作者：杨燕玲 李华
出版社：人民邮电出版社
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通信工程项目招标投标理论与实务试读：
前言
目前，招标投标制度在全国的通信工程建设领域中已经得到了广泛的应用和推广，为通信工程的项目质量提供了有力保障。通信工程项目作为满足公众日益增长的信息通信服务需求，实现宽带中国战略的重要基础，具有自己的项目特点。通信建设工程招标投标结合通信建设领域和招标投标领域的特点形成了行业特有的惯例。工业和信息化部出台了《通信工程建设项目招标投标管理办法》以指导通信领域的招标投标工作。通信工程招标投标不仅是专业的招标代理机构的主营业务，也是通信行业从建设单位到设计、施工、监理、设备提供商等工程建设相关单位都需要涉及的工作内容，招标投标理论和工作流程已经成为通信行业从业者需要掌握的基础知识。为了适应这一需求，很多高职院校通信类专业已经开设了“通信工程招投标”课程，为未来学生从事通信项目招标投标代理工作或从事公司内部招标投标项目管理工作提供了知识储备和技能训练。该课程也已经成为高职院校通信工程设计与监理专业的专业必修课程。
本书主要针对高等职业院校学生的特点，突出素质教育，以培养学生的能力为本位，以提高学生的就业技能为导向。本书内容由浅入深，从招标投标的基本法规要求入手，系统讲解招标投标工作流程，并辅以大量案例，系统而全面地介绍了通信工程项目招标投标的方法、理论、程序与操作实务。本书注重理论与实践的结合，使学生能通过实践深化对理论的理解，学会并掌握理论知识的实际应用，能更好地培养学生的专业技能和实践能力，学生在学完本书后能学以致用。
参与本书编写工作的人员为具有实际招标投标工作经验的高级工程师，具有丰富的教学经验和实践经验。
本书的参考学时为48～64学时，各章的参考学时见下面的学时分配表。学时分配表
本书由杨燕玲、李华担任主编，陈雪娴、梁艳群、骆智芳、张远芳负责文字编辑和资料整理工作。在相关案例资料收集期间，得到了广东达安项目管理股份有限公司郑善清高级工程师和杨金环的大力支持，特此感谢。本书相关教学资源可通过人民邮电出版社教育社区（www.ryjiaoyu.com.cn）下载。
由于编者水平和经验有限，书中难免有疏漏和不妥之处，恳请读者批评指正。编者2018年1月第1章招标投标概述学习目标
了解招标投标制度的发展历程、现状和发展方向。
掌握招标投标制度适用的范围和作用。
理解招标投标制度的作用。
熟悉采购的其他形式。
招标投标是市场主体通过有序竞争，择优配置工程、货物和服务要素的交易方式，是规范选择交易主体和订立交易合同的合法程序。我国招标投标制度伴随着改革开放而得到广泛应用，是传统计划经济向社会主义市场经济转变，以及建立和规范市场竞争秩序的重要手段。招标投标制度为打破传统计划经济的分割、封闭，激发企业竞争的活力，优化市场资源配置，确保工程、货物、服务项目质量，提高经济和社会效益，规范市场主体行为，构建防腐倡廉体系等发挥了举足轻重的作用。随着招标投标法律体系和行政监督、社会监督体制的建立健全，以及市场主体诚信自律机制的逐步完善，招标投标制度必将获得更加广阔的运用和健康、持续的发展。1.1 招标投标制度的建立与发展1.1.1 招标投标制度的发展历程
经过30多年的实践，我国招标投标法律体系初步形成，招标投标市场不断扩大。招标投标制度的发展历程可以划分为以下三个时期。1.探索初创期
这一时期从改革开放初期到社会主义市场经济体制改革目标的确立（1979～1991年）。中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议前，我国实行高度集中的计划经济体制，招标投标作为一种竞争性市场交易方式，缺乏存在和发展所必需的经济体制条件。1980年10月，国务院发布《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，提出对一些合适的工程建设项目可以试行招标、投标。随后，吉林省和深圳市于1981年开始工程招标投标试点。1982年，鲁布革水电站引水系统工程是我国第一个通过世界银行贷款并按世界银行规定进行项目管理的工程，极大地推动了我国工程建设项目管理方式的改革和发展。1983年，原城乡建设环境保护部出台《建筑安装工程招标投标试行办法》。20世纪80年代中期以后，根据党中央有关的体制改革精神，国务院及国务院有关部门陆续进行了一系列改革，企业的市场主体地位逐步明确，推行招标投标制度的体制性障碍有所缓解。
这一阶段的招标投标制度有几个特点。一是基本原则初步确立，但未能有效落实。受当时关于计划和市场关系认识的限制，招标投标的市场交易属性尚未得到充分体现，招标工作大多由有关行政主管部门主持，有的部门甚至规定招标公告发布、招标文件和标底编制，以及中标人的确定等重要事项，都必须经政府主管部门审查同意。二是招标领域逐步扩大，但发展很不平衡。招标投标制度由最初的建筑行业工程逐步扩大到铁路、公路、水运、水电、广电等专业工程，由最初的建筑安装项目逐步扩大到勘察设计、工程设备等工程建设项目的各个方面，由工程招标逐步扩大到机电设备、科研项目、土地出让、企业租赁和承包经营权转让。但由于没有明确具体的强制招标范围，不同行业之间招标投标活动的开展很不平衡。三是相关规定涉及面广，但过于简略。在招标方式的选择上，大多没有规定公开招标、邀请招标、议标的适用范围和标准，在允许议标的情况下，招标很容易流于形式；在评标方面，缺乏基本的评标程序，也没有规定具体评标标准，在招标领导小组自由裁量权过大的情况下，难以实现择优选择的目标。2.快速发展期
这一时期从确立社会主义市场经济体制改革目标到《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）颁布（1992～1999年）。1992年10月，十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，进一步解除了束缚招标投标制度发展的体制障碍。1994年6月，国家计划委员会（现国家发展和改革委员会）牵头启动列入中华人民共和国第八届全国人民代表大会立法计划的《招标投标法》起草工作。1997年11月1日，全国人民代表大会常务委员会审议通过了《中华人民共和国建筑法》，在法律层面上对建筑工程实行招标发包进行了规范。
这一阶段的招标投标制度有几个特点。一是当事人市场主体地位进一步加强。1992年11月，国家计划委员会发布了《关于建设项目实行项目业主责任制的暂行规定》，明确由项目业主负责组织工程设计、监理、设备采购和施工的招标工作，自主确定投标、中标单位。二是对外开放程度进一步提高。在利用国际组织和外国政府贷款、援助资金项目招标投标办法之外，专门规范国际招标的规定明显增多，招标的对象不再限于机电产品，甚至施工、监理、设计等也可以进行国际招标。三是招标的领域和采购对象进一步扩大。除计划、经贸、铁道、建设、化工、交通、广电等行业外，煤炭、水利、电力、工商、机械等行业部门也相继制定了专门的招标投标管理办法。除施工、设计、设备等招标外，还推行了监理招标。四是对招标投标活动的规范进一步深入。除了制定一般性的招标投标管理办法外，有关部门还针对招标代理、资格预审、招标文件、评标专家、评标等关键环节，以及串通投标等突出问题，出台了专门的管理办法，大大增强了招标投标制度的可操作性。3.规范完善期
这一时期从《招标投标法》颁布实施到现在。我国引进招标投标制度以后，经过多年的发展，一方面积累了丰富的经验，为国家层面的统一立法奠定了实践基础；另一方面，招标投标活动中暴露的问题也越来越多，如招标程序不规范、做法不统一、虚假招标、泄漏标底、串通投标、行贿受贿等问题较为突出，特别是政企不分问题仍然没有得到有效解决。针对上述问题，第九届全国人民代表大会常务委员会于1999年8月30日审议通过了《中华人民共和国招标投标法》。这是我国第一部规范公共采购和招标投标活动的专门法律，标志着我国招标投标制度进入了一个新的发展阶段。
按照公开、公平、公正和诚实守信的原则，《招标投标法》对此前的招标投标制度做了重大改革。一是改革了缺乏明晰范围的强制招标制度。《招标投标法》从资金来源、项目性质等方面明确了强制招标范围，同时允许法律、法规对强制招标范围做出新的规定，保持强制招标制度的开放性。二是改革了政企不分的管理制度。按照充分发挥市场配置资源基础性作用的要求，大大减少了行政审批事项和环节。三是改革了不符合公开原则的招标方式，规定了公开招标和邀请招标两种招标方式，取消了议标方式。四是改革了分散的招标公告发布制度，规定招标公告应当在国家指定的媒介上发布，并规定了招标公告应当具备的基本内容，提高了招标采购的透明度，降低了潜在投标人获取招标信息的成本。五是改革了以行政为主导的评标制度，规定评标委员会由招标人代表以及有关经济、技术专家组成，有关行政监督部门及其工作人员不得作为评标委员会成员。六是改革了不符合中介定位的招标代理制度，明确规定招标代理机构不得与行政机关和其他国家机关存在隶属关系或者其他利益关系，使招标代理从工程咨询、监理、设计等业务中脱离出来，成为一项独立的专业化中介服务。1.1.2 招标投标制度的现状1.招标投标法律体系基本形成《招标投标法》在总结我国招标投标工作多年的经验、教训，吸收借鉴国外通行做法的基础上，确立了招标投标基本制度的主要程序和内容。但该法的规定相对于原则，在招标投标活动的一些细节方面还缺乏必要的可操作性。《招标投标法》颁布后，国务院各部门和各地方政府加快了配套法规的制定步伐，出台了大量的地方性法规、部门规章和地方政府规章。2011年11月30日，国务院常务会议审议通过了《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》），并于2012年2月1日正式施行。目前，招标投标程序的各个环节、各个方面都有了比较详细的操作规则，基本满足了不同行业、不同专业项目招标投标活动的需要，招标投标法律体系基本形成。针对一些地方、部门出台的招标投标规则与《招标投标法》和《招标投标法实施条例》不一致甚至冲突的问题，按照国务院要求，国家发展和改革委员会、国务院法制办公室下一步还将着手进行与《招标投标法实施条例》不一致的部委规章和政府规范性文件的清理工作，废止一批与上位法不符的招标投标规定，进一步促进招标投标法律制度的统一。2.建立了基本符合国情的监管体制
国务院办公厅印发了《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》，确立了国家发展和改革委员会总体指导及协调各行业和专业部门分工协作的行政监管体制。各地方也明确了招标投标行政监督职责分工。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）明确了政府采购招标投标的监督职能分工。为避免政出多门，加强协调，形成合力，国家发展和改革委员会牵头建立由十一个部委组成的部际协调机制，全国已有许多省市建立了招标投标部门联席会议制度。并且不少省、市、地方按照监督和管理分离的要求，积极改革和完善行政监督体制，努力创新监管方式，设立了统一综合的行政监督执法机构，同时发挥行业诚信自律和社会监督对于规范招标投标市场秩序的积极作用。各行政监督部门还通过监督检查、项目稽查、受理投诉及举报等多种方式，不断加强对招标投标活动的监督管理，有效查处违法行为，确保各项招标投标制度落到实处。3.招标投标市场迅速发展
根据《招标投标法》的规定，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，全部或部分使用国有资金投资及国家融资的项目，以及通过国际组织或外国政府贷款、援助资金的项目，包括项目勘察设计、施工、监理、重要设备材料，都必须进行招标。据不完全统计，建筑、交通、水利水电等行业依法必须招标项目的招标率均在90%以上。不仅如此，一些部门、地方和项目业主，还主动将招标投标扩大到项目选址、项目融资、聘请工程咨询机构、选择代建单位等工程建设的方方面面，以及土地使用权、探矿权招标，药品集中采购招标，中小学教材出版发行招标等，大大扩展了招标投标范围。通过招标投标达成的交易金额不断增加，全国专业从事招标代理的机构达6000余家，从事招标采购的专业人员约百万。招标投标已经成为发展最为迅速的服务行业之一。4.采购质量和资金使用效率明显提高
随着招标投标制度的不断完善，以及行政监督力度的逐步加大，招标投标行为也日趋规范，过去长期影响招标投标市场健康发展的规避招标、泄露标底、政企不分、行业垄断、条子工程等违法违规现象在一定程度上得到了遏制。招标行为的规范，以及采购模式的创新，大大提高了采购的质量和效率，不同程度地预防了权钱交易、行贿受贿等腐败行为的发生。据测算，通过招标节约的建设投资在10%～15%，有的地方和行业甚至更高。5.企业竞争能力不断增强《招标投标法》规定，招标投标活动不受地区和部门的限制。《招标投标法》及其实施条例规定，国家重点项目、地方重点项目和国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，除经批准可以采用邀请招标方式外，都应当实行公开招标；采取邀请招标的，也应当向三个以上合格的法人或其他组织发出投标邀请书。这些规定和要求，一方面打破了长期以来形成的条块分割、地方封锁和部门垄断，为企业提供了平等竞争的环境和机遇；另一方面也迫使企业从过去依靠行政分配任务的习惯中走出来，通过不断提高自身竞争能力以求得生存与发展。目前，市场开放已成为一切交易活动的基础，竞争意识逐步深入人心，通过招标不仅促进了生产要素的合理流动和有效配置，也培养了一大批具有国际竞争力的企业。1.1.3 招标投标制度的发展方向
随着招标投标实践的不断发展，现行的招标投标制度规范已不能完全满足实际工作的需要，突出表现在行政监督管理体制还不健全，一些违法违规行为的法律责任不明确，围标、抬标以及虚假招标等违法行为认定标准不够明确，责任追究困难，违法成本过低，信用制度建设滞后，招标文件编制规则还不完全统一。为了解决当前招标投标领域存在的突出问题，促进招标投标市场健康发展，必须切实转变政府职能，着力推动招标投标制度建设，重点完成以下几个方面的任务。1.改进招标投标行政监督体制
改进行政监督体制，实现招标投标行政监督与招标项目的实施及管理相分离，招标投标行政监督部门不得同时负责直接管理或实施项目招标投标活动，鼓励地方政府先行探索组建统一的综合监督执法机构。各级政府项目管理部门或国有投资管理部门要与项目招标人形成明晰的责、权关系。同时要加强政府部门协作，调整和扩大招标投标协调机制成员单位范围，强化协调机制在维护招标投标统一执法的职责和作用。建立部门间受理和解决招标投标投诉及举报的沟通联系制度、招标投标违法违规线索和案件调查处理的协作配合机制，以及部门联动执法模式，形成执法合力。2.建设招标投标标准体系
为进一步完善标准文件编制规则，构建覆盖主要采购对象、多种合同类型、不同项目规模的标准文件体系，提高招标文件编制质量，促进招标投标活动的公开、公平和公正，营造良好的市场竞争环境，国家发展和改革委员会会同工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、商务部、国家新闻出版广电总局、国家铁路局、中国民用航空局等九部委，于 2007年编制下发了《中华人民共和国标准施工招标资格预审文件》（以下简称《标准施工招标资格预审文件》）和《中华人民共和国标准施工招标文件》（2013年修正）（以下简称《标准施工招标文件》）；2011年编制下发的《中华人民共和国简明标准施工招标文件》（以下简称《简明标准施工招标文件》）和《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件》（以下简称《标准设计施工总承包招标文件》）适用于依法必须进行招标的工程建设项目，工期不超过十二个月、技术相对简单、设计和施工不是由同一承包人承担的小型项目，设计施工一体化的总承包项目；2017年编制下发的《中华人民共和国标准设备采购招标文件》（以下简称《标准设备采购招标文件》）、《中华人民共和国标准材料采购招标文件》（以下简称《标准材料采购招标文件》、《中华人民共和国标准勘察招标文件》（以下简称《标准勘察招标文件》、《中华人民共和国标准设计招标文件》（以下简称《标准设计招标文件》、《中华人民共和国标准监理招标文件》（以下简称《标准监理招标文件》）用于依法必须招标的与工程建设有关的设备、材料等货物项目和勘察、设计、监理等服务项目。机电产品国际招标项目，应当使用商务部编制的机电产品国际招标标准文本。3.鼓励电子招标投标
2016年，中国招标投标公共服务平台一期工程已全面运行，全国电子招标投标系统网络及其公共服务体系初步形成。按照“数据上行聚合，服务下行共享”的原则，平台已经与遍布全国各省市的148个电子招标投标交易平台、公共服务平台和行政监督平台实现系统对接，数据交换已突破350万条，同时推出了CA互认、开标保障、注册共享、互联互通、交易智库等近 30个公共服务产品，初步形成了全国电子招标投标信息动态聚合和公开共享服务体系。中国招标投标公共服务平台在电子招标投标系统及其全流程交易服务中已经发挥出共享服务的枢纽定位作用。电子招标投标将成为节约资源，提高交易效率，促进信息公开，打破分割封闭，转变行政监督方式，加强市场主体诚信自律和社会监督等方面的重要技术支撑。4.建立健全招标投标信用制度体系
研究和建设招标投标信用信息征集、信用评价指标、信用考核奖惩等信用制度体系，利用电子招标投标公共服务平台逐步整合现有分散的信用信息，建立覆盖全社会的招标投标主体信用信息平台，制定客观、科学和全面的主体信用评价制度，贯彻落实和不断完善《招标投标违法行为记录公告暂行办法》（发改法规〔2008〕1531号），努力建立奖优罚劣的信用激励机制。5.进一步完善评标专家库制度
推广运用已经制定及印发的评标专家库专业分类标准，研究制定统一的评标专家库管理办法，改变评标专家资源零星分散、管理松散的现状，组建跨行业、跨地区的国家和省综合性评标专家库，从而通过公共服务平台为各种类型的招标活动提供集中抽取选聘评标专家的服务，逐步实现专家资源共享，提高专家素质，加强专家的考核管理，规范专家评标行为。1.2 招标投标的范围和作用1.2.1 招标的范围
招标范围是指招标人必须和可以使用招标方式进行采购的标的范围。所有工程、货物和服务，除特殊情况外，原则上都适用招标方式采购。《招标投标法》以及据此制定的《必须招标的工程项目规定》（中华人民共和国国家发展和改革委令第16号），明确了依法必须招标和可以不招标的工程建设项目内容、范围和规模标准。《政府采购法》及相关规章，规定了政府采购必须使用招标方式采购货物和服务的范围标准。《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》（中华人民共和国商务部令2014年第1号）第六条规定了必须采用国际招标采购机电产品范围的六种情况。
招标投标同样适用于依法必须进行招标的工程建设项目范围以外的工程、货物和服务的采购。1.工程招标
工程招标是招标人用招标方式发包各类土木工程、建筑工程、设备和管线安装工程、装饰装修工程等，选择工程施工承包或工程总承包企业的行为。（1）工程施工招标。工程建设项目招标人，通过招标选择具有相应工程承包资质的企业，按照招标要求对工程建设项目的施工、试运行、竣工等实行承包，并承担工程建设项目施工质量、进度、造价、安全等控制责任和相应的风险责任。工程产品具有唯一性、一次性、产品固定性的特点。工程招标人通过对比施工企业选择工程施工承包人，再按照合同的特定要求施工和验收工程，不可能“退货和更换”。而货物产品供应商通常先按标准批量生产，采购人通过对比现成货物选择供应商。这就决定了工程施工招标区别于货物采购招标的特点，主要是选择达到资格能力要求的中标承包人，具有合理、可行的承包价格，以及进行工程施工组织设计，而不是选择一个现成的产品。因此，工程施工评标主要是考察投标人报价竞争的合理性，工程施工质量、造价、进度、安全等控制体系的完备性，以及施工方案与技术管理措施的可行性和合理性，组织机构的完善性及其实施能力、信誉的可靠性。小型简单工程则在施工组织设计可行的基础上，以投标价格作为选择中标人的主要因素。（2）工程总承包招标。工程建设项目招标人通过招标选择具有相应资格能力的企业，在其资质等级许可的承包范围内，按照招标要求对工程建设项目的勘察、设计、招标采购、施工、试运行、竣工等实行全过程或若干阶段的总承包，全面负责工程建设项目建设的总体协调、管理职责，并承担工程建设项目质量、进度、造价、环境、安全等控制责任和相应的风险责任。工程总承包招标主要以“投标报价竞争合理性、工程总承包技术管理方案的可行性、工程技术经济和管理能力及信誉可靠性”作为选择中标人的综合评标因素。工程总承包的方式有设计采购施工（EPC）/交钥匙总承包、设计—施工总承包（D+B）等。2.货物招标
招标采购各种原材料、机电设备、产品等商品以及可能附带的配套服务，既包括构成工程的货物，也包括一般生产资料、生活消费品、药品、办公用品等，货物招标采购应全面比较货物产品的价格、使用功能、质量标准、技术工艺、售后服务等因素。相同条件下，产品的价格是决定中标的主要因素，但也并非价格越低越好，招标人应选择性价比高的产品。3.服务招标
服务指工程和货物以外的各类社会服务、金融服务、科技服务、商业服务等，包括与工程建设项目有关的投融资、项目前期评估咨询、勘察设计、工程监理、项目管理服务等。区别于工程和货物招标采购，服务招标竞争力主要体现在服务人员的素质能力及其服务方案优劣上，所以服务价格并不是评价投标人竞争力的主要指标。
服务招标还包括各类资产所有权、资源经营权和使用权出让招标，如企业资产或股权转让、土地使用权出让、基础设施特许经营权出让、科研成果与技术转让，以及其他资源使用权的出让招标。此类招标大多以价格竞争为主，结合经营或使用权受让方案的科学性、可行性、可靠性及其经营管理能力的竞争。1.2.2 招标投标的作用
招标投标的作用主要体现在四个方面。（1）优化社会资源配置和项目实施方案，提高招标项目的质量、经济效益和社会效益；推动投融资管理体制和各行业管理体制的改革。（2）促进招标企业转变经营机制，提高企业的创新活力，积极引进先进技术和管理，提高企业生产、服务的质量和效率，不断提升企业市场信誉和竞争能力。（3）维护和规范市场竞争秩序，保护当事人的合法权益，提高市场交易的公平、满意和可信度，促进社会和企业的法治、信用建设，促进政府转变职能，提高行政效率，建立健全现代市场经济体系。（4）有利于保护国家和社会公共利益，保障合理、有效使用国有资金和其他公共资金，防止其浪费和流失，构建从源头预防腐败交易的社会监督制约体系。1.3 采购的其他形式
采购是指采购主体基于消费、生产或转售等目的，有偿获取资源的经济活动。采购工作的内容不仅限于交易本身，还包括交易之前的研究、计划、安排和决策，以及交易之后的检验、监督及纠正等。采购有多种方式，按照选择交易主体的方式划分，常用的采购方式有招标、询价、订单、磋商、竞价、比选等。采购人应根据采购目的和要求，以及市场的供应情况，选择恰当的采购方式。《政府采购法》第二十六条规定，政府采购采用以下方式。（1）公开招标。（2）邀请招标。（3）竞争性谈判。（4）单一来源采购。（5）询价。（6）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。
本节对“询价”方式及部分其他类型的采购方式做简单的介绍。（1）询价：是指询价小组向符合资格条件的供应商发出采购货物询价通知书，要求供应商一次报出不得更改的价格，采购人从询价小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。在公共采购中，通常要求询价对象的数量为三个及以上。（2）订单：是指采购人主动向供应商或承包人发出订单从而达成交易的采购方式。（3）磋商：是指采购人与一个或多个供应商或承包人谈判，商定工程、货物或服务的价格、条件和合同条款，签订合同的采购方式。《政府采购法》中提到的单一来源采购和竞争性谈判均属于磋商。
① 单一来源采购是指采购人从某一特定供应商处采购货物、工程和服务的采购方式。
② 竞争性谈判是指谈判小组与符合资格条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行谈判，供应商按照谈判文件的要求提交响应文件和最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中确定成交供应商的采购方式。（4）竞价：是指供应商或承包人按照采购人规定的方式和期限相继提交更低出价，采购人从中选择交易对象的采购方式。为降低采购成本，提高竞争程度，将信息技术与竞价方式相结合的以实现在线实时采购的电子竞价已得到越来越广泛的应用。（5）比选：是指采购人公开发出采购信息，邀请多个供应商或承包人就采购的工程、货物或服务提供报价和方案，按照事先公布的规则进行比较，从中选择交易对象的采购方式。与招标相比，比选的规范程度较低，需要在实践中继续探索和完善。
根据《政府采购非招标采购方式管理办法》（中华人民共和国财政部令第74号）第三条规定，采购人、采购代理机构采购以下货物、工程和服务之一的，可以采用竞争性谈判、单一来源采购方式采购；采购货物的，还可以采用询价采购方式。（1）在依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务。（2）在依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务。（3）达到公开招标数额标准，经批准采用非公开招标方式的货物、服务。（4）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程。
目前通信工程项目的采购方式在必须招标的项目之外，也广泛地采用了单一来源采购、竞争性谈判、询价和比选等方式。习题（1）1999年8月30日，第九届全国人民代表大会常务委员会审议通过了______，标志着我国招标投标制度进入了一个新的发展阶段。（2）工程产品具有______、______、______的特点。（3）工程总承包的主要方式有______、______。（4）货物招标应全面比较货物产品的______、______、______、______、______等因素。（5）服务招标的竞争力主要体现在______及其______上。（6）请简述工程施工评标考察的主要因素。（7）请简述我国招标投标制度的发展方向。（8）请简述招标投标的作用。第2章招标投标的法律法规体系学习目标
熟悉招标投标法律体系的构成内容。招标投标法律、行政法规、部门规章以及有关政策。
掌握招标投标法律的主要规定。
掌握《招标投标法》适用范围、招标投标应遵循的基本原则、基本程序。
掌握《招标投标法实施条例》的主要内容。
我国从20世纪80年代初开始在建设工程领域引入招标投标制度。2000年1月1日《中华人民共和国招标投标法》实施，标志着我国正式以法律形式确立了招标投标制度。2012年2月1日《中华人民共和国招标投标法实施条例》施行，以配套行政法规形式进一步完善了招标投标制度。另外，国务院及其有关部门陆续颁布了一系列招标投标方面的规定，地方各级人民代表大会及其常务委员会、人民政府及其有关部门也结合本地区的特点和需要，相继制定了招标投标方面的地方性法规、规章和规范性文件，我国的招标投标法律制度逐步完善，形成了覆盖全国各领域、各层级的招标投标法律法规与政策体系（以下简称“招标投标法律体系”）。
随着社会主义市场经济的发展，现在不仅在工程建设的勘察、设计、施工、监理、重要设备和材料采购等领域实行了必须招标制度，而且在政府采购、机电设备进口以及医疗器械药品采购、科研项目服务采购、国有土地使用权出让等方面也广泛采用了招标方式。此外，在城市基础设施项目、政府投资公益性项目等建设领域，以招标方式选择项目法人、特许经营者、项目代建单位、评估咨询机构及贷款银行等，也已经成为招标投标法律体系中规范的重要内容。2.1 招标投标法律法规体系的内容2.1.1 招标投标法律法规体系的构成
招标投标法律法规与政策体系，是指全部现行的与招标投标活动有关的法律法规和政策组成的有机联系的整体。从法律规范的渊源和相关内容而言，招标投标法律法规与政策体系的构成如下。1.按照法律规范的渊源划分
招标投标法律体系由有关法律、法规、规章及规范性文件构成。（1）法律。由全国人民代表大会及其常务委员会制定，通常以国家主席令的形式向社会公布，具有国家强制力和普遍约束力，一般以法、决议、决定、条例、办法、规定等为名称。如《招标投标法》《采购法》和《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）等。（2）法规。包括行政法规和地方性法规。
行政法规，由国务院制定，通常由总理签署国务院令公布，一般以条例、规定、办法、实施细则等为名称。如《招标投标法实施条例》是与《招标投标法》配套的一部行政法规。
地方性法规，由省、自治区、直辖市及较大的市（省、自治区政府所在地的市，经济特区所在地的市，经国务院批准的较大的市）的人民代表大会及其常务委员会制定，通常以地方人民代表大会公告的方式公布，一般使用条例、实施办法等名称，如《北京市招标投标条例》。（3）规章。包括国务院部门规章和地方政府规章。
国务院部门规章由国务院所属的部、委、局和具有行政管理职责的直属机构制定，通常以部委令的形式公布，一般使用办法、规定等名称，如《工程建设项目勘察设计招标投标办法》（国家发展和改革委员会、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民用航空总局、国家广播电影电视总局令第2号。2013年，中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国工业和信息化部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国铁道部、中华人民共和国水利部、国家广播电影电视总局、中国民用航空局令第23号修订）、《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》（建设部令第154号，2015年5月4日住房和城乡建设部令第24号修订）等。
地方政府规章由省、自治区、直辖市、省政府所在地的市、经国务院批准的主要城市的政府制定，通常以地方人民政府令的形式发布，一般以规定、办法等为名称，如北京市人民政府制定的《北京市工程建设项目招标范围和规模标准的规定》（北京市人民政府令〔2001〕89号）。（4）规范性文件。各级政府及其所属部门和派出机关在其职权范围内，依据法律、法规和规章制定的具有普遍约束力的具体规定。例如，《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发〔2000〕34号）就是依据《招标投标法》第七条的授权做出的有关职责分工的专项规定；《国务院办公厅关于进一步规范招标投标活动的若干意见》（国办发〔2004〕56号）则是为贯彻实施《招标投标法》，针对招标投标领域存在的问题从七个方面做出的具体规定。2.按照法律规范内容的相关性划分
招标投标法律体系包括两个方面：一是招标投标专业法律规范，二是相关法律规范。（1）招标投标专业法律规范。即专门规范招标投标活动的法律、法规、规章及有关政策性文件。如《招标投标法》《招标投标法实施条例》，国家发展和改革委员会等有关部委关于招标投标的部门规章，以及各省、自治区、直辖市出台的关于招标投标的地方性法规和政府规章等。（2）相关法律规范。由于招标投标属于市场活动，因此必须遵守规范民事法律行为、签订合同、价格、履约担保等采购活动的《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）、《合同法》、《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）、《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）等。另外，有关工程建设项目方面的招标投标活动还应当遵守《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）、《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）、《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号）、《建筑工程施工许可管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第18号）的相关规定等。2.1.2 招标投标法律法规体系的效力层级
招标投标方面的法律规范比较多，具体执行有关规定时应当注意互相之间的效力层级问题，具体包括以下几个方面。1.纵向效力层级
按照《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的规定，在我国法律体系中，宪法具有最高的法律效力，其后依次是法律、行政法规、地方性法规、规章。在招标投标法律体系中，《招标投标法》是招标投标领域的基本法律。其他有关行政法规、国务院决定、部门规章以及地方性法规和规章等都不得同《招标投标法》相抵触。《招标投标法实施条例》是《招标投标法》的配套行政法规，《招标投标法实施条例》的效力层级高于国务院决定、部门规章以及地方性法规，如《招标投标法实施条例》于 2012年2月1日施行后，此前制定和施行的有关招标投标的国务院决定、部门规章及地方性法规中与《招标投标法实施条例》相抵触的规定应当以《招标投标法实施条例》和法律的规定为准（注：《招标投标法实施条例》根据 2017年3月1日《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》进行了修订）。国务院各部委制定的部门规章之间具有同等法律效力，在各自权限范围内施行。省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规的效力层级高于当地政府制定的规章。如《北京市招标投标条例》的法律效力高于《北京市建设工程招标投标监督管理规定》（北京市人民政府令第122号）。2.横向效力层级
按照《立法法》规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。也就是说，同一机关制定的特别规定的效力层级高于一般规定。因此，在同一层次的招标投标法律规范中，特别规定与一般规定不一致的，应当适用特别规定。如《合同法》对合同订立程序、要约与承诺、合同履行等方面均做出了一般性的规定；而《招标投标法》对于招标投标程序、选择中标人、签订合同等内容做出了一些特别规定。因此，招标投标活动既要遵守合同法的基本原则，更要执行招标投标法中相关的特别规定，严格按照招标投标法规定的程序和具体要求签订中标合同。3.时间序列效力层级
从时间序列看，按照《立法法》的规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。也就是说，同一机关新规定的效力高于旧规定。例如，在《招标投标法实施条例》于 2012年2月1日施行之前，按照国家发展计划委员会等六部委于 2001年联合制定的《评标委员会和评标方法暂行规定》（中华人民共和国国家发展计划委员会、中华人民共和国国家经济贸易委员会、中华人民共和国建设部、中华人民共和国铁道部、中华人民共和国交通部、中华人民共和国信息产业部、中华人民共和国水利部令第12号，2013年中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国工业和信息化部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国铁道部、中华人民共和国水利部、国家广播电影电视总局、中国民用航空局令第23号修订）规定，评标委员会推荐的中标候选人应当限定在1～3人，并标明顺序。国有资金占控股或者主导地位的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人；排名第一的中标候选人放弃中标或其他原因不能签订合同的，可以按照顺序确定排名第二的中标候选人为中标人。国家发展计划委员会等七部委于2003年联合制定的《工程建设项目施工招标投标办法》（中华人民共和国国家发展计划委员会、中华人民共和国建设部、中华人民共和国铁道部、中华人民共和国交通部、中华人民共和国信息产业部、中华人民共和国水利部、中华人民共和国民航总局令第30号，2013年中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国工业和信息化部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国铁道部、中华人民共和国水利部、国家广播电影电视总局、中国民用航空局令第23号修订），将上述按照排名顺序确定中标人的强制性规定的适用范围扩大到了全部依法必须招标的施工项目。根据“新法优于旧法”的原则，所有依法必须招标项目的施工招标都必须执行2013年的新规定。需要特别说明的是，2012年2月1日后须执行《招标投标法实施条例》的规定，即评标委员会推荐的中标候选人应当不超过三个，并标明排序，国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。4.特殊情况处理原则
我国是一个法制统一的中央集权国家，法律体系原则上是统一、协调的。但是，由于立法机关比较多，如果立法部门之间缺乏必要的沟通与协调，难免会出现一些规定不一致的情况。在招标投标活动中遇到此类特殊情况时，依据《立法法》的有关规定，应当按照以下原则处理。（1）法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。（2）地方性法规、规章的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机构裁决。（3）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见。国务院认为适用地方性法规的，应当决定在该地区适用地方性法规的规定；认为适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。（4）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。2.2 招标投标法律法规的主要规定2.2.1 招标投标综合性法律规定
国务院有关部委就招标投标的基本内容和制度构建制定了一系列招标投标综合性规定，主要如下。1.必须招标制度的规定《招标投标法》第三条原则上规定了必须招标制度，并授权国务院发展计划部门会同国务院有关部门制定必须招标项目的具体范围和规模标准，报国务院批准后实施。经国务院批准，国家发展和改革委员会对原《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（中华人民共和国国家发展计划委员会令第3号）进行修订，形成了《必须招标的工程项目规定》，具体规定了我国境内依法必须进行招标的工程建设项目的范围和规模标准。此外，《招标投标法实施条例》进一步明确了必须进行公开招标的项目范围，依法必须进行招标的工程建设项目的具体范围和规模标准由国务院发展改革部门会同国务院有关部门制定，报国务院批准后公布施行。2.建设项目招标方案核准制度的规定
招标方案核准制度是与必须招标制度紧密相连的，是保障必须招标制度得以落实的重要手段。根据《招标投标法》的授权，《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》规定了依法必须招标项目的招标方案核准制度，项目审批部门在审批必须招标项目的可行性研究报告时，核准项目的招标方式（委托招标或自行招标）以及国家出资项目的招标范围（发包初步方案）。据此，国家发展计划委员会于2001年制定了《工程建设项目可行性研究报告增加招标内容和核准招标事项暂行规定》（中华人民共和国国家发展计划委员会令第9号）和《工程建设项目自行招标试行方法》（中华人民共和国国家发展计划委员会令第5号，2013年中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国工业和信息化部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国铁道部、中华人民共和国水利部、国家广播电影电视总局、中国民用航空局令第23号令修订）。前者规定了依法必须招标项目申报招标事项核准应提交的书面材料，以及核准权限划分等内容。后者规定了经国家发展和改革委员会审批、核准（含经国家发展和改革委员会初审后报国务院审批）依法必须进行招标的工程建设项目自行招标的条件，以及项目法人或者组建中的项目法人申请自行招标应提交的书面材料等内容。
随着《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）的颁布实施，我国投资管理体制发生了重大变化：一是改革项目审批制度，企业投资项目不再实行审批制，区别不同情况实行核准制或备案制，政府投资项目仍实行审批制；二是按照项目性质、项目资金来源和事权划分，确定了中央政府和地方政府之间、国务院投资主管部门之间与有关部门之间的项目审批权限。
其后，国家发展和改革委员会相应调整了实行招标方案核准的项目范围，发布了《关于我委办理工程建设项目审批（核准）时核准招标内容的意见的通知》（发改办法规〔2005〕824号），规定需要核准招标方案的项目范围包括中央投资项目，申请中央投资补助、转贷或者贷款贴息500万元以上的地方政府投资项目或企业投资项目，需报国家发展和改革委员会核准或国务院核准的国家重点项目。同时还重新规定了核准招标方案的方式、内容和程序等。一些地方发展和改革委员会对于地方审批权限范围内的项目招标方案核准工作也做出了相关规定。《招标投标法实施条例》进一步明确了招标范围、招标方式、招标组织形式的审批、核准制度，同时规定项目审批部门应当将审批、核准结果通报有关行政监督部门。3.招标公告发布制度的规定《招标投标法》第十六条规定了招标公告发布制度，要求依法必须招标项目的招标公告应当通过国家指定的报刊、信息网络或其他媒介发布。《招标投标法实施条例》规定，依法必须进行招标的项目的资格预审公告和招标公告，应当在国务院发展改革部门依法指定的媒介发布。2017年11月23日，国家发展和改革委员会发布《招标公告和公示信息发布管理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会第10号令），自2018年1月1日起施行，确定了依法必须招标项目的招标公告和公示信息应当在“中国招标投标公共服务平台”或者项目所在地省级电子招标投标公共服务平台（以下简称“发布媒介”）发布。《政府采购法》第十一条规定，政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布，财政部于 2004年发布了《政府采购信息公告管理办法》（中华人民共和国财政部令第19号），确定了采购人、采购代理机构应当按照有关政府采购的法律、行政法规和本办法规定公告政府采购信息。除财政部和省级财政部门以外，其他任何单位和个人不得指定政府采购信息的发布媒介。4.评标及评标专家管理的规定《招标投标法》第三十七条规定了评标委员会的组成和确定方式，第三十八条至第四十条规定了评标程序、评标标准和方法以及保密的要求。《评标委员会和评标方法暂行规定》进一步细化了评标委员会的组成、评标程序、评标标准和方法以及定标程序等内容。为规范评标专家资格管理，国家发展计划委员会于 2003年制定了《评标专家和评标专家库管理暂行办法》（中华人民共和国国家发展计划委员会令第29号，2013年中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国工业和信息化部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国铁道部、中华人民共和国水利部、国家广播电影电视总局、中华人民共和国民用航空局令第23号修正），具体规定了评标专家的资格认定、入库，以及评标专家库的组建、使用、管理等内容。
为规范政府采购评审专家的管理，财政部于2016年制定了《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号），具体规定了政府采购评审专家的条件、资格管理、专家的权利义务以及违规处罚等内容。为规范政府采购货物和服务项目价格评审工作，财政部于 2007年发布了《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库〔2007〕2号），具体规定了政府采购货物和服务综合评分法的价格分评审方法、公开评审方法和评审因素，以及财政部门加强管理和监督检查等内容。
2012年2月1日起施行的《招标投标法实施条例》规定了国家实行统一的评标专家专业分类标准和管理办法，省级人民政府和国务院有关部门组建综合评标专家库，进一步规定了评标专家的权利和义务、评标纪律和评标程序等内容。5.招标代理机构资格管理的规定《招标投标法》第十三条规定了招标代理机构的定义和具备的条件。2018年《招标投标法实施条例》修订，取消了招标代理机构的资格认定要求。6.有关招标投标代理服务收费的规定
对于招标代理服务收费，国家发展计划委员会于2002年制定了《招标代理服务收费管理暂行办法》（计价格〔2002〕1980号）。2016年，中华人民共和国国家发展和改革委员会令第31号将《招标代理服务收费管理暂行办法》废止，放开建设项目招标代理服务收费价格，实行市场调节价。7.招标投标行政监督的规定《招标投标法》具体规定了招标方式批准、备案、报告和投诉处理等行政监督环节。如第十一条规定了招标方式批准制度；第十二条规定了依法必须招标项目自行招标备案制度；第四十七条规定了招标投标情况书面报告制度；第六十五条规定了有关违法行为投诉处理制度等。为规范行政监督行为，《招标投标法实施条例》就招标投标行政监督职责分工给予了进一步明确，并明确禁止国家工作人员以任何方式非法干预招标投标活动。《招标投标法实施条例》第六章“法律责任专章”对《招标投标法》规定的投诉及其处理给予了补充和完善，并规定国家建立招标投标信用制度。
根据《招标投标法》第七条授权，国务院办公厅印发了《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》，明确了国务院各有关部门在招标投标行政监督方面的职责。2004年，为建立公平、高效的工程建设项目招标投标活动投诉处理机制，国家发展和改革委员会等七部委联合制定了《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国建设部、中华人民共和国铁道部、中华人民共和国交通部、中华人民共和国信息产业部、中华人民共和国水利部、中华人民共和国民用航空总局令第11号），具体规定了招标投标当事人的投诉时限、投诉书的形式和内容的要求，以及行政监督部门处理投诉的程序、时限、投诉处理决定等内容。财政部于 2004年制定了《政府采购供应商投诉处理办法》（中华人民共和国财政部令第20号），具体规定了政府采购投诉的提起与受理的程序、时限、形式等内容。为加强对国家重大建设项目招标投标活动的监督，国家发展计划委员会于 2002年制定了《国家重大建设项目招标投标监督暂行办法》（中华人民共和国国家发展计划委员会令第18号，中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国工业和信息化部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国铁道部、中华人民共和国水利部、国家广播电影电视总局、中国民用航空局令第23号修正），规定了稽查特派员及其助理对重大建设项目招标投标活动进行监督检查的内容、手段、方式以及违法行为处罚等。2008年，为促进招标投标信用体系建设，健全招标投标失信惩戒制度，规范招标投标当事人行为，国家发展和改革委员会、工业和信息化部、监察部、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、商务部、国务院法制办公室十部委联合发布了《招标投标违法行为记录公告暂行办法》（发改法规〔2008〕1531号），规定国务院有关行政主管部门按照规定的职责分工，建立各自的招标投标违法行为记录公告平台，对招标投标活动当事人的招标投标违法行为记录进行公告。2010年，国家发展和改革委员会等十部委又联合发布《关于进一步贯彻落实招标投标违法行为记录公告制度的通知》（发改法规〔2010〕628号），进一步加大招标投标失信惩戒力度。此外，住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、财政部、商务部、工业和信息化部、国家广播电视总局等部委都制定了本行业或领域建设项目招标投标活动行政监督的专项规定。2.2.2 与招标投标活动紧密相关的其他法律法规
招标投标活动是一种复杂的采购活动，除了必须遵守《招标投标法》《招标投标法实施条例》及配套规定以外，还应当遵守与招标投标活动紧密相关的其他法律法规，主要有以下内容。1.规范政府采购活动的相关法律法规
使用政府财政性资金的采购活动采用招标方式的，不仅要遵守《招标投标法》规定的基本原则和程序，还要遵守《政府采购法》及其有关规定。（1）《政府采购法》。这是全国人民代表大会制定并颁布的规范政府采购活动的一部重要法律，主要规定政府采购的范围和方式、政府采购当事人、政府采购程序和采购合同、对政府采购活动的质疑与投诉、监督检查和法律责任等内容。（2）政府采购制度方面的综合性规定。为贯彻落实《政府采购法》，建立和完善我国政府采购制度，财政部先后制定了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（中华人民共和国财政部令第18号，2017年中华人民共和国财政部令第87号修订）、《政府采购信息公告管理办法》（中华人民共和国财政部令第19号）、《政府采购质疑和投诉办法》（中华人民共和国财政部令第94号，原《政府采购供应商投诉处理办法》修订）等规定，规范了政府采购原则、程序、信息公告发布、供应商向财政部门提起诉讼，财政部门受理、做出处理决定的活动，明确了县级以上各级人民政府财政部门政府采购活动的监督管理职责。（3）政府采购节能环保产品制度的规定。为贯彻落实《国务院关于加强节能工作的决定》（国发〔2006〕28号），切实加强政府机构节能工作，发挥政府采购的政策导向作用，国务院办公厅于 2007年制定了《国务院办公厅关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》（国发办〔2007〕51号），具体规定了政府强制采购节能产品的总体要求、科学制定节能产品政府采购清单、规范节能产品政府采购清单管理以及加强组织领导和督促检查等内容。
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