作者：国家卫生和计划生育委员会法制司
出版社：人民卫生出版社
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2014年国家卫生政策研究报告试读：
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图书在版编目（CIP）数据
2014年国家卫生政策研究报告/国家卫生和计划生育委员会法制司编著．-北京：人民卫生出版社，2014
ISBN 978-7-117-20054-7
Ⅰ．①2… Ⅱ．①国… Ⅲ．①卫生工作-方针政策-研究报告-中国-2014 Ⅳ．①R-012
中国版本图书馆CIP数据核字（2014）第267554号人卫社官网 www.pmph.com 出版物查询,在线购书人卫医学网 www.ipmph.com 医学考试辅导,医学数据库服务,医学教育资源,大众健康资讯
版权所有,侵权必究!2014年国家卫生政策研究报告
编 著：国家卫生和计划生育委员会法制司
出版发行：人民卫生出版社有限公司 人民卫生电子音像出版社有限公司
地 址：北京市朝阳区潘家园南里19号
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制作单位：人民卫生电子音像出版社有限公司
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标准书号：ISBN 978-7-117-20054-7
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国家卫生和计划生育委员会成立以来，组建了法制司，其主要职责之一就是围绕人民健康新需求、卫生计生事业发展新形势，聚焦重点领域和关键环节，开展基础性、战略性、综合性政策研究，不断调整和完善卫生计生政策，为科学决策、完善立法提供依据。
2013年，法制司围绕健康融入所有政策、国民健康政策框架、人口与健康政策法规评估系统建设等综合性和事关我国医药卫生事业长远发展的问题，组织开展研究，总结提炼研究成果，编写了《2014年国家卫生政策研究报告》。
第一部分是“健康融入所有政策及其在中国实施的构想研究”。健康融入所有政策，是近年来国际社会积极倡导的理念和健康策略，许多国家已经探索了丰富经验，强调关注健康的社会决定因素，倡导建立跨部门的合作机制，共同提高居民健康水平。该研究立足国际视野，及时跟进国际社会在倡导和增进健康方面的新理念、新实践，系统梳理健康融入所有政策理念的形成过程，提出健康融入所有政策的策略、机制和措施。这对于我国借鉴国际有益经验，建立起多部门协调和中央地方协同的工作机制，维护居民健康，创新卫生治理方式和提高卫生治理能力具有重要指导作用。研究还借鉴欧盟经验，提出了中国健康评价指标体系，将为制订我国中长期国民健康计划提供参考。
第二部分是“国民健康政策框架研究”。随着我国经济社会的快速发展，国民健康政策在经济社会政策体系中体现不全面、不充分。为提高人民健康水平，党的十七大报告和十八大报告两次都明确提出要“完善国民健康政策”的要求，而我国目前对国民健康政策尚无系统研究和论述。该研究总结了典型国家和地区的国民健康政策框架，分析了我国健康政策的特征和走向；明晰了我国国民健康政策的内涵、外延、基本框架及构成要素；进一步提出完善国民健康政策需要解决的关键问题和下一步研究重点。该研究有助于我们深化认识健康政策在经济社会发展中的地位和作用以及我国健康政策的历史沿革，明晰现阶段我国国民健康治理面临的挑战，为我国构建国民健康政策框架提供了参考，也为我们进一步深化卫生计生政策研究的领域和重大问题提出了很好的建议。
第三部分是“人口与健康政策法规评估系统研究”。该研究旨在通过顶层设计，有效整合现有资源，建立人口与健康政策法规评估系统平台，利用信息化手段，运用已经成熟的政策评估工具、手段和方法，通过定性和定量的方式对人口健康政策法规进行评估，通过对政策法规的必要性、可行性和效果的评估，及时发现政策法规在生命周期的各个阶段存在的问题，提出调整和完善政策法规的建议，为政府科学决策提供支持。这一部分包括七章内容，第一章是人口与健康政策法规评估系统框架研究。主要是确定建立人口与健康政策法规评估系统的影响因素和需要解决的关键问题，对评估系统进行需求分析，对评估系统的整体框架、主要内容和功能模块进行总体设计，提出人口与健康政策法规评估系统建设方案。第二章至第七章是人口与健康政策法规评估试点研究，选取辽宁、上海、山东、甘肃、青岛、深圳等6省市，开展评估试点，旨在加强实践探索，为掌握评估方法、摸索评估路径、搭建评估平台做好储备。分别是人口健康绩效评估试点研究，青岛市创建国家健康服务业试验区预评估研究，甘肃省在深化医改中发挥中医药作用政策评估研究，辽宁省某大型三甲医院集团医疗资源纵向整合案例效果评估研究，《深圳经济特区医疗服务条例》立法评估研究，基本药物政策对山东省农村基层卫生服务体系影响评估研究等。
研究建立人口与健康政策法规评估系统是一项全新的、具有开创性的工作，挑战很大，国际上也尚无此类系统建设的报道。该研究创新了政策评估的模式，能够在一定程度上改善当前评估方法随意性较大、评估过程不规范、重复评估、评估结果利用度不高等现状，有助于将评估制度化、程序化和常态化，提高评估的权威性和科学性，进而提升人口与健康相关政策和立法的科学性、协调性和可行性，为辅助科学决策、提高政策水平、推动依法行政提供科学权威的数据和技术支撑。
本书中的各专题研究负责人如下：第一部分为国务院发展研究中心贡森和北京师范大学梁晓云；第二部分为北京大学李玲；第三部分第一章为中国国际工程咨询公司李华；第三部分第二章为中国医学科学院医学信息研究所代涛；第三部分第三章为国家卫生计生委卫生发展研究中心赵琨；第三部分第四章为国家卫生计生委卫生发展研究中心张毓辉；第三部分第五章为中国社会科学院姚宇；第三部分第六章为清华大学申卫星；第三部分第七章为首都医科大学高广颖。
本书的出版，有关专家、学者和课题组在课题研究和报告改写过程中付出了辛勤的劳动，相关机构给予了大力支持，在此一并表示衷心的感谢！特别感谢国家卫生计生委主任李斌同志和副主任刘谦同志对该报告的指导与关注。希望本书的研究内容和方法可以为各级卫生计生行政部门的决策者和管理者、科研院所和高等院校的政策研究者提供研究和学习参考，为推进医药卫生体制的改革与发展提供思路和借鉴。同时也希望本书能够促进我国卫生政策研究领域理论与方法的交流，促进卫生政策研究的开展，推动全国和地方卫生政策研究水平和能力的提高，更好服务于卫生决策。最后，恳请各位读者提出宝贵意见，不妥之处，欢迎批评指正。国家卫生和计划生育委员会法制司2014年9月完善国民健康政策把卫生计生事业改革发展不断推向深入国家卫生和计划生育委员会法制司
健康是人全面发展的必然要求，是基本人权和社会发展的最终目标之一，是促进经济发展的重要基石，这是在健康发展历程中形成的主要共识。我国党和政府一贯重视卫生计生事业，把提高人民群众的健康素质作为贯彻落实科学发展观、促进经济社会全面协调可持续发展的必然要求，作为维护社会公平正义、构建和谐社会的重要内容。党的十七大和十八大两次提出“完善国民健康政策，提高人民健康水平”，对卫生计生事业改革发展提出了新要求。一、充分认识完善国民健康政策的重大意义（一）完善国民健康政策已经成为党和政府提高国民健康水平的政治要求。
随着社会的进步，健康逐渐从个人追求的重要价值目标，变成国际社会追求的一项重要的社会目标，健康成为社会发展进步的标志，成为国际政治舞台和各国政府关注的热点。如何更好地提高国民健康水平成为各国政府探索的重要方面。许多国家把提高国民健康水平作为政府的一项重要职责写入国家政治纲领，逐渐扩大医疗卫生投资，研究提高国民健康水平的相关政策，对卫生体系进行改革，建立保障国民健康的相关制度。
党的十八大提出了到2020年全面建成小康社会的目标，十八届三中全会提出全面深化改革做出总体部署，对社会事业改革创新提出了更高的要求。完善国民健康政策，是党中央对卫生计生事业改革发展提出的政治要求，是我们必须完成的政治任务。（二）完善国民健康政策是有效应对居民健康挑战的重要途径和手段。
随着经济社会的快速发展，我国国民健康改善面临着多重挑战。一方面快速工业化、城市化、全球化、人口老龄化以及随之而来的生产生活环境和方式快速变化，使疾病模式呈现出以往从未有的新特点，传统传染病仍然处于较高的发病水平，新发传染病不断出现，心脑血管疾病、恶性肿瘤等慢性非传染性疾病发病死亡率居高不下，道路交通损伤、意外损害急剧上升，食品安全等突发公共卫生事件频发。呈现多重疾病威胁并存、各类健康危险因素交织的局面，如果应对不当，会对国民健康、社会发展、国家安全、民族未来造成难以承受的严重后果。另一方面国民健康需求快速增加，并呈现多层次多样化的特点。当前我国已经进入中高收入国家行列，居民消费结构出现变化，在对基本医疗卫生服务继续保持旺盛需求的同时许多居民不仅仅满足于对疾病的最基本的诊治，而是更加关注自己的健康保护和个性化的服务，对服务质量的要求和标准也不断提高。同时，对康复服务、老年护理和养老服务、心理咨询、营养咨询、口腔卫生服务、健康养生、美容保健等多样化服务的需求快速增加。而我国卫生资源特别是优质资源依然严重短缺，卫生发展总体上仍滞后于经济社会发展和人民健康需求。如不能进行有效改革，实现较快发展，医疗卫生服务供需关系将长期紧张，从而影响国民健康水平提高的进程。
因此，迫切需要制定、调整与完善健康相关政策，如财政投入、医疗保障、公共卫生、医疗服务、健康产业发展、弱势群体保护、医学科研等多个方面，推动全社会共同应对国民面临的健康挑战，满足健康需求。（三）完善国民健康政策是提高国家健康治理能力，推动卫生计生事业科学发展的必然要求。
当前，我国国民健康政策在经济社会政策体系中体现不全面、不充分。我国不同地区、不同人群间健康差异仍然显著。与国民健康相关各部门职能交叉、权责不清、目标不一致，尚未形成合力，如经济建设过程中关注健康不够，预防与医疗联系不紧密，医疗保障和医疗服务管理职责分离，资源分配与服务需求脱节，这些都制约着国民健康体系的运行和发展。因此我国国民健康宏观管理现状不适应全面增进健康的新要求。
党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。同时提出要创新社会治理体制。因此，需要在国家层面完善国民健康政策，提高国家健康治理能力，推动卫生计生事业科学发展，更好地维护居民健康。二、科学把握国民健康政策的主要内涵（一）国民健康政策的含义
根据世界卫生组织的定义，健康不仅仅是指没有疾病或病痛，而是一种身体上、精神上和社会上的完全良好状态。健康政策是各种机构（尤其是政府）针对健康目标、可利用资源以及为表明政治态度而发表的正式声明或制订的程序，从而规定健康相关行动的轻重缓急和行动参数。世界卫生组织认为健康政策应该包含三个维度的内容：医疗卫生系统政策；通过健康促进解决健康问题的公共政策；与健康相关的社会经济政策和模式。
因此，“健康政策”可以从狭义和广义两个方面来理解，狭义的健康政策是指政府为改善国民健康状况而采取的医疗卫生服务政策；广义的健康政策是指政府实施的任何能够改善居民健康状况的政策。
维护健康不仅仅是居民个人和卫生计生部门的责任，而是国家总体规划的重要组成部分，也是政府其他相关部门的职责。总之，维护健康是全社会的共同责任。国民健康政策应该是国家通过顶层设计，覆盖全体国民，为促进和维护居民健康而采取的一系列政策措施和行动计划，不仅包括卫生计生部门的政策，而且还包括与健康相关的其他部门和领域的政策，是一系列的政策集合。国民健康政策是国家现代治理体系的重要组成部分，应该是一项必须长期坚持的基本国策。（二）国民健康政策的主要内容
国民健康政策主要包括三个层面的内容。
1.医疗卫生政策
这是国民健康政策的核心。主要包括卫生系统的筹资政策、医疗卫生服务提供政策、监管政策和药品生产流通、卫生人才培养等支持性政策。医疗卫生政策必须坚持公共医疗卫生的公益性质，目的是实现人人公平享有基本医疗卫生服务，通过建立基本医疗卫生制度来保护和促进国民的健康，促进社会公平正义。同时满足人民群众不断增长的多元化医疗服务需求。
2.全社会旨在促进健康的政策
国民健康的改善绝不只是医疗卫生系统单独行动的结果，也取决于各相关部门的政策和行动。通过各个部门的共同努力，帮助国民形成健康的生活方式，形成良好的生产生活环境，以全民参与的方式促进整体国民健康素质的提高。例如，通过烟草控制、全民健身、健康饮食、倡导适度饮酒等政策改善国民生活方式；通过环境治理，交通改善，节能减排等改善国民的生活环境；通过多种健康教育与宣传方式提高国民的健康维护意识，养成良好生活习惯，提高健康素养。健康促进政策，强调全民参与，强调社会各个部门的综合协调。
3.对健康产生影响的经济社会政策
随着经济社会的发展，健康相关社会问题的重要性日益凸显，大量科学研究表明，除了基因遗传和生活行为外，生态环境、气候变化、社会结构、医疗服务、食品药品、教育水平、居住状况等诸多自然和社会条件都是影响人群健康的重要因素，也是决定一个社会健康状况的因素。
因此，仅仅强调直接导致疾病的生物因素是远远不够的，国民健康政策必须同时强调健康的社会决定因素，它是大部分疾病和健康问题的根源。国民健康政策必须是针对健康的社会决定因素制定相应的健康政策，减少健康的危险因素，避免对国民健康造成损害。（三）国民健康政策的特征
1.全民覆盖，体现公平
国民健康政策中“国民”强调了健康政策要以人为本，覆盖城乡全体居民，实现健康公平，体现社会公平正义。尤其要关注穷人、老人、儿童与妇女等重点人群和边远地区人群，要在所有政策规划中体现健康公平。
2.以促进全民健康为目的，将健康融入所有政策
各部门在决策和政策执行过程中必须考虑对健康的影响，创造有利于健康的宏观社会经济环境。影响健康的危险因素也必须通过商业贸易、食品药品、农业结构、环境治理、城市发展、税收等相关部门公共政策的协作与配合，才能得到有效控制。“将健康融入所有政策”将有利于疾病的预防控制、医药费用的节约、医疗资源的合理应用。卫生计生政策的完善和实施也有赖于财政、税收、医疗保险等政策的协调作用。
3.政府主导，全社会参与
国民健康政策的制定主要是由政府来进行总体设计和统筹协调的，必须树立维护健康是政府各部门共同责任的理念，才能将“大健康”理念纳入所有政策中综合考虑，才能确保健康成果的可持续。同时，国民健康政策的落实需要全社会和居民个人的积极参与，只有这样，才能真正维护好居民的健康。
4.有效进行健康治理，高效利用卫生资源
国民健康政策是国民健康在国家发展进程中的具体体现。国民健康政策将有助于国家提高健康治理能力，改善国民健康水平。国民健康政策应该选择建立高效的、以预防为主的健康维护模式，将健康置于国家发展的优先地位，形成由居民、卫生机构、社区、政府和其他机构共同参与的健康长期维护机制，在有限的社会资源和卫生资源条件下，最大程度维护国民的健康。
5.政策内容不断丰富，满足经济社会发展要求
国民健康政策的内容应随着经济社会的发展和居民健康需求的变化不断调整完善，以适应新的形势和要求。在20世纪以前，健康的最大挑战是传染病的流行，随着传染性疾病逐渐得以控制，慢性非传染性疾病成为健康的最大挑战。近年来，健康的社会决定因素已形成广泛共识，随着人们认识的不断深化以及所面临健康挑战的不断变化，国民健康政策的内容会更加丰富。三、创新体制机制，不断完善国民健康政策（一）加强统筹协调，将健康融入所有政策
一是建立高规格多部门协调机制。借鉴新西兰、芬兰、英国等国家的实践经验，树立维护健康是政府各部门共同责任的理念，建立多部门协调机制，所有利益相关方参与决策、确保健康成果可持续。可考虑成立多部门参与的国家健康工作委员会，组织卫生和医疗保障、财政、教育、科研、就业、环境等相关部门定期研究有关健康问题，及时解决职能交叉和卫生发展的系统性问题，协调制定国家总体健康战略和行动计划。这些机制将有利于促进各部门健康相关的行动整合和资金投入，确保健康融入所有政策的可持续性。
二是各级政府和各部门要承担维护健康的相关责任。可将居民健康指标的改善情况纳入各级政府绩效考核体系，激励地方政府改变治理方式，把居民健康放在更加重要的位置。建立部门激励和问责机制，控制健康危险因素，创造促进国民健康的生活和工作环境。例如，定价部门可提高烟草、酒类等产品价格；农业、食品业可减少加工食品的含盐量或使用低钠盐；环境部门应制定实施更加严格的环境保护标准；交通运输部门可优化道路、交通和住房规划，提供便利的健身设施；新闻媒体则应担负起倡导健康生活方式的责任。（二）建立健康影响评估机制
随着各国政府对人们健康的重视程度的不断提高，从20世纪90年代开始，美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等一些国家开始在出台政策法规、举办活动或实施项目前开展健康影响评估。世界卫生组织一直积极支持健康影响评估的发展。健康影响评估是判断一项政策、计划或者项目对于居民尤其是弱势人群潜在健康影响的有效方法。通过健康影响评估能够给决策制定者和利益相关者提供依据，尽力避免疾病和伤害，最大限度地改善居民健康。
我国尚未建立起健康影响评估制度，导致目前不少经济项目和大型活动的健康风险没有被准确评估，一些健康损害事件时有发生，在部分地区甚至引发群体性事件和社会不稳定。因此，有必要借鉴国际经验，在我国建立健康影响评估机制。参考环境评估体系，设定符合中国目前经济发展阶段和健康事业发展阶段的健康影响综合评估体系。将健康影响评估结果作为衡量经济项目和社会活动是否可行的重要指标之一。（三）对健康相关政策进行评估
一项政策措施是否科学可行，是否符合实际情况，必须进行评估。只有对健康相关的各项政策进行评估，才能发现其中存在的问题，才能及时调整和完善，使政策产生较好效果。而且对各项健康政策进行评估，优选适宜政策，是提高财政投入产出效益，实现卫生计生资源有效配置的条件和手段。因此，对健康相关政策进行评估是完善国民健康政策中的重要一环。
可考虑在国家层面进行顶层设计，有效整合现有资源，统一规划健康相关政策评估体系，运用成熟的政策评估工具、手段和方法，利用各领域专家学者的智慧，建立中央与地方的联动机制，将政策评估工作制度化和常态化，提高评估的权威性和科学性。通过对政策的必要性、可行性和效果的评估，提出调整和完善政策的建议，为政府科学决策提供支持。（四）加强研究，提高政策的科学性和可行性
长期以来，我国健康政策研究比较局限在卫生政策领域。对国民健康政策的研究还处于起步阶段。应该鼓励研究人员及时掌握国际上健康政策的发展动态，紧紧围绕影响国民健康的重大问题，开展前瞻性、战略性和基础性研究，服务于理论创新和制度创新，及时提出思考与建议，尤其是可操作的政策建议，服务政府决策，推动研究成果转化为实实在在的政策。各部门尤其是卫生计生部门要从大健康、大卫生的高度出发，推动科学决策和循证决策。第一部分 健康融入所有政策及其在中国实施的构想研究摘 要
2010年，世界卫生组织正式推出了“健康融入所有政策（Health in All Policies，HiAP）”这一包含理论、管理框架和政策系统的体系。HiAP的理论核心是“健康受到生活方式、环境和各种政策等多种因素的巨大影响”；HiAP在操作上提倡以健康促进和健康公平为目标的管理框架和政策体系。近30多年来，中国与人群健康相关的自然环境与社会环境已经发生了深刻的变化。汲取HiAP的有益成分，形成关于中国人群健康决定因素的新认识，构建合理有效的健康促进、健康公平政策以实现健康中国梦，具有明显的必要性紧迫性。
为了在中国实施HiAP，基于对HiAP框架的分析和对体现其精髓的芬兰“北卡雷利阿项目”、欧洲的“欧洲2020计划”、中国爱国卫生运动三个典型案例的分析，本报告首先在操作层面上构建了实施HiAP的两个工具：一是确定危害中国人健康最为主要的因素“新四害”（饮食因素、高血压、烟草和空气污染）以为实施HiAP的一个抓手；二是提出中国人的健康评价指标。
其次，本报告又提出了系列政策建议。第一，在基本理念上，我们在医疗卫生服务方面需要实现三个转变：在健康管理的职能分工上，从单一卫生部门管理向众多政府部门协同管理转变；在干预措施的切入点上，从重医疗的下游干预向从健康决定因素入手的上游干预转变；在政策理念和着力点上，从“重医疗”向“重健康”转变。第二，在具体政策上，①将国民健康促进作为一项基本国策来推动，由国家领导人牵头组建“国家健康委员会”，制订五年和中长期国民健康计划；②将健康指标纳入地方政府的考核指标；③动员全社会力量，特别是社区和社会组织参与到人民健康计划中来；④在“十三五”期间，逐步建立起部门协调和中央地方协同的工作机制，全面推进控制“新四害”措施和实施本报告提出的健康指标体系。正 文一、健康融入所有政策的理论研究概述（一）研究背景和意义
1.研究背景
健康根植于社会之中。基于这一大家熟知的原则，世界卫生组织（World Health Organization，WHO）WHO于2005年成立了“健康社会决定因素委员会”，并在2008年的报告中提出，“针对健康社会决定因素采取行动以实现健康公平”。报告认为，由于基本社会制度的[1]不同构成要素广泛地影响了人群健康，为了有效地促进人群健康，就需要深度地介入其他社会制度结构；实现健康促进和健康公平，需要一个多元政策体系的支持。在这一认识基础上，2010年，世界卫生组织在《阿德莱德声明》中正式推出了“健康融入所有政策（Health in All Policies，HiAP）”的理论。该理论为我们建构中国适合21世纪的健康促进体制机制提供了丰富的思想资源。
2.HiAP研究的意义“HiAP”是一个包含理论、管理框架和政策系统的体系。其理论是围绕下面的中心展开的：“健康受到生活方式、环境和各种政策等多种因素的巨大影响”；基于这一理论而建构的操作模式，是一个以健康促进和健康公平为目标的管理框架和政策体系。与此相应，我们今天进行HiAP的研究，具有认识上和操作上的双重意义。很明显，HiAP的健康促进与健康公平目标与我们“健康中国梦”的目标有很高的契合度。在我们为实现健康中国梦的努力中，HiAP对我们的启示主要表现在两个方面。
第一，在认识上，HiAP关于健康受到生活方式、环境和各种政策等多种因素影响的基本理论，有助于我们认真检视中国的健康决定因素。随着中国30多年来经济的高速发展和社会的转型，与人群健康相关的自然环境与社会环境已经发生了深刻的变化。我国粗放型经济发展和社会转型已经造成人群严重的健康问题。其中，环境污染对健康的威胁，特别是水、空气、土壤的污染对人群健康的直接威胁；社会转型加速带来的心理精神压力和慢性病威胁；社会诚信体系缺失和市场监管乏力出现的食品药品安全问题等。它们都在以一种复杂的方式决定着人们的健康。汲取HiAP的理论，形成关于人群健康决定因素的新认识，是构建合理有效的健康促进、健康公平政策的认识前提。
第二，HiAP为我们构建为实现健康中国梦而实施的健康促进、健康公平干预措施框架，提供了很好的营养。在本项研究中，我们将汲取HiAP的营养，探讨构建中国式HiAP政策的框架。（二）研究的目标、内容及方法
1.研究目标
回顾HiAP理论的形成过程、评判该理论的精髓，对体现HiAP精神的案例进行分析，提出中国HiAP的策略、机制、路径和措施。
2.研究内容
本研究的内容包括以下四个部分：一是分析HiAP提出的背景、过程和工作基础，划分HiAP的发展阶段，总结不同阶段的特点、策略、国际实践经验和成效，以及政治、经济、社会等宏观环境对HiAP的影响；二是对一些国家或地区实践HiAP的典型案例进行分析；三是总结我国在HiAP方面作出的努力和成效以及出现的问题，分析造成这些问题的深层次原因，阐述HiAP对我国的必要性、紧迫性；四是提出实施HiAP的措施，包括有效应对“新四害”、设计中国健康指标体系；提出HiAP的策略、机制和实现路径。
3.研究方法
本研究采用文献研究和案例分析相结合的方法。（1）文献研究。回顾HiAP的形成和发展阶段，总结不同阶段的特点和策略，分析提出这一理论、框架的过程、背景和工作基础。（2）案例研究。对芬兰的“北卡雷利阿项目”、“健康欧洲2020”、中国的爱国卫生运动等3个案例进行分析。（3）政策研究。通过文献研究、专家咨询、政策研讨，以HiAP理念检审我国经济高速发展、社会急剧转型过程中在自然环境和社会环境等领域产生的新的健康决定因素，评判中国健康危害最大的几个因素作为健康促进的抓手，提出适合中国国情的HiAP评价指标体系，提出我国引入HiAP理念和实施策略的政策建议。（三）研究框架
1.政策改变与人群健康概念框架
本项目所用概念框架来自Puska & Stahl，并在其基础上进行了一些更动。该框架概括了人群健康受到政府部门、非政府部门、公共政策、产业的多种因素的影响。图1说明政府部门的政策和非政府部门的工作与人群健康之间相互影响，各级政府的政策对人群健康及生活方式会产生影响，以及非政府部门在其中具有的作用。同时，政策制定者在政策制定过程中必须听取人群的意见，政策改变只有得到大多数人群的支持和响应，调动了产业、社会以及公众的积极性，才会发生效力。图1 政策改变与人群健康[2]
2.政策议程设置理论——多源流理论[3]
金登在《议程、备选方案与公共政策》一书中提出了关于政策议程的多源流分析理论。这一理论认为，问题源流、政策源流和政治源流是政策系统中存在着的三条不同的源流（图2）。图2 政策议程多源流分析示意图
首先是问题源流。金登认为，社会环境中充斥着各类社会问题，这些社会问题形成了问题源流。各种社会问题在问题流中四处漂浮，等待被发现和解决处理。不过，并非这条溪流中的每一个问题都能得到政策制定者的关注并最终上升到政策议程；只有在偶发事件的触发之下，某些问题才能够得到政策制定者的关注，而其他的问题却被暂时搁置。
其次是政策源流。金登认为，在政策系统中存在着由某一特定领域的专业人员组成的政策共同体。“政策共同体是一个包含着政府官员、国会委员会成员、学者和思想库中的研究人员的网络，网络成员[4]共同关注某一政策领域中的问题。”围绕着问题的解决，政策共同体中的专家们提出了许多意见和主张。他们四处传播自己的主张，希望自己的政策建议能够得到重视。这就构成了政策系统的政策源流。在政策的选择过程中，有些政策建议能够得到重视，另一些却会被抛弃。
最后是政治源流。金登认为，独立于问题源流和政策源流而流淌的是政治源流，它是由诸如公众情绪、压力集团间的竞争以及政府的变更等因素构成的。政治源流按照自己的动态特性和规则而独立于问题溪流和政策溪流，这一点不同于政策溪流中的理性科学的说服形式。
在一个关键的时间点上，当三大源流汇合到一起时，问题就会被提到议事日程，这样的时间点称为政策之窗。这些窗口是由紧迫的问题或是政治源流中的重大事件“打开”的。能够促使政策之窗开启的既可能是社会事件，也可能是政治事件。但是政策之窗并不经常打开，而且政策之窗开启的时间并不长。
综上所述，我们发现，多源流模型分析框架主要用于分析政策制定过程中各个影响因素对于一项政策的最终形成产生的影响，以及政策从最初产生意向到最终政策出台的一个完整过程。二、HiAP的理论及将其引入中国的必要性（一）HiAP理论的来源和发展
健康是生物医学机制作用的结果，但健康以及其不公平的主要决定因素是社会因素。WHO对健康的定义是“健康不仅是没有病和不虚弱，而且是身体、心理、社会功能三方面的良好状态。”而人的健康与个体因素包括遗传和生活行为方式等密切相关，另外也受到环境因素如社会环境、经济环境、政治环境等诸多外部条件的影响。
1.HiAP的提出（1）有关HiAP政策源流的汇集：《阿拉木图宣言》和《渥太华宪章》
世界卫生组织一直在倡导将健康融入所有政策，推动多部门合作促进健康，并且通过发布有影响力的宣言、声明等方式将这一理念在世界范围推广。如WHO在35年前发布的《阿拉木图宣言》，确定了2000年人人享有初级卫生保障的目标。《宣言》明确要求，为了增进居民健康，除了卫生部门以外，还要有农业、畜牧、食品、工业、教育、住房、交通等部门及社会组织的共同协作。例如，无论是发达国家还是中低收入国家，当今世界被心血管疾病及其他慢性病的流行所困扰已是一个不争的事实。由于认识到影响慢性病的社会决定因素遍及生活的每一个角落，仅仅依靠卫生部门是无法有效遏制的，商业贸易、食品、药品、农业、城市发展、税收等相关部门应当出台更有针对性的、更加行之有效的公共政策予以控制。之后1986年的《渥太华宪章》进一步为慢性病的防治、健康促进的实践提供了视野更为开阔的策略和框架。
这种为世界卫生组织所倡导的、关于健康增进需要一个多元政策支持系统的认识不断丰富，汇集成“政策源流”。在这一背景下，芬兰卫生部门率先提出并发展了HiAP。（2）2006年芬兰在欧盟提出HiAP的策略和措施
2006年，在芬兰担任欧盟轮值主席国期间，芬兰的卫生部门提出并发展了“健康融入所有政策”（Health in All Policies，HiAP）的[5]概念，并将其作为轮值主席国期间主要的公共卫生议题。 HiAP的原理非常简单：健康受到生活方式和环境的巨大影响，例如：人群如何生活、工作、饮食、活动以及如何休闲等均影响到自身的健康。因此，人群健康不仅关系到卫生服务的提供或者“卫生政策”，其他领域相当多的政策也决定着人群健康。芬兰卫生部门认为，欧盟及其成[5]员国在制定卫生以外的政策时，很少考虑其健康影响。因此，借助作为欧盟轮值国主席的机会，芬兰探索并推出了健康融入所有政策的策略和措施。
2.共识的形成
为改善健康及其公平性，须把健康融入所有政策中。这一共识的形成是国际社会最近若干年努力的结果。2006年芬兰在欧盟提出了HiAP的主张后；HiAP经历了两部曲：第一，2007年，欧盟通过了《健康融入所有政策宣言》，表明该主张被欧盟正式接受；第二，以2010年WHO的《2010阿德莱德声明》为标志，HiAP成为WHO面向世界的倡导政策。（1）2007年欧盟《健康融入所有政策宣言》
2007年12月，芬兰在欧盟提出HiAP的第二年，以“健康融入所有政策：成就和挑战”为主题的欧盟会议在意大利罗马召开，欧盟27个成员国的卫生部长级代表团参加了这次会议。会议发表了《健康融入所有政策宣言》。宣言强调了欧盟各国在欧盟、国家以及地方层次上加强多部门合作的方法和过程，以求可以有效地将健康评估纳入所有公共政策之中。（2）WHO的认同：《2010阿德莱德声明》
2010年4月，在澳大利亚阿德莱德，由WHO和南澳政府共同主办的“健康融入所有政策”的国际会议上，来自不同国家各个部门的100位资深专家，共同讨论实施健康融于各项政策的方案，并发表了《2010阿德莱德声明》。该声明旨在联合地方、区域、国家和国际不同管辖层次的领导者与决策者共同参与“健康融入所有政策”的实践之中。声明概述了一个新的管理框架，该框架是对在所有部门间建立新的社会契约，以促进人类的发展、可持续性、公平性，以及提高健康产出需要的回应；提出了将健康融于各项政策的方法，包括：明晰的授权让整合型政府成为必要，考虑跨部门间的影响和各种利益间的调解，要有问责制、透明度和分担机制，非政府的利益相关者的参与，以及有效的跨部门激励以求建立合作关系与信任。同时，为了更好地把健康融合于各项政策，卫生部门必须学习与其他部门合作，共同开展政策创新、探索新型方法、机制和更好的管理结构。为此，需要一个具有必要知识、技能和授权的外向型卫生部门，同时也需要提高卫[6]生部门内部协调和处理问题的能力。
HiAP的概念提出以后，国际社会倡导从全球、国家、地区以及地方层面做出高度的政治承诺，采取“将健康融入各项公共政策”的策略，建立跨部门的合作机制，动员社会组织和居民广泛参与，改善人们的日常生活和工作环境，从法律、政策和规划等各个方面采取行动，逐步弥合健康差距。
值得强调的是，在《2010阿德莱德声明》中，WHO对HiAP的实施，提出了一个完整的管理框架。该框架明确，为了健康促进和健康公平、可持续，要在所有部门间建立新的社会契约，提出了将健康融入各项政策的方法，包括：明晰的授权，政府的合作，跨部门间的协调，问责制、透明度和分担机制，以及参与、激励机制等；而对于卫生部门，则要成为学习型的、外向型的部门，要学习和各方的合作。这就使HiAP更具有操作性，更便于在各国推行。（3）HiAP成为2013年第八届世界健康促进大会的主题“将健康融入所有政策”成为2013年6月在芬兰赫尔辛基召开的第八届世界健康促进大会的主题。会议审议通过了《赫尔辛基宣言》和《实施“将健康融入所有政策”的国家行动框架》，呼吁各国重视健康的社会决定因素，为实施“将健康融入所有政策”策略提供组织和技术保障。
总体而言，自2006年HiAP的理念提出后，不到5年，国际社会就予以接受，并将其理念和实施建议以文件的形式予以固定。（二）经济社会迅速变迁下，我国面对突出复杂的健康问题
如前所述，健康根植于社会之中。中国经济社会30多年来的变迁，必然带来健康决定因素的深刻变化。随着社会环境和自然环境纷繁复杂的改变，健康决定因素也空前复杂，这就要求我们重新检视新形势下的健康决定因素。
1.经济高速发展与公共健康风险增大
过去30多年，我国实现了经济的快速发展。然而，许多物质财富是以牺牲环境、牺牲居民健康为代价取得的。传统的资源消耗型增长方式带来了许多健康风险与挑战，食品药品安全、饮水安全、职业安全、环境污染等成为重大健康威胁因素。而且这些因素危害范围之广、危害程度之深都很惊人。如果说，粗放式经济的高速发展使得灰霾元凶PM2.5近年来剧增，由此造成了巨大的健康风险的话，那么，我国癌症的高发则是这种发展造成恶果的现实呈现。例如，我国1954年开始出现“癌症村”，到2011年底，全国累计发现了351个“癌症村”。而癌症村的增长速度更是惊人。1988年前“癌症村”增长缓慢，之后呈加速增长的趋势。2000～2009年间，我国累计新增“癌症村”186个，占全部“癌症村”的53%，这一时期是我国的“癌症村群发年代”。研究表明，“癌症村”的产生，95.16%为化学致癌因子所致。环境污染，尤其是水体污染，是导致“癌症村”的罪魁祸
[7]首。
2.急剧的社会转型带来了难以适应的健康转型
急剧社会转型也给人们的健康带来了严峻的挑战。其中的一类挑战就体现在社会生活（老龄化、流行病）和心理健康的困扰方面。（1）社会转型对社会生活的影响，主要包括人口学特征和流行病学特征的变化
其一，人口学特征的转变是由于生育率和死亡率下降、期望寿命增加而发生的，其主要特征是人口老龄化，老年健康风险随之提高。例如，近年来的研究显示，我国糖尿病的患病率在4%左右，糖尿病已经成为仅次于心脑血管疾病和肿瘤之后的第三位威胁我国人口健康的慢性疾病。据估计，我国现有糖尿病患者约为4000万，其中老年[8]糖尿病患者占40%左右。
其二，流行病学特征的转变即通常所说的疾病谱和死亡谱的变化。引起这一变化有两个重要原因：一是传染病和慢性病在疾病和死亡中的构成比例变化，二是疾病危险因素改变。具体到我国，当前流行病学模式变化的主要特征可概括为：①死亡谱中传染性疾病退居次要地位，慢性病和意外死亡上升明显，成为死亡的主要原因。据估计，我国目前确诊的慢性病患者已超过2.6亿人，因慢性病死亡占我国居民总死亡的构成已上升至85%。当前我国已进入慢性病的高负担期，具有“患病人数多、医疗成本高、患病时间长”的特点，慢性病在疾[9]病负担中所占比重达到了70%。②疾病危险因素改变。疾病的发生与社会及生态环境、行为、生活方式的关系越来越密切，环境污染、吸烟、饮食结构、行为生活方式（包括娱乐、工作和休闲方式）是主要的疾病危险因素。③艾滋病在许多城市进入快速上升期。根据卫生部门的通报，我国报告的艾滋病感染者和病人人数持续增加。截至2006年10月31日，全国历年累计报告艾滋病183 733例，其中艾滋病病人40 667例；死亡12 464例。另外，感染者的流动、大量人口流动和性病疫情上升等是造成艾滋病蔓延的重要因素，艾滋病疫情进一步[10]蔓延的可能性仍然存在。（2）社会转型对心理健康的影响
我国当前正处于由农业的、乡村的、封闭或半封闭的传统型社会向工业的、城镇的、开放的现代型社会转型。这一转型所带来的种种变化都对人们的心理产生影响。例如，社会失范与社会心理应激刺激与心理负荷加重，社会分配不公、不平等竞争与相对剥夺感增强，社会支持弱化与心理危机加深，个体社会化模式所存在的缺陷与个体心理承受力脆弱等问题日益加剧了国民的心理困扰，导致心理健康恶化，甚至出现抑郁，自杀等心理和社会问题。中国科学院心理研究所《2007年我国国民心理健康状况研究报告》指出，在所有接受测试的城市居民中，心理健康状况“较差”、“差”的占到总体的13%～18%，而认为“现在社会上人们的心理问题严重”的占到受访者的48%。此外，抑郁是当今社会最常见、最重要的与自杀关系最为密切的精神疾患。
3.社会迅速分化带来了突出的健康不平等问题
健康公平，主要涵盖健康表现，健康服务利用两个方面。首先，在健康表现上，城乡差异依然明显。第四次国家卫生服务调查结果显示，我国农村地区孕产妇、婴儿以及五岁以下儿童的死亡率3倍于城市地区（0.06% vs.0.02%；3.7% vs.1.2%；4.6% vs.1.4%）；其次，在健康服务利用上，虽然我国的医疗保险制度日趋完善，政府的扶持力度在增大，城乡居民在健康服务利用上仍然存在明显差距。第四次国家卫生服务调查结果显示，2008年，我国城乡调查地区应住院而未住院比例为25.1%，其中，城市26.0%，农村24.7%。最后，在卫生筹资上，城乡居民医疗费用补偿水平存在明显差距。第四次国家卫生服务调查结果显示，享有城镇居民基本医疗保险制度的人群中，住院患者的报销费用占其住院总费用的49.2%。而在新型农村合作医疗制度覆盖的居民中，住院患者获报销费用仅占其住院总费用的[11]34.6%。此外，诸如城乡等健康的社会决定因素在我国的分布同样不公平。（三）我国实施HiAP的必要性和紧迫性
1.必要性
现代医学社会学认识到，影响居民健康的重要因素是复杂的社会因素和社会政策。长期以来，无论从全球还是从国家或地区层面上看，基于政治、经济、社会和文化等方面制度性缺陷造成的资源分配不合理，对人们健康水平及其公平性都产生了不利影响。而由于这些因素广泛地分布在社会的各个领域，为了增进人们的健康，我们必须采取将健康融入所有政策的策略。
国内外的实践表明，只有政策制定者站在全球、国家和地区发展的战略高度，切实采取将健康融入所有政策的策略，建立跨部门的合作机制，从法律、政策、规划和机制等各个方面采取行动，通过稳定的就业机会、优良的教育、健康的食品药品、安全的交通、良好的自然环境以及宜居的住宅等来改善人们的日常生活和工作环境，才能提高人群的健康水平，并不断缩小不同地区和人群之间的健康差距。
就中国而言，在新的形势下，一方面健康决定因素遍布各个领域，健康风险剧增，健康需求急剧增加，健康不公平问题明显；另一方面我们应对这些健康问题的体制机制还是旧的，基本上还是单纯靠卫生部门，而相比于巨大而紧迫的公共政策需求，卫生部门的资源、能力严重不足，体制机制改革任务艰巨，往往心有余而力不足。这种体制机制滞后的情况必须改变。
2.紧迫性
作为一个发展中国家，中国面临的健康问题不单单是贫困归因的，而是兼有贫困归因、社会急剧变化归因，以及富裕归因的复杂问题。可以说，健康问题情况空前复杂，形势极为严峻，健康促进管理的需求特别强烈。而同时，我们健康促进管理资源的约束也十分强烈。再加上未富先老，迅速进入老龄社会，健康促进服务的供给短缺情况更为尖锐。总之，在巨大的健康需求面前，健康供给的资源非常短缺，不可持续。形势倒逼改革。我们必须改弦更张，从体制机制入手，搭建适合21世纪中国健康需求的制度架构。（四）HiAP在中国——共识与行动
当前，在中国实施HiAP并不是零起点
HiAP理念在决策者中正在达成共识。近年来，我国已经开始认识到健康应当融入公共决策，以及跨部门合作的重要性。例如，2012年5月，由卫生部等15个部门印发的《中国慢性病防治工作规划（2012～2015年）》指出，“慢性病导致的死亡已经占到我国总死亡的85%，是重大的公共卫生问题”，要求“各地将促进全民健康作为[12]转变发展方式、实现科学发展的新战略，融入各项公共政策。”
再如，此后一年，2013年8月16日由国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局和国家中医药管理局共同主办的2013中国卫生论坛上，一个重要的主题是“寓健康于所有政策中：实现可持续发展”，全国人大常委会副委员长陈竺在论坛上的发言中说：“我国应该树立将健康融入所有政策的重要理念。维护和增进人民健康、改善健康公平，不仅有赖于卫生部门的体制创新，更需要其他部门、社会各界都来关注健康、促进健康。”
跨部门合作促进健康的传统和新的实践
我国在跨部门合作促进人群健康方面既有传统，又有新的实践。（1）爱国卫生运动的传统和共识
爱国卫生运动形成的多部门合作促进健康的优良传统和社会群众基础，是今天实施HiAP的宝贵财富。其中，凝聚维护健康是大家共同责任的共识是一个突出的经验。60多年来，爱国卫生运动本着政府组织、地方负责、部门协调、群众动手、科学治理、社会监督的方针，选择与国家各个阶段国情相适应的工作重点予以实施，得到了社会的广泛认可，成绩卓著，得到国际社会的赞誉。（2）健康城市建设
1984年，世界卫生组织提出了健康城市的概念，我国的一些城市，如北京、苏州、长春、株洲等城市已经开始探索。实践中，这些城市通过“健康城市”的建设，促进各相关部门如卫生、城市地理、社会管理等多个部门的合作，进而推动全民参与，促使将健康纳入所有政策，在改善就医条件的同时，努力改善居民的居住环境，从而力求打造真正意义上的全民健康。（3）“大卫生”管理体制的理念传播和实践
我国卫生与计划生育委员会于近年组织开展了“健康中国2020”战略研究，提出了中长期的国民健康发展战略。该研究建议，以国家医改领导小组为核心，成立“国家健康委员会”，组建“健康与社会福利部”或“卫生与人类发展部”，将健康与社会福利事务整合，形成“大卫生”的行政管理体制。在实践方面，“5·12”汶川地震后的灾后重建中进行了健康大部门制的尝试。在灾后重建中，汶川政府提出了“以健康统筹经济社会发展”的战略思路，将“迈向全民健康的新汶川”作为发展振兴的新主题和总目标。为了推动全民健康，汶川县成立了跨部门的“健康委员会”。主任由县长担任，执行主任为分管卫生的副县长，副主任由分管经济和社会事业的三名副县级干部担任。成员为与健康工作相关部门的负责人，包括卫生局、发改局、财政局、人社局、教育局、环保局、食药局等近20个县级单位。汶川县健康委成立以后，不仅以健康为导向加强了医疗卫生体系的建设，而且通过整合公共服务资源，推动了全民健康公共服务体系的建设。在此基础上，培育形成健康经济，促进经济社会发展方式的转变：依托汶川地域特色、气候和资源优势，培育无公害优质水果、蔬菜、畜禽产业基地，搬迁和淘汰高耗能、高污染产业，重点发展以休闲、文化、养生为主题的健康旅游业。作为“健康大部门制”的雏形，汶川的做法对于政府机构改革和推动以健康为目标的经济社会发[13]展有重要意义。
综上所述，无论在理念上还是实践上，HiAP在我国都有长期的积累和新的探索，它们成为在中国实施HiAP的宝贵资源。第一章 HiAP典型案例分析
下面我们将对国内外的三个典型案例进行分析，它们是：芬兰的“北卡雷利阿项目”、欧洲的“欧洲2020计划”以及中国的爱国卫生运动。其中，芬兰的“北卡雷利阿项目”是HiAP正式提出的源头，欧洲的“欧洲2020计划”是HiAP理论、管理框架和政策方法的升级版，凝聚了最新的研究进展和政策思考；中国的爱国卫生运动比芬兰的“北卡雷利阿项目”早20年，是与HiAP精神很相契合，并且取得巨大成绩的成功案例。这些案例的经验将会有助于在中国推动HiAP相关的决策和实施。一、芬兰1972年开始推行的“北卡雷利阿项目”，可以认为是HiAP理念和政策的滥觞（一）项目概况
1.立项背景
芬兰地处欧洲北部，国土面积33.7万平方公里，人口500万，全国有11个省，460个社区。在20世纪60年代和70年代早期，芬兰冠心病和其他心血管疾病的死亡率特别高，其中男性死亡率是全球最高
[14]的。一份关于血清胆固醇与心血管疾病关系的研究引起芬兰相关[15]人士的警觉。一项包括七个国家的研究指出，血清胆固醇是动脉粥样硬化性心血管疾病的高危险因素，而血清胆固醇水平的变化取决于膳食脂肪摄入的数量和质量的变化。研究人员发现，导致心血管疾病的主要风险因素是高胆固醇含量，而这与芬兰人的饮食习惯关系密切。这项研究引起了芬兰对公共卫生营养方面的新关注，决策者经过仔细研究，决定实施干预。
北卡雷利阿位于芬兰东部，以农业为主，人口约20万。20世纪60年代以来，北卡雷利阿地区人群心脑血管疾病的发病率、死亡率在芬兰居首位，在全世界也是最高的，而且发病年龄较早，主要在工[16]作年龄阶层。有鉴于此，当地居民代表（其中包含一些政治家和民间团体领导人）向芬兰政府递交了请求国家帮助解决此问题的请愿书。为了寻找防治慢性病的对策，芬兰的专家和政府在WHO专家委员会的技术援助下，于1972年在北卡雷利阿实施了试点项目。这是一个以实施和评估心血管疾病的预防性干预为目的的为期5年（1972～1977年）的综合干预项目。项目一开始主要针对心血管疾病进行干预，之后逐渐扩展到其他非传染性疾病；项目实施5年后，该地居民的行为和风险因素有了很大的改变，随后就作为全国性示范项目在全芬兰推广。
2.干预思路
北卡雷利阿项目的主要思路是通过以社区为基础的多种行动来达到改变该地区与健康风险相关的一般生活方式。这些行动包括：含有预防性服务和信息的行动，以及与非政府组织（NGOs）、私营部门和政治决策者的团体组织合作的行动，等等。这些行动实际上实施了初步的跨部门合作。
该项目的短期目标是降低人群心血管发病率和死亡率，长期目标则是促进健康、提高人们的生活质量。以社区为基础，通过与社区的合作，改变当地的物理、社会和政策环境，从而影响并改变人们的行为方式，引导人们选择健康的生活方式。针对主要危险因素如吸烟、血清胆固醇较高（与饮食习惯有关）、高血压进行综合性的干预。
该项目选择与北卡雷利阿相邻的库尔皮奥为对照社区，对干预组和对照组试验前后采取一致的调查方法。当地自1972年起进行大基线人口调查，调查内容包括：问卷、查体（身高、体重、血压等）、查血（胆固醇水平等）；此外还对发病率和死亡率进行监测。对干预组和对照组针对心血管疾病主要危险因素进行的监测显示，北卡雷利阿地区的危险因素水平略高于对照地区。（二）协调机制和支持性条件
1.协调机制的制度化
协调机制在HiAP中具有特殊的重要意义。HiAP方法在芬兰发展了几十年，最初他们只是将健康促进作为一个应当给予高优先级问题考虑的跨部门的共同行动，后来其协调机制已经完成了制度化的过程，发展成一种综合决策模式，成立了一个跨部门的综合机构。这种模式包括跨部门活动章程、跨部门合作平台和计划的准备，并且建立了一个跨部门的综合机构、一个跨部门的顾问委员会。这个跨部门综合机构要求所有的立法倡议书都要包含健康的综合评估。例如，芬兰颁布于2010年的新的医疗法案，要求各市在讨论城市战略计划时，要准备关于当地人群的幸福和健康及其主要决定因素的报告。芬兰政府规划要求，“所有的社会决策都将把促进人们的幸福和健康以及减少健康（的作用）纳入考虑，并将其放入行政部门和其他部门的活动中。”跨部门顾问委员会，正在发展成为实现这一战略的重要组成部分。
2.社区为基础的利益相关者的合作
任何政策、项目的规划和实施都必须考虑其所处的外部环境。就北卡雷利阿项目的外部环境而言，这里主要关注项目实施过程中涉及的利益相关者。其中涉及的利益相关者主要有：国家健康规划、非政府部门、公共政策、人群和产业和社区。
其中，社区的作用十分重要，需要特别注意调动他们的积极性。社区作为实施各项健康规划与政策的基本场所，其作用贯穿整个项目的实施。在长期的干预中，社区的协同干预作用不可低估，特别是针对那些危险因素中的生物因素所实施的干预措施，如针对高血压和高胆固醇的干预更是如此。
该项目试图通过实施以社区为基础的全社会动员，包含非政府组织（NGOs）、私营部门和政治决策者的团体组织的跨部门合作，以改善人群健康状况；除了跨部门合作外，该项目还强调干预和相关政策要调动产业、社会以及公众的积极性。它将当地的食品生产厂家（香肠生产厂以及牛奶厂等）、学校、报社、广播站、非政府组织（如家庭妇女组织）和社区等都视为需要调动积极性的对象。
社区干预项目要达到成功，很大程度上需要和其他机构的紧密合作，以及有当地人群的参与。HiAP项目的媒体宣传、与食品行业的合作和农业改革等，都要通过社区来开展。实施中，各种形式的社区健康教育，比如宣传海报、宣传单和会议，最初由从事初级卫生保健的护士和医生参与，后来学校也加入了该项目。此外，这个项目还开始与许多非政府组织合作，其中特别重要的一个合作是与强大的家庭主妇组织——Marttas的合作，该组织有一个在当地大多数村庄都存在的俱乐部，这是一个影响家庭主妇购买食物和烹饪习惯的渠道。[17]随后，一个地方领导人网被招募和培训成为当地村庄改变服务的机构。
3.有针对性的规划
通过评估，制订有针对性的行动规划。北卡雷利阿省是一个社会经济条件较差的地区，医疗卫生资源有限，20世纪70年代时存在许多社会问题，当地的文化也比较保守，常常抵制变化。开始该干预项目的社区预防观念与当地人们的观念格格不入。为此，芬兰政府规划构建了一个流行病学和行为学的研究框架，并设置了一个最终演变为[18]慢性疾病预防和健康促进的检测系统的高效评估系统。该项目通过发动各种社区组织和当地健康保健机构的共同参与，以求改变环境和社会规范。饮食习惯为文化、农业和经济特征所塑造，其社区特殊性很突出。
4.发展替代性产业
为了营造有利于健康的生活方式，改变人们的饮食习惯，会带来产业结构的变化。当地生活的主要来源是牛奶业，黄油是当地人非常喜爱的食物。HiAP项目的实施需要降低黄油的消费，改变传统的饮
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