒体予以管理，从这个意义上讲，内部关系的法律性很差；而在外部管理关系中，国家行政主管部门对媒体发号施令就必须有明确的法律依据，媒体并无全面[38]服从行政部门的义务，其独立性受到法律的保护。（二）理顺行政管理体制

为改变目前条块分割、政出多门、监管不力的局面，今后可以考虑建立统一的传媒行政管理体制。2004年9月，中宣部、中央编办、国务院法制办、新闻出版总署、文化部、广电总局、财政部七部门公布了《关于在文化体制改革试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》，决定在浙江、北京等9个地区进行文化市场综合执法的改革试点工作。至2005年4月，广东省按要求调整归并市、县两级文化广播电视、新闻出版行政管理部门，统一组建了文化广电新闻出版局并加[39]挂“版权局”牌子。这种管理体制虽然有利于解决长期以来文化市场执法工作存在的管理机构不健全、执法主体不规范、多头执法、职能交叉等问题，但恐怕真正建立尚需时日。就目前而言，可以在保持现行部门分割管理的基础上，首先解决条块分割，以及管理多头的问题。一方面，对各管理部门的部分职能，依据传媒的类型，分阶段、分步骤地重新调整和归并，明晰各自的责、权、利。法律应当明确新闻出版总署、广电总局这样的机构为政府规制媒体的最高机构，其既管理经营性媒体，也管理准公益性媒体；宣传部则主要管理准公益性媒体的舆论导向，对其重大报道可以予以干预，但不再干预经营性媒体的日常报道；经营性媒体可以采取国有资产授权经营的方式，由国有资产管理部门以出资人的身份进行管理；准公益性媒体的国有资产则同时接受财政部门和国有资产管理部门的管理；另一方面，对经营性传媒而言，应当建立现代企业管理体制，摒弃属地原则，使其可以打破地区壁垒，以市场经济独立主体的地位开展经营，包括在地区间进行合并、扩张等。（三）完善行政管理方法

在把媒体塑造为具有独立主体资格的市场经济主体的基础上，国家对媒体的管理方法也要进一步完善，要逐步实现从行政管制为主向“规范、透明、引导、宽松、民主”的方向转变。这样，国家对媒体的管理方法就不应当仅仅是“管制”，还应当包括一些促进传媒产业发展的措施，这主要包括税负优惠和财政补贴两种方法。

首先，政府应当通过对传媒企业实施税负优惠，来扶持传媒企业的发展。对此，多数国家都有这方面的规定。例如，德国的增值税率一般为7%－16%，而报业、期刊业则享受7%的优惠；法国的增值税率一般为5.5%－19.6%，而报业则享受2.1%的优惠；在美国，报刊业、图书业甚至免收增值税。在我国，传媒产业也一直享受税负优惠。早在1993年国家税务局颁发的《国家税务局关于进一步支持宣传文化事业的通知》中就明确规定，出版业只征增值税，不征营业税，机关报和少儿报还免征增值税；同年，财政部颁布了《关于进一步支持宣传文化企业的通知》，规定对宣传文化企业统一执行33%的所得税率，同时免征能源交通重点建设基金和预算调节资金；1994年，财政部和国家税务总局联合颁发《关于继续对宣传文化单位实行财税优惠政策的规定》，决定采用先征后退的办法以减轻执行新税制给宣传文化单位带来的税负增加。2005年，财政部、海关总署、国家税务总局颁布《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》对传媒产业继续采取了税负优惠政策。例如，规定试点文化集团的核心企业对其成员企业100％投资控股的，经国家税务总局批准后可合并缴纳企业所得税。对从事数字广播影视、数据库、电子出版物等研发、生产、传播的文化企业，凡符合国家现行高新技术企业税收优惠政策规定的，可统一享受相应的税收优惠政策。这些规定对于传媒产业的发展起到了积极的促进作用，今后还应当继续贯彻这一管理理念，以扶持传媒产业的发展。

其次，对于准公益性媒体应当予以一定的财政补贴，以保障其公益目标的实现。（四）完善管理体系

各国的传媒实践表明，在政府管理之外构建完善的媒体自律机制和社会化管理机制，对于形成传媒产业发展的良好外部环境，减轻政府对媒体的干预程度，增强传媒产业自我经营、自我管理、自我发展的活力，都具有十分重要的意义。为适应政府职能转变和行政管理方式转变的要求，我国有必要借鉴国外的相关制度，在政府管理之外，进一步加强媒体的自我管理和社会化管理，以构建多元化的管理体系。一方面，要加快推进行业协会建设。进一步建立和完善各类媒体协会，如报业协会、广电业协会等。我国应当通过法律赋予行业主管部门协调和指导媒体建立自律组织的权力和责任，督促媒体建立自律组织和自律机制。行业协会有权制定自律规则，制定内容产品质量标准，以及受理公众对媒体的投诉、调解媒体与受众之间的纠纷，对违

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