作者：李扬
出版社：社会科学文献出版社
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
引领新常态：若干重点领域改革探索试读：
题解
2013年11月12日，中共十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中国新一轮改革开放的序幕正式拉开。
此轮改革的历史使命，是“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”换言之，到了2020年，我们为之奋斗多年的中国特色社会主义市场经济制度，便可望形成一个相对稳定的体制架构。
承载如此重要的历史任务，本轮改革的进程，从顶层设计，到路线图、时间表的安排等等，便都有了前所未有的气象。为了顺利推进改革，本轮经济改革还于2014年正式启动了独立第三方评估制度；在这一制度下，所有重大改革举措，均须经过独立第三方的认真评估。应当说，这一前所未有的制度安排，标志着中国向着“国家治理体系和治理能力现代化”方向，迈出了极为重要的步伐。
中国社科院作为党中央国务院设立的重要智库，与兄弟单位一起承担了对改革方案进行独立第三方评估的任务。来自经济学部所属的经济研究所、工业经济研究所、数量经济与技术经济研究所、农村发展研究所、财经战略研究院、金融所、人口与劳动经济研究所、城市发展与环境保护研究所，以及社会政法学部法学研究所、社会学研究所的百余名研究人员参加了这一项目。由于改革推进速度很快且任务繁重，十八届三中全会分解落实的118项经济体制改革与生态文明建设的方案并未全部拟就，因此，我们的评估工作并非严格的“评估”，在有些领域，我们事实上还要做预研究并为改革方案提供思路的工作。本书汇聚的，便是为这样一些目的而完成的研究报告。
2014年以来，习近平总书记开始使用“新常态”来概括中国经济发展的新阶段。经历了APEC峰会，直至年底的中央经济工作会，新常态已经成为概括中国经济发展新阶段的标准提法。对于这一新概括，学术界理应迅速跟上，并做出自己的理论研究和政策宣传。
中央经济工作会提出了“认识新常态、适应新常态、引领新常态”的任务。这一概括颇有深意。当我们说新常态开拓了通往新繁荣的康庄大道，那也指的是它为我们创造了新的战略机遇，为我们的新飞跃提供了新的要素、条件和环境——机遇要变成现实，还有待我们积极推进各个领域的改革，切实完成转方式、调结构的历史任务。因此，如果说，“认识新常态，适应新常态”显示了我们面对战略转折的平常心，那么，“引领新常态”则集中体现了面对新挑战的深思熟虑和敢于胜利的勇气，更强调了全面深化改革对于在新常态下实现中华民族伟大复兴的关键意义。
正是在上述意义上，我们在十八届三中全会精神指引下围绕全面深化改革所完成的各项研究，便与新常态下的改革发展无缝对接起来。正因如此，我们将这部论文集命名为“引领新常态”。中国社会科学院 李扬2015年2月1日
新时期全面深化国有经济改革问题研究
[1]中国社会科学院工业经济研究所课题组
摘要：党的十八届三中全会后，中国进入全面深化改革的新时期。新时期全面深化国有经济改革的基本目标是，实现市场在资源配置中起决定性作用的条件下国有经济与成熟市场经济体制的全面融合。要实现这个改革目标，中国面临着与时俱进地根据国家使命调整国有经济功能和布局、推进混合所有制改革确立国有经济的主要实现形式、建立分类分层全覆盖的新国有经济管理体制、推动国有企业完善现代企业制度以奠定国有经济高效运行微观治理机制四项重大任务。①新时期需要准确界定不同国有企业的功能，将国有企业分成公共政策性、特定功能性和一般商业性三种类型。这是国有经济改革的前提。现有112家中央企业中，本文认为公共政策性企业有4家，特定功能性企业有32家，一般商业性企业有76家。针对三类国有企业的功能定位，各类国有企业战略性调整的方向和重点都不同。②推进混合所有制改革坚持“上下结合、试点先行、协同推进”的方法论原则，做到“蹄疾而步稳”；具体推进时要做到改革程序公正规范、改革方案依法依规、股权转让公开公允、内部分配公正透明；要协调推进产权改革、治理改革、政府功能完善及市场结构调整，保证非国有经济参与混合所有制改革的公平透明；国有企业推进混合所有制改革引入员工持股制度，应该坚持激励相容、增量分享和长期导向三个原则；推动垄断性行业向可竞争性市场结构转变，为国有企业推进混合所有制创造条件。③国有经济管理新体制是由“国有经济管理委员会—国有资本经营公司或者国有资本投资公司—一般经营性企业”三个层次构成，管理公共政策性、特定功能性和一般商业性三个类型国有企业，可覆盖所有国有经济的“三层三类全覆盖”管理体制。④在“三层三类”国有经济管理体制下，推动国有企业完善现代企业制度的关键是建立差异化的分类治理机制，也就是针对不同功能定位的国有企业，分别建立不同的企业治理机制。
关键词：国有经济 全面深化改革 功能分类 战略性调整 混合所有制改革 国有经济管理体制 分类治理
党的十八届三中全会通过了具有里程碑意义的《决定》，提出要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用深化经济体制改革，对国有经济进一步深化改革提出了新要求，中国国有经济改革在经历30多年理论和实践探索后，进入了一个全面深化改革的新时期。[1] 课题组负责人：黄群慧、黄速建；课题组成员：余菁、杜莹芬、刘戒骄、王钦、李钢、贺俊、刘建丽、肖红军、王欣、张航燕。本报告是在9个课题分报告基础上由黄群慧汇总执笔完成，这9个分报告分别为：《新时期国有企业与国有资产管理体制改革的形势与思路》（黄群慧执笔）、《国有资产管理体制改革总体设计》（黄速建、余菁执笔）、《积极发展混合所有制研究》（王钦、肖红军、贺俊、张航燕执笔）、《国有企业功能定位与分类治理》（李钢执笔）、《组建国有资本投资公司与国有资本经营公司研究》（余菁执笔）、《深化垄断行业改革研究》（刘戒骄执笔）、《国有资本经营预算体制改革研究》（杜莹芬执笔）、《完善国有企业现代公司法人治理研究》（刘建丽执笔）、《国有企业员工持股制度研究》（王欣执笔）。一实现市场在资源配置中起决定性作用条件下的国有经济与成熟市场经济体制的融合（一）国有经济改革的根本问题
在中国确立社会主义市场经济体制改革的目标后，作为公有制代表的国有经济如何与市场经济体制融合，一直是国有经济改革需要破解的根本性问题。如何通过改革，解决国有经济与市场经济体制存在的管理体制、运行机制、定位布局、实现形式等方面矛盾，使得国有经济能够适应市场机制，在市场竞争中不断提高效率、发展壮大，从而发挥在国民经济中的主导作用，构成了中国国有企业和国有资产管理体制改革的主线。
沿着这个改革主线，中国国有经济改革先后经历了三个阶段（黄群慧、余菁，2013）。第一个阶段是改革开放之初到党的十四届三中全会的“放权让利”阶段，该阶段大体上用了15年的时间，贯穿20世纪80年代和90年代初。当时，改革的重心落在国有企业层面。这一阶段，改革的主要任务是引导国营单位走出计划经济体制的旧观念与行为的束缚，使它们能够逐步适应商品化的经营环境，完成自身的企业化改造，解决了一个个国有企业进入市场的问题。第二个阶段是20世纪90年代初至21世纪初的“制度创新”阶段，大体上用了10年的时间。当时，改革的重心落在建立现代企业制度和推动国有经济结构调整上。这一阶段，改革的主要任务是引导国有企业确立与市场经济要求相适应的资本和产权的观念，建立现代企业制度，通过国有经济布局与结构战略性调整，初步解决了整个国有经济部门适应市场竞争优胜劣汰的问题，改变了国有经济量大面广、经营质量良莠不齐和国家财政负担过重的局面。第三个阶段是党的十六大以后、以2003年国资委成立为标志的“国资发展”阶段，国有企业改革进入以国有资产管理体制改革推动国有企业改革时期。这一阶段，改革的主要任务是由国资委负责监督管理国有企业实现国有资产保值增值目标，解决了以往国有经济管理部门林立、机构臃肿、监管效率低下的问题，使国有资产利用市场机制发展壮大成为可能。
30多年的国有经济改革进程表明，伴随着中国市场经济体制的逐步建立，实现国有经济与市场经济体制的融合，在市场竞争中发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力和影响力，一直是中国国有经济改革的根本问题。（二）新时期国有经济改革的基本目标
经过30多年上述三个阶段的改革，国有经济改革与发展取得了巨大成就。一是经济布局优化。国有资本逐步从一般生产加工行业退出，国有资本更多地集中于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，在国民经济中发挥着主导作用。二是政企关系优化。初步建立起相对有效的国有资产管理体制，改变了过去“五龙治水”、普遍“内部人控制”的现象，企业经营性国有资产得到了相对规范的管理。财政预算不再安排用于补充国有且有资本金性质的支出和经营性亏损，政府的公共管理职能和出资人职能初步分离。三是经营机制优化，从数量上看大部分国有企业已经进行了公司制股份制改革，初步建立起现代企业制度，公司治理结构逐步规范。四是经营绩效优化，国有企业发展质量和运行效率得到了提升，竞争力有了很大增强，国有经济已经摆脱困境，对经济社会发展的贡献进一步显现。
应该说，国有经济从总体上已经与市场经济体制逐步适应和融合。但是，中国国内外环境正发生巨大变化，从国际环境看，在经济全球化的大趋势下，中国开放水平进一步提高，国有经济面临国家使命提升与国际环境严峻的双重压力；从国内经济环境看，进入“十二五”以后，中国已经步入工业化后期（陈佳贵、黄群慧等，2012），中国经济发展方式亟待转变，国有经济所熟悉的要素驱动型的发展环境正在改变。这些新形势对中国经济发展提出了新要求。尤其是，党的十八届三中全会以后，中国要建立市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的市场经济体制，这是一种更加成熟的社会主义市场经济体制，现有国有经济与这种成熟社会主义市场经济体制的要求还有很大差距，主要表现在由于国有经济改革“不到位”而产生的不适应。一是国有经济战略性调整不到位，使得国有经济功能定位和布局不适应。国有经济的公共政策性功能和市场营利性功能还没有区分，许多国有企业在经营中还面临着“公益性使命”和“营利性使命”的冲突，处于赚钱和不赚钱两难的尴尬境界——不赚钱无法完成国有资产保值增值、壮大国有经济的目标，赚了钱又被指责损害了市场公平和效率。垄断行业的国有企业改革还不到位，还缺乏一条明确、可信又可行的改革路径。垄断行业的国有企业追求行政垄断地位的行为，影响到构建公平有效的市场经济格局。二是国有企业的公司制、股份制改革没有到位，使得国有经济的产权实现形式还存在不适应之处。为数众多的国有大企业，其母公司及二级以上公司层面的股权多元化改革大多停滞不前。三是国有资产管理体制改革不到位，无法适应新形势的要求。一方面国有资本流动性仍然较差，还满足不了有进有退、合理流动和实现国有资本动态优化配置的要求，另一方面国有企业还常常面临相关政府部门不当干涉的困扰。四是现代企业制度建设还不到位，国有企业的微观治理机制还不适应成熟市场经济的要求。国有企业治理结构还不规范，企业具有行政级别，国有企业经理人的市场选聘、监督约束机制改革还有待形成和完善，存在国有企业经营管理者“党政干部”和“企业家”双重角色的冲突，这既使企业市场化经营权利无法得到充分保障，又影响市场公平性。
这些改革不到位问题，从本质上说还是国有经济没有与成熟市场经济体制有机融合，在管理体制、运行机制、定位布局、实现形式等方面存在矛盾。十八届三中全会决定要建立市场在资源配置中起决定性作用的健全的社会主义市场经济体制，这就对国有经济与市场经济体制融合提出了更高的要求，国有经济一方面要提高企业活力和适应市场公平竞争的能力，另一方面要提高服务国家战略目标、提供公共服务的能力。新时期全面深化国有经济改革，就是要解决国有经济与成熟市场经济体制的这些矛盾，基本目标是实现市场在资源配置中起决定性作用的条件下国有经济与成熟市场经济体制的全面融合。（三）新时期国有经济改革的重大任务
基于中国国有经济改革理论和实践探索，参考国外成熟市场经济国家的经验，中国国有经济与成熟市场经济体制的融合，需要回答以下四个方面重大问题，一是在社会主义市场经济体制中，国有经济应该有怎样的功能定位和布局？是否需要进行动态调整？二是与计划经济体制下单一国有制相比，市场经济体制下国有经济的主要实现形式是什么？尤其是国有企业主要以怎样的所有权结构形式存在？三是中国庞大的国有经济，在市场经济体制条件下应该建立怎样的国有经济管理体制？四是作为国有经济的主要微观主体的企业，在市场经济条件下为了保证自己的竞争力，应该具有怎样的治理结构和运营机制？
党的十八届三中全会通过的《决定》，在总结中国国有经济改革的历史经验、分析中国面临的新形势新任务的情况下，回答了上述四个方面的问题。关于国有经济的功能定位和布局，在明确坚持公有制主体地位、发挥国有经济主导作用的前提下，提出准确界定不同国有企业的功能，国有资本运营要服务于国家战略目标，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全；关于国有经济的主要实现形式，提出要积极发展混合所有制经济；关于国有经济管理体制，提出完善国有资本管理体制，以管资本为主加强国有资产监管；关于国有经济微观制度基础，提出要推动国有企业完善现代企业制度，健全协调运作、有效制衡的公司法人治理结构。这实质上明确了新时期中国国有经济改革的重大任务。关于国有经济四项重大改革任务和具体措施的内容和关系如图1所示。图1 新时期全面深化国有经济改革的重大任务资料来源：作者整理。
以党的十八届三中全会精神为指导，本文认为，新时期国有经济面临新形势和新挑战，要实现国有经济与成熟市场经济体制全面融合面临着一些矛盾，这要求完成与时俱进地根据国家使命调整国有经济功能和布局、推进混合所有制改革确立国有经济的主要实现形式、建立分类分层的新国有经济管理体制、推动国有企业完善现代企业制度以奠定国有经济高效运行微观基础这四项重大任务，通过这四项改革重大任务和具体的改革措施的推进，最终形成以“新型国有企业”为[1]主的国有经济，这些“新国企”将适应新形势的发展要求，日益与市场在资源配置中发挥决定性作用条件下的成熟社会主义市场经济体制相融合。[1] 有关“新国企”的更为全面的研究可参阅金碚、黄群慧（2005）。二与时俱进地根据“国家使命”调整国有经济功能定位和布局（一）基于使命的国有经济功能分类
使命就是企业存在的理由，是企业的价值取向和事业定位，使命不明确或者使命冲突会导致企业行为逻辑混乱。对于国有企业而言，实现国家赋予的使命——“国家使命”是国有企业生存发展的理由。在社会主义市场经济体制下，国有经济的“国家使命”，不仅仅着眼于如何运营管理好现有的存量国有资产，而应放眼社会、放眼世界、放眼未来，从社会性、国际化和可持续性的视角着眼，更好地配置国有资本，更好地发挥国有经济部门与非国有经济部门的互补功能，为整个国民经济向更健康、更有竞争力、更具可持续性的方向发展，为中华民族实现伟大复兴，为实现“中国梦”而贡献积极力量。
具体而言，中国是一个在发展中实现渐进式经济转轨的国家，这就决定了在相当长的历史时期，中国的国有经济既要承担一般市场体制国家在市场经济运行中国有经济的使命，又要有发展中国家在经济赶超中国有经济应承担的使命，还要有转轨经济国家在渐进式转轨过程中国有经济应承担的使命，我们将其划分为国有经济的“市场经济国家使命”、“发展中国家使命”和“转轨经济国家使命”，针对这三类“国家使命”，国有经济相应的功能分别是“弥补市场失灵功能”、“实现经济赶超功能”和“培育市场主体功能”。
市场经济国家普遍存在市场失灵问题。所谓“市场失灵”是指市场机制在某些领域不能使社会资源的配置达到帕累托最优状态的表现，这些领域包括自然垄断、公共产品、存在外部性和信息不完全等领域。由于市场经济无法实现最优的资源配置，就需要国家对市场经济进行干预，以达到优化资源配置的目的。也就是说，相对于市场而言，政府在纠正自然垄断、矫正外部效应、提供公共物品、实现区域协调发展、保证收入公平分配等方面具有更大的优势和作用，而国有经济则是政府承担这一职能的重要载体，国家或政府通过兴办国有企业、发展国有经济的手段实现政府干预市场、弥补市场失灵的目的（韩丽华、潘明星，2003）。这就是市场经济国家赋予国有经济的使命，也就是国有经济的“弥补市场失灵功能”。
实现经济赶超是发展中国家特有的目标，发展经济学表明，发展中国家在经济赶超阶段、在国际市场上往往遵循静态比较优势，发展中国家可以从国际贸易或国际分工中获益，但却不能从根本上解决核心技术的研发、产业结构提升、经济发展方式转变等重大问题，其后果就是陷入“比较优势陷阱”或“低端锁定陷阱”（朱春红，2005）。因此，在成为世界一流强国之前，发展中国家都必须保持相当数量的国有企业，去承担建立现代化经济强国、实现经济赶超的功能。在国家的支持下，国有企业在充分理解国际竞争秩序的条件下，在立足于自身现有的条件和资源状况的基础上，通过专业化学习、投资创新及经验积累等后天因素着力培育和强化其动态比较优势，从而在事关国计民生的基础产业、支柱产业、战略产业等方面与国外企业竞争抗衡，承担支持科技进步、保障国家经济安全等功能，这就是国有经济基于赶超国家使命而承担的“实现经济赶超功能”。
对转轨经济国家，尤其是渐进式改革的转轨经济国家，其转轨过程是由大一统的国有经济结构向混合所有经济结构的演进。在传统的计划经济体制下，这类国家没有真正的市场经济主体——企业，改革的过程是将国有企业转化为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的真正的市场主体，也就是培育市场主体的过程。同时，随着民营经济的兴起和外资企业的进入，市场经济主体逐步丰富，混合所有制的经济结构逐步形成。转轨经济国家需要国有经济承担逐步发展独立的市场经济主体的功能，作为独立市场主体的国有企业，要积极应对市场的激烈竞争，在竞争中通过追求盈利来实现国有资产保值增值，回报作为所有者代表的国家。这就是国有经济要承担的“转轨经济国家使命”和“培育市场主体功能”。
多年改革发展留下的巨大的国有经济总体上承担着上述三大“国家使命”，但这三大使命在具体国有企业中没有区分。由于“弥补市场缺陷”强调国有企业作为政府实现公共目标的工具或者资源，具有公共政策性，而“培育市场主体”则要求国有企业追求市场营利性，保证国有资产的保值增值，这造成国有企业面临着“使命冲突”，从而使国有企业无法与市场经济体制彻底融合。新时期要深化国有经济改革，需要准确界定不同国有企业的功能，国有企业已经步入了一个“分类改革与分类监管”的新时期。我们认为，基于上述三类“国家使命”和国有经济功能性质，考虑到历史沿革和可行性，将国有企业分成公共政策性、特定功能性和一般商业性三种类型（黄群慧、余菁，2013）。
公共政策性国有企业，是带有公共性或公益性的、特殊目的的国有企业。它们仅承担国家公益性或公共性政策目标而不承担商业功能。公共政策性国有企业，应该是国有独资企业。具体监管方法是“一企一制”“一企一法”，确保企业活动始终以社会公共利益为目标。这类国有企业数量非常少。目前，个别公共政策性国有企业也在开展商业性业务活动，一旦明确企业功能定位，应将其商业性活动逐步分离出来。从长远看，公共政策性国有企业将是国有资本加强投资和监管的重点。
一般商业性国有企业，也就是人们常说的竞争性国有企业。它们属于高度市场化的国有企业，只承担商业功能和追求营利性经营目标。一般商业性国有企业采用公司制或股份制，其股权结构应该由市场竞争规律决定，遵循优胜劣汰原则。在规范运作的前提下，这类企业的股权多元化程度和股东的异质性程度，不应该受到非市场性因素的干扰和扭曲。为数众多的中小型国有企业都属于这一类型。
特定功能性国有企业具有混合特征。它们有一部分商业功能，也有一部分非商业性或政策性功能，其非商业性功能的实现又要求以企业自身发展和经营活动盈利为基础和前提。特定功能性国有企业的股权结构是国有绝对控股或相对控股的多元化结构。有特殊政策性功能要求的，可以制定具体政策来规范企业的股权结构；没有特殊政策规定的，应该由市场来发挥资源配置的决定性作用。从长远看，特定功能性国有企业将进一步分化，这类企业中的大多数将转变成一般商业性国有企业。
有关基于国家使命的对国有经济的功能定位和国有企业分类之间的对应关系可参见表1。表1 国有经济“国家使命”、功能定位与国有企业分类的对应关系
基于这样的分类思路，现在的112家中央企业中，公共政策性企业有4家：中储粮总公司、中储棉总公司、国家电网和南方电网；特定功能性企业32家，包括国防军工板块的十大军工企业和中国商飞公司，能源板块的三大石油公司、国家核电、中广核集团和六大电力公司，及其他功能板块的中盐公司、中国国新、三大电信公司、三大航空公司以及中远集团、中国海运；一般商业性企业76家包括一般工业制造企业、综合贸易服务企业、建筑工程企业、科研企业和资产规模在500亿元以下的其他中小企业。由于国有企业构成的复杂性，具体的分类方法可以是动态的，会随着环境和情况变化而调整。（二）功能转换与国有经济战略性调整
国有经济的功能定位并不是一成不变的，如果说，以前国有经济保值增值被放到更加重要的位置，那么在新时期，国有资本将加大对公益性活动的投入，在提供公共服务方面做出更大贡献。这种功能转换意味着新时期中国需要进行国有经济战略性重组。基于上述三类国有企业的功能定位，各类国有企业战略性调整的方向和重点都不同。
对于被界定为一般商业性企业的国有企业，其战略性调整目标是完全剥离行政垄断业务，通过市场化手段增强企业活力和提高企业效率，同时建立国有资本灵活退出机制，部分国有资本逐步退出，投向更符合公共服务和国家战略目标的企业。为实现上述改革目标，一方面，要推进公共资源配置市场化，加快政府管制改革，破除各种形式的行政垄断；另一方面，这类国有企业应勇于突破所有制观念的束缚，大力引入其他所有制经济成分，充分发挥其企业制度中内生的国有资本放大功能。在改革实践中，应该按照市场公平竞争要求，鼓励非公有制企业参与一般商业性国有企业的改革，鼓励发展形成非公有资本控股的混合所有制企业；鼓励一般商业性国有企业在改革成为混合所有制企业的同时，实行员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。在改革过程中，从这类企业中陆续退出的部分国有资本，将通过国有资本运营公司这一运作平台，转而投向那些更加符合国家战略目标的重要行业和关键领域。
对于被界定为公共政策性企业的国有企业，其战略性调整目标是退出营利性市场业务领域、专注于公共政策目标的实现，在此前提下，国有资本要加大对这类企业的投入。首先，要逐步剥离营利性市场业务；其次，要继续加大国有资本的投入力度，提高这类企业的公共服务能力和承担社会责任的能力；最后，要不断提高公司管理科学化水平，提升国有资本的使用效率。虽然公共政策性企业不以盈利为目标，但为了提高管理效率，在具体项目和环节上可探索引入竞争机制，允许非国有资本参股公共政策性企业负责的一些公共服务项目。公共政策性国有企业自身，既不适合改组为国有资本投资公司或运营公司，也不适合推行员工持股制度来发展混合所有制。
对于被界定为特定功能性企业的国有企业，战略性调整的总体方向是，主要依托国有资本投资运营公司这一运作平台，不断地从那些竞争格局趋于成熟、战略重要性趋于下降的产业领域和环节中主动退出，努力在提供公共服务、保障国家安全和符合国家战略要求的各种新兴产业领域发挥更大的作用。其中，那些功能定位与提供公共服务、保障国家安全紧密相关的国有企业，在推行混合所有制经济、实行企业员工持股方面，要慎之又慎；那些与保护生态环境、支持科技进步、开展国际化经营、战略性新兴产业领域相关的国有企业，可鼓励探索和发展混合所有制经济和员工持股制度。如果某些特定功能性国有企业的功能特征有日渐弱化的趋势，就应该及时使其转变为一般商业性国有企业，再遵照一般商业性国有企业的规律，进行战略性调整和深化改革。
需要说明的是，随着国有经济管理体制改革的深入，现有的112家中央企业数量会进一步减少，尤其是按照党的十八届三中全会精神，要组建国有资本投资公司和运营公司，这些平台公司的组建过程本身就是国有经济战略性调整的过程，是未来几年国有经济战略性调整的主要任务。（三）垄断性行业国有经济的战略性调整
电力、电信、民航、石油、天然气、邮政、铁路、市政公共事业等垄断性行业国有企业是国有经济中非常特殊、问题最突出的部分，其中大部分属于特定功能性企业。垄断性行业国有经济战略性调整，应该通过产权重构带动业务重组和企业组织结构调整，实现产业组织效率和企业绩效的同步提升。产权重构旨在形成符合行业技术经济特征和经济发展阶段要求的产权结构和治理架构。业务重组旨在优化相关业务配置和遏制垄断，形成主业突出、网络开放、竞争有效的经营格局。企业组织结构调整旨在形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构，使企业成为社会主义市场经济体制更具活力的市场主体，成为中国国民经济和国有经济中更具战略性的组成部分。
产权重构是国有企业产权多元化的重要途径，也是垄断性行业国有企业建立现代治理制度的基础。垄断性行业国有企业产权重构主要有三种目标模式，即国有独资模式、国有绝对控股模式和国有相对控股模式，重点推动垄断性行业国家企业从国有独资公司向国有绝对控股公司、国有相对控股公司转变，发展混合所有制经济，实现产权多元化。随着社会主义市场经济体制的成熟定型和民营经济的成长，降低上述领域对国有经济的依赖，逐步从国有绝对控股转向国有相对控股。
业务重组要区分自然垄断的网络环节和可竞争的非网络环节性质，根据行业特点整体规划、分步实施。一般认为，电力产业的输配电网，铁路行业的路轨网络，石油产业的输油管线，天然气行业的输气管线，电信行业的电信、电话和宽带网络，属于自然垄断的网络环节，而电力行业的发电、售电业务，铁路的运输业务，石油和天然气的勘探、销售业务，电信行业的移动电话、互联网、电视网络和增值业务等属于可竞争的非自然垄断环节（冯飞等，2013）。积极研究将电信基础设施和长距离输油、输气管网从企业中剥离出来，组建独立网络运营企业的方式。应从整个国民经济的视角出发，谋划和评估网络设施开放使用，通过网络设施平等开放推动可竞争性市场结构构建和公平竞争制度建立，使垄断性行业国有经济成为社会主义市场经济体制更具活力的组成部分，改革和发展成果更好地惠及国民经济其他产业和广大人民群众。具体而言，石油行业主要是深化中石油和中石化内部重组，通过兼并重组、注入资本金等方式将中海油、中化集团整合成一家新的国家石油公司。电网行业主要是实现国家电网公司和南方电网公司的合并，在国家电网公司、区域电网公司与省电网公司之间建立规范的母子公司关系。输配分离后，国家电网公司和区域电网公司经营输电网，配电网划归省电网公司。民航业重点培育几家区域性航空运输企业，解决航空支线垄断程度过高的问题，把航油、航材、航信三家企业改造成由各航空运输企业参股的股权多元化的股份有限公司。
企业组织结构调整重点在产权结构和业务结构重组的基础上，对一些行业内国有企业的数量及其关系进行选择和优化。由于垄断性行业国有企业均为大型企业或特大型企业，国有企业数量对行业垄断竞争状况和产业绩效具有重要影响。从有效竞争和便于管理的角度看，国有企业在特定行业内的企业数量既不是越少越好也不是越多越好，否则不是造成垄断就是造成国有企业过度竞争。企业组织结构调整应解决经营者数量少导致的竞争不足问题，适当增加经营者数量，形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构。三协同推进混合所有制改革确立国有经济的主要实现形式（一）推进混合所有制改革的方法论原则
为了既避免改革过程中的国有资产流失等问题，又能够实现混合所有制改革的目标，推进混合所有制改革必须坚持“上下结合、试点先行、协同推进”的改革路径和方法论原则，混合所有制改革一定要在上下结合、先行试点的基础上制定改革细则，然后才能全面协同推进，做到“蹄疾而步稳”。
中国改革经验表明，成功的改革推进路径是先“自下而上”——允许基层积极探索，具体包括基层创新、发现问题、积累经验、总结分析等操作步骤，得到基层探索的整体改革意义，进而“自上而下”——进行顶层指导下的推进，具体包括明确方向、选择试点、制定规则、全面推进等程序，从而实现积极稳妥的全面改革。而且这个“自下而上”和“自上而下”的过程往往需要多次反复。这种“上下结合”的改革推进路径，既激发了基层改革创新的积极性、保护了经济的活力，又实现了改革的有序性，避免了改革一哄而上的混乱，是改革取得巨大成就的方法论保证（黄群慧，2014）。同样，今天我们推进混合所有制改革，也应该坚持这样的改革路径，或者说方法论原则。党的十八届三中全会明确了大力发展混合所有制的方向，这意味着经过多年“自下而上”的探索，我们已经明确了混合所有制改革方向，全国正处于“自上而下”地推进混合所有制改革阶段。
当前混合所有制改革工作的重点应该是积极推进试点，在试点的基础上分析问题、总结经验，进而制定具体规则和程序、探索混合所有制改革实施细则，以保证进一步全面推进混合所有制改革在制度和法律的框架下规范运作。根据实际情况，积极开展分类试点，寻找突破口，总结经验，形成操作规范。在试点中前行，在具体实践操作中不断发现新问题，寻找解决问题的办法，并进行知识的积累，最终形成操作规范。在“开展试点”的基础上，加强经验交流，全国各地相互促进，探索发展混合所有制经济的新规范。国务院国资委选择国家开发投资公司、中粮集团有限公司开展改组国有资本投资公司试点；中国医药集团总公司、中国建筑材料集团公司开展发展混合所有制经济试点；新兴际华集团有限公司、中国节能环保公司、中国医药集团总公司、中国建筑材料集团公司开展董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权试点；还将在国资委管理主要负责人的中央企业中选择2～3家开展派驻纪检组试点（高江虹，2014）。这种试点的方法具有重要意义。很多改革在企业层面是有机联系的，要注意改革制度的协同性，不要人为割裂。相对于国务院国资委试点先行的做法，一些地方政府将混合所有制企业比例、混合所有制企业中民营企业参股比例、国有资本证券化比例等作为混合所有制改革的量化考核指标，放在国有企业改革指导意见中，这是不妥的，在改革试点没有开展之前，制定这种改革方案，使改革方案成为彰显政绩目标和决心的“改革大跃进规划”。这种政府主导的急于求成的心态会加大国有资产流失的风险。
通过推进混合所有制改革试点，要探索和制定三方面细则。一是界定不同国有企业功能，将国有企业分为公共政策性、特定功能性和一般商业性，为不同类型国有企业建立不同法律法规，进而设计不同的混合所有制改革实施细则；二是完善公司治理结构，总结国有企业董事会试点经验，明确混合所有制下国有企业董事会的运行规则，建立有效的高层管理人员选拔和激励约束机制，从机制上保证国有董事和非国有董事的行为规范化和长期化，保证国有和非国有资产共同保值增值；三是着力营造公平竞争的市场环境，努力完善产权流动的市场机制和产权保护的法律体系，重新制定《非国有资本参与国有企业投资项目办法》《国有资本运营公司和国有资本投资公司试点办法》等新制度，完善和修订不适应混合所有制改革要求的法律法规、规范性文件。
发展混合所有制是一个系统性、整体性和协同性的改革。需要统筹好中央和地方的关系、试点和规范的关系、渐进和突破的关系。从中央和地方的关系看，在中央层面，主要解决垄断行业的国企混合所有制改革问题；在地方层面，则着重解决地方融投资平台、城市公共服务业等改革，一些影响大的问题也可由地方先行试验。从试点和规范的关系看，一方面要建立容错机制、允许试点创新，并以此为基础形成规范性的政策指导；另一方面也要通过规范，设定基本的试点创新“底线”。从渐进和突破的关系看，既要通过渐进开展积累相关经验，激发发展混合所有制经济的积极性和主动性，又要敢于面对难点，突破改制重组的瓶颈。在协同推进上，要处理好三个协同：一是行业协同，就是要把握发展混合所有制节奏，既要加快竞争性领域改革步伐，又要攻坚克难，突破垄断行业的改革，相互借鉴经验；二是制度协同，要协同推进公司治理、产权和资产交易、资本管理、人事和分配制度等各方面的制度建设；三是进度协同，要把握好试点先行、细则制定和全面推进的时间协调。（二）发展混合所有制的模式选择
依据不同的标准，发展混合所有制的模式划分存在显著差异。从宏观推进层面来看，按照主导力量的不同，发展混合所有制可以分为政府主导型模式和市场主导型模式；按照推进路径的不同，发展混合所有制可以分为自上而下型模式、自下而上型模式和上下结合型模式；按照改革对象的不同，发展混合所有制可以分为存量改造型模式和增量发展型模式。从微观操作层面来看，按照混合途径的不同，发展混合所有制可以分为合资混合模式、合作混合模式和配股混合模式；按照资本属性的不同，发展混合所有制可以分为公有资本与私有资本混合模式、公有资本与外资混合模式、公私资本与外资共同混合模式；按照控股主体的不同，发展混合所有制可以分为公有资本控股型混合模式、私有资本控股型混合模式和外资控股型混合模式，或者分为公有资本控股型混合模式和公有资本参股型混合模式；按照混合程度的不同，发展混合所有制可以分为整体混合模式和部分混合模式。
由于发展混合所有制既要有宏观层面的顶层设计，又要有微观层面的操作方案，因此模式的划分应实现宏观与微观的结合。基于改革顶层设计的清晰性需要，在宏观推进层面可以以改革对象为划分依据，将发展混合所有制区分为存量改造型模式和增量发展型模式。存量改造型模式主要是鼓励非公有制经济参与国有企业和集体企业改革，实现国有企业和集体企业存量产权的多元化。存量改造型模式是当前发展混合所有制的重点，其微观实现方式主要包括公司制股份改革、开放性市场化双向联合重组、股权激励和员工持股。增量发展型模式主要是新的投资中推动公有资本与非公有资本的共同参与，实现国有企业和集体企业增量产权的多元化。增量发展型模式也是发展混合所有制的重要形式，其微观实现方式主要包括新设混合所有制企业或新投资项目中推动公有资本与非公有资本的共同参与。无论是存量改造型模式还是增量发展型模式，均可采取公有资本绝对控股、公有资本相对控股和公有资本参股三种形式。
发展混合所有制的不同模式各有优劣，并没有普适性的模式，实践中需要综合考虑产业性质、市场发育程度、企业组织特征、企业发展基础等多个方面的内外部因素。从产业性质来看，相对成熟的产业中因公有资本的布局已经相对明确，因此发展混合所有制可以更多地选择存量改造型模式；而新兴产业中所有属性的资本布局都仍然是不确定的，因此发展混合所有制可以更多地选择增量发展型模式。但无论是存量改造型模式还是增量发展型模式，对于涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域，可以采取国有绝对控股的混合所有制形式；涉及支柱产业、高新技术产业等行业，可以采取国有相对控股的混合所有制形式；对于国有资本不需要控制，可以由社会资本控股的领域，可以采取国有参股的混合所有制形式。从市场发育程度来看，当产权交易市场、资本市场较为发达时，发展混合所有制可以更多地采取存量改造型模式，反之则可以更多地采取增量发展型模式。从企业组织特征来看，当公有制企业规模较大时，发展混合所有制可以同时采用存量改造型模式和增量发展型模式，反之则可以更多地采取存量改造型模式。从企业发展基础来看，如果公有制企业盈利能力较强，可以同时采用存量改造型模式和增量发展型模式，而且，当公有制企业具有决定性的要素优势时，可以选择国有绝对或相对控股的混合所有制形式，否则则采取国有参股的混合所有制形式；如果公有制企业盈利能力较弱，可以更多地采用存量改造型模式，并主要采取国有参股的混合所有制形式。（三）推进国有企业混合所有制改革具体要求
由于每家国有企业功能定位、历史沿革、行业特性、规模大小、生存状态千差万别，在具体推进混合所有制改革中，“一企一策”是必然的选择。但这并不意味着国家没有统一的约束。国家统一的约束应该至少体现在改革程序公正规范、改革方案依法依规、股权转让公开公允、内部分配公正透明四个方面。一是改革程序要公正规范。整个改革先后程序必须有严格的规定，不要担心繁文缛节，公正规范是企业改革的第一要义，在规范和效率的选择上，规范始终应该摆在首位。二是改革方案要依法依规。企业改革方案要严格遵照各项法律、规范和流程制定，最终必须经过相应政府主管部门的批准，一些重大的企业改革方案建议由同级人大讨论批准。三是股权转让公开公允。在混合所有制改革过程中，涉及国有股权转让，信息必须公开透明，转让价格要保证公允。信息公开透明，发挥社会的监督作用，往往是避免国有资产流失的最好办法。四是内部分配公正透明。混合所有制改革中，会涉及员工持股和管理者持股。这个过程中，要保证分配公正透明，这不仅可以避免国资流失、利益输送等问题出现，还可以更好地发挥员工持股的激励作用。为了保证公正透明，一定要做到充分的民主，要注意充分发挥职代会的作用。通过多轮投票选举产生职代会代表，职工代表充分发挥沟通桥梁作用，在改革总体方案的形成、职工持股认购额度分配等关键环节，每一项改革决策的酝酿与形成都要交职代会表决通过。
发展混合所有制之所以受到很大的争议和阻力，很大程度上是由于发展混合所有制过程中可能出现国有资产流失等“混合失当”问题，这使得防止国有资产流失成为发展混合所有制的关键问题。发展混合所有制过程中的国有资产流失最可能发生的地方是优良企业、优良资产、优良业务线，并可能通过潜在利益、资产评估、同业竞争和关联交易等渠道发生。基于此，为防止发展混合所有制过程中出现国有资产流失，应重点采取两个举措：一是统一政策标准，分企审批。即制定统一政策标准，使国有企业混合所有制改革的一些重要事项有政策标准作为依据，同时每个国有企业混合所有制改革的具体方案，必须上报国资监管部门审批。二是统一产权管理，建立统一、开放、规范、高效的产权交易市场，严格执行产权交易进入市场制度，加强产权交易的监管以及混合所有制企业的国有资产监管，做到混合前公平评估、混合中阳光操作、混合后规范运营。（四）鼓励非公有制企业参与国有企业改革
鼓励非公企业参与国有企业改革，就是要从有利于企业竞争力和总体经济效率的基本要求出发，清除当前制约非公企业参与国企改革的障碍，创造继续深化改革的条件，形成继续深化改革的强大动力。
经过过去30多年的国有企业改革探索，中国的相当一部分国有全资企业已经演变为同时含有国有股和非国有股的混合所有制企业，涌现出一批以联想集团、TCL、万科股份等为代表的优秀混合所有制企业，形成了进一步推进混合所有制改革的示范效应。但是总体上看，目前进一步推进非公企业参与国企改革还存在许多障碍，其中有政策性障碍，也有市场性障碍，具体表现为：一是对于民营资本进入意愿比较高的领域，包括能源、交通、医疗、教育、通信等，政府尚未给出放松进入的时间表，更未给出非禁即入的“负面清单”，民营资本通过参与混合所有制企业改革进入这些领域难度大、成本高；二是民营企业面临“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等各种隐性壁垒，国有企业在项目审批、土地、税收和户口指标等方面具有“政策红利”；三是具有垄断势力、财务绩效良好的国有企业缺乏引入民营资本的内在动力，政府和企业内部管理层缺乏推进混合所有制改革的积极性；四是一些地方政府出于发展地方经济的考虑，在引入非公企业资本时，常常对混合所有制企业的经营范围和区位布局制订了“特别条款”，影响了混合所有制企业的商业化程度和独立性（张文魁，2013），造成实际上的非公企业资本的股权与控制权的不对称，也造成事后股东间公司权力斗争的隐患；五是在人员身份转换和安置方面，非公企业参与国有企业改革存在后顾之忧。
针对以上发展混合所有制的现实障碍，鼓励非公有制企业参与国有企业改革、发展非公有制控股的混合所有制企业来进一步深化国有企业改革需要满足多方面的条件，从而形成既满足现实需求又符合理论规律的改革思路：一是产权改革与治理改革协同推进。产权改革是前提，但在产权多元化的基础上优化公司治理结构才是发挥混合所有制企业制度优势的关键（谢贞发、陈玲，2012）。在坚持统一的《公司法》和国有企业改革总体安排的制度框架下，在促进各利益相关方根据各自的利益诉求进行平等对话和谈判、形成公司治理差别化和动态化的前提下，当前中国的混合所有制企业的公司治理安排中尤其需重视引入战略性投资者。研究和经验表明，当改制形成的混合所有制企业引入的非公企业投资者不属于具有长期性投资愿景和具备相关行业技术管理经验的战略性投资者时，股东之间的冲突和摩擦、进而公司权力斗争将导致高额的治理成本。因此，混合所有制改革不能流于形式，必须着眼于提升企业效率、降低治理成本，把引入真正能够提升公司长期价值和竞争力的战略性投资者作为推进混合所有制改革的要点。二是产权改革与市场结构调整协同推进，弱化垄断性租金驱动的混合所有制企业改革。市场化的企业主体和有效竞争的市场结构是提升产业效率的两个重要条件（Hay，Donald & Liu，Shaojia，1997），缺一不可。无论对于行政性管制导致的自然垄断还是市场竞争过程中国有企业形成的经济性垄断，在垄断企业自身投资主体和股权多元化的同时，要配合放松行业进入管制，通过鼓励形成新的市场竞争主体、形成有效竞争来全面促进经济效率的提升，避免在混合所有制改革后形成新的民营资本垄断或“合伙垄断”。与此同时，通过形成竞争预期，避免非公企业参与国有企业改革的激励扭曲，有利于真正的战略性投资者进入。三是协同推进混合所有制和政府功能完善，弱化行政性租金驱动的混合所有制企业改革。消除政府在资金、税收、融资、土地、项目审批等方面对国有企业和混合所有制企业（特别是国有资本控股的混合所有制企业）的各类显性和隐性补贴和优惠，避免行政权力对股权结构、董事会结构和高层管理人员选聘的干预。四是保证非公企业参与国有企业改革过程的透明性和竞争性，通过社会性治理保证交易的公正公平，避免国有资产流失。由国资委牵头制定非公企业参与国有企业改革的信息披露制度，对于资产评估、股权定价、股权结构、管理层持股等重要交易信息按照标准化的文本格式及时对外公布，形成媒体、学术界和社会各界对非公企业参与国有企业改革的监督、约束机制。（五）推进混合所有制改革中引入员工持股制度
国有企业在推进混合所有制的过程中引入员工持股制度，一方面有利于国有企业混合所有制改革，完善公司治理，另一方面有利于建立员工长期激励机制，使员工与企业形成利益共同体。但是，员工持股制度能否有效发挥增加经济激励与改善社会治理的双重效应，关键取决于员工持股的具体方案设计。方案设计不当，不仅无法发挥激励作用，还有可能造成国有资产流失、寻租和利益输送等问题。国有企业推进混合所有制改革引入员工持股制度，应该坚持激励相容、增量分享和长期导向三原则（黄群慧等，2014）。1.激励相容原则
这要求员工持股方案在保证员工在追求自身利益的过程中，实现公司整体价值的最大化。只有在股票价格、持有比例、持有期限、退出机制等方面设计得当，才有可能产生这种“激励相容”的效果，使员工的个人利益与企业长远发展的利益捆绑在一起。否则，会造成激励过度或激励扭曲的问题，从长远看造成国有资产流失。例如，在持股比例上，管理层持股过高，普通员工持股过低，造成了收入差距过分拉大，企业内部产生矛盾，影响企业长期发展；再如，持股期限和退出机制设计不当，员工在公司上市前持有大量股份，待公司上市后立刻大量抛售股票以获取股票溢价收入，从而无法激励长期化行为；又如，“人人都持股”的平均主义，或普通员工持股比例过低，会造成新“大锅饭”和“搭便车”的激励不足现象。2.增量分享原则
实行员工持股制度，不能将现有的国有资产存量作为员工持股的来源，要着眼于“分享增量利益”。也就是说，设计员工持股制度，不应动用原有的国有资产存量，只可将企业增量效益，尤其那些明确是由于员工努力而新创造出来的企业超额收益用作员工分享。这样，可以有效避免国有资产流失，而且，这将更加有利于激励员工努力工作，提升企业的未来发展空间，进一步做大做强国有资产总量，实现国有资产和员工利益的“双赢”。3.长期导向原则
大力发展混合所有制的背景下实行员工持股制度，应该仔细考虑如何将长期导向原则植入职工持股制度之中。在制度设计中，不仅要对持股员工的工作年限提出要求，还要规定员工持股时间，尽可能延长员工持股时间。证监会最新颁布的《试点指导意见》提出了“要使员工获得本公司股票并长期持有”，但是，该文件在持股期限上所做的具体规定——“每期员工持股计划的持股期限不得低于12个月”，并没有贯彻落实长期持有的政策思想，未来政策应进一步朝着延长持股期限的方向变化。只有坚持长期导向的激励原则，才有可能充分发挥这一制度的激励效用，保证国有资产的保值增值。（六）打破垄断，推进混合所有制改革
垄断性行业国有企业改革应该立足于发展环境和功能定位，以放宽准入、多元投资、有效竞争、合理分配、独立监管为主攻方向，提高市场开放与竞争程度，推动垄断性行业向可竞争性市场结构转变，为国有企业推进混合所有制创造条件，实现竞争效率和规模经济的同步提升。1.解决垄断性行业国有企业经营活动和招投标系统封闭运行，向社会开放不够的问题
推动电信、电力、油气、公用事业等领域招投标向社会开放，鼓励民营企业申请勘察设计、施工、监理、咨询、信息网络系统集成、网络建设、项目招标代理机构等企业资质。凡具有相应资质的民营企业，平等参与建设项目招标，不得设立其他附加条件。鼓励民间资本参与上述行业基础设施的投资、建设和运营维护。引导大型国有企业积极顺应专业化分工经营的趋势，将基础设施投资、建设和运营维护外包给第三方民营企业，加强基础设施的共建共享。2.加强和改善垄断业务监管，防止相关企业凭借网络设施排挤竞争者
根据行业特点对于在技术经济上要求保持物理和经营管理上的整体性的垄断性业务，可以授权一家或少数几家国有企业垄断经营，非国有资本可以股权投资形式进入，但要防止相关企业凭借网络设施排挤竞争者，滥用市场优势地位。随着社会主义市场经济体制的成熟定型和民营经济成长，逐步降低上述领域对国有经济的依赖，实现从一股独大向股权分散的社会化企业的转变。对于资源类产品和服务的进出口，应放宽市场准入，允许更多的经营者经营，以便对国内垄断企业形成一定的竞争压力。3.构建可竞争性市场结构，更好地发挥竞争机制的作用
油气产业上游领域重点解决石油天然气探矿权和采矿权过度集中和一家独大的问题，引进一批具有资质和能力的企业从事页岩气、页岩油、煤层气、致密气等非常规油气资源开发。下游领域，重点加强符合条件企业的炼油业务，改变原油和成品油进口管制，增加从事原油和成品油进口业务的主体，取消非国营贸易进口的原油必须交给两大石油公司加工的“隐性政策”，放宽进口原油在国内自由贸易，允许非国有企业根据市场需求组织进口。电信应完善关于码号资源、市场竞争行为管理的相关规定，维护好消费者权益，在企业退出机制、个人隐私保护、服务质量保证等方面做出更为细致的规定。解决中国移动“一家独大”掌握绝对市场控制力，中国电信和中国联通难以对中国移动构成实质性竞争的问题。电力重点解决发电侧缺乏竞争和购电、售电过度垄断问题，赋予电厂卖电、用户买电的选择权和议价权。放宽发电企业向用户直接售电的限制，允许全部分布式发电自用或直接向终端用户售电，允许全部规模以上工业企业和其他行业大中型电力用户直接、自主选择供电单位，大幅度增加直购电用户的数量，改变电网企业独家购买电力的格局。解决调度与交易、发电厂与用户接入电网审批等权力不透明、电费结算不公平和电网接入审批困难等问题。四构建分层分类全覆盖的新国有经济管理体制（一）构建“三层三类全覆盖”的国有经济管理新体制
十八届三中全会提出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这意味要逐步建立以“管资本”为主的管理体制，使国有企业从一系列的政府监管活动中独立出来，成为更加适应市场经济的经济主体。目前，关于如何构建以“管资本”为主的国有资产管理体制，有两种观点。一种观点认为，现行国有资产管理体制在过去10年的运行中，暴露出加剧政企不分、政资不分，过度干预以及国有资产规模扩张快但运行效益水平不高这些新矛盾和新问题，深化改革，必须转换国资委的角色和职能，以“管资本”为主的管理形式来替代国资委现行“管资产与管人、管事相结合”的管理体制，推动国有资产资本化和证券化，学习汇金模式和淡马锡模式，建立以财务约束为主线的国有产权委托代理关系（陈清泰，2014）。一种观点强调要肯定和坚持2003年以来国有资产管理体制改革的成果，主张以“管资本”为主的管理体制，是对现行“管资产与管人、管事相结合”管理体制的完善和补充，面对我国庞大的国有实体经济，不能将以淡马锡模式和汇金模式为代表的金融资本管理模式完全照搬到实业资本管理模式上，构建“管资本”为主的管理体制的关键是如何将庞大的国有资产转为国有资本（邵宁，2014）。
我们认为，以“管资本”为主的管理新体制应该是一个三层三类全覆盖的国有经济管理体制，其大体框架如图2所示。图2 三层三类全覆盖国有经济管理新体制示意图
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]