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作者：李霞

出版社：社会科学文献出版社

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行政合同研究：以公私合作为背景试读：

前言

在世界范围内，无论作为一种理念、制度，还是作为政策执行、管制和政府组织的工具，行政合同都已被普遍接受和运用。尤其是随着公私合作的兴起、民营化的推进、“契约式治理”的拓展，行政合同俨然已可与行政处分“平分秋色”，成为新行政法和新公共管理领域的“新贵”。然而在我国，行政合同仍处被偏废的一隅，理论研究和制度建构显得滞后，并迟缓了实践的步伐。本书正是聚集于这一尚未获得充分回应的领域。同时，鉴于行政合同是一个相当宏大的议题，本书以公私合作为背景对研究主题进行了限缩。

本书包括

导论

在研究方法上，本书脱离了行政合同先验存在的预设前提，而以其自身逻辑发展历史为研究原点。全书主体共分五章。第一章的论证分两个层次。首先，探寻催生行政合同的时代背景，结合行政合同的独特功能和特点，来论证它契合现实而生的客观必然。其次，现代行政裁量理论消解了行政羁束与意思自治之间的深刻紧张，为行政合同中的协商自由精神找到了出口；在契约法的演进中，相对的契约自由逐渐代替绝对的契约自由，也为行政合同提供了正当性。在此基础上，依法行政理念的现代修正为行政合同提供了法律空间。

第二至第四章是对目前行政合同领域最重要的三个问题的回答。第二章回答的是如何识别行政合同，并进而回答行政合同是什么。从某个角度来看，第二章也是证成行政合同概念的重要步骤，因为它尝试廓清行政合同与私法合同及单方行政行为之间的界限。第三章回答的是行政合同适用的范围和领域问题。第四章关注的是行政合同的法律适用问题。此三章同样以“公”与“私”的相互交融与紧张关系作为讨论的背景。

第五章以公私合作合同为例，探究其现实的运行状况和未来的制度建构。行政合同的兴盛与公私合作的需求息息相关，在以合同为主要推进和执行工具的公私合作下，探讨“公”与“私”各自角色的演变与责任的分配，有助于推进对国家与公民、国家与社会、国家与市场、公法与私法、管制与治理等多个重要相关问题的思考，以及对中国未来的行政合同制度设计所涉的各种利益和关系的权衡。导论

一 问题的缘起

合同作为“整个文明的产物”，本无所谓公私。尽管伴随着公私法的二元划分，合同渐被民法学者视为私法之“独占物”，但事实上，合同一直以来亦是公法上的概念。“契约”常被用于各种政治哲学与法学的辩论，政治哲学先贤们运用“社会契约”的观点，来有力地正当化政治社会的存在；约翰·罗尔斯的《正义论》，通过契约的观点建构正义的原则；麦克尼尔突破了古典和新古典合同理念的片面和局限，其“新社会契约论”中的“关系契约”以交换为基础，“覆盖整个世界”。

合同法作为法律中最为古老且最为重要的组成部分，在公元前1762年颁布的《汉谟拉比法典》和中国古代法制实践中早已有之，19世纪的民法典编纂更是将其作为重要内容。20世纪以后，合同法在许多方面发生了重大变化，并不断突破既有界限，大量新的合同类型涌现——行政合同就是其中一类。如果说，19世纪的合同法是一个统一的抽象理论体系，那么从20世纪开始，合同法不再保有一个完整的外形。行政合同，从一些具体的角落，敲开了合同法作为一个统一的抽象理论体系的坚硬外壳，汲取了创新行政治理方式所需的养分，又将社会公正、公共利益等成分注入。

行政合同的出现，在现实上，因应了政治、经济和社会结构的巨大变革；在理论上，经过了以绝对契约自由和当事人意思自治为中心的古典契约理论逐步为渗入国家和公法因素的现代契约理论所代替的准备；在法律规范方面，许多国家的行政合同立法内容已相当丰富和立体，为实践的发展提供了坚实的依据。

从行政法的角度观之，行政合同作为一种非权力性的行政活动方式，是一种治理方式的创新，体现了现代行政管理民主化、灵活性的趋势，在实践中发挥了促进行政的民主化、提高行政效率等作用，且越来越多地被用作调整和引导经济的工具。而作为一种新的法律形态，它更包含着法律价值观的深刻变革。它的出现，打破了私法对合同的“独占”，从而攻进了大陆法系公法和私法之间的坚实壁垒，充分体现了公法与私法相互渗透的发展趋势。正是在这个意义上，现代行政国家或被冠以了“契约国家”的称号。

放眼世界，行政合同正在全球化、民营化、管制改革和公私合作的“春天里”发枝散叶，理论上对行政合同的研究已远远脱离“适法性”的层次而步入对具体而微的前沿问题的探讨和解决中。转视中国，尽管举步维艰，行政合同仍现实地成为行政的一种重要方式和手段，然而法律学者对它的关注还比较初步，无法与它日益彰显的重要性及其所造成的理论和现实问题的深刻性相匹配。客观来看，法学界的冷漠、否定以至反对的声音仍在不断回响，行政合同迄今挣扎在“巨大的问号”的泥淖中。用梁慧星教授多年前的判断来描述今日的情形仍然是妥当的：“目前在我国，不仅民法学界普遍否认行政合同的存在，行政法学界也有部分学者对行政合同持否定态度，认为行政合同概念本身是矛盾的。”在1999年《合同法》的起草过程中，一部分行政法学者建议将行政合同作为合同的一种特殊形态，以专章形式加以规定，但因民法学界的激烈反对而未能如愿，行政合同因此丧失了以立法来确认和推动制度构建和实务规范的一个发展良机，令人扼腕。之后的十几年，正是西方国家（以及我国台湾地区）行政合同迅速推进之时，而我们的成效并不显著。时至今日，行政合同的基本理论体系在我国仍未建立。具体而言，对行政合同的概念、识别标准、适用范围、性质、正当性基础、原则、价值和功能、权利和义务配置、程序、法律救济等问题的讨论尚停留于较浅层面，同时存在诸多分歧；对私法合同理论、私法合同规则在行政合同中如何运用理解不一，对行政合同规则区别于普通合同的特殊性尚待进一步研究；等等。理论上的幼稚、困惑和分歧，导致了立法上的缺失和矛盾（例如，现行关于行政合同的立法采用针对某种特定行政合同的单行立法模式，多以法规或规章的形式出现，这种模式导致了规范适用上一定程度的混乱；2014年修订的《行政诉讼法》引入了“行政协议”的概念，但对于何谓“行政协议”，它具体范围有多大，无论是《行政诉讼法》还是新出台的最高人民法院司法解释，均未做出能令人普遍接受的阐释；部分法规的不同条文之间甚至相互矛盾，更凸显了立法指导思想的模糊与混乱）；立法上的缺失和矛盾进而导致了行政合同实践中的盲目和失范。毫不夸张地说，目前关于行政合同的理论、立法和实践呈现出一种“碎片式”存在，现实中存在的种种问题迟滞了行政合同的发展，影响了这一制度功能的发挥和价值的实现。

随着民营化的推进、公私合作的兴起、服务型政府的建设、柔性行政的渐入主流，行政合同可谓又逢良机。这一次，机会不容再错失。行政法学界当负起这个责任，与时代共进，“与国际接轨”。

这正是本书欲选择以行政合同为主题展开研究的最初动因。行政合同本身所具有的特点也深合本人研究兴趣。行政合同一直被视作公法与私法嫁接的产物、契约性要素和权力性要素的融合体。它兼具行政价值意义和合同价值精神，包含了政府和社会的需求，也承载着民众的期许；它逾越了传统理论设立的藩篱，使原本相斥的两个范畴渐行渐近。

行政合同是一个相当宏大的议题，其延展性极强，几将涵括行政法学和公共管理学的所有层面。因而文章拟以公私合作为背景，对研究主题进行限缩。这一选择主要基于以下理由。

第一，从世界范围来看，行政合同的兴盛与公私合作的背景息息相关，公私合作合同（作为一个外延极广的集合式概念）的运用已遍及除国家核心任务之外的各个领域（甚至已逐渐渗入部分原本由国家独占的、属于国家核心任务的领域，例如，司法、治安、国家安全等），成为一种颇具代表性和典型性的合同形态。以公私合作行政合同切入，不仅要考量其所具备的一般行政合同的特点，还要综合平衡其内部错综复杂的公私方合作关系和利益，其所引发的公共任务执行的责任结构改造，以及导出的一连串法律问题，诸如传统依法行政理念在行政合同领域的实现，公法和私法规则的适用，公私合作合同的公/私法属性，国家任务之责任归属的演变，国家任务转由私人执行的原则和界限，合同中必要条款的内容，公、私部门和第三人（服务的受领者）之间的法律关系，长期合作中公、私利益的实现机制，等等，对这些问题的思考势必推进行政合同理论的深入化和制度的体系化、精致化。

第二，基于公私合作的重要价值和意义。公私合作的价值在于公/私部门优势和资源的结合——公部门控制关键的制度、管制性资产等公共资源，而私部门则带入外部资本、人力资源、专业技术；公私合作对于改善公部门的绩效、降低公共服务的成本、提高服务品质、减少财政紧缩带来的冲击具有重要作用。就中国的情形而言，公私合作的重要意义还在于回应了政府职能转变的需要。新中国成立后的相当长一段时期内，国家垄断了一切的公共领域，而且私人领域也在很大程度上被公共化，奉行的是全能政府、计划经济。这种情况无法适应改革开放和建设社会市场经济的需要，也极大压制了社会和个人的发展。随着经济的发展，转变政府职能也被纳入改革的内容，并形成了一个延续至今的放权趋势，呈现出由全能政府向有限政府、由管制政府向服务政府的转变。而与“不是政府就是市场”“不是公就是私”的简单化思维方式相比，至少就方法而言，公私合作/合作治理现在已被倾注越来越多的重视，并在很大程度上可以为当前中国政府职能的转变提供一种可能的选项。

第三，我国公私合作领域的现状。自20世纪80年代始，我国开始以公私合作的模式履行公共任务（包括基础设施建设、公共产品供应、社会福利提供等）。目前在这些领域，在公私合作基础上缔结行政合同已为势之所趋。然而相关法制并不完备，导致在合同相对人的选择、合同内容的拟定、合同的履行和管理等阶段出现了许多问题。在实务中，也面临着一些困境，包括良性竞争难以形成、对公众消费者保障不足、难以达成自负盈亏、合同内容不明确、监督机制的功能未能彰显、国家担保责任未能落实，等等。仅从2013年4月的报端新闻来看，凤凰古城门票涨价事件、水电涨价、地方政府债务危机、邮政普遍服务基金收取、健力宝浮沉20年等新闻，都足可引发对公私合作的限度、公私合作合同两造的权利义务、不同种类公共产品的使用与收费的思考，对从“公私合作”蜕化为“公私合谋”的质疑，对“公法遁入私法”之可能的担忧，对公共任务的主体、内容和责任以及公众消费者作为利益相关方的权利及其保障等的反思。

二 国内外的相关研究

鉴于行政合同鲜明的“实务驱动性”，本部分关于理论研究的描述将同时对行政合同理论发展之背景——行政合同制度及其实践的演进路径做出勾勒。事实上，行政合同理论发展的轨迹，对应的正是行政合同制度兴起之历程——行政合同在现实世界中风生水起之时，亦是相关学术繁荣之机。只是学术的繁盛一方面表现为共识的逐渐达成，一方面也表现为百家争鸣，而后者不仅不会阻碍行政合同在实践中前行，反而能为其行进道路扫除障碍。（一）相关国家和地区对行政合同的研究1.大陆法系国家

传统的大陆法系法学理论认为，合同的原始意义与公法无关，合同上的当事人地位平等、意思自由、双方合意等要素在行政法领域几无存在的可能。加之传统行政法学所主张的是以维护秩序为主要任务、以命令—服从式的高权行政为主要方式的“秩序国家”理论，对于合同方式有着天然的排斥，因而“公法合同长期以来曾被视为一个自相矛盾的概念”。德国行政法学之父Otto Mayer就持彻底的行政合同否定论。Otto的学说影响深远，以致时隔多年，“新行政法学创始人”Ernst Forsthoff也认为，行政合同制度将使行政权的优越地位被“拟制平等化”地破坏。很长一段时间，行政法上将行政分为高权行政和国库行政，前者的根据在于统治权，而后者的根据在于财产权；前者产生的是公法关系，后者则产生私法关系。这一学说对德国行政合同法制的影响极大，使得在德国行政合同理论发展初期，不少学者不得不为其存在的正当性而战。

随着现代国家的任务和作用的变迁，秩序国家逐步向“给付国家”转变，行政合同实践实现飞跃，相关理论研究随之趋向深入，通说逐渐认可了行政合同的“适法性”。“二战”后，行政合同作为一种行政行为的方式，被写入行政法学著作和教科书。1958年出版的三本德国行政法著作使行政合同在理论上取得了突破，它们分别是伊姆鲍登（Imboden）的《行政法上的合同》、扎尔茨维德尔（Salzwedel）的《公法合同的适法性界限》和斯泰恩（Stern）的《论公法合同的理论基础》，它们充分论证了行政合同的“适法性”，从而为行政合同确立了应有的地位。学者们开始接受这样的观点：在一个公共行政主体与另一个公共行政主体或者行政相对人具有共同或互补的利益时，可以签订行政合同，并将行政合同看作单方措施的替代和补充，是处理具体事件的、兼具稳定性和灵活性的替代性活动方式。1976年德国联邦行政程序法以专章的形式纳入行政合同，使德国成为世界上第一个在法律中确立行政合同制度的国家。但事实上，行政合同章的起草主要是受实务之需要的推动，理论上尚未达成统一。这体现在联邦行政程序法的结构上，相较于行政处分的规范篇幅，行政合同仅有第54条至第62条共九条规定，体系亦不甚完整，并将行政合同作为非典型的行政行为的一种形式来处理。但这并未对实务上行政合同的蓬勃之势和理论上的长足进展造成妨碍。早期的讨论主要是围绕行政程序法的释义，就行政合同的适用范畴、公法合同与私法合同的区分、合同的类型、合同的合法性等问题展开；近十几年来，受公私合作法制的推动、2002年德国民法债编的修正、欧洲一体化所导致的行政法欧洲化的趋势这三方面因素的影响，德国行政合同的适用空间再度拓宽，相关议题讨论的深度与广度也得到拓展。例如，就行政合同的适用范围而言，德国文献向来强调行政合同适用于法律关系复杂、需要弹性处理的非典型个案，因而使其适用领域集中于个案性的、非例行的行政事务，实务上行政机关处理日常行政事务时通常也不将行政合同作为优先考虑的行为方式，但近来行政合同已逐步应用于大量行政领域。此外，石荷州（Schleswig-Holstein）颁行的公私合同促进法（Gesetz zur Erleichterung Öffentlich Privater Partnerschaften des Landes Schleswig-Holstein）要求，行政机关除非不能以行政合同方式完成行政任务，才以行政处分加以规制，这一规定打破了将行政合同置于辅助地位的传统理念。

作为“行政法母国”的法国，是开创行政合同法理的国家。狄骥就曾宣称：“没有人敢于否认国家是受到契约的约束的，……一份契约就是一项无论在公法还是私法中都具有同样性质的法律行为；或者毋宁说在公法与私法之间不存在区别，而国家就完全如那些受到契约约束的个人一样，受到其自己订立的契约的约束。”一百多年来，行政法院在一系列判例中确定了一套识别和适用于行政合同的标准。除判例外，两类成文法亦为行政合同法律体系的重要组成部分：一类是从司法程序上规定行政合同归中央行政法院管辖，一类则综合性地规定了行政合同。相应地，学理上对于行政合同的探讨也愈益重视，在一般的行政法学教科书中，行政合同都被作为专门的一节来对待。需要说明的是，由于法国行政合同制度（甚至包括整个行政法的相关制度）以经由司法判例形成的法规范作为主要内容，因而在规则的明确性和体系化方面略有欠缺。

就欧盟而言，其本身经常缔结各式合同，也常以合同作为行政行为的方式，来规范成员国的行为或以合同作为执行欧盟法令的工具。欧盟实务中常见的合同类型是行政辅助行为，涉及土地或其他财产的取得与出售、劳务的采购、人员的雇用等；此外，欧盟机构最常用以直接履行欧盟任务的行政合同类型是辅助合同，主要用以欧盟的发展扶助政策。原则上，欧盟可以通过行政合同的方式来履行其任务，这一点毋庸置疑。同时，欧盟委员会在事实情况复杂、个别事实无法厘清或必须付出显然不符合比例的代价才能厘清时，能与成员国或利害相关的私人进行和解，这在欧盟也是早经承认的原则。尽管如此，欧盟法中仍没有法律规范直接规定行政行为的定义，对于行政合同也没有相关的法律框架。对于欧盟层面存在行政合同或公法合同的概念，一般文献并不怀疑。其主要论点来自两方面：一方面，是《欧洲联盟运作方式条约》第288条的规定，该规定使指令致力于达成的目标对于成员国有约束力，但达成目的的形式和方法，则委托成员国自行选择。正是因为欧盟法对于成员国履行欧盟指令的行为方式采取开放的态度，所以涵盖不少未被明文列举的行政行为，而这些行为自然包含行政合同。另一方面，是《欧洲联盟运作方式条约》第272条，根据该规定，基于由欧盟缔结的公法合同或私法合同中的仲裁条款，而使欧洲法院有裁判的权限。这一规定被当作学理上论证欧盟存在公法合同概念的实在法的连接点。对于这一条，有学者主张可导出欧盟法有着与私法合同相区分的公法合同概念；也有学者对此持保留态度，认为这一规定未必表明其与德国法中的公私法区分相同，或许仅能解释为欧洲法院对所有涉及合同形式的法律案件有管辖权。由于欧盟法中并没有像大陆法系那样典型的公私二元区分的体系，因而尽管条约中出现了公法合同的字眼，但欧盟层面迄今为止还没有发展出一般性的公法合同的概念，欧盟法上理解的行政合同主要从不成文的法律原则中推导。

由于欧盟成员国关于行政合同的定位各不相同，要建立一个在欧盟普遍适用的行政合同概念比较困难。对于行政合同的缔结、履行、竞争者的权利保护以及合同违法的法律效果等规范的建立和发展，也相应受到阻碍。近来，有研究主张将欧盟的公法合同的内涵扩大为“所有欧盟机关参与缔结的合同”。但这样一来，合同涵盖的范围可能过于宽泛。重要的问题应是确定支配该合同的欧盟法或成员国法，而非纠结于合同本身的法律性质。

在日本，尽管实践中行政合同应用的广泛性远不及行政指导，1993年的日本《行政程序法》也没有对行政合同做出一般性的规定，但“在现实和观念中，行政上的契约关系是广泛存在的”，无论在理论学说还是司法判例中，“可以说已经不存在否定行政契约概念一般可能性的见解”。田中二郎的观点作为通说被接受，他认为：公法关系中也存在非权力—服从的支配关系……行政合同是以发生公法上的效果为目的，两个以上对等的当事人之间根据相反方向的意思表示一致而产生的公法行为。大陆法系的其他国家，例如，西班牙、葡萄牙、奥地利和意大利等，在吸收和借鉴的基础上，也呈现出行政合同的立法化倾向。

总体而言，正如德国学者平特纳所总结的，大陆法系关于行政合同研究的“主要课题已不是行政契约原则上的适法性问题，而是行政契约理论的细化，特别是明确行政契约的合法要件、法律形式和违法后果，说明这些问题是行政契约在实践中得到有效适用的前提”；“在解决了行政契约的适法性问题后，一般研究的兴趣已转移到行政契约的细节问题上，尽管有数量颇丰的论文、判决以及对民法的借用，但主要问题在一定程度上尚未澄清或触及”。2.中国台湾地区

台湾地区延续了大陆法系的行政合同理论和制度构筑脉络，“在所有论及行政契约之教科书中，无论为早年或新近出版者，尚无反对行政契约意见者”。纵向来看，对于行政契约的研究，数年间经历了“沧桑巨变”。林明铿教授的《行政契约法研究》一书曾写到，相较于其他的行政法领域，行政契约“属于一个较陌生也较少为学者所研究的行政行为”，教科书“对于行政契约之论述较少着墨于其事务上适用范围及其功能”。理论上行政契约体系的未能建立，导致了“公法遁入私法”之态势，同时，由于现行法律救济途径的结构未能给予行政契约应有的途径，使得实务上行政契约也不甚发达。而2013年年初的一次学术研讨会上，林明铿教授高调表示，行政契约在台湾行政法律制度中的地位已由乏人问津的“养子”迅速成长为炙手可热的“二掌柜”，仅次于行政处分，俨然现代版的“灰姑娘”，与行政处分形成了一种既“竞争”又“取代”的关系。林教授进而将台湾行政契约的发展分为三个阶段，即由台湾司法主管部门大法官相关解释推动的“准备催生期”、行政程序法律制度公布初期（“襁褓期”）和现今所处的“茁壮期”。林明昕教授也说，（台湾地区）“行政契约的显学时代已来临”。

台湾地区目前对于行政契约的研究已明显超越了教科书层面而深入细节问题进行细致讨论，例如，行政契约之瑕疵效果、行政契约侵害第三人权利的契约类型、行政契约的书面要件、行政契约的“不当联结禁止”原则、行政契约与行政处分或行政指导的并用问题、行政合同是否可作为仲裁标的，等等。应该说，不论是司法判例还是学界的讨论，对于这些细节问题的认识尚处于“百家争鸣”的状态，仍未达成足够共识。

在立法方面，2000年7月1日开始施行的“行政诉讼法”将行政司法机关审判权的范围，从以行政处分为唯一对象扩大到“公法上之争议”。2001年1月1日开始施行的“行政程序法”正式将行政契约确立为行政行为的类型之一。此外，还通过部门行政规章制度确认了行政契约的一些新类型，如区域合作契约、示范奖励契约、保险医疗给付费用总额之对等协议等。这些新的契约类型，不仅具体落实了台湾“行政程序法”对于行政契约的规定，而且也对“行政程序法”产生了反馈和挑战，并拓展了行政契约理论研究的深度和广度。近期的学术论文及博硕士学位论文多以实务中多见的行政合同类型为主题展开研究，主要包括全民健康保险契约、公共建设民间投资契约、跨域治理契约等。就台湾地区的司法裁判来说，十余年的司法裁判已经形成了一个发展趋势：行政司法机关对行政契约的审查有日趋严谨的态度。3.英美法系国家

英美作为典型的普通法系国家，素有公私法不分的法律传统，这一法制一元论建基于对行政权之疑惧和对司法之信任的历史传统背景。在这两个国家的行政法中，没有使用行政合同的概念，唯有以普通法为本位的政府合同。在预设政府与人民在法院面前平等的基础上，政府合同与私人之间缔结的合同适用相同的法律制度。但为了调和政府在与私人缔约的过程中，同时扮演代表公共利益的管制者以及与私人协商的缔约者两个不同角色，英美的政府合同法制还是发展出了特殊的原则，赋予政府在契约关系中特殊的地位，这在美国的管制契约（Regulatory Contract）法制中体现得尤为明显。

在英国1988年地方政府法颁布之前，尚无多少正式的国家立法或判例法用以裁决政府合同。始于20世纪80、90年代的私有化改革方案，使得合同作为推行政府政策的手段渐受推崇。1994年，Terence Daintith教授对以合同替代立法规则的价值做出了较高评价，指出分配利益可运用诸如讨价还价和非正式协议等方式，这有助于对政策选择的短期尝试以及避免所必需的立法授权。目前比较流行的行政法教科书中，对政府合同通常都有专章讨论。英国的政府契约，有公法下的政府合同（Public Law of Government Contract）和私法下之政府合同（Private Law of Government Contract）之分，由于英国公、私法的分野不如大陆法系国家般泾渭分明，因而其区别的实质，在于合同相对方于执行公共职能时是否已取得公权力之身份的事实必须接受司法审查。

英美的传统行政法，是以司法审查为核心，再加上行政机构、行政立法、行政裁决、政府信息公开等内容。对规制实践的研究属于后来兴起，其旨趣不是法治（rule of law），而是良治（good governance），也就是说不再以审视行政活动的合法性为中心，而更多探讨行政政策的妥适与否。在以这种以实用性为导向的研究氛围中，政府合同在作为公共福利行政的方式和推行各种政策的有效方法而得到广泛运用的同时，也点燃了学术界的研究热情。这股热情在20世纪50、60年代尤为高涨，突出地表现在一系列著作和文章的密集出版，讨论集中在有关政府合同的法律规范、政府特权和法院判例所确立的规则方面，如Philip M. Risik的Federal Government Contract Clauses and Forms；John W. Whelan的Government Contract Privileges：A Fertile Ground for State Taxation；Richard J. Braemer和Philadelphia的Recent Developments in Government Contract Law等。学术界对于判例中确立的政府合同不同于民事合同的特别规则（例如，英国佩奇案中法院所确立的“契约不能束缚行政机关的自由裁量权”）进行过激烈讨论，这也推动了司法实践的发展。1980年代中期开始，政府合同的纠纷解决（特别是替代性纠纷解决方式）开始成为政府合同的研究重点之一，Alexander J. Brittin的Alternative Dispute Resolution in Government Contract Appeals，Webber的Choice of Forum in Federal Contract Disputes，Highlights of the Federal Contract Claims and Remedies Committee’s Survey等文章得以发表。学者已普遍意识到，政府不断通过合同形式外包其传统职能的做法，势必要求政府合同吸收公正、理性和问责等公法规范。

在美国的政府合同法律制度中，涉及政府采购等公共服务的相关法制发展较为完备，在学术上一般被统称为“公共合同法”（Public Contract Law）或“政府合同法”（Government Contract Law）；在文献上也偶尔可见“行政合同”（Administrative Contract）一词的使用。总体而言，美国公共合同法的内容可分为两部分：其一主要为授权政府进行物品或服务采购的规定，主要是授权规范；其二为关于如何进行物品或服务采购的规定，包括招标、投标、审标、决标等程序规范，以及格式化的合同条款等，旨在经由严谨的程序规范，使政府采购过程能达到公开与竞争性程序的目的。“二战”后，首先制定的规范美国政府与民间订立合同的法律是1947年的《军事采购法》（Armed Services Procurement Act），该法规范的对象是国防部、陆军部等相关部门基于美国利益，为获得所需之物品或服务与私部门缔结的合同。此外，1949年国会通过《联邦财产暨行政服务法》（Federal Property and Administrative Services Act），目的在于规范国防部以外其他政府部门订约的程序与效力。该两部法律在实施中暴露出一些缺点，国会遂于1984年通过了关于政府采购之两部改革法——《缔约竞争法》（Competition in Contracting Act）和《联邦采购政策办公室法》（the Office of Federal Policy Act）。《缔约竞争法》对于招标、审标、决标及投标人资格审查有诸多程序规范，其目的是政府采购程序能遵守完全而公开竞争之原则；《联邦采购政策办公室法》则授权设立联邦采购政策办公室，其设立的目的在于全盘检视并掌握联邦采购政策与作业流程。

随着政府职能的扩张与管制形态的多元化，政府与私人之间的合同逐渐逸脱了公共采购法规范下的合同类型，发展出涉及人民和政府就管制事项进行协商的管制合同（Regulatory Contract）。管制合同正是晚近政府合同理论发展之焦点所在。对于管制合同，有学者做了如下界定：“管制合同是指政府与受管制（或可能受管制）的私人之间订立的合同，政府在合同中承诺维持特定的管制规范，以换取私人投入资金或为一定之行为。”但学者之间就管制合同的定义并未达成共识，各采狭义与广义说。Daintith教授指出，管制是合同的本质，公共特许和政府采购是“通过合同进行管制”的两个典型。1996年，美国联邦最高法院通过一个有关管制合同的引领性判例（leading case）——United States v. Winstar，建立了关于管制合同的一项原则：政府与私人之间签订的管制合同对于政府具有有限度的法律上的拘束力。管制合同中私人就政府的违约行为，有权请求损害赔偿，但不得请求特定履行，以防止妨害政府管制权限的行使。Winstar案建立起以损害赔偿的方式维护人民信赖，同时以禁止特别履行请求的方式维护政府管制权限不受干预的规则。

美国学者注意到，合同作为一种服务与福利供给和管制工具的兴起，会给合同的设计和救济带来巨大的压力。无论是公共合同还是管制型合同，都会带来公法尊重行政行为的观念与私法的契约解释原则之间的紧张关系，会给行政机关、法院以及立法机关带来挑战。进而，在为维持统一适用（于政府合同和普通合同）的规则而努力，还是面对实现公益需求的压力而发展出适用于政府合同的特定规则的抉择问题上，美国学界曾经分歧颇大。代表前者的观点突出表现在1934年的Lynch v. United Sates案中，美国联邦最高法院认为：“当美国（政府）进入合同关系，其在合同中的权利与义务一般由适用于私人之间的合同之法所界定。”代表后者的观点，是在1949年Larson v. Domestic & Foreign Commerce Corp.案中，美国联邦最高法院所认为的：“政府作为全民之代表，不能被原告基于财产或合同之权利所提出的争议性问题而停止其继续前进的步伐。”乔治·华盛顿大学的政府采购法专家Joshua I. Schwartz 教授认为，上述两种理念的冲突在今日的美国公共契约法制中继续存在，他称之为趋同主义（congruence）与例外主义（exceptionalism）之争。前者是指政府与私人之间的合同应该与私人之间的合同适用同样的法则，后者是指政府与私人间的契约因有特殊公益之需求，应有其特殊之法律原则。

政府合同的法律适用同样也是英国行政法中的重要议题。法院在涉及政府合同的案件中仅使用私法上的合同原则产生的弊病已引起质疑。只是对于在普通法的基础上做怎样的变通，学者们秉持不同的观点。有的学者较为激进，提出“必须建立新的公法机制，这一机制既可以解决公共机关行为的合法性问题，而且允许在一定的情况下给予当事人赔偿”，“其中一个方案是，（借鉴法国专门的行政法救济途径）建立更为专门性的救济途径，……保障特定情况下缔约人的权益”。有些则更趋保守，例如，英国学者Carol Harlow与Richard Rawlings在《法律与行政》中，强调行政合同的法规则应是公、私法的结合体，不应单独设立行政合同。“或许令人困惑的是，我们发现法院在某些情况下趋向公法模式，在另一些情况下，又废除了旧有的例外与特权，倾向统一的私法责任模式。”

美国学者弗里曼同时客观冷静地分析了合同作为行政和管制工具所具有的优势和危险。就危险而言，合同可以作为立法机关推卸职责和分散责任的手段，可能导致州的权力的严重削弱；从行政法的视角来看，政府合同可能会颠覆重要的公法规范，比如决策中的公共参与、理性、公平以及责任性。然而，在一个公私不可避免要相互依赖的时代，合同也提供了一种可能十分有效的治理工具与强大的责任性机制。就最低程度而言，政府合同的兴起亦会迫使法学家面对公法规范与私法合同原则之间“不安的”结合，而这一工程将“具有巨大的智识吸引力，会为未来的研究提供颇富希望的议程”。（二）其他国家和地区对公私合作和公私合作合同的研究

公私合作伙伴（Public-Private Partnership，PPP）并非晚近产生的概念，追本溯源，其雏形出现于比较早的时期。美国的公私合作伙伴关系始于商业领导者之间的合伙，商业领导者们结合的信念，在于他们认为市民需要一些特别行动。此外，面对都市的危机，例如，巴尔的摩港区的恶化，需动员商业领袖去领导私部门，私部门也为了自己城市共同利益而合作，然而这些行动影响有限，因此他们开始寻求公部门及政治领袖的支持，公私伙伴关系随之产生。受欧盟执委会于2004年所公布的《关于公私合作及政府采购与特许欧盟法规绿皮书》的推动，公私伙伴关系已从美国非型式化之协商合作方式，在欧盟（以德国为代表）演进成为以合同为基础的型式化公私伙伴关系。

公私合作伙伴关系肇因于各国政府面临由传统的威权性政府转变为公民社会政府的过程。公权机关逐步体现出对公共利益、民主参与、公平竞争、平等协商、合作互助等价值的追求。学界面对这种转变提出了多种治理理论，例如，合作（Collaboration）、公私合作伙伴、新公共管理（New Public Management）、新公共服务（New Public Service）等。

国外理论上一般是将PPP界定为一种公私组织之间的合作关系，并期望能够形塑一个长期稳定的制度安排来推动参与者之间的合作过程，有效促进参与者利益和目标的达成，从而获得参与者各自独立行动所无法获得的好处。对于公私合作伙伴关系建立的基础，学者认为，公部门控制许多关键法律和管制性资产，而私部门则带入外部资本、技术专业和诱因结构。在适当安排下，公私伙伴关系可以将市场活力引入公共行政，创造出结合不同部门优势、资源和专业的综合效果。类似看法认为，公私伙伴关系介于公、私领域之间，前者具有民主、公民和垄断性生产等特征，后者则拥有价格体系、所有人、竞争等特征，如果可以善用这两种领域的品质，公私伙伴关系将可获得位居“模糊地带”（twilight zone）的优势。在满足公民需求的公共服务提供方面，联合国欧洲经济委员会（United Nations Economic Commission for Europe，UNECE）也对这种模式甚为推崇。近年来，发展中国家中PPP也日渐盛行，原因也在于其有助于改善公部门的绩效、降低服务成本、引入竞争并减少财政紧缩而带来的冲击。

学者们对于公私合作的概念有不同的界定。Stephenson认为公私合作关系是公部门与私部门之间一种动态的相互合作过程；Langton认为公私合作关系是1980年代最为流行的概念之一，意涵着政府、企业、非营利团体和个别市民在追求实现社群需求上共同合作并分享资源；Kouwenhoven认为公私合作关系是政府和企业之间的一种相互影响的互动关系，其互动的核心在于通过合作的互动，借以达到共同的目标，互动过程中公私部门仍有其本身的原来身份及所应负的责任。就PPP与传统外包模式的区别而言，Wettenhall认为，公私合作伙伴关系偏向一种“水平关系”，而传统外包模式则是政府和厂商之间维持一种“垂直关系”，一方的权力凌驾于另一方之上。并且，在复杂性、不确定性和风险上，公私合作伙伴关系都大于外包模式；公私合作伙伴关系也更重视双方之间的信任、承诺和协调。美国“国家公私合作伙伴关系委员会”认为，PPP是指公共机构与私部门之间的合同协定，通过这样一种协定，公、私部门的技能和资产得以在公共服务输送和财资提供方面彼此分享，同时，各造也要分担潜在风险和报偿。确切而言，PPP包含出资、设计、执行和管理公部门设施与服务，具有长期（有时合同期间长达50年）服务提供、风险转移给私部门、法律实体和公共权威当局之间草拟不同类型长期合同等重要特征。在德国，由于公私合作形态多样，在法学上加以描述困难较大，甚至被认为不适宜当作法学上的关键概念。Schuppert教授对此有一个广为人知的比喻——“要将公私合作加以定义，就好像尝试将布丁钉在墙上一样”。德国的公私合作加速推动法未对公私合作的概念加以定义，这正是原因之一。

国外的相关研究不仅致力于探究PPP成功因素，也关注从失灵案例中吸取教训。研究认为，正式的PPP合同常常会存在一些技术理性的缺陷，因而无法成为长期稳定的治理工具。因而，关系契约（relational contract）似乎更能契合长期伙伴关系的特殊需求。许多组织认清正式合同的限制后，转而与其服务提供者创造弹性的伙伴关系；由于公共服务复杂的本质，公部门也有必要与私部门厂商维持某种持续性的关系，因而，关系契约可能比交易合同（transactional contract）更为重要。许多论者更直言表示，相互沟通、信任、互惠、承诺和妥协等，都是成功的公私合作伙伴关系不可或缺的要件。总的来说，公、私部门在合作精神和相互信任下，有机会建立长期的伙伴关系，但两造分歧的诱因、目标，以及保护各自利益的正当行为之间，都可能衍生紧张关系，导致这类合同有失灵之虞。大概唯有把对长期公私合作关系的理想，调整为遵守长期合同的现实，才能缩减理论和实务的落差。

公、私领域，有着不同的经验、文化和传统，参与合作的公、私部门，有着各自的利益、逻辑和期待，在长期的合作中，难免会出现某种紧张关系，甚至威胁到合作关系中的责任、信任等美德。相互之间的宽容与理解，与良好的长期合作密不可分。若干研究指出，公私伙伴关系的“权力不对等性”（power imbalance）可能会损害双方互信并进而影响合作成果。公部门对外宣称以“伙伴关系”名义来推动相关政策，实际上却可能与传统的命令—服从关系相距不远。

公私合作伙伴关系可被视为公、私部门行动者之间相互合作提供服务可能关系的“光谱”，其并无一个统一的模式，而是根据法律地位、治理、管理、政策制定特权、贡献和任务执行角色的不同，可有多元的安排方式，包括BOT、BOO、合资（joint ventures）、租赁（leasing）、管理合同（management contracts），以及其他不同形式的公私部门合作。其中，BOT属于一种典型的公私合作伙伴关系，相较于合资公司这种“紧密的组织关系”，BOT被归类于一种“松散的组织关系”。经由BOT合作模式，公部门不仅引进市场机制，鼓励私部门参与和投资公共建设，更重要的是，也因此增进了公私部门行动者之间的交流频率，且这样的互动本质上有别于传统的外包关系。

对于公私部门在合作过程中的互动模式，学界做了一些分类。例如，Wettenhall教授认为，公私合作主要分为以下两种形式：一种是“水平/合议式”（horizontal/collegial relationships），在这种关系下，公私部门处于同等位阶，以达成共识、一同采取行动为最高原则，任何一方都无法单独行动或擅自终止合作关系；另一种是“垂直/层级式”（vertical/hierarchical relationships），合作一方（通常是公部门）拥有较高位阶，并可要求并控制其他参与者，拥有优势位阶的一方能擅自终止合作关系。

台湾地区学者吴英明也举出了三种模式之分：第一种是“垂直分隔互动模式”，以公部门作为上级主导指挥，私部门则处于配合与服从的地位，二者之间是相互对立或利用而非紧密合作的关系；第二种是“水平互补互动模式”，指公部门认识到自身能力的有限性而寻求私部门的互补性支援，私部门脱离附属的地位而开始与公部门合作；第三种是“水平融合互动模式”，公私部门的互动从传统的“指挥—服从”“配合—互补”而转化为“合作—共益”的关系，两部门充分了解彼此的重要性，通过平等、互相尊重、相互学习的行为，共同寻求解决公共事务相关问题的最佳方案及落实公共福祉的办法（参见图D-1）。图D-1 公私合作关系特征分类

学界对于公私合作的研究时间并不长，并且，“一个多世纪以来指导公共行政那种经典的、大部分由组织内产生之管理观点，与多元组织、多元政府，以及多元部门治理形式缺乏直接关系”，限制了对于公私合作关系治理的了解。

目前对于公私合作合同的理论研究，大致围绕以下问题进行：合同的性质，合同的容许性，合同相对人的选择，第三人权利保护，担保责任的具体化，合作合同的存续力，合同监督与争议处理，等等。其中，关于合同的性质、容许性、第三人权利保护和合同监督及争议等问题，属于一般性规范，且与公私合作的需求和宪法上的要求紧密结合，因此学说多认为应以行政合作法来架构；而对于担保责任的具体化和契约存续力的规定，学说则建议行政合作法应纳入其中，但细节问题应当在合作合同中予以重点约定。

相关研究指出，合作合同是公私合作关系的一种重要的（也可说是最重要的）形式，合作关系需要以正式合同作为基础和依据。公部门期望引进民间的资金、活力和效率，以减轻政府的财政支出，同时创造优质的公共服务。但同时，学者也指出了正式的公私合作合同的许多缺陷，例如，传统的合同监督机制无法有效解决正式合同的不足之处；规范过于严格和死板的合同有碍合作双方关系的发展；虽然正式的合作合同详载了合作双方的权利与义务，却仍存在合同不明确和合同瑕疵，以致在合作过程中产生争议后面临公部门不愿续办、私人伙伴不愿再投资的状况；公私部门之间的合作关系以短期合同关系为主，这种短期合同不太能够奠定信任的基础，以致公私双方仅能谨守于合同的法律义务而无法发挥任何创新的效果。由于合同更着墨于其强制力，而合作关系偏重于合同的制度安排角色，因而希望能以参与合作各方的一种较不正式化的合作关系，即以关系契约（relational contract）代替传统的交易契约（transactional contract），使各行动者可以通过沟通协调建立信任并共同解决问题，实现双赢。（三）中国大陆对行政合同的研究

中国行政法学者在20世纪20、30年代就曾从日本引入“行政契约”概念，并将之写入教科书。新中国成立后很长一段时间，法学界关注的是传统行政行为和私法合同，对于行政合同的研究呈现空白。张树义教授于1994年完成的《行政合同》是该领域的第一本专著，针对当时的研究状况，张教授曾言，“在中国学术界的研究中，行政合同几乎可以说仍是‘不毛之地’”。

张树义教授的《行政合同》出版后，对于行政合同制度的研究继续推进，一些专著对行政合同有所涉及，行政法教科书中也大多专设章节对它进行介绍。1995年至2013年，有十部左右直接关于行政合同的专著出版，包括余凌云教授的《行政契约论》（2000年初版，2006年再版）、王克稳的《政府合同研究》（2007年版）、施建辉与步兵的《政府合同研究》（2008年版），以及法律出版社的“行政契约四部曲”。其中，余凌云教授的《行政契约论》通过对行政契约概念的成立与否、行政契约的含义、行政契约的形式标准和实质标准、民法原理和规则在行政契约中的援用、行政契约两造权利义务的配置、程序规范、救济制度等问题的细致探讨，构建了行政契约的基本理论框架，并以一些具体行政契约的形态为例做了深入研究。杨解君教授的专著《中国行政法的变革之道：契约理念的确立及其展开》（2011年版）论证了行政法吸收契约理念及其所蕴含的平等、自由、诚信、义务与责任、和解等理念的合理性，并探讨了这些理念在行政法中的具体体现。他汇编的《法国行政合同》（2009年版）成为我国第一部较系统地绍介法国行政合同的著作，涉及了法国行政合同的制度和实践两个层面。

关于行政合同的论文数量逐年增加，1989年至2012年，共有400余篇研究行政合同的论文发表（相较行政处罚、行政许可等行政法学的传统研究重点的成果，行政合同的成果数量自然还相对较少）。这一时期，也出现了为数不少的以行政合同作为研究主题的硕士和博士学位论文。这些学位论文对行政合同理论和制度做了有一定深度的研究，但客观来说大多还停留在套用民法概念的层面，尚未形成行政合同法律制度的完整理论体系，也没有实现完整的规则建构。《合同法》（1999年）出台前后，行政法和民商法学界曾围绕行政合同概念展开过激辩。大部分行政法学者主张将行政合同纳入合同法，民法学者则大多对行政合同持否定态度。1997年，应松年教授发表《行政合同不容忽视》一文，指出合同法应对行政合同予以专门规定；著名民法学者梁慧星教授针锋相对地提出行政法学所界定的绝大多数行政合同（包括政府采购、国家粮油并购、军用物资采购、公共工程、科研开发合同等）属于民事合同，所涉为民事法律关系而非行政管理关系。“如果说有所谓行政合同的话”，也只能存在于行政权力作用领域，例如，中央与地方财政之间签订的财政包干协议、行政机关罚没款收入上缴协议等才属于行政合同。甚至有民法学者发出警示，“警惕计划体制下的行政专断借助行政合同死灰复燃”。《合同法》终未将行政合同纳入，此后民商法学界对于行政合同一直报以“淡定”而沉默的态度。

立法受挫并未迟缓行政法学者向前的脚步。2005年，有学者在回顾我国行政法学界关于行政合同的研究后评价，有关行政合同的研究正呈现勃勃生机，并预言其将“走向繁荣”。这一预言正在实现之中，部分是因为国内外的行政合同实践产生的推动力，部分得益于早期学人独立而深入的研究所积累的学理和话语资源。在研究到达一定水平后，学界围绕行政合同，出现了一些高层次对话和论辩。在对话中，对于行政合同的概念是否确能成立等元命题进行了辩论，对于行政合同应否适用以及在怎样的程度上适用普通私法契约规则、行政合同中是否存在真正的合意、依法行政与契约自由的关系如何协调、行政合同中行政主体的特权及其约束、行政合同的司法救济等问题，提出了逻辑性和说服力很强的论断。

目前我国学界对于行政合同问题的研究，可归纳为三个层面：一是观念层面，关注将契约精神所内含的价值因素引入公共权力管理领域，即文化层面的行政合同问题；二是手段层面，结合对契约国家、市场化、民营化、民主等的研究，旨在重新审视和平衡公共权力和私人权益之间的关系，将行政合同作为一种新型的行政管理手段，关注政策工具层面的行政合同问题；三是制度层面，即将行政合同作为具体的社会关系调整方式，从严谨的权利义务关系的逻辑结构、可执行力及其司法审查入手，强调行政合同作为一种形而下的、可调整和控制的制度工具，关注行政合同在社会生活和生产秩序中的实际运行问题。

从学术研究的角度看，我国行政法学界已由最初的观点分歧逐渐转为态度一致，例如，对于行政合同的识别标准已初步达成共识，对于“行政合同兼具行政性与合同性”已基本接受，并认为行政合同“可以也应当借鉴较为成熟的私法契约规则”。

在关于行政合同的立法上，地方步伐更快。《湖南省行政程序规定》（2008年）和《山东省行政程序规定》（2011年）将“行政合同”作为专节纳入，就行政合同的定义、适用事项、订立的原则和程序、行政机关的单方特权等做了统一规范。在国家层面，制定《行政程序法》已列入全国人大立法规划，几位行政法学者分别牵头起草的《行政程序法（专家建议稿）》中均有关于行政合同的条文规定。

在司法领域，受最高人民法院对待行政合同态度转变的影响，行政合同案件的数量也越来越多，但在对受案范围、合同的识别、法律规则的适用等重要问题的判断上，分歧没有明显缩小。随着《行政诉讼法》的修改和《行政诉讼法》司法解释的出台，这一现象有望成为历史。2014年11月全国人大常委会通过的《行政诉讼法》修正案，将行政合同上升为了法律概念。修正后的《行政诉讼法》第12条第（11）项规定，公民、法人或者其他组织“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”提起行政诉讼的，人民法院应当受理，将部分与行政合同相关的争议纳入行政诉讼的轨道。2015年4月，最高人民法院发布了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释［2015］9号），对行政合同做了较为明确的界定——“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”（第11条），同时对行政合同起诉期限的计算（第12条）、管辖法院的确定（第13条）、规则适用（第14条）、判决形式（第15条）、诉讼费用交纳标准（第16条）等，均做出了规定。（四）中国大陆对公私合作伙伴和公私合作合同的研究

自1980年代起，我国部分基础设施领域开始引入公私合作模式，并逐步拓展到其他领域，例如，公用事业、社会福利等。同迅猛发展的公私合作的实践相比，理论研究的步伐相对滞后。迄今为止，直接以PPP和PPP合同为题的著作和文章数量不多，相关研究尚处于“边缘”地位。应指出的是，对PPP合同的研究，远非行政法的独占领域。来自管理学、经济学甚至工科的成果更为丰富：根据研究的具体领域分类，相关研究涉及PPP在医疗卫生、公共交通设施建设、农村基础设施建设、电子政务、保障性住宅建设等多个领域的应用；按观察视角来分，涉及PPP模式下的政府监管机制、PPP模式下的政府角色和作用、特许经营人风险防范及利益保护机制等。例如，张万宽的《公私伙伴关系治理》，整合了合作博弈理论和交易成本理论，建立了分析PPP的理论模型；郭鹰的《民间资本参与公私合作伙伴关系（PPP）的路径与策略》、宋波和徐飞的《公私合作制（PPP）研究：基于基础设施项目建设运营过程》主要探讨基础设施建设领域的PPP模式；柯永健、王守青的《特许经营项目融资（BOT、PFT和PPP）》和《特许经营项目融资（PPP）：风险分担管理》系统介绍了特许经营项目融资的含义、应用范围、风险识别、风险评估、风险分担与风险应对管理，还特别介绍了PPP合同。相关译著包括《公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命》《欧亚基础设施建设公私合作（PPP）案例分析》等，较为清晰地介绍了PPP的本质、特点、演进史和一些成败案例。

就PPP合同关涉的具体法律问题，湛中乐与刘书燃在《PPP协议中的法律问题辨析》和《PPP协议中的公私法律关系及其制度抉择》中，讨论了PPP协议的性质（认为属于兼具公、私法性质的混合合同）、政府在PPP合同中的三重角色（规则制定者与执行者，公共服务生产者、采购者和提供者，利益协调者和监管者），以及相应纠纷解决通道（允许当事人自由选择公、私法方式解决）和独立监管机构的设置。薛刚凌从平衡合同利益、保护BOT项目特许经营人的角度，研究了风险防范及利益保护机制的建立。宋华琳和骆梅英，就PPP合同中应用最为广泛的公用事业特许合同，分别从退出规制和普遍服务条款切入，讨论了公法上的规制手段如何以行政合同为桥接保证公用事业普遍服务义务之履行。

在与PPP相近的概念——“民营化”的研究方面，近年来有较大的进展。出现了一批有代表性的著作，法学领域的研究包括敖双红的《公共行政民营化法律问题研究》、杨欣的《民营化行政法研究》；经济学方面的包括刘小玄的《转轨过程中的民营化》、陈明的《中国城市公用事业民营化研究》、石淑华的《中国公用事业民营化改革的若干反思》；公共管理学方面的包括周建亮的《城市基础设施民营化的政府监管》等。其中，《公共行政民营化法律问题研究》与《民营化行政法研究》比较系统地梳理了民营化的现象、成因和演进过程，并且都侧重于用以回应公共行政的这种变化的行政法上的变革（包括政府职能、行政的方式等），对于公私合作合同着墨不多。现有论文和著作中具有代表性的，有高秦伟的《论公共事业民营化》

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