作者：邓海虹
出版社：中国经济出版社
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政府投融资平台转型实操试读：
编委会
纪朝辉 李 豪 沈振华 张 莹
贾 琦 宋 晨 黄婕妤 朱董杰
陈 伟序言以凤凰涅槃、壮士断腕的气魄推动政府投融资平台转型——兼谈《转型实操》出版的重要意义
近年来，国际环境错综复杂，使得国内改革稳定发展的任务艰巨而繁重。唯有迎难而上、扎实工作，坚持稳中求进的工作总基调，落实高质量发展要求，打好三大攻坚战，不断地深入推动改革，才能有效地应对外部环境的深刻变化与风险挑战。
在此背景下，政府投融资平台转型的理论与实践具有重要意义。
一方面，推动政府投融资平台转型发展，是打好防范和化解重大风险攻坚战的关键一环。
防范和化解重大风险攻坚战，位于三大攻坚战首位，其重点就是防控金融风险，尤其是要做好重点领域风险防范和处置，饱受诟病的地方政府债务正处于重点领域的“中心”位置。
现实地看，仅就政府投融资平台以及与之相关的地方政府债务而言，政府投融资平台的存在和发展就具有历史必然性，并在相当长的一段时期内，有效地解决了地方政府“财权”与“事权”不匹配的难题。但是随着经济形势不断发展，内外部环境都发生了明显变化，政府投融资平台的角色与功能随之发生了变化，与之相关的地方政府债务也成了不容忽视的风险点。就各个地方的实际情况来看，地方债普遍存在界定不清、规模不明、风险确定的情况，甚至很多地方对究竟存在多大规模的债务都认识不清，还有一些地方将债务等同于投资，即将风险较大且大概率将转变为债务的项目认定为投资而非债务。在此情况下，各地政府投融资平台不断发展，很多隐形债务不断累积，金融风险也就随之提高。正因如此，近年来地方政府债务备受业内人士关注，甚至产生了国际影响。
时移世易，政府投融资平台转型发展，不但是其获得新生的“必由之路”，也是牢牢抓住重点领域做好风险防范和处置的“必然之举”。这一大类平台公司的顺利转型，所涉及的已经不仅仅是公司或是地方国企的转型发展，而且事关能否达到防范和化解重大风险攻坚战的全局。所以必须从这个高度，认真审视政府投融资平台的转型问题。
另一方面，更好地推动政府投融资平台实现成功转型，也是促进国有企业改革有实质性进展的重要举措。
政府投融资平台属于国有企业，国企改革是全面深化改革的重头戏，也是硬骨头。由于承担特殊的功能使命，多年来，诸多平台公司都没有进入完全竞争的市场领域。当前，应当在防范和化解重大金融风险的前提下，更好地推动政府投融资平台市场化转型，使其成为真正的市场主体、经受市场竞争的风雨历练。这过程虽然十分艰难，但却会积累格外宝贵的改革经验，对整体上推动国有企业改革都具有重要的借鉴意义。
目前，经济发展、国家政策、法治建设、社会转型、价值目标融合等，已经为我国确立竞争政策在经济政策体系中的基础性地位打下了基础。同时，“竞争中立”取向在国际经贸治理领域兴起，国际竞争规则亦要求企业适应这种新环境。成为平等接受竞争政策规制的市场主体，面临市场竞争的挑战，将更有利于国有企业实现质量变革、效率变革、动力变革，提升整体竞争力。从这个意义上看，转型发展、市场化改革已经成为政府投融资平台的“必选”项，避不掉也绕不开。唯有迎难而上，将这块硬骨头结结实实地啃下来，才能促使平台类公司打开发展的新空间，同时也解决了国有企业在改革进程中的一个重要问题，取得经验和教训，探索国有企业改革的新路径。
从宏观层面上看，政府融资平台转型发展进程中可以管中窥豹，更好地实现供给侧结构性改革这条主线在防范金融风险和推动国有企业改革进程中落地生根，更好地构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，不断增强我国经济创新力和竞争力。
必须指出的是，政府投融资平台转型的探索与实践，必须在法律的框架中妥善推进，必须遵循法律法规的指引。特别是在平台公司转型的具体实践中，更是须臾不可离开法律法规划出的“行进线”和“方向标”。当前，社会已经对控制地方负债风险、推动政府投融资平台转型的重要性和紧迫性有了共识，但是在实践中如何找到实现目标的方向路径，如何妥善化解平台公司转型发展中遭遇的资金问题、人员问题、经营问题等诸多困难，成为各地各部门必须正视的挑战。在法律法规的框架下和底线内，灵活运用金融工具和法律保障，助推政府融资平台转型创新，显得尤为重要，亦给专业人士更好地化解地方政府债务风险提供了有益指导。
在这样一个重要节点，《政府投融资平台转型实操》一书承担起了这一重要任务。本书作者深入调研平台公司运营状况，并结合转型成功的实战案例，以多年来为各级政府及平台公司提供法律服务的实战经验，倾力打造了“第一本”平台公司转型实务工具书，在一定程度上填补了该领域在国内的空白。
此举值得赞赏，也必将令众多在转型进程中的平台公司受益匪浅。全国城投公司协作联络会暨中国城市建设投融资研究会秘书长第一章 地方政府投融资平台转型困境与挑战
在我国地方政府融资体系中，政府投融资平台占据重要地位。
1994年，我国实施分税制改革，地方政府上交财权、下承事权。随着我国城镇化建设加速推进，地方在加快基础设施建设、补足民生短板等领域任务繁重，但其可支配的财力不足以应对城市快速发展和各领域建设的切实需要，因此，逐渐形成了地方财权与事权不相匹配的局面，各地融资需求一时激增。在此背景下，地方政府投融资平台应运而生，地方政府通过平台对接金融机构，可有效地解决财力不足等一系列现实问题。
20年来，各类投融资平台担负着为地方政府“代融资、代建设、代还款”的使命，为各地经济发展提供充足的“资金活水”，作出了重要贡献。同时也要看到，虽然市场在不断发展，情况在不断变化，但地方政府对平台公司融资行为的监管相对滞后，对相关项目建设进程管理较为粗放，从而导致平台公司对外融资规模愈发巨大、政府隐性债务不断激增、偿债风险日益凸显。近年来，地方债务高企被认为是酝酿系统性风险的一个十分重要的“风险点”，且业界对这一判断已达成“共识”。
在此背景下，自2014年起，中央政府和地方政府先后发布相关文件，提出剥离政府投融资平台为地方政府融资的职能，并要求投融资平台进行市场化转型，建立现代企业制度。党的十九大报告提出，要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。在防范化解重大风险攻坚战中，防控金融风险是重中之重；在防控金融风险的工作中，地方债务风险的防控又是重中之重。因此，必须做好对地方债务风险的防范和处置，加强对薄弱环节的监管，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线，切实推动当前地方政府投融资平台公司的转型发展，成为防范风险的一个有力抓手。
应该看到，推动投融资平台转型是一个“必选项”，但是转型的道路困难重重。当前，政府投融资平台普遍面临存量债务巨大、融资模式单一、资产结构差等问题，同时存在组织结构、人力资源等诸多方面因素的制约。若想回答好转型“路在何方”这一关键性问题，就必须进一步厘清政府投融资平台现有的优势条件和现实短板，进一步明确其自身定位和发展方向，统筹规划、步步为营、持续推进，切实化解风险，助力地方发展。第一节 正视转型困境
政府投融资平台在运作中存在的问题由来已久，在地方政府城市基础设施建设需要持续加大的背景下，平台公司的风险隐患一直隐而不发，并且在此前两次金融危机中，各种风险不断累积。直至中央提出要清理地方政府债务、剥离平台公司政府融资职能，这一重要隐患才引起重视。2010年至今，从中央到地方连续发布推进政府投融资平台市场化转型的相关文件，投融资平台公司的转型日趋紧迫。
转型绝非易事，投融资平台公司所面临的困境不容小觑，主要体现在金融资本、组织结构、转型方向三个方面。一、金融资本困境——企业生存层面的困难
自创立之始，政府投融资平台就以政府信用为背书，承担为地方政府融资偿债以及推动基础设施建设的职责。推动投融资平台市场化转型，就意味着平台公司将以独立主体的身份存在于市场经济体系中，完全竞争、自负盈亏、自担风险。实现这一“转身”，更好地解决平台公司积存债务数额巨大、新增融资困难、现有融资结构不合理等金融资本方面现存的问题，势在必行。（一）存量债务偿还压力大
政府投融资平台由各级地方政府及部门出资成立，在运行过程中依靠政府信用进行融资，到期债务一般由地方政府财政拨款、补贴及相关配套款项进行偿还，从而导致其对地方财政的依赖性较高。
2014年颁布的《预算法》与国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）文件，规定“剥离投融资平台公司政府融资职能，投融资平台公司不得新增政府债务”，明确划清了政府与投融资平台界限，政府债务只能通过政府及其部门举债，不得通过平台公司举债。
2014年，财政部发布的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法的通知》（财预［2014］351号）进一步明确了政府承担债务的责任范围，除地方政府债券和清理甄别认定的2014年年末非政府债券形式存量的政府债务之外，地方政府不再对投融资平台公司的债务负责。
此上文件重新界定了地方政府与投融资平台之间的职能和债务承担范围。一方面，投融资平台不再承担地方政府融资职能；另一方面，除已经厘清界定的部分外，地方政府也不再为投融资平台的债务负责。地方政府投融资平台因此面临独立偿还大量积存债务的巨大压力。（二）实现新增融资困难多
转型后，投融资平台不再承担地方政府融资职能，成为独立的市场主体，这意味着平台公司的新增融资必须以投融资平台公司自身资本和信用为基础进行融资，不能再由政府信用进行担保。
从现实角度看，投融资平台公司自身的属性尚不同于一般市场主体。投融资平台成立的目的是为地方政府承担“代融资、代建设、代偿债”的职能，因此，承接了大量公益性基础设施的建设和维护工作。即使成功转型，也必须继续推动相关公益性业务，正是这部分非营利性项目会导致投融资平台的总体盈利能力降低、现金流量减少，在一定程度上限制了平台公司新增融资的能力。（三）融资结构较为单一
在融资方式上，投融资平台公司还存在融资手段相对单一、融资期限错配等问题。
目前，银行贷款依然是投融资平台最主要的融资渠道。据统计，平台公司一半以上的项目融资来源于银行贷款，所融资金绝大部分用于城市基础设施建设项目，依靠地方政府进行隐性担保和偿债。转型后，政府投融资平台需依靠自身资产为非营利性的公共基础设施建设向银行进行贷款，其旧有融资手段是否依然有效尚且存疑。
在融资结构设计上，投融资平台公司存在存贷款期限错配问题。公共基础建设运营资金投入期限长、成本收回慢，而银行贷款的期限普遍比项目施工回报的期限短。银行贷款资金来源短期化遭遇资金使用长期化，使一些投融资平台“借新债还旧债”，又进一步加剧了现金流不足的难题。二、组织结构困境——企业制度层面的障碍
长期以来，政府投融资平台在内部管理结构上采取“政企不分”的模式，其内部治理结构与现代企业制度严重不符。这是投融资平台在转型过程中必须解决的重大问题。（一）公司运营不独立
政府投融资平台是依据公司法规定成立的公司法人，然而，其在实际运营中依然存在公司资产和业务经营不独立的情况。
政府投融资平台是由地方政府及其部门出资设立的，公司的财产性质为公有制。投融资平台虽然名义上对出资资产具有控制权，但在实际经营中需听从地方政府安排，由地方政府直接或者间接支配公司资产，投融资平台资产不具备独立性。
在公司运营方面，投融资平台的职能是分担地方政府的事权和融资压力；在经营方面，则由地方政府根据当地经济发展需要，向投融资平台下达行政指令安排任务，平台公司负责具体实施。平台公司的发展和运营不具备独立的目标和计划，而是以完成地方政府交办任务为目标，并不考虑公司自身发展和经济效益。（二）人员任免行政化
政府投融资平台在公司内部人员组成和任免方面，同样与地方政府紧密相连。
投融资平台的主要负责人和财务人员皆由地方政府直接委派，人员变动采取任期制，且相对频繁。由于投融资平台承接项目从融资到施工完结周期较长，容易出现因负责人变动导致项目进展和结算不够顺畅的情况。
投融资平台的主要负责人一般被纳入政府组织体系进行管理，甚至由政府部门负责人兼任。在同时兼任双重甚至多重职务的情形下，投融资平台的负责人受政府干部管理制度约束，受实现投融资平台功能的影响，大都将政府安排的任务放在首位，而让渡投融资平台的自身利益。平台公司内部的董事会、监事会等治理体系形同虚设，无法发挥实际作用。（三）绩效考核激励不足
政府投融资平台在对一般员工的管理上，存在着绩效考核不科学、奖惩制度执行效果差、员工培养体系不健全等问题。
长期以来，政府投融资平台以完成政府任务为主要考核目标，忽视对经济效益的考核，在设立考核指标上与转型后投融资平台独立市场主体的要求不符。
同时，政府投融资平台通常被动接受政府指挥，因此，在对员工的考核上，绩效考核和奖惩制度不衔接，对员工的激励不足。由于投融资平台转型前的业务内容相对单一，员工拓展新业务的压力较弱、技能储备不足，平台公司本身也未构建起系统的培训和晋升通道。三、转型方向困境——企业运营层面的难点
政府投融资平台实现转型，就是脱离政府融资职能，转向市场化经营的方向。转型后，投融资平台的职能将会发生重大调整，公司经营内容和发展方向也需要重新明确。做好这方面的抉择取舍，平台公司面临的困难可能更多。（一）资产管理不科学
一直以来，政府投融资平台的业务体现着政府职能的延伸，其公司资产管理制度与独立市场主体的要求不符。
由于投融资平台承担当地政府融资与公益性项目的建设，且依靠政府进行融资和偿债，在对资产的划分上，往往是依托项目成立管理小组，并不以“是否盈利”来划分资产属性，管理的针对性较弱。在平台资金管理方面，因为平台公司与政府的联系紧密，因而政策性过强，对资金来源与运用、本息偿还、偿债资金渠道等方面难以进行确切的计划安排。
同时，投融资平台风险预警管理机制普遍缺失。没有建立风险预警机制及偿债备用措施等较为系统全面的风险防范和救助机制；没有建立内部审计部门和相关机制，无法对平台公司内部的债务规模、债务组成结构和安全性等进行定期审计评估；没有针对潜在运营风险制定防范措施及应急预案。（二）职能定位不明晰
政府投融资平台原本承担着为地方政府“代融资、代建设、代还债”的职能，实现市场化转型，必然要求投融资平台与政府信用“脱钩”。投融资平台作为独立的市场主体，不再承担政府融资职能，其市场定位必须重新调整、明确。
目前，已经开始转型的政府投融资平台在重新定位时，选择了几种不同的路径：有的通过增加实体业务，转型为实体国有企业；有的通过整合区域资源、扩充服务链，成为区域性实体运营商；还有的通过高端定位，实现资本和资产的同时运营。在具体实践中，各平台公司应根据自身条件，更好地选择平台转型后的职能定位。（三）新增业务不熟悉
政府投融资平台进行市场化转型，意味着平台公司的业务将不限于融资和基础建设领域，将会新增营利性经营业务，实现企业的“自我造血”功能。转型前，地方政府投融资平台并不将盈利作为经营目标，也未涉足过竞争性领域，对新业务、新市场不熟悉，是转型后平台公司必然面对的挑战。
投融资平台公司成为市场主体后，自主经营、自负盈亏、独立承担经营风险，政府财政将逐渐切断对其的资金支持。如何在继续承担公益性项目的同时，实现收支平衡和企业盈利，对投融资平台来说同样是个考验。
应该看到，转型前，投融资平台业务相对单一；转型后，平台公司作为独立的经营主体，其业务范围将不再局限于建设领域，将会参与到市场竞争中，增设新的营业方向和内容。对此，投融资平台一方面存在资金运营压力，一方面存在人员能力素质不足的问题，急需对新增营业内容进行前期调研和能力储备。第二节 厘清既有优势
地方政府投融资平台的转型之路，绝非坦途。但推动转型势在必行，避不开也躲不掉，唯有迎难而上，以问题为导向，敢啃硬骨头、敢涉深水区，才能真正地推动地方政府投融资平台抢抓机遇，“换道发展”，迎来新的春天。
一方面，外部环境的压力日益紧迫——
2010年，国务院发文要求对投融资平台的债务状况进行清理；2014年，国务院再次发文要求剥离投融资平台为政府融资的职能。随后，相关部委多次联合发文要求规范地方政府举债融资行为，推进地方投融资平台公司市场化转型。随着压力逐步传导，各地方政府也频繁发文要求投融资平台公司加快市场化转型。
据不完全统计，2017年，广东省、江苏省、重庆市等多个省、直辖市先后发文要求地方政府投融资平台加快建立现代企业制度、实现市场化运营，不再承担地方政府举债融资职能，无锡市、南通市等市也紧随其后发文推进。2018年，陕西省、青海省等省陆续发文，要求投融资平台加快市场化转型，不再承担地方政府举债融资职能。
另一方面，公司内部也有推动发展的现实动力——
平台公司转型是地方政府进行资源重组分配的过程，也是市场资源再分配的过程。然而，市场需求有限，谁能抢抓机遇、适时转身，抢先朝着市场化转型，谁就能先期抢占市场份额，获得较好的发展环境和条件，谁处在重组过程中谁就能获得更多更优质的资源，谁左右观望、转型滞后，谁就可能遭遇被先行公司吞并或被市场边缘化的风险。事实上，一些地方政府投融资平台已成功转型，为业内提供了良好范例。
比如，莘州投资集团的转型发展，就是一个区县级投融资平台转型的成功案例。山东莘州投资集团前身是莘县政府设立的顺达国有资产经营有限公司，注册资金1亿元，承担为莘县政府代融资、代建设、代偿债的职能。转型前，顺达国有资产经营公司职能定位不清、融资能力不足等问题显著，融资能力难以满足当地基础设施建设的需要。莘县政府抓住转型契机，通过顶层设计将县辖区内公益性公司整合，组建集团化公司，再将优质资产土地房产等注入集团内。2013年7月，顺达国有资产经营有限公司最终完成重组，新集团更名为山东莘州投资集团有限公司。
莘州投资集团成功实现了资产从1亿元到100多亿元的“转身”，2016年实现盈利1.5亿元。截至2018年2月底，该集团总资产达142.9亿元，资产总量位列区域国有资产第一，经营范围包括市政、城建、自来水等项目，从单纯的投融资平台公司一跃成为现代化的大型集团。这就是一个成功抓住转型契机、实现平台公司跨越式发展的典型案例。
从一些已经成功的转型案例中，我们可以得到以下启示。一、明晰自身“定位”，明辨发展“方位”
转型发展是平台公司20多年来面临的一次巨大变革。处于转型期的平台公司应该首先明确“我是谁”“我从哪里来”“要到哪里去”等一系列问题。对此，必须进一步明确平台公司的历史定性、发展过程和转型目标，进而明确转型的起点和方向，找到转型发展的重要节点和关键任务。（一）平台公司的历史定性
2010年6月国务院发布的《关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知》（国发［2010］19号）（以下简称国发19号文），2010年7月财政部、发改委、中国人民银行和原银监会联合发布的《关于贯彻国务院关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预［2010］412号文），以及2011年6月原银监会发布的《关于地方政府投融资平台贷款监管有关问题的说明》，都分别定义过政府投融资平台的性质。
国发19号文将投融资平台界定为“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，并拥有独立企业法人资格的经济实体。”财预412号文增添了投融资平台还需具有政府公益性项目投融资功能。而原银监会的说明则侧重于其偿债功能，强调“地方政府投融资平台是由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人”。这一概念下，投融资平台只是名义借款人，真正还款人是地方政府。
综上可见，地方政府投融资平台是由政府及其部门等以公有财产出资的，具有政府公益性项目投融资职能，并承担偿债责任，具有法人资格的经济实体。
然而，投融资平台虽然表象具有法人资格，但从组成形式到实际功能，其与公司法意义上的法人概念大相径庭。《公司法》规定，公司必须具备独立的财产、独立的组织机构和独立承担法律责任三个特征，而地方政府投融资平台均不具备。
首先，投融资平台只对资产享有名义控制权，不具备独立支配权，地方政府作为出资者仍直接或间接控制投融资平台的资产。其次，投融资平台没有按照公司法的要求建立现代企业制度。主要负责人由地方政府委任，在机构运行上遵循地方政府指令，缺乏独立的经营决策。再次，投融资平台的债务由政府进行担保，不独立承担责任。同时，《公司法》还要求公司具有营利目的，而投融资平台承担的是公益性融资服务职能，自身不具备营利目的。
究其实质，投融资平台名义上是独立的公司法人，实际上却由地方政府进行控制；名义上是公司举债，实际上由地方财政为其提供隐性或直接担保；名义上是营利，实际上是公益，投融资平台只是借用了公司的组织形式，并不具备公司的实质特征。（二）平台公司发展的历史沿革
1994年分税制改革后，地方政府为解决基础设施建设经费缺乏等难题，设立具有基础设施建设公益性职能的投融资平台，进行投融资。在1997年和2008年两次国际金融危机中，中央政府为了刺激经济增长，掀起了两轮基础设施建设的浪潮，投融资平台趁势而起、蓬勃发展。2009年，央行和原银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发［2009］92号），提出支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。结合同时期货币政策相对宽松等因素影响，投融资平台快速扩张。截至2010年年末，全国地方政府投融资平台共有1万余家，比2008年年末增加了约四分之一。
扩张如此迅猛，风险隐患亦日益积累。一方面，投融资平台依靠政府信用担保大量举债，导致地方政府隐性债务激增。另一方面，地方政府对平台公司资金监管不到位，所融资金去向和使用不够清晰。针对以上情况，2010年，国务院下发《国务院关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知》（国发［2010］19号），要求地方各级政府对投融资平台债务进行全面清理，做到“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”，以此为标志，揭开了限制投融资平台融资职能的序幕。而后，发展改革委、财政部等相关部门又相继发文，推动清理投融资平台债务。
2014年4月，国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，提出“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离投融资平台公司政府融资职能”的意见。同年，新《预算法》突破地方政府举债法律约束，为地方政府举债融资打通了出口。9月，国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号），规定“剥离投融资平台公司政府融资职能，投融资平台公司不得新增政府债务”，明确划清政府与投融资平台的界限，政府债务只能通过政府及其部门举债，不得通过投融资平台举债。
至此，地方政府投融资平台转型已迫在眉睫。（三）平台公司转型后的定位与使命
2017年12月，财政部发布《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，支持转型后的国有企业依法合规承接政府供应性项目。2018年3月，国家发展改革委发布《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》，要求分类稳步推进地方投融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的投融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目。
以上文件要求平台公司不再承担政府融资职能，向市场化经营转型，继续依法承接政府公益项目，仍具有公益性质。平台公司转型后作为独立的市场主体，要在承接公益性项目的同时实现盈利，维持公司的正常运转和发展，决定了其经营内容不能仅限于公益性的基础设施建设领域，而应结合营利项目，拓展经营渠道，发挥公有制经济主导地位，更加深入地参与到地方经济以及民生建设中来。相应地，平台公司的职能也应从单一的“代融资、代建设、代还款”，发展成为涵盖多种民生项目，覆盖生产、建设、运营整体环节，统筹规划区域产品和服务，全面服务地方经济发展。
应该说，进一步明确平台公司转型后的定位和使命，至关重要。遵循这一思路，株洲市城市建设发展集团有限公司成功实现了转型发展，其经验值得借鉴。
株洲城发集团是经株洲市政府批准设立的国有独资大型城建类企业，于1999年成立。2009年，株洲市政府主导将全市城投企业进行全新定位，资产资源进行整合重组。株洲城发集团在此次资产重组过程中，将市办公楼、公园、教育资源整合到集团内部，资产规模迅速扩大到100多亿元。
转型后，株洲城发集团实现了由基础设施建设平台，向城市综合解决方案供应商转变。过去，株洲城发集团成立的目的是替政府进行城市基础设施建设的“代融资、代建设、代偿债”，转型后转变成独立的市场投资主体，从过去的城市建设者转变为城市综合运营服务者，经营范围涉及城市基础设施投资建设、房地产开发、公用事业投资经营、城市资源开发经营、资本运作五大板块，深入服务区域经济，取得了良好的效果。二、立足国企属性，抢抓转型机遇
平台公司推动转型发展，既是挑战，也是机遇。地方政府投融资平台需客观地审视自身具备的有利条件，时代赋予的发展空间和政策给予的优厚待遇，确定企业转型过程中的有利因素，抓住转型发展的历史机遇，找到顺利“转身”的突破口。（一）深挖国企属性，发挥自身优势
多年来，投融资平台深度服务地方经济，为地方基础设施建设发展做出了重要贡献。转型后，投融资平台虽然不再为地方政府承担投融资的职能，但其与生倶来的国有经济属性，仍然是其推动转型的有利条件。
1．具有良好政企关系
在转型过程中，地方政府对投融资平台转型的支持力度，是决定平台公司转型能否成功的重要因素之一。根据2013年审计署公布的数据显示，地方政府投融资平台管理着地方国有企业资产50%左右，个别省市甚至接近或超过80%。平台公司作为掌握地方经济重要组成部分的经济实体，其转型成功与否也影响着地方经济的发展。可以说，平台公司与地方发展息息相关。
平台公司作为地方政府职能的延伸，由地方政府成立，依托政府信用，服务地方经济，本身就具有良好的政企关系。在转型后，平台公司也应维持与地方政府之间的良好互动合作关系。地方政府作为平台公司的股东，仍然是平台公司的主要服务对象和业务来源，平台公司既要理顺与地方政府之间的管理和财务界限，又要延续原本与地方政府之间的良好合作关系，为转型后的发展寻求更大的空间。
应该看到，在寻求地方政府支持和合作方面，平台公司优势明显，一方面，转型后的平台公司仍然具有服务地方经济和公益事业的天然属性，出于关注民生、发展经济的需要，地方政府会优先考虑平台公司的合理需求；另一方面，平台公司长期服务于地方政府，对于政企之间的沟通与合作驾轻就熟，对于准确理解地方政策导向、把握实际需求方面有着独特优势。
2．金融资源较为雄厚
平台公司作为地方政府的融资渠道，积累了大量的金融资源。一是与金融机构长期合作，建立稳定的合作关系；二是熟练掌握诸如信贷、发债等金融工具的使用方法，能够运用多种金融工具为公司运行提供资金支持，保证投融资平台有效运转。
资金保障是平台公司成功转型的重要因素。平台公司一方面要充分利用与金融机构长期合作建立的良好关系，为平台转型寻求稳定的经济支持；另一方面，需进一步利用转型契机，积极拓宽融资渠道，在原本借贷等基础融资方式上，构建全方位、立体式的融资渠道，通过股权融资、资产证券化等方式，多方面增加收入和现金流，降低资产负债率，为平台公司转型的后续发展提供有力保障。（二）顺应发展大势，紧跟时代浪潮
地方政府投融资平台产生于1994年的分税制改革，成长于两次国际金融危机，其发展、繁荣离不开时代给予的机遇。当前，投融资平台在面对市场化转型要求时，亦需科学研判时代潮流，顺势而为、乘势而上，找到转型发展的突破口。
1．研判时代潮流，确定企业高定位
党的十九大对于我国所处阶段、社会主要矛盾和奋斗目标做出了最新的论断，是我们对时代和社会需求进行判断的出发点：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”，“从现在到2022年，是全面建成小康社会决胜期。”这为包括地方政府投融资平台在内的各行各业指明了发展的方向。
紧扣当前社会主要矛盾，投融资平台应在现阶段快速实现转型，不能“等、拖、靠”，与发展机遇擦肩而过。与此同时，投融资平台转型后应作为公有制经济的重要组成部分，承担起相应的使命职责，切实推动区域与区域之间、区域内部更平衡、更充分地发展，更好平衡各类资源充分满足人民日益增长的美好生活需要。
2．服务“一带一路”，融入全面开放新格局
党的十九大报告提出，中国开放的大门不会关闭，只会越开越大，要以“一带一路”建设为重点，坚持引进来和走出去并重。
当前，我国对外投资已经超过引进外资，平台公司应积极响应建设“一带一路”的要求，站在全球化的角度，以开放开明、包容并蓄的态度审视自身发展状况和内外部环境，朝着全面开放时代要求的方向进发，不断拓展服务空间，做好产品的输出和输入，更要做好资本的输出和引进，从资产管理跨越到资本管理，实现产品和产业结构的调整和升级，抓住时代赋予的发展机遇。
3．发力市场化经营，适应市场经济环境
党的十八届三中全会提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。这使政府与市场从“限定市场、余外政府”向“限定政府、余外市场”转变，政府供给公共产品的职能严格限定于非竞争性的纯粹公共产品领域，加强市场机制作用于社会产品供给领域、扩大在准公共产品领域的作用。投融资平台从政府准分支机构的角色中脱离，成为真正的市场主体，亦是把握好政府与市场关系的重要体现。
党的十九大报告提出，“坚持社会主义市场经济改革方向”，“加快完善社会主义市场经济体制”，并指出“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”。投融资平台作为公有制经济的一部分，同样应以平等经营主体的身份参与市场活动，同样面临市场竞争和企业优胜劣汰，需要时刻充满竞争和危机意识，以更为积极主动的姿态参与到市场经济活动中。（三）用好相关政策，对接转型目标
中央和地方政府高度重视全局性的投融资平台的转型问题，一方面，为平台公司转型指出了方向；另一方面，也从政策层面为平台公司提供了指引和指导，放宽政策条件，助其顺利转型。
1．抓住城镇化建设契机，做好业务转型
2014—2020年是我国新型城镇化建设的关键阶段，新型城镇化是最大的内需潜力所在，是推动经济更好发展的重要动力。2018年3月，国家发展改革委发布《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》，明确分类稳步推进地方投融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的投融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目，这是对平台公司转型在政策层面的明确支持。
投融资平台应当积极抓住深化城镇化建设的机遇。一方面，城镇化速度和质量的提高，要求有更为完善的基础设施配套，平台公司在基础设施建设投资业务方面积累了丰富的经验，可以延续原有经营主业；另一方面，新型城镇化建设需要更全面更高品质的公共服务，带来了更大的市场空间，有助于平台公司借此东风向区域产品服务提供者的角色转变。在推动新型城镇化建设过程中，地方政府投融资平台应当发挥自身优势，找准业务方向，深入区域基础设施和公共服务的领域。
2．推动供给侧结构性改革，搭建金融与实体经济的桥梁
推动供给侧结构性改革，旨在调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和效益。党的十九大报告提出，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革。全国第五次金融工作会议要求，金融工作要围绕“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”的主线开展，“把更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好地满足人民群众和实体经济多样化的金融需求”。应该看到，地方政府投融资平台正是沟通金融与实体经济的天然桥梁。
平台公司一方面能服务地方基础设施建设、公共产品服务等地方经济社会发展的重点领域和薄弱环节；另一方面联系着金融机构和资本市场，通过各类金融工具为实体经济服务。
3．融入国家战略，推动区域协调发展
党的十九大报告提出，“实施区域协调发展战略”，“建立更加有效的区域协调发展新机制”，目标在于缩小基本公共服务差距，补足城乡区域间资源配置不均衡、硬件软件不协调、服务水平差异较大等短板，提高各地区群众服务可及性，实现城乡区域间基本公共服务均等化。
实现区域协调发展，极为重要的一条就是实现区域内和区域间的公共服务平衡化，这为投融资平台转型后的业务发展提供了大有作为的空间。一方面，平台公司应该以全局化的视角审视区域和全国经济发展水平，向先进地区学习，提高本地基础设施建设以及产品服务供应的质量和水平；另一方面，平台公司应关注本地经济发展，平衡城乡差距，协调资源以及软硬件配置，提供全面和平衡的公共服务。
总体来看，地方政府投融资平台应将转型作为跨越性发展的重大契机，向区域基础设施和公共服务综合提供者转变。第三节 精准实操策略
投融资平台虽然具有转型发展的有利条件，但同时也面临着无法回避的现实困难，从资金压力、组织结构到营业方向，投融资平台转型是系统性的彻底变革，必须以问题为导向，对具体困难的成因细致拆解，找到应对的策略和方法。
总的来看，投融资平台需在转型中贯彻创新发展理念，依靠创新驱动，不断调整转型发展思路，从构建现代化经济体系上寻找新的突破口，重点在拓展和延伸城市运营和服务的产业链上下工夫，朝着打造城市产业生态圈的方向努力，最终发挥好城市资源运作平台和产业投资引领的作用。唯有如此，转型后的投融资平台才能在激烈的市场竞争中占据一席之地。一、当前存在的一系列“短板”
自2010年开启限制投融资平台融资职能以来，已有八年时间，但在全国一万余家投融资平台中，真正进行转型的平台公司数量相对较少，这与平台公司转型面临的内外部困难和挑战密不可分。细致梳理现实困难，有助于我们更好地解决转型路上的“沟沟坎坎”，把市场化转型这条路走好、走顺。
应该看到，之所以地方政府投融资平台遭遇转型发展的一系列问题，是其在多年的发展中，形成了不少发展上的“短板”，这些问题不解决，平台公司就不可能“轻装上阵”、走好转型发展之路。（一）习惯被动服从，主动意识不强
地方政府投融资平台自成立以来，一直处于听从地方政府指令的被动状态。一方面，平台公司接受指令，作为投资主体参与到地方经济建设当中；另一方面，根据政府要求和建设需要，作为融资渠道，筹措资金弥补地方财政缺口。无论是作为投资主体还是融资主体，地方政府投融资平台的行为模式都是以接受指令、继而行动的方式开展，在思维模式上也仍然存在等、靠、要的惰性。
1．存在畏难情绪
一直以来，平台公司的主要负责人须通过政府任命，如董事长和总经理等均由地方政府委任，其工作内容就是听从政府指令，对于平台公司自身的定位、发展方向并没有进行深刻的思考。由于主要负责人的行政身份，一些领导存在求稳心态，“不求有功、但求无过”，对于平台公司的长远发展并没有积极主动的开创心态。
当前，投融资平台转型“危”与“机”并存，由于投融资平台的负责人对平台公司发展的思考不足，对转型的把握能力不足，同时也会因困难的存在，担心平台公司在转型过程中或者之后存在或发生经营风险，影响公司业绩和自身政绩。被动的思维惯性和畏难情绪，以及“守成心态”，是地方政府投融资平台在转型发展过程中需要克服的重要内因。
2．主动开创动力不足
投融资平台的历史角色就是听从地方政府指挥，由当地政府发布行政性指令或者指导，平台公司负责具体实施，完成基础设施建设的融资和具体施工。这一运作模式有利于地方政府对城市建设的规划安排落实到位，但也造成了平台公司对新业务缺乏开拓动力。
一方面，平台公司缺少拓展外部经营内容的需求和压力，主动性较弱；另一方面，平台公司也因此存在经营能力上的短板，既没有专业的拓展业务队伍，也缺乏其他业务经营和培训经验。拓展业务的内在需求缺乏以及经营队伍的能力不足，是地方政府投融资平台在转型发展道路上需要补足的能力短板。（二）管理体制行政化，现代企业制度尚未建立
地方政府投融资平台内部治理从管理结构、人员任命和培训考核等多方面沿袭了行政管理的模式，现代公司的治理制度没有完全建立。地方政府习惯于对平台公司进行指令式指挥，此种政企不分的管理模式，与转型后平台公司成为自负盈亏的独立经济实体的要求明显背离。
1．行政化任命，管理层政企不分
平台公司自成立以来，为保证对国有资产的管理以及地方政府政策的贯彻实施，公司主要负责人均由地方政府任命，通常是将政府工作人员调任平台公司。其中，部分主要负责人在担任平台公司负责人的同时，还兼任政府及其他部门的职务，具有双重甚至多重身份。
由于主要负责人的每届任期和调动均由地方政府安排，因此，会出现每届平台公司负责人就任时间较短、对平台公司业务尚未了解就调任其他单位的情境，从而导致公司负责人在经营上没有竞争意识和危机意识。尤其是在部分负责人兼任多重职务的情况下，更有可能将政府职务作为主业，优先考虑地方政府需求，将平台公司的利益放在次要位置。
目前，尚未转型的平台公司依旧延续原有的政企不分的任命和管理模式，与现代企业制度相去甚远。
2．职责分工混淆，内部制度不健全
投融资平台在内部的管理结构和层次上，存在以行政指令代替制度性建设的问题。首先，出资人权利与管理运营权利不分，未建立独立的经营决策机制。现代企业制度要求股东会与董事会各负其责，由股东会行使股东权力，董事会由股东会任命，行使对公司日常运行和管理的职责，二者相对独立。其次，尚未建立或未严格执行预算决算审计机制，平台公司以完成地方政府交付的融资任务为目标，对于企业自身财务预算决算审计不严。再次，缺乏完善的风险管控机制。平台公司依靠国有资产和地方政府信用进行融资，缺乏危机意识，未建立独立的风险评估和管控机制。
管理体制不健全，使投融资平台在转型时运转不畅，既缺少对自身运营现状的准确评估，又难以对转型过程中的风险进行准确预判和把控。
3．培训考核形同虚设，员工能力储备不足
从人力资源层面看，投融资平台部分员工具有公务员身份或事业编制，对这部分人员的管理和考核也适用国家工作人员的管理办法，与平台公司市场化运作的现实情况难以适应。同时，由于投融资平台的被动性业务方式，缺少充分的业务和竞争压力，导致员工在日常工作中存在松、懒、散现象。
从现实角度看，许多投融资平台对员工的绩效考核制度不健全，也难以落实，尚未形成制度化的培训和晋升通道，普通员工的主动学习意识不强、经验积累不足，导致员工业务能力和综合素质不强。同时，平台公司在人员使用上存在的掣肘现象也值得注意。（三）债务负担重，新增融资难度大
平台公司虽然具有融资功能，但这一功能的存在是以地方政府作为信用担保和还款依托，并非公司独自承担还债和融资压力。转型后，平台公司独立作为自负盈亏的市场主体，既要解决积存的大量债务，又要实现新增项目融资，处理好负面资产和优质资产的量比，是摆在平台公司面前的现实问题。
1．存量债务多，偿债压力巨大
多年来，投融资平台承担着为地方基础设施建设代为融资的任务，背负着公共项目产生的大量债务。一方面，由于还款周期普遍较长，而新增的基础设施建设每年又产生新的债务，导致平台公司的债务逐年累积，数额巨大；另一方面，基础设施建设大多属于非营利性项目，即便是具有一定经营回报性质的项目，回报期也较长，在融资期限内甚至难以收回全部投入资金，平台公司承担较大的偿债风险。
同时，由于地方政府投融资平台依托政府信用，一旦出现偿债不能的情况，就意味着地方政府违约失信。为了避免此种情况，平台公司不得不采取挪用新建项目资金，用新债偿旧债的方式填补到期债务，从而进一步加剧了投融资平台现金流不足的窘境。因此，平台公司需要重点解决存量债务不断增加、流动性资金不足问题。
2．失去政府信用背书，新增融资难度大
转型后，平台公司与地方政府信用“脱钩”，将以企业自身的资产和经营状况作为融资的保证，而金融机构也将会严格审核平台公司的资产负债情况和经营利润情况，做出是否同意融资的决定。在此情况下，平台公司能否为新增项目顺利融资是个问题。
一方面，平台公司原本积存的大量债务影响了公司的资产负债率；另一方面，平台公司在转型后仍然具有公益性的属性，承接的大量项目存在非回报性或者回报周期长的情况，收益性也低于其他市场主体，盈利占比低。以上两个方面都增加了金融机构通过平台公司融资审核的难度。
3．资产组成复杂，管理分类不清晰
平台公司由地方政府以公有财产出资建设，在运营过程中不断增加承建项目和资产内容，资产总额大、组成数量多，负面资产和优质资产混杂。平台公司在运转过程中对资产的管理冗繁，存在尾大不掉的现象。
在对资产的分类管理上，投融资平台作为代建设单位，一般按项目分不同团队和人员进行建设管理，对性质相似的项目的统筹管理相对较少，缺乏长期经营的目标和思考。同时，由于自身公益属性，平台公司一般不以资产盈利与否来划分负面资产和优质资产，这也与现代企业管理方式有所区别。二、厘清关键节点，积极应对挑战
凡事预则立，不预则废。平台公司在明确转型目标和痛点难点后，一个极为关键的任务，就是做好统筹规划，设计好公司市场化转型的路线图和时间表，寻找解决问题的有效对策，谋定而后动。在转型过程中，平台公司需要重点处理好三大环节：合法性审查、行政性剥离、市场化运营。（一）做好合法性审查，确保转型安全顺畅
合法性审查就是要确保平台公司在转型过程中，各项举措全部流程符合法律以及政策规定。做好这方面工作，就是要免除转型的后顾之忧，提供有利条件，使平台公司负责人和政府对接人员只需设定目标、审查方案。反之，若无法顺利通过合法性审查这个关键环节，平台公司转型就很可能被模糊的法律关系和接踵而至的诉讼“拖后腿”，从而极大地影响转型的进程。同时也会引发平台公司负责人和政府对接人员对可能出现的民事、行政责任甚至刑事责任的担忧。通过设计完善的法律治理机制，能够保障转型过程的各个环节依法合规运转，不仅可打消平台负责人的各种顾虑，而且能为其在设计转型方案、构建融资结构时，提供切实可靠的法律工具支持。
因而，完善的法律治理机制，不仅是地方政府投融资平台转型的“安全护航员”，更是其转型过程中开疆拓土的得力助手。
在这一问题上，法律审查机制主要从三个层次进行展开。
1．梳理原有法律关系，清算企业资产账目
多年来，投融资平台在为政府融资、基建、偿债的过程中，形成了大量的合同文书、政府批文、担保文书等文件。随着国家、地方政府新规定的出台，这些文件是否有效，效力如何，都是事关转型发展的重大问题。比如，政府担保函承诺到期偿债，若判定保函无效，则平台公司须自行负责全部债务；又如，合同条款效力问题也需要重点考虑，债务是否已过诉讼时效等将直接影响平台公司的账目核算，需要进行专业的法律梳理。
在未厘清法律关系前，平台公司的任何转型设计的基础都是不牢固的，任何对法律关系以及权利义务的错判都可能导致整体规划无法实现。因此，平台公司首先需要专业的法律部门或者团队，厘清与平台公司相关的各类法律问题，整理规范证据文书，使平台公司明晰自身的各项法律权利义务，为设计转型规划提供坚实可靠的起点。
2．用好法律工具，科学构建投融资结构
融资、偿债、再发展……地方政府投融资平台想要顺利实现转型，最重要的是解决好资金问题。对此，更好地使用法律工具，就体现在与金融工具的结合上，借此为平台公司科学构建多层次投融资方案。通过使用合法有效的金融工具，一方面，能以最小成本清除债务和负面资产；另一方面，可最大限度地增加平台公司的现金流和净资产。
首先，法律金融工具可以帮助平台公司以最小成本处理债务和清除负面资产。通过破产清算等程序帮助企业剔除运转不良的部分资产，减轻债务负担，轻装上阵。其次，合理的股权结构设计有助于理顺公司的内部治理。转型中，涉及不同平台之间的并购和合并，社会资本的吸纳融入等环节会涵盖诸如股权结构、股权激励等民商法律和金融法律交织的设计操作，需要法律金融工具的有力支持，实现平台公司的预期转型目标。再次，法律金融工具可为平台公司制定多层次全方位的融资方案，包括企业境内外上市、新三板挂牌等，多种工具的组合运用都涉及法律金融工具的创造性设计。
3．加强合同审查以及争议应对，建立法律常态化治理机制
平台公司转型后进行市场化运营，业务范围更广、环节更长、种类更为复杂，大量的新的法律关系不断建立，需要通过法律审查程序避免可能出现的法律风险，加强地方政府投融资平台的合同审查和工作人员的法律知识培训，将成为平台公司日常管理的重要部分。
对于可能出现的矛盾争议，平台公司也需要从法律视角出发，最大程度化解风险，维护自身利益。常规的合同审查和矛盾争议应对机制部门，是投融资平台在转型过程中需要成立的重要部门，这将使平台公司在法律关系建立之初就处于先行和优势地位。（二）建立现代企业制度，夯实转型的机制支撑
现代企业制度是投融资平台转型成功的体制机制保障，有助于平台公司建立科学有效的管理制度、建设业务素质强的人员队伍。
1．做好行政性剥离
虽然平台公司的资产来源于地方政府，但根据公司法独立财产的要求，转型后需要弱化政府在公司中的经营权，建立健全公司治理结构，平台公司享有自主经营权，并独立承担融资偿债责任。平台公司市场化转型要求其成为独立的市场主体，必然要求平台公司从资产到人员任命都做好行政性剥离，实现企业的独立性。
当平台公司实现资产、组织结构和责任的独立，就会自动打破负责人求平求稳、畏险畏难的状态，在面对经营压力和责任时，负责人能够发挥主观能动性，变被动为主动，迎难而上，掌握转型期的主动权，有利于打开企业经营管理的新局面。
2．建立现代企业制度
平台公司实现公司资产独立的同时，需要同步建立起“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，破立并举。（1）完善内部治理主体建设。现代企业制度框架内，公司内部治理是其本质特点，其内涵在于股东投入资本，承担风险，获得收益；董事负责经营，承担经营责任，获得报酬；经理人负责具体经营，向董事会负责；监事代表出资者利益进行监督，向出资者报告，相互配合的同时相互制衡，共同推进公司的良性运行。同时，根据公司法规定，国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权，国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。
平台公司转型，首要的是建立起规范的公司内部治理机构，完善公司内部体制中各治理主体的建设。一是明确地方政府在投融资平台内部治理中的出资人角色，使其与经营者的角色分离，仅行使出资权。二是投融资平台应建立以董事会为中心的内部治理方式。三是在具体经营管理中，由董事会集体研究决策聘用具有高素质的专业管理人才担任投融资平台的经理等高级管理人员，以真正实现专业经营，经营权与所有权的分离。四是在平台公司内部监事会的建设中，要强化对监事会成员资格和能力标准审查，使监督职能得以真正发挥。（2）提升内部运营控制质量。平台公司内部控制是确保预期目标顺利实现的重要保障，首先应通过预算控制完成对于预期目标的设定，而后通过绩效考核实现对运营结果的再控制。
预算控制是提升内部控制质量的前提设定。年度预算是投融资平台该年度运营行为的源头和目标，也是衡量其年度运营成果的标尺。绩效考核是投融资平台加强内部控制质量的把关环节，以年度预算为预期目标，在各个环节设立对应的绩效考核奖惩制度，是平台公司对内部管理进行的二次控制。通过绩效考核，把考核结果和人员的晋升、评优、辞退等结合起来，建立起绩效考核、人员奖惩和责任追究相结合的内部控制体系，全面提升内部运营的控制力度和质量。（3）建立风险管控机制。平台公司在转型中不仅承担解决存量债务的压力，同时由于经营性项目的引入，还面临着外部竞争的压力，建立风险管理控制体系是平台公司应对内部压力和外部风险的有力机制。平台公司应通过成立风险管控部门，设立风险管控目标，健全风险管理体系和预警指标，建立健全风险管控机制。
平台公司转型为地方公共产品和服务的综合提供者，其营业内容广、环节长、客户群体多，风险管控要覆盖营业的全过程，在准备阶段、实施阶段和流通环节掌握好管理控制、合同及变更控制、成本控制等关键内控点开展风险评估和管理。（三）推动资产重组，提供转型的经济保障
平台公司要解决资金问题，需从三个方面着手：一是积极寻求政府支持，争取转型期的供血支援；二是找准转型后的经营方向，适应市场化运营，培育自我造血功能；三是丰富融资结构，促进资金良性
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