作者：张林山,孙凤仪
出版社：社会科学文献出版社
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改革梗阻现象：表现、根源与治理试读：
摘要
改革举措能否真正落地生根，关系党的十八届三中全会以来改革蓝图能否实现，决定改革的成败。在经济发展进入新常态、改革进入深水区的关键时期，改革越向纵深挺进，一些深层次的体制机制弊端和既得利益阻碍会越发凸显，改革面临的矛盾和问题将更加复杂。面对严峻形势，国家发改委经济体制与管理研究所课题组选定“如何推进改革方案设计科学合理、改革执行协调顺畅高效、改革监督考评精准有力，确保改革落地生根”这些重大问题，开创性地以改革推进机制为切入点，开展了详细深入的分析研究，形成了1篇总报告、5篇专题报告、1篇综述报告和2篇调研报告等丰富研究成果。
总报告首先在“顶层设计”“改革梗阻”“政策执行”等概念界定的基础上，分析了当前我国改革梗阻的六种主要表现形式，即“你有政策，我有对策”的替换性执行，搞“土政策”的附加性执行，“断章取义，为我所用”的选择性执行，“阳奉阴违”的象征性执行，“变形、走样”的片面性执行及“左顾右盼”的观望式执行。其次，从机制缺陷、利益固化与权力集中三方面，每方面分主体、程序、方式三要件挖掘出当前我国改革梗阻问题产生的背景和原因。再次，明确了当前破除改革梗阻、完善改革推进机制的总体思路即“围绕一个总体目标、破解两大核心问题、推进三大关键举措”。最后，从决策设计机制、执行协调机制和监督考评机制三方面提出了政策建议，即：强化中央深改组在改革决策中的主导地位，重塑改革决策体系；完善横向部门间和纵向政府间协调机制，给改革者更多的激励保障；加强改革督察和考评，打通改革精准落地关键“堵点”。对行政审批制度改革、国有企业改革、财税体制改革、户籍制度改革、医药卫生体制改革五个重点改革领域分别设计了具体改革措施。
5篇专题报告分基础理论、决策设计机制、执行协调机制、监督考评机制和重点领域五个模块分析改革落地实施的关键梗阻问题；综述报告从相关概念、梗阻表现形式、出现原因、破解方法等方面进行述评，提供了有力的基础理论支撑；2篇调研报告分别根据广东、四川等六省，湖北、深圳两地问卷结果及调研情况进行分析，得出了实事求是的结论，并提出了具有较高参考价值的建议。
本研究创新之处在于：一是建立起一套改革推进机制理论体系。目前国内外对改革推进机制的研究较少且不成体系，本研究以改革推进的决策设计、执行协调和监督考评三大机制为核心，建立起我国全面深化改革时期改革推进机制理论体系；二是提出了一套全面深化改革过程中有效破除改革梗阻的实施办法。本研究加强了改革促进工作的相关制度设计，对当前和今后一段时期我国全面深化改革过程中可能面临的梗阻问题，提出了破解的总体思路和分阶段分领域的政策建议。
Abstract
Whether the reform measures can really take root，influences the achievement of the reform blueprint since the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee，and determines the success of the reform. During the crucial period when the economic development entered the “new normal” and the deep-water period of reform，the deeper the reform advance，the deep-seated institutional mechanisms and the drawbacks of the obstacles of the vested interest become more prominent，and the contradictions and problems facing the reform become more complex. In the face of the stern situation，the research group of the Institute of Economic System and Management of the NDRC selected and studied on the important issue “how to promote the design of reform to be scientific and reasonable，the coordination and implementation of reform to be smooth and efficient，and the supervision and evaluation of reform to be accurate and powerful，to ultimately ensure the reform policies implemented. And taking the promoting mechanism as the breakthrough point，the research group carry out detailed analysis and research thoroughly，and the achieved abundant results including one main report，five project reports，one research review report and two investigation reports.
First of all，based on the definitions of “the top-level design”，“the reform obstruction”，and “the policy execution”，the general report analyzes the six main manifestations of current reform obstructions in China，that is，the alternative execution of “superior has the policy，inferior has the countermeasure”，the additive implementation of “the local policy”，the selective execution of “garbling a statement for their interests”，the symbolic execution of “complying in public but opposed in private”，the one-sided implementation of “deformation and distortion”，and the wait-and-see execution of “glancing left and right”. Then we dig out the background and reasons of the current reform obstructions in three aspects，the defects of the mechanism，the interests of curing and the concentration of power，and every aspect is composed of the subject，procedure and method three elements. Thirdly，we clarify the general idea of improving the reform promoting mechanism and unplugging the obstruction currently，which is “focusing on one general target，breaking two core issues，and promoting three key initiatives”. Finally，we put forward policy suggestions from three aspects，the policy making and design mechanism，the coordination and implementation mechanism and the supervision and evaluation mechanism of reform as below：to strengthen the dominant position of the Central Reform Leading Group in the reform policy-making process to reshape the policy-making system；to improve the coordination mechanism between transverse departments and longitudinal intergovernmental，which provides more incentives to the reformers；to strengthen the supervision and evaluation of reform and break through the “blocking” of reform promoting process. And we put forward specific reform measures of five key areas including the reform of administrative approval system，the reform of state-owned enterprises，the reform of the taxation system，the reform of the household registration system，and the reform of medical and health system.
The five project reports are composed of five modules including the basic theory，the policy making and design mechanism，the coordination and implementation mechanism，the supervision and evaluation mechanism，and major fields of reform to solve the obstruction problems and make suggestions. The research review report illustrates and comments on the relevant concepts，obstruction manifestation，reasons，and solutions，which provides detailed basic theory support. The two investigation reports analyze the questionnaire results and investigation in six provinces including Guangdong and Sichuan，and the other two areas of Hubei and Shenzhen，and then come to high-value conclusions and suggestions as well.
The innovation of this research lies in two aspects：Firstly，to establish a theory system of the promoting mechanism of reform. At present，the research on the promoting mechanism of reform at home and abroad is too few to form a system. Our research bases on three mechanisms including the policy making and design mechanism，the coordination and implementation mechanism and the supervision and evaluation mechanism of reform as the core，to establish the reform promoting theory system at the period of comprehensively deepening reform. Secondly，to put forward a set of effective measures to unplug the obstructions during the process of comprehensively deepening reform. We strengthen the related system design of reform promoting in our research，and put forward the general idea and the policy recommendations period by period in several fields in order to solve the obstruction problems in China’s comprehensively deepening reform process at present and in the future.总报告[1]改革梗阻现象：表现、根源与治理
摘要：首先，本文对“顶层设计”“改革梗阻”“政策执行”等相关概念进行了内涵界定，并在此基础上确定了本文的研究思路和研究重点。其次，本文分析了当前我国改革梗阻问题的主要表现形式，并从机制缺陷、利益固化与权力集中三方面分别挖掘出当前我国改革梗阻问题产生的背景和原因。再次，本文明确了当前破除改革梗阻、完善改革推进机制的总体思路，并从决策设计机制、执行协调机制和监督考评机制三方面提出了政策建议。最后，本文还提出了行政审批制度改革、国有企业改革、财税体制改革、户籍制度改革、医药卫生体制改革五个重点改革领域完善改革推进机制的政策措施。
改革举措能否真正落地生根，关系党的十八届三中全会以来改革蓝图能否实现，决定改革的成败。在经济发展进入新常态、改革进入深水区的关键时期，改革越向纵深挺进，一些深层次的体制机制弊端和既得利益阻碍会越发凸显，改革面临的矛盾和问题将更加复杂。志不求易者成，事不避难者进。必须以更大的政治勇气和智慧，握指成拳，集中发力，攻坚克难，推进改革方案设计科学合理、改革执行协调顺畅高效、改革监督考评精准有力，确保改革落地生根，增强人民群众的改革获得感，决胜全面建成小康社会。一导言（一）概念界定1.顶层设计
顶层设计，本意是指自高端开始的总体构想，这一概念源于系统工程学领域的自顶向下设计（Top-down Design）。在我国，“顶层设计”现已成为一个被各行各业广泛使用的名词，对其概念的理解略有不同。本课题所述“顶层设计”概念，指的是中央层面出台的总体改革意见以及各领域总体改革方案。顶层改革方案本身的优劣也是本研究关注的重要方面，因为顶层设计是改革方案落地实施的前提和基础。2.改革梗阻
关于“梗阻”的内涵，通常认为是在公共政策执行的过程中，政策执行主体往往会由于自身的态度、素质和能力等原因，消极、被动、低效地执行政策，甚至影响和阻挠公共政策的有效执行。本研究认为：“梗阻”是指改革政策的运行遭遇阻力而导致过程的全部停滞或部分中断，导致改革政策传导机制因此无法发挥作用或作用发挥得不理想，无法实现预期效能。本课题所述“梗阻”概念较“中梗阻”“肠梗阻”概念更为宽泛，除了关注政策执行过程中的梗阻问题之外，同时也将政策制定过程中的障碍与问题纳入考量。3.政策落地（政策执行）
关于政策执行的内涵，通常指的是执行中央政府及地方政府制定的正确可行的政策的过程。关于落地的内涵，理论界一直没有给出确[2]切的含义。《人民日报》在评论员文章《确保重大政策落地生根》中指出，“坚决打通简政放权、放管结合、优化服务政策落实的‘最先和最后一公里’。推动重大稳增长工程尽快实施、重大改革政策尽快落地、重大民生举措尽快见效”。
本文的“政策落地”，指的是改革政策在设计、出台、执行、落实等环节都秉持改革的初衷，改革方案的制定机构与改革方案的执行机构意图一致、步骤衔接，上级的改革意志得到下级的全面准确的领会与认真完整有效的执行，使得改革取得预期的效果。本研究重点关注改革政策的制定和实施程序与规则。（二）研究思路1.改革推进机制的内涵
本文认为，改革推进机制的内涵与政府管理机制和运行机制相类似，也是一个管理学概念，包含了政府改革决策、执行、沟通、反馈等方面。它的外延要比狭义的改革方案出台后行政执行的范围更广。总结起来，可以将改革推进机制的构建分为三个层面和阶段，即决策设计机制、执行协调机制、监督考评机制。完善改革推进机制，即要建立健全改革决策、执行及监督机制，将改革工作纳入规范化、制度化的轨道。2.改革推进机制的构成
改革推进机制由改革决策机制、改革执行机制、改革监督机制三种既相互制约又相互协调的运行机制构成，认识改革推进机制的作用原理就要厘清改革决策、改革执行与改革监督三者的内在逻辑。在实施改革决策的过程中，应该建立双轨保证机制。3.改革推进机制的主要特征
第一，科学的决策是改革能够落地的基础。改革的复杂性、变动性、关联性要求不断提高决策的科学性。要解决我国面临的突出矛盾和问题，仅仅依靠单个领域、单个层次的改革难以奏效，必须加强顶层设计、整体谋划，使改革决策科学化，增强各项改革的关联性、系统性、协同性，使改革产生综合效应。
第二，有效的执行是改革能够落地的关键。政策执行是改革政策落地过程的重要环节，是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。正确的政策方案要变成现实，则有赖于有效的执行，如果执行不力，再好的政策方案也只能是一纸空文，政策目标也实现不了。
第三，有力的监督是改革能够落地的保障。监督在政策执行过程中起着重要的信息反馈的作用，政策执行中的有效监督可以保证政策的正确贯彻实施，可以保证政策的及时调整和完善。从更大的政治意义上讲，还可以保持和促进政治稳定，因此有力的监督是保证改革效果达到最佳的不可或缺的一环。4.本文的研究逻辑：把决策、执行与监督当作一个完整的政策过程
一个运转良好的改革推进机制必须在改革决策、执行与监督三大环节共同着力，缺一不可。在当前强调改革落实实施的语境下，在学术和政策层面加大改革执行和监督环节政策力度的同时，一定不能忽视改革方案决策设计本身的科学性和民主性。没有好的可执行的“作战图”，一味吹“冲锋号”、下死命令是不够的，改革成效也不容乐观。二当前改革梗阻的主要表现形式
自中央部署全面深化改革以来，改革正在各个层面渐次铺开，多个领域取得突破和进展，特别是对一些社会关注度高、群众抱有期待的问题，政府及时出台了相关改革举措，一些领域的改革效应开始释放，为推进改革任务落实、实现良好开局奠定了基础。总的来看，改革势头较好。但在一些地方和部分领域，改革在实践操作中也出现不少困难和障碍，“中梗阻”“天花板”“等绕拖”等难题亦不同程度地浮现。一些地方和部门存在“形式化”和“任务化”倾向，局部利益和部门体制分割对改革推进形成了障碍。具体而言，改革政策梗阻主要表现为如下几种现象。（一）“你有政策，我有对策”的替换性执行
替换性执行是指当需要执行的改革政策与负责执行的部门存在利益冲突时，执行部门有可能制订出与上级改革政策目标表面一致、实际相悖的执行措施。这是政策执行者主观反对改革的一种重要表现形式，如2011年《财政部、国家发展改革委关于取消部分涉企行政事业性收费的通知》规定取消运营车辆二级维护检测收费、运营车辆综合性能技术等级评定收费，但一些地区“上有政策、下有对策”，将部分收费另立名目，改为罚款或转嫁为关联单位维修费。（二）搞“土政策”的附加性执行
附加性执行指在改革政策执行中，执行部门附加原目标没有的内容，使政策对象、范围、目标和力度超出原有要求，导致政策扩大化。而所谓“土政策”就是打着贯彻上级政策要结合实际的旗号，根据自身利益需要各行其是、谋取私利，甚至在中央改革政策之外“大胆创新”，造成审批事项边减边增、事与愿违。例如，“易租宝”等互联网金融公司出事后，一些地方擅自停止所有互联网金融企业审批，导致整个互联网金融市场陷入停滞。（三）“断章取义，为我所用”的选择性执行
选择性执行是指改革政策执行部门对上级或中央的政策指令进行过滤，选择对自身“有利”的执行，甚至在传达和执行过程中对政策内容有意曲解，以本地区或部门的特殊性为借口做出不同解释。例如中央反复调研和论证过的改革细则，部长司长都通过了，到处长那里却要再“研究研究”；简政放权的刚性目标已然“约法三章”，但一些含金量高的审批改革还是“犹抱琵琶半遮面”。中央的好政策、好措施“看得见、摸不着”。（四）“阳奉阴违”的象征性执行
象征性执行是指改革政策执行中虎头蛇尾、前紧后松、敷衍塞责、延宕推脱的现象。政策执行过程中，只做表面文章，制订象征性的执行措施，没有具体措施。一些部门或人员相互推诿扯皮，表面上大张旗鼓，暗地里拒不执行；一些领导干部“会上叫得响，落实不到位”，上面发个文件，他也“照葫芦画瓢”发个文件，当一次“复印机”，上面开个大会，他也开个大会，重复一遍上面的精神，当一次“留声机”。（五）“变形、走样”的片面性执行
片面性执行是指由于改革政策执行者业务素质低、认识水平低，对政策价值或作用缺乏正确认知，对政策目标、原则和措施缺乏准确理解，使政策在执行过程中“变形、走样”。一些领导干部善于以“点上”工作代替“面上”工作，只抓几个改革“闪光点”，搞几个“样板工程”做做样子，“闪光点”之外的工作常常难以落实。这样的改革是一种典型的形式主义和官僚主义，并不能解决实际问题。（六）“左顾右盼”的观望式执行
观望式执行是指在执行过程中改革政策执行主体总是被动坐观，观上面的招数，等新政策出台；观上面的态度，看是不是来硬的；观左右行动，看是不是动真的。在国企改革领域，有的地方说得多、做得少，以“等等国家的顶层设计”为由能推就推、能拖就拖；事业单位公车改革至今还未全部完成，很多事业单位以“行政机关公车改革尚未完成”为由观望等待。改革进程出现“上焦、中温、下凉”的现象。三改革梗阻溯源：机制缺陷、利益固化与权力集中
综上所述，当前我国推进全面深化改革的形势十分紧迫，改革推进过程中存在的很多问题需要我们在改革推进机制层面寻求答案，找出影响改革推进和取得实效的关键性梗阻原因。我们认为，改革推进过程中的根源问题不仅存在于改革执行协调环节，还应放大到包括改革方案设计、改革监督考评等环节的整个改革推进机制来探究。此外，利益固化与权力集中也是改革出现梗阻问题的重要原因。（一）改革决策设计主体和程序错乱，“最先一公里”成为“梗阻源”
目前，我国一些关键领域改革迟迟难以推动，更大原因可能在于该领域改革顶层设计思路的问题，即梗阻根源在于决策。1.改革决策主体未突破既有利益格局
本报告对广东、四川、浙江、湖北、云南、江西六省改革相关部门的问卷调查显示（见图1），改革牵头单位对改革方案制定形成的影响力最大，改革办作为改革决策协调部门作用发挥仍显不足，会签部门和专家代表的影响力合计不足10.0%，作用有待加强。当前改革决策易受相关部门左右，改革方案中掺杂部门利益是部分方案流于空泛的重要原因。图1 各部门对改革方案制定形成的影响力2.改革决策程序不够科学规范
决策程序规范是决策科学性的重要保障。当前，我国改革决策程序日益完善但并未形成制度化规定。在调研设计、征求意见、专家咨询论证、合法性审查、风险评估、批准实施等环节缺乏具体规定。凡重大决策都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上由集体讨论决定，目前这套程序还不完善。调查显示，高达62%的受访者认为“方案质量一般，实施起来有难度”。（见图2、图3）。图2 当前改革实施方案的质量图3 当前改革方案设计的主要问题3.改革决策方式民主法治化不足
一是改革决策民主化不足。决策水平如何，很重要的一条就看是否实行了民主决策。当前，一些事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大改革决策事项，在广泛听取意见，与利害关系人进行充分沟通，听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见等方面做得还不够，这从源头上决定了部分改革举措难以取得预期效果。二是法律调整滞后。改革推进过程中一些法律法规要么规定得太死，要么出现空缺。“破法”和“立法”不衔接，面临“一改就违规，一改就违法”的困境。对改革试点地区改革突破需要进行的法律调整滞后。（二）改革执行协调效率和激励不足，延缓改革推进节奏1.改革执行主体权力和活力不足
一是地方政府财权、事权不相匹配。作为主要改革执行主体，地方政府财权与事权相匹配是其破除改革梗阻、有效履行职能的重要保证。但目前改革方案中成本分担机制不明确或不符合地方利益，导致一些改革因地方难以承担成本而推进缓慢。二是地方政府的自主性没有被充分调动。我国改革的一个鲜明特色就是地方改革实践丰富多彩。但当前在权力和财力不够又缺乏容错和免责机制的情况下，不少基层干部因惧怕风险而畏首畏尾，消极对待改革，地方创新活力受到束缚。2.改革执行过程不够协同和高效
一是利益固化导致改革合力不足。当前一些改革任务牵头部门与协调配合部门相互间的责任还不是很明确，牵头部门对各部门的协调配合行为缺乏制约，造成部门间行动缺乏统筹安排，一些部门行动皆以是否有利于本部门为出发点，形成的合力有限。利益固化是改革难以推进的重要原因，破除梗阻必须打破这道藩篱（见图4）。二是“传达式”流程造成行政低效。加强改革政策落实有赖于行政管理流程的进一步优化。基层政府工作人员往往需要等上级政府的文件下达后才能准备执行，而文件的层层传达必然有一个周期，这就导致了政策从决策到行动的滞后。图4 改革出现梗阻的关键利益因素3.改革政策执行能力建设滞后
一是政府职能转变不到位。关于推动改革落地生根的重要因素（见图5），被调查者中认为“转变政府职能，增强政府部门改革执行力”因素重要的占77.0%。可见，在基层部门的改革推进感受中，政府职能的转变对于改革落到实处尤为重要。二是相关制度机制建设薄弱。改革的法治化支持偏弱，限制了改革活力；干部收入长年偏低且缺乏激励机制，导致部分干部缺乏进取心；很多地市级政府仅一名同志负责抓改革，落实改革任务的工作量很大。图5 当前推进改革落地生根的重要因素（三）改革监督考评指标和机制缺乏，影响改革推进效率1.改革督察主体监督力量不足
如果存在监督政府的强大外部力量，发挥社会尤其是利益相关者的监督作用或者媒体的监督作用，并且监督过程都是透明的，那么政府若出于私心不作为是很难的。而当前由于改革办不管钱、不管人也不管项目，在地方协调工作时地位偏弱，话语权和约束力不足，部分改革方案因不符合地方利益或地方领导个人政治利益而难产、遭遇扭曲执行或不执行，影响改革顺利推进。2.改革绩效考评缺少监督问责机制
目前，我国改革方案绩效考评往往正面指标和要求多，对执行不力的结果问责不够严格，与绩效考评相匹配的奖惩制度不健全。深入跟踪检查、过程督察不到位，集中检查点多面广、难以深入，多停留在总结材料、领导汇报的层面，改革绩效考评层次浅、标准低。3.改革监督考评体系不够系统科学
一是考评体系融合度有待提升。当前改革绩效考评体系基本在改革圈子内部流转，与政绩考核是两套人马、两套体系，影响了考评的权威性，考评结果难以直接体现为领导干部的政绩，需要进一步融合。二是缺乏科学合理的绩效考核指标体系。目前尚未形成一套自上而下、完整明确的改革考核指标体系，实践中存在以改革措施而非效果作为考核依据，第三方、群众参与度不够等问题。调查显示，73.4%的被调查者认为当前改革绩效考核工作的主要问题是缺乏科学合理的绩效考核指标体系（见图6）。图6 当前改革绩效考核工作的主要问题四破除改革梗阻、完善改革推进机制的总体思路（一）围绕一个总体目标
围绕到2020年全面深化改革的总目标和总部署，破除改革顶层设计与实际落地之间的梗阻问题，完善改革推进机制，必须进一步完善改革的决策设计、执行协调和监督考评体系，提高改革方案制定的科学化民主化水平，建立改革利益相关方的激励和约束机制，把各项改革扎实向前推进，把是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为改革成效的评价标准。（二）破解两大核心问题1.改什么？怎么改？确立改革决策主导权
首先需要说明的是，在一些重要领域和关键环节，我们的改革决策者还没有完全形成明确的改革思路，有的领域甚至还存在改革的方向性认识差异，同时社会上也未形成一致的改革共识。面对这些改革的难点和痛点，一方面需要我们的改革顶层设计者具有明确的改革方向感和坚定的改革毅力和勇气，更重要的是完善改革的决策设计机制，让良好的制度和机制来规范改革决策运行，减少决策失误风险。在改革决策设计机制中，最核心的问题是谁来主导改革方案制定，是深改组还是各利益相关部门？这恐怕是当下完善改革推进机制首先要解决的问题。2.谁来推，怎么推？确立改革的执行者，建立改革政策执行机制
改革大方向和主要任务明确之后，接下来就是改革如何推进和执行的问题。一是要确立改革政策执行的主体，即谁来推进和执行改革决策，这个问题与改革决策设计主导权的讨论一样非常重要。政策的制定特别是涉及重大利益关系调整的改革政策，执行者的选择尤为重要，它是改革政策顺利推进和取得实效的关键。明确了改革政策执行主体之后，还要完善改革政策的执行、传递、协调、监督等机制，提升改革执行效率，使得改革举措真正落地实施并取得实效。（三）推进三大关键举措1.建立改革的决策、执行、监督分离机制
目前，我国改革推进机制中存在的突出问题就是改革决策权、执行权、监督权设置不合理。将决策、执行、监督职能分离，并在运行过程中使之相辅相成、相互制约、相互协调的一种行政管理体制，是当代世界政府改革的主流方向之一，行政三分制下的政府架构和运行模式已经在许多国家和地区获得了成功。2007年，党的十七大报告明确提出，要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。因此，当前破除改革推进梗阻，完善改革推进机制，关键是要建立改革的决策、执行、监督分离机制，提高改革决策和执行的科学化和理性化程度，使各项改革事业真正取得实效。2.推进开放式改革、工匠式改革
改革知易行难，近年来虽然中央推出了很多重要的改革举措，但在实际执行中有些改革政策被地方政府层层曲解与化解，出现政令不畅现象。究其原因，缘于一部分改革方案闭门造车，质量不高，没有操作性。譬如土地、户籍、国企、行政等改革，既涉及执政者自身的很多利益，又与广大老百姓有最直接的关系。如果缺乏公众参与而导致沉默的大多数现象，再多原则性改革，再多技术性调整，都难以提高公众对改革的信心和可预见性，很难取得改革实效。此前若干年当中，通过会议制定原则性改革目标是一种常态，但相当一部分改革未被实施也是一种常态。因此，当前的改革在顶层设计基础上，强调开门改革，切实有效调动各类利益攸关者参与进来，遵循经济社会变迁规则，展开合作博弈，让各项改革惠及广大人民群众，以凝聚改革共识，发掘经济社会潜力。
此外，推进改革工作还需要具有工匠精神，坚持正确的改革方法论。在战略要求上，强调改革的全面性、系统性、协同性；在改革重点上，强调以经济体制改革为重点、发挥经济体制改革牵引作用，重点完善基本制度、健全市场体系、优化政府治理；在改革关系上，强调处理好解放思想和实事求是的关系、整体推进和重点突破的关系、全局和局部的关系、顶层设计和摸着石头过河的关系、胆子要大和步子要稳的关系、改革发展和稳定的关系。把握好改革的节奏、时序和力度，循序渐进，持续发力。3.建立利益相关方的改革激励和约束机制
从相对微观的角度看，改革是用新的激励与约束机制取代旧的激励与约束机制，改革的基本问题可以表述为激励与约束机制的重建。“调动各方面的积极性”，这是改革者的初衷，已经为人们所普遍认可。从激励与约束机制重建的视角来观察改革开放史，也许可以获得更为清晰的“历史过程”。比如，用家庭联产承包责任制代替人民公社制度下的那套制度，给农民带来一种“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的激励与约束；国有企业改革，从放权让利到承包制再到产权改革，一个基本目的是形成对企业职工尤其是企业经理的新的激励与约束。目前，我们的改革措施在执行过程中面临的主要问题有：一些部门积极性不高，激励不足，约束不足；居民参与积极性不高。改革在一定程度上陷入胶着状态。这就要求建立政策执行者的激励和约束机制，同时也包括对政策其他相关方接受政策、执行政策的激励保障和责任约束机制。改革政策执行者和被执行者作为行政管理主体和对象，都需要被激励、安抚、约束，以利于改革政策的顺利执行。五破除梗阻问题、完善改革推进机制的主要内容
改革既要强调问题导向、需求导向，也要强调效果导向。推进改革最终要落在制度创新和机制调整上。当前，有效破除全面深化改革中的关键梗阻问题，关键要进一步完善改革决策、执行及监督机制，理顺改革“决策、执行、监督”三者关系，做到科学决策、强化落实、完善考评，使得改革早日取得更大成效。（一）明确主体、规范程序、完善方式，夯实改革决策体系1.明确改革决策主体
改革是“一把手”工程，必须强化中央深改组在改革决策中的主导地位，使其成为决策的首要主体。政府部门的职责是参与改革决策设计，重在贯彻落实中央改革意图和各领域顶层设计方案。要更多地让地方政府参与决策，尤其是省级、市级政府。公众和专家是改革决策的参与主体。2.规范改革决策程序
为提高决策的质量和水平，必须规范完善和严格执行决策程序制度。分类、分层规范改革决策程序，逐步推动改革程序性立法，出台公众参与、专家咨询、合法性审查、风险评估等具体实施办法。3.完善改革决策方式
一是法制化原则。加快推进改革相关重大立法，国务院法制办、全国人大常委会法工委要加强统筹协调、优先安排重大改革相关法律法规修订。决策权力运用要严格按照宪法和法律进行操作。二是民主集中原则。民主化是决策科学化的基本保证。要推动实现改革方案专家论证、民主参与、集体决策，对重大改革进行公开社会讨论和辩论，设立长期性的改革建议征集平台听取民众意见。完善人民群众通过各级人民代表大会参与和推动改革的制度。三是加强决策能力建设。依靠各部门专业数据或通过“云数据”扩充各专项改革数据来源；建立调查社会民众、市场主体等改革意愿和诉求的第三方社会调查系统，召集专家学者定期研讨；重视改革队伍建设，改变“发展硬、改革软”局面，确保决策工作有人干、有能人干。（二）下放权力、疏通渠道、提升能力，完善改革协调机制1.下放权力，激发地方改革活力
一是实行合理放权。实行财权、要素配置权下放与事权下放同步配套，实现地方政府能力与权力相匹配；坚持直接面向基层的原则，量大面广、地方管理更方便有效的经济社会事项一律下放地方和基层管理。二是实施目标管理。科学确定改革目标，针对不同类型的任务确立相应的执行主体、期限和目标要求；合理分解目标任务，各部门要对各自承担的任务细化、实化，做到有目标、有路径、有措施、有成果，以“钉钉子”精神推动政策落地。2.疏通渠道，协调利益主体关系
一是疏通“自上而下”和“自下而上”两条渠道。在“自上而下”协调中央、地方各利益主体间关系的同时，地方政府也要及时向中央反馈问题，各部门根据反馈再决策，保障“自下而上”渠道畅通；加强改革试点工作统筹，避免“地方协调中央”的改革倒置现象和改革碎片化问题。二是建立健全部门间职责协调机制。按照法律相关规定及政府职能定位，规范职责协调程序，每项工作都形成统一指挥中枢，督促各部门协调一致和资源共享，确保整体推进、高效统一。对于国企改革、财税改革等涉及面广的改革，要强化中央深改小组和专项小组的协调职能。3.提升能力，完善改革推进方式
一是为改革储备干部资源。加强干部培训，提升改革者能力，促进愿改革、敢改革、会改革和真改革的干部脱颖而出，加快实现政府职能转变。二是加大技术和资金投入。积极运用云计算、大数据等现代信息技术改进政府服务方式，提高改革工作成效；健全改革专项资金投入和管理机制，探索建立改革基金和公务员廉洁基金制度。三是重视制度和法治建设。“把权力关进制度的笼子”，切实形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的改革工作执行协调机制。（三）强化职能、健全机制、创新方式，加强改革督察考评1.充分发挥改革督察主体力量
一是强化改革督察职能。将改革督察纳入“大督察”体系，进一步健全督察机制，构建职责明确、分级负责的督察主体；减少案头督察等间接督察，多到改革一线开展直接督察；注重发挥改革专项小组、职能部门的作用，必要时邀请纪检监察机关和组织部门等参加，由党委改革办牵头组成联合督察组。二是建立年度重大改革任务清单。每年选择若干具有全局性和重要牵引作用的重大改革事项，由改革领导机构的领导成员直接负责监督任务完成进度，集中攻坚克难，努力形成一批改革亮点。2.健全能定责、可问责的监督考评机制
建立健全改革成效科学评价机制，突出实绩考核导向，增加客观性考核指标，建立改革容错机制，把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，建立以责促行、以责问效的监督考评机制。3.创新改革绩效考核方式方法
进一步融合改革绩效考核与政绩考核，改革考核结果以政府政绩方式体现；建立改革工作第三方评估机制及科学系统的评估指标体系，将群众满意度调查结果、实践检验或专家评估结果作为绩效考核得分依据，专家评估与社会评价相结合；建立健全改革工作绩效管理信息化系统，完善绩效数据收集、储存和分析工作机制，推进“阳光改革”建设。
完善改革推进机制的主要问题与政策建议见表1。表1 完善改革推进机制的主要问题与政策建议表1 完善改革推进机制的主要问题与政策建议-续表六完善重点领域改革推进机制
本部分选取行政审批制度改革、国有企业改革、财税体制改革、户籍制度改革、医药卫生体制改革五个重点改革领域，应用改革推进机制的逻辑分析链条对五个领域依次进行分析，指出不同领域改革推进过程中的关键梗阻问题，并提出完善相关领域改革推进机制的政策建议。（一）行政审批制度改革
党的十八届三中全会以来，我国行政审批制度改革进展显著。短短三年的时间里，改革已经从解决审批多深入到解决审批难、从审批本身扩展到“放管服”、从个别部门改革延伸到整个政府行政管理体制改革，动作快、步子大，对于激发市场活力、推动政府转型具有明显的成效。截至2015年底，累计分9批取消下放国务院部门行政审批事项618项，占原有底数的40%。彻底终结了“非行政许可审批”这一历史概念，超额完成取消200项中央指定地方实施审批事项的任务，国务院部门行政审批中介服务大幅精简70%，工商登记前置审批事项大幅精简85%。行政审批制度改革推进到今天，已经进入深水区，面对的都是“难啃的硬骨头”，一些长期累积的矛盾和深层次的梗阻问题已经暴露出来。
当前推进行政审批制度改革面临的关键梗阻问题包括以下几个方面。第一，制度构建缺乏法治化思维。由于缺少法治化的约束，政策解读出现“解释随性、执法任性”的现象，直接削弱了改革的效果。第二，决策设计过程相关利益方参与度不足。改革进展到今天多局限在政府内部，企业、个人、社会团体等利益相关方很少有机会进入决策设计过程，一些顶层设计不切实际、缺乏针对性，降低了改革的含金量。第三，上下“两张皮”。中央政策的效应有逐级衰减的趋势，政令不畅的“堰塞湖”依然存在，一些事项“名亡实存”，或是存在变相审批等问题，使得改革被人为“截留”。第四，基层能力建设不到位。基层政府责任重了，但人员编制、技术支撑等方面并没有配套，一些权力下放管不了、管不好。第五，落实缺细则。一些好政策没有细化，到基层没有明确的承接主体，或者仍按老路子来，事情推不动、办不了。第六，与改革相匹配的新机制形成滞后。从前置审批向事中事后监督这一重要的转变还没做到位、做踏实，对市场的正常有序运行形成巨大挑战。从工商注册制度改革来说，企业注册的条件大大降低，但与之相配套的事后监督机制缺位，信用体系建设尚未完善，大量参差不齐的主体进入市场，直接影响了市场的正常运行。第七，部门利益壁垒增加了资源整合难度。通过整合各类资源，实现信息共享、交叉对比、一证办理，是提升改革效果的重要手段。但是在实际操作中，尽管中央层面多次号召，但各部门出于各自利益的考量对资源整合的热情很低。
破除关键梗阻，完善行政审批制度改革推进机制，需要重点从以下几个方面着力。第一，推动审批制度规范化、法治化建设。从根子上限制和约束政府权力，形成企业和个人信任的、稳定的制度环境。第二，广泛吸纳各相关方参与决策。积极推动治理主体多元化，特别是要开辟渠道，将改革直接影响到的企业、个人、组织的意见吸纳进政策制定环节中来。第三，强化基层能力建设，细化“接棒”工作。地方和部门应明确承接主体，制订配套的实施细则，建立可操作性的标准化流程，清理与政府部门捆绑的中介机构，同时强化监管，规范服务。第四，“破”和“立”科学结合。坚持放管结合，政府切实退出“越位点”，弥补“缺位点”，做到简政放权和加强监管相协调、齐推进。第五，强化部门统筹，推动资源整合。注重改革的整体设计、统筹实施，通过自上而下的力量，推动信息等资源在部门间整合与共享。第六，形成制度化的监督和问责机制。建立自上而下和自下而上的双重监督体系，强化改革效果跟踪测评，落实行政相对人的监督权利，建立严格的责任追究制度，对违规和不当审批行为及时予以纠正。（二）国有企业改革
国有企业改革一直是改革的难点和重点。党的十八届三中全会之后，直到2015年8月《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）出台，作为国企改革的顶层设计方案才千呼万唤始出来，《指导意见》明确了国企改革的指导思想与基本原则，提出了国企改革的主要目标和相关举措。随后，与《指导意见》相配套的13个文件陆续印发，以《指导意见》为引领、以若干文件为配套的“1+N”文件体系基本形成。但改革方案出台之后，各界热情普遍低于预期。国企改革呈现了上热下冷、里热外冷、官热民冷、部门热企业冷的局面。总体来看，国企改革在各项改革中进展较为缓慢，还处于顶层设计阶段，在具体改革执行上未动筋骨。
当前推进国有企业改革面临的关键梗阻问题包括以下几个方面。第一，利益博弈复杂导致方案设计发生妥协。国企改革并不仅仅是企业本身的问题，还是涉及财政部门、国有资产管理部门、发改委等多个部门直接利益的问题。在顶层方案设计过程中，各部门都有话语权，很难达成统一，最终使得方案设计不得不弱化改革，不断妥协。第二，顶层设计对实践经验吸收不足。方案制定过程中，对国有企业、地方政府和社会各方面的意见和建议吸纳不足，方案在一定程度上脱离国企运作实际，并且带有明显的部门利益局限。第三，改革方案的科学性不足。例如，2014年出台的《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》，方案带有强烈的行政追责意味，按照规定计算的国企负责人的薪酬水平大大低于市场上企业管理者的实际水平，不利于调动国企负责人的积极性。并且在执行过程中，很多企业对于基层职工简单地按比例进行降薪，直接挫伤了基层国企工作人员的积极性。第四，单项改革缺少细化的改革路线。“1+N”文件体系只是对于一些改革的方向做出了阐述，但对于实践中的具体问题并未做出正面回答，可操作性差。第五，地方改革畏难、怕出错的情绪浓重。由于国企改革涉及国有资产的问题，十分敏感，地方推进相关改革时怕出错，怕承担责任，采取了以方案落实改革的方式避险。第六，地方政府出于自身利益考量不愿主动改革。一些地方政府已与当地国企形成利益共同体，出于对就业、GDP、用电量等各种政绩指标的考量，不愿国有企业退出，一些“僵尸”企业在地方政府的庇护下“僵而不死”。
破除关键梗阻，完善国有企业改革推进机制，需要重点从以下几个方面着力。第一，改革方案制定要广泛吸纳各界意见。广泛吸纳地方各级政府、国企、民企、专家等各相关方的意见，特别是要及时总结借鉴宝贵的地方实践经验，以及工作在最前线的国企、民企代表的意见和建议。第二，加快明确具体改革的落实方案。对于国有资产管理这种关键环节的改革要加快明确具有可操作性的次一级改革方案。第三，遵循改革规律。对于国企负责人薪酬这种各界敏感的环节要充分遵循改革的规律，不可简单地拍脑袋。第四，坚决打破利益壁垒。通过自上而下的力量坚决打破利益壁垒，打破固有的行政性垄断，引入新的社会资本，建立新的国资监管体制，不断提高国企效率。第五，允许地方试错。在满足中央总体要求的基础上，允许地方政府甚至地方国有企业探索适合自己的改革方案，建立可行的容错机制，允许犯错和改错。（三）财税体制改革
财税体制改革是多项改革的基础性改革。党的十八届三中全会部署了深化财税体制改革的重大任务之后，2014年6月，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，作为财税改革顶层设计方案，将预算管理制度改革、税制改革、理顺中央和地方事权与财力划分关系三大改革任务作为改革核心，而且给出了时间表，要求重点工作和任务在2016年基本完成，到2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。目前来看，预算管理制度改革进展相对顺利；营改增作为税制改革中的重头戏，随着2016年5月1日起营业税全面退出历史舞台，实现了突破性进展；2016年8月，国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》发布，对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。但总体来看，除预算管理制度改革、营改增有明显进展外，税制改革的其他税种、中央与地方之间财权与事权的合理划分进展缓慢。
当前推进财税体制改革面临的关键梗阻问题包括以下几个方面。第一，利益格局错综复杂，改革难以推开。财税体现了中央与地方之间、政府和社会之间、各地政府之间的利益分配关系，财税体制改革预示着各方利益格局的再调整，难度很大。例如，个人所得税改革、房地产税改革实际上早在1994年就提出来了，尽管党的十八届三中全会以后被再一次提上日程，但最终都是雷声大雨点小，难以落实，这与改革触动了一大批资产拥有者的利益有直接关系。第二，中央与地方事权和财权的合理划分迟迟没有可操作的改革方案。与有限的财税收入形成鲜明对比的是，地方政府支出担子重、收入来源紧，可以说科学划分中央与地方的事权和财权已经迫在眉睫。《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的发布是推进相关改革迈出的巨大一步，但对于义务教育、高等教育、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、就业等被确定为中央与地方共同财政事权的领域如何划分，仍未有具体可操作的方案，这些恰恰正是社会各界普遍关注的改革难点。第三，法治性不足。我国财税制度多以政策而不是法的形式存在，这就增加了其随意性，为执行中的任性预留了空间。例如，我国现行税收优惠政策尤其是区域优惠政策过多，几乎囊括了全国所有省（区、市）。还有一些地方政府和财税部门执法不严或者出台“土政策”，通过税收返还等方式变相减免税收，侵蚀税基、转移利润，制造税收“洼地”。
破除关键梗阻，完善财税体制改革推进机制，需要重点从以下几个方面着力。第一，综合考量平衡各方利益。财税制度改革涉及利益关系的重大调整，必须妥善考虑相关各方的利益和承受力。在政府与企业之间，财税体制改革应侧重于效率，要有利于减轻企业税费负担，增强其经营活力；在政府与个人之间，财税体制改革应侧重于公平，加大收入分配的调节力度；在中央与地方之间，要合理划分事权和支出责任。第二，改革方案设计具体化。必须加快设计具有明确指向的可操作的方案，尽可能快地推动中央与地方事权和财权的合理划分。既“理顺”收入分成，也“改革”事权划分，充分调动各方积极性。第三，坚持法治原则。要不失时机地践行法治原则，积极创造条件，推动相关立法，以法治的权威性和严肃性增强社会各界的认同，形成改革共识。（四）户籍制度改革
2014年7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，决定取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记制度；到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。随后各省份陆续出台了各自的改革方案。从改革的执行效果来看，大部分改革措施停留在取消形式上的户籍差别以及
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