中国古代政治制度：皇帝制度与中央政府（修订本）上(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：刘文瑞

出版社：中国书籍出版社

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中国古代政治制度：皇帝制度与中央政府（修订本）上试读：

中国政治制度史是一个宽广的学术领域，然而，这一领域的研究工作却存在一定问题。尽管有关中国政治制度史的文章著作极为丰富，但数量上的琳琅满目掩盖了质量上的内在缺陷。粗粗看去，众多的研究成果使人目不暇接；细细想来，极少有新著能够令人回味咀嚼。浩瀚的史料堆砌之后是理论的苍白，杂乱的典章拼凑之间是逻辑的混乱。回归文本，仔细梳理制度的演变脉络及其运作机制，方有可能为研究中国政治制度的历史变迁提供一个学理体系。第1章中国政治制度史的研究对象、内容、重点及有关问题

中国政治制度史的研究前提，是对研究对象和研究内容的界定。对此，至今还存在着较多的认识分歧，而且并未展开讨论，只是在论著中各述己见而已。至于这一领域的研究重点，由于对象与内容的差异，则更是见仁见智，各不相同。因之，对这一学科的现状和发展趋势，也就随之产生了不同的估价和判断。为了促进这一学科的建设和研究的深化，有必要对这些问题展开探讨。1.中国政治制度史的研究对象与研究内容

要弄清政治制度史研究什么，首先应弄清什么是政治制度；说不清政治制度的涵义，政治制度史的研究对象和内容势必会出现混乱。而要弄清什么是政治制度，又首先应弄清什么是政治；说不清政治的涵义，自然也就无从弄清什么是政治制度。

什么是政治？这个问题似乎很简单，但实际上并不清楚。人们对政治的认识五花八门，大体上可以归纳为以下两类观点：

第一类观点从国家角度认识政治，认为政治就是国家活动，且主要是国家统治机构的活动。

这种认识不仅根深蒂固，而且源远流长。古希腊的亚里士多德就认为，政治就是研究当时构成国家单位的城邦政府。这种观点一直为大部分人所接受。马克思主义也倾向于这一类观点，认为国家是政治的核心。列宁曾指出：“政治中最本质的东西即国家政权机构。”不过，马克思主义倾向于从国家角度研究政治，但不是把政治局限于国家活动，而是强调上层建筑与经济基础的辩证关系，强调经济对政治的决定作用，这一点同传统政治学中关于政治的阐释有着根本不同。

第二类观点从社会角度和人类角度认识政治，认为政治就是社会和人类的权力关系。

这种观点诞生于欧洲的启蒙思想，经过资产阶级革命得以巩固和发展，在近现代西方政治学界影响较大。这类观点是以人民主权说取代国家主权说的产物。应当说，这种观点摒弃了历史笼罩在国家身上的神秘光环，更切合近代以来的政治发展实际。

在中国理论界，由于左倾思潮的干扰和影响，导致人们长期以来以一种十分狭隘的观点来理解政治，即把政治看作是单纯的阶级斗争，忽略政治在国家与社会中的非阶级、非斗争的一面，忽略公共事务、社会事务中的政治，而且把阶级斗争，特别是古代的阶级斗争过分简单化、教条化，用两大阶级对抗取代复杂的阶级关系，忽略了不同历史时期的各个阶级多形态并存及各个阶级的内部阶层、集团分化。这一偏向，使人们对政治史的认识一直存在着较大偏差，而且使政治制度史的研究步履维艰，进展缓慢。

什么是政治，是一个完全应该展开而且必须展开并加以深入探讨的学术问题，对这个问题有不同看法是正常的。但是，如果对政治一无所知而在那里奢谈政治制度研究，无论对理论工作（包括政治制度史研究），还是对实际工作（包括政治体制改革），都是一种悲剧。

我们认为，政治与经济相关但并不完全取决于经济，它独立于经济之上，突出表现为各种社会关系之间的权力夺取、维持和运用，在不同的历史时期有不同的内涵。政治制度是政治的载体和规则，它体现政治的组织、形式和程序。它的核心是国家政权的结构关系及其运转方式。弄清了这一点，我们才有可能准确掌握中国政治制度史的研究对象。确定了研究对象，才有可能恰当地划分和界定研究内容。

中国政治制度史是介于历史学、政治学之间的一个边缘学科，但从性质上讲，它是从属于政治学的。政治学确定着它的价值取向，历史学限定着它的研究方法和工具。它的研究对象与研究内容，必须反映政治和政治制度的历史发展进程。从这一角度来看，中国政治制度史的研究对象与研究内容包括以下方面：

第一，研究政治首脑和政治领袖的有关制度。

如先秦时期的贵族君主制，秦朝至清朝的皇帝制，辛亥革命后的总统制和内阁制等，以及君主、政治首脑的选拔、培养、产生方式，君主、政治首脑的法律地位和实际地位，君主和政治首脑的更迭规则，君主和政治首脑的行为规范，君主和政治首脑的权力及其运用方式，对君主和首脑权力的制约，等等。

第二，研究国家政体形态与政体机制。

政体即国家政权的组织形式，包括国家机构的设置与相互关系，如宰相制、三公九卿制、三省六部制，以及皇权与相权的关系，中外朝的形成及其关系，监察机构和行政机构的关系，国家机构的运转程序、规则与惯例，等等。

第三，研究国家政权的层级结构和层级权力关系。

包括中央与地方关系的各个方面，如分封制、郡县制、行省制，以及中央政府与地方政府的关系，中央与地方的相互制约，中央的派出机构及其权力范围，权力的集中与分散及其相互转化，等等。

第四，研究政治行为制度。

包括政策的制定和政策的执行两个方面，如政治决策的方式、程序，顾问咨询谏议机构在政治决策中的功能与地位，谏议、朝议、上书、颁诏等各种制度，各种公文的运转、处理执行制度，等等。

第五，研究官僚制度。

包括官吏的选拔、任用、考核、奖惩、黜陟（chùzhì，人才的进退，官吏的升降）制度，官吏的等级、爵位、待遇制度，等等。

由于中国历史典籍丰富，有关政治制度史的资料浩如烟海，所以极易把政治制度史搞成无所不包的拼盘结构。例如，不少政治制度史专著，不仅收录了宫室陵寝制度、司法制度，而且收录了军事制度、赋役制度、文化教育制度。笔者认为，这些制度虽然都同政治制度有关，有些关系还相当密切，但不宜作为政治制度史的组成部分。因为这些制度不是政治制度的主体，而是政治制度的从属。

如宫室陵寝制度，是政治首脑制度的物化形式，它从属于君主或皇帝制度，只能看作是政治首脑制度的一个分支；如司法制度，是裁判权的运用，而且属于法学研究的对象，在政治上则只属于政治行为制度的辅佐。至于军事制度、赋役制度和文化教育制度，不但都有专门学科研究，而且只在政治上起保障作用，不占主体位置。研究政治制度史，应当揭示政治发展的历史脉络和内在机制。相关制度虽然能对政治制度起补充和说明作用，但涉及过多，反而会冲淡揭示政治行为内在机制和发展趋势的主题。2.中国政治制度史的研究重点

中国政治制度史的研究重点是什么，在以往也是一个扑朔迷离的问题。在研究对象不清、研究内容不明的情况下，讨论研究重点显然不大现实。但当对象、内容明确清晰后，就有必要对研究重点展开探讨。

科学研究的重点与研究对象、内容不同，它所侧重的不是研究客体，而是研究主体。换句话说，是研究者如何把握研究对象和研究内容，从哪一个视角去考察历史存在，按照什么价值准则来分析评判研究客体。因此，中国政治制度史的研究重点，同研究者的理论水准、知识范围、认识能力和研究方法紧密关联。

中国政治制度史的研究重点，由于受各种各样的局限，长期以来一直偏重于静态研究、具体制度条文的考证和阐释、典籍研究、简单对比及较为狭隘的阶级分析等方面。我们认为，这种研究侧重虽然是有局限的，但却是必要的，那种把考证与分析、微观与宏观、叙述与评价对立起来、非此即彼的观点，从本质上仍是僵化片面的。不过，随着学术思想的深化，史学视野的开扩，各种学科的渗透和研究方法的交叉，中国政治制度史的研究，应当将重点由考证、微观、阐述逐步向分析、宏观、评价方面转移，并将二者紧密结合起来，使其相得益彰。

从考证与分析结合、微观与宏观结合、阐述与评价结合的角度看，中国政治制度史的研究重点应该关注以下方面：

第一，对中国政治制度史进行纵向动态考察，摆脱单纯静态研究的局限。

这就要求我们不仅要弄清每项政治制度的史实，而且要掌握每项政治制度的诞生、更替过程；不仅要知道每个王朝政治制度的兴衰，而且要认识整个历史上政治制度的发展演化，使政治制度史不再流于割开各个王朝、各个社会发展阶段必然联系的“断烂朝报”，而使其成为前后相贯、互相衔接的纵向整体。

第二，对中国政治制度史进行横向关系考察，摆脱单纯微观研究的局限。

我们不仅要弄清楚各项具体的政治制度，而且要弄清楚各项政治制度之间的横向关系；不仅要了解树木，而且要了解森林，使政治制度史不再流于各项制度互不相干的拼盘，而使其成为互相关联、浑然一体的横向整体。

第三，对中国政治制度史进行功能研究，摆脱条文陈列的局限。

我们不仅要了解典籍上的记载，而且要透过典籍掌握它在社会上的真实存在；不仅要知道制度是如何规定的，而且要知道实际是怎样执行的；不仅要弄清都有哪些制度，而且要认识到制度都做了些什么，使政治制度史不再流于典籍式的“死”历史，而使其成为社会中的“活”历史。

第四，对中国政治制度史进行机制研究，摆脱“述而不作”的局限。

我们不仅要考证某一项制度的真伪，而且要认识各项制度之间的因果关系与选择关系；不仅要摆出制度的现象，而且要认识制度的实质；不仅要知道“是什么”，而且要知道“为什么”，使政治制度史不再流于阐述式堆砌，而使其成为启迪人类智慧的思想性成果。

第五，对中国政治制度史进行价值研究，摆脱不加评判的局限。

我们不仅要掌握中国政治制度的历史线索、内容和趋势，而且要判断中国政治制度的地位、作用和意义；不仅要以科学精神严肃认真地对待政治制度史，而且要以时代准则恰当准确地评价政治制度史，使政治制度史不再流于“故事”，而使其成为人类当前政治活动的必需借鉴。

政治制度史的研究重点不是一成不变的，由于它是研究主体与研究客体的关系反映，因之，它必然随着时代的推移、人类认识水平和认识能力的提高而变化。在将来，这些研究重点也许会不再是重点，但在当前强调这些重点，仍是十分必要的。3.中国政治制度史的研究现状

有人认为，中国政治制度史的研究相当薄弱。这种看法有一定道理，但不完全正确。中国传统史学非常重视政治，治史者多以“资治”为己任。

先秦经典，奠定了政治在传统史学中的主体位置。如《尚书》《周礼》多以政治制度为主，《春秋》三传也多以政治活动为主。《史记》之后的历代正史，无不以皇帝制度为中心，进而叙述政府机构及百官的设置执掌，政府施政的成败得失，各种制度的因革变易，政治人物的历史建树，等等。

从唐到元的《三通》（杜佑《通典》，郑樵《通志》，马端临《文献通考》）集中记叙了历代典章制度，集政治制度史的历史资料之大成，“稽古帝王治天下之大经大法，以及累朝名物制度因革损益之详”，“立纲陈纪，斟酌古今”，是“经国之良模”。相比之下，《通典》“简而有要，核而不文”；《通志》“主于考订，故旁及细微”；《文献通考》“意在精详，故间出论断”。

随着时代的推移，《三通》陆续产生了一批续书，到清末民初，形成了《九通》，成为有关中国政治制度史的系统资料汇编。大体上，先秦经典、历代正史及《九通》，加上笔记小说中的零散记载，构成了研究中国古代政治制度史的基本史料。应当说，中国政治制度史的研究资料是异常丰富的。

清代考据学兴盛，许多学者在政治制度史方面考订史实、纠谬辨误，取得了巨大的成就，为后来的研究者铺平了道路，功不可没。

近代以来，随着西方学术思想的引进，以梁启超等人为代表的“新史学”在中国政治制度史的研究上向前迈进了一大步。梁启超从体系上批判中国的专制传统，顾颉刚从史料上对中国传统史书进行大胆怀疑和否定，使中国政治制度史的研究从史料整理阶段上升到了分析批判阶段。

其后，一批专著在三四十年代相继而出，如曾资生、杨熙时分别撰著的《中国政治制度史》，陶希圣、沈任远撰著的《秦汉政治制度》《魏晋南北朝政治制度》《隋唐政治制度》《明清政治制度》等（包括后来在台湾完成者）。这些著述代表了以近代研究方法探究中国政治制度的基本成果。

从20世纪30年代起，马克思主义史学在中国创立，治史者开始以马克思主义的方法和理论探讨中国政治制度史，一直到共和国时期，以吕振羽、翦伯赞、郭沫若等为代表，形成了一批以唯物史观为指导，以社会形态理论为框架，以阶级分析方法为主体的中国政治史研究成果。但这一时期的著述，基本上是政治史而非政治制度史，而且政治史也集中在阶级斗争史上，有关中国政治制度史的专门著述，不仅数量较少，而且多数没有摆脱典籍考证的痕迹。比较有代表性的学术专著，有王亚南的《中国官僚政治研究》。20世纪80年代以来，则有张晋藩、韦庆远、白钢等分别撰著的《中国政治制度史》等著述。有的著述，虽然在分析论证上颇具特色，如崔文华的《权力的祭坛》，但在史料引证上却有些薄弱。

大体上，古代的政治制度史研究，虽则有论有评，但评论多是直观的、感性的，严格来说，它们仅限于资料的保存和整理。近代的政治制度史研究，由于中国学人未能在学术上、思想上形成自己的政治理论体系，所以，保留了较多的传统痕迹，未能从整体上、全局上出现较大的突破和飞跃。马克思主义史学在中国创立后的政治制度史研究，由于社会历史条件所限，专门探讨较少，而且由于“左倾”思潮的影响，片面强调了阶级斗争，未能形成中国政治制度史研究的严密体系。某些具有较高学术价值和社会价值的论著，如钱穆的《中国历代政治得失》、王亚南的《中国官僚政治研究》，受到了不应有的冷遇。因此，中国政治制度史的研究，从资料整理、阐述与考订的角度看，并不算薄弱。现在的问题与其说是薄弱，不如说是畸形，即政治学理论与政治制度史资料的不相匹配。第2章中国政治制度史的发展线索和基本趋势

中国有着数千年的文明传统，同其他国家相比，中国政治制度史的发展线索，突出表现在它的高度稳定、陈陈相因上面。当然，历代的政治制度屡有变易，但从总体来看，它的继承大于变革，因袭多于创新。大体上，中国政治制度史的发展线索，表现在以下五个方面。1.政治专制集权与社会分散放任的平衡

中国的政治制度虽然千变万化，但有一点数千年未变，这就是政治统治一直保持着高度中央集权，而社会管理一直高度分散，自行其是。从制度的角度来看，中国历史上的国家事务在春秋战国以后一直以成文规范为主，高度集权，而社会事务一直以习惯制度规范为主，高度分散。

政治有着两重含义：一是政治统治，二是社会公共事务管理。在中国古代，凡是统治需要的，都控制得十分严密，权力十分集中；凡是社会需要的，却又放得太开，过分自由。因之，中国人在对中国到底是过于集中还是过于分散的问题上，常有两种截然相反的看法，一是诅咒集权，二是抱怨分散。前者如历代对秦始皇专制的抨击，后者如孙中山对中国社会一盘散沙的感叹。

正基于此，费正清先生把中国古代的政府称之为“自私自利的政府”，即政府自身的统治能力很强，而社会事务的管理能力很弱。这一点，决定了中国政权结构的倒金字塔形。

马克思曾对法国政府及其政治统治分析道：“在法国这样的国家里，行政权支配着由五十多万人组成的官吏大军，也就是经常和绝对控制着大量的利益和生存；在这里，国家管制、控制、指挥、监视和监护着市民社会——从其最广泛的生活表现到最微不足道的行动，从其最一般的生存形式到个人的私生活；在这里，这个寄生机体由于极端的中央集权而无处不在、无所不知，并且极其敏捷、极其灵活，而现实的社会机体却极无独立性、极不固定。”中国古代政治统治和社会生活的关系，与马克思对法国集权制政治的分析极为相似。

鲁迅也专门写有《沙》一文抨击官场，称：“官僚虽然依靠朝廷，却并不忠于朝廷，吏役虽然依靠衙署，却并不爱护衙署，头领下一个清廉的命令，小喽罗是决不听的，对付的方法有‘蒙蔽’。他们都是自私自利的沙，可以肥己时就肥己，而且每一粒都是皇帝，可以称尊处就称尊。……以沙皇治小民，于是全中国就成为‘一盘散沙’了。”

从先秦开始，中国的政治结构就出现了集中和分散的萌芽。但由于当时的政治活动中，国家统治功能与社会管理功能高度混同，所以，这一时期集权与分散的分化还未最终定型。西周时期，君主并不过于专横，而诸侯有着较大的自主权，其原因就在于国家统治事务与社会管理事务通过宗法制结合在一起，统治者通过政治统治来管理社会，同时又利用社会管理来维持政治统治。

从秦到清，政治上不但建立了中央集权，而且在不断强化。秦始皇时，试图把一切权力都集中在皇帝手里，“天下之事无小大皆决于上”。凡是历史上杰出的皇帝，如汉武帝、唐太宗、宋太祖、明太祖与成祖、清圣祖与世宗，无不想方设法加强中央集权。皇帝专制集权的程度越来越高。但是，正因为政府的自私自利，由于政府控制手段的不完善，由于官僚之沙“每一粒都是皇帝”，更由于过于辽阔的国土导致严密管制之难。特别是老百姓并不在乎统一不统一，如果不统一的日子比统一过得好，他们肯定会拥护“现管”的统治者。追求统一的功绩，只是皇帝的事。所以，皇帝在不断加强中央集权，然而分裂却每每不断，为了制止分裂，中央集权要强化到尽可能的极端程度。

在这种分裂和集权的循环中，中国古代的中央集权到宋以后达到了世界无双的水平。宋以后，地方再无分裂割据的可能，到了明清两代，中央集权达到了前所未有的程度。后来由于火器的引入和战争方式的变化，从晚清到民国，又出现了不同于古代的分裂与集权的斗争。

但是，由于历史上管理条件和管理能力的限制，古代的国家机器无论如何也达不到现代国家对社会的管理水平。所以，古代所能集中的权力，基本上都属于政治统治权，而社会事务的管理，国家政权则无能为力，主要表现为族权、神权、夫权，乃至非政府的民间组织，由社会自己行使。一个县令，所管极为有限，他的政务多半只是收缴赋税，处理纠纷，审判案件，基本不提供社会服务。这一点，对中国的政治体制有着重大影响。

因之，中国传统政治是两个系统并行。在政治统治上，是自上而下的官僚系统；在社会管理上，是自下而上的乡绅系统。官僚系统以皇帝为代表，由大小官吏组成，统治着整个政府；乡绅系统则在各个朝代表现不同，如汉代的豪强，魏晋隋唐的庶族，两宋的主户，明清的缙绅。这些人具有相应的社会势力，但多数缺乏官方身份。官僚系统和乡绅系统是中国古代政治的左臂右膀，缺一不可。二者既统一，又矛盾。

统一的一面表现为：

●官僚依靠乡绅来管理社会，用他们的社会力量来加强政治统治；

●乡绅则依赖官府来维护他们的地位，借用官府的政治力量来加强他们对民众的剥削。

矛盾的一面表现为：

●官僚要控制乡绅，防范他们影响和冲击政治统治（如历代的回避制度，就是对乡绅赖以立足的宗法血缘关系及村社邻里关系的一种明确限制）；

●乡绅则在一定程度上借助民众的力量，以民众的代表者自居，同官府讨价还价。

二者都以对方作为自己的补充，以皇帝和百官为代表的专制集权为乡绅留下了一块自由活动的地盘，以乡绅为代表的分散自治则弥补着专制集权的不足。中国古代的官吏大都不真正关心民瘼，而是热心于官场的权力争夺；以往的民众也不关心甚至远离政治，而是更关心族规乡约。这一政治心理，在很大程度上就是专制集权与分散主义相平衡的产物。

南京国民政府成立以后，当时的统治者试图把政治统治的触角伸向社会各个角落，如建立区乡政权和推行保甲制度。但是，由于各种原因，这种政治统治的向下扩展，只是促成了当政者统治权力的加强，而未能形成有效的社会公共事务管理体制，所以打破专制集权与分散放任相平衡的尝试并未成功。乡长、保长的行为规范多数不是依赖法律制度，而是依赖习惯及他们的威望来行使对社会的管理权。旧的政治传统依然被保留了下来。

专制集权与分散放任的平衡，是中国政治制度史的基本线索之一，它影响着政治制度的形态，而且左右着政治制度的效果。2.家与国的统一与中外朝的平衡

在中国的历史上，家与国被高度一体化，家是国的缩影，国是家的放大。国家在中文中被组成一个词汇，就充分说明了二者的一体性。中国历史上的政权，都是高度家庭化的政权，国君犹如家长，官吏犹如家仆，民众犹如家庭奴婢。历代政治家都信奉治家与治国一理，而且把这一信条当作神圣不变的法则。这种家与国的统一，给中国政治制度史带来了重大影响。

从先秦开始，中国的政治统治就带有浓厚的宗族色彩。中国历史上的国家在诞生时，不是以地域关系取代血缘关系，而是利用血缘关系来统治有关部族。夏商周三代，国家结构实际上为部族结构。宗法制和分封制，使部族中的血缘关系政治化。“天子建国，诸侯立家，卿置侧室，大夫有贰宗，士有隶子弟”（《左传》桓公二年）；“大邦维屏，大宗维翰，怀德维宁，宗子维城”（《诗经·大雅·板》）。“尊祖敬宗”是统治者维系政治关系的基本武器。部族血缘关系，构成了这一时期政治制度的基本框架。因之，中国的政治制度一诞生，就具有家国一体化的特征。

秦始皇统一后，宗族式的政治结构转变为家族式的政治结构，政治制度也随之转变为“家天下”式的制度。此后历朝历代，虽然屡有更易，但“家天下”的本质始终不改。特别重要的是，从今天的眼光看，政治制度的运作，都是围绕着信息控制而展开的。皇帝与官僚之间，上级与下级之间，存在着对信息控制的争夺，谁掌握了较多的信息，谁就拥有实际权力，一个要了解下情，一个要蒙骗上司。而在这种信息争夺战中，官僚的家人化，显然有利于皇帝对信息的控制并提高信息的真实程度。而家奴式的宦官在政治中的作用往往超过朝官，也就不难理解了。

秦汉的三公九卿制中，政府官员（特别是九卿）明显具有皇帝家仆性质。隋唐的三省六部制，只不过是把皇帝家仆正规化、政权化。明清取消宰相制，皇帝直接指挥六部，则是把皇帝的家族式统治扩大到整个国家机器的最终完成方式。

由于家就是国、国就是家，皇帝身边的顾问、“家奴”则特别重要，是政治中不可或缺的组成部分，也使政治制度打上了家庭化的烙印。秦汉时期的中外朝，实际上就是家国一体在政治制度上的反映。当国家机构表现出与皇帝的“家长”权力的某种脱节趋势时，皇帝便“冷落”作为国家政权正式象征的“外朝”，而另行组建作为自己身边随从班子的“中朝”。

两汉以后，中外朝的称呼虽不再见于史书，但在政治结构中，一直存在着中外朝的影子，如唐宋的学士，明清的内阁、军机处，等等。从一定意义上说，两套班子（有时表现得更复杂，多套班子并行，如唐代既有翰林学士与中书门下的配套，又有中书、门下与尚书的配套，还有宦官使职与正规职官的配套）的互相补充，正是家国一体的制度化形态。

正如萨孟武先生在《中国历代中央政制》中所说的那样：“天子畏帝权旁落，惧大臣窃命，欲收其权于近臣，常用中朝官来抑制外朝官。历时既久，近臣便夺取大臣的职权，因此外朝官乃退居于备员的地位，而中朝官却渐次变为外朝官。中朝官一旦演变为外朝官，天子复欲夺其权，而更信任其他近臣。这样由近臣而大臣，演变不已。”家与国的统一与中外朝的平衡，是中国政治制度史的又一基本线索。

家与国的统一，表现在政治制度的内容上，就是政治伦理化，伦理政治化。

先秦起，中国就有了以伦理治国的传统。先秦的政治制度，明显具有伦理特色，血缘伦理关系，被扩展到政治统治领域。“立爱惟亲，立敬惟长，始于家邦，终于四海”（《尚书·伊训》），即所谓“以礼治国”。西周的礼制已很发达。“是以君臣朝廷尊卑贵贱之序，下及黎庶车舆衣服宫室饮食嫁娶丧祭之分，事有宜适，物有节文。”全都安排得井然有序，各级贵族依赖伦理等级制度进行政治统治。正如孔子所言：“为政先礼，礼，其政之本欤！”（《礼记·哀公问》）

秦王朝试图以刑罚规范取代礼仪规范，但很快便失败了。此后的西汉王朝，重新祭起了“礼”这面大旗。“道德仁义，非礼不成；教训正俗，非礼不备；分争辩讼，非礼不决；君臣上下，父子兄弟，非礼不定；宦学事师，非礼不亲；班朝治军，莅官行法，非礼威严不行；祷祠祭祀，供给鬼神，非礼不诚不庄。”（《礼记·曲礼上》）汉武帝采纳董仲舒“独尊儒术”的建议，实际是以强权来推行政治伦理化的措施。

魏晋以后，强调以孝治天下，在家为孝便是在国为忠，忠孝一体化。一直到明清，忠孝合一成为中国政治制度牢不可破的内容之一，反映了家与国的统一对政治制度内容的影响。

近代有不少立志救国的仁人志士都深刻地认识到这一点。陈独秀就言：“忠、孝者，宗法社会封建时代之道德，半开化东洋民族一贯之精神也。”（《东西民族根本思想之差异》《独秀文存》卷一）

十八、十九世纪的外国学者虽然对中国了解得很肤浅，但也敏锐地观察到了这一点，并注意到了中国伦理中群体人格和个体人格的冲突。黑格尔曾说：“中国纯粹建筑在这一种道德的结合上，国家的特性便是客观的‘家庭孝敬’。中国人把自己看作是属于他们家庭的，而同时又是国家的儿女。在家庭之内，他们不是人格，因为他们在里面生活的那个团体的单位，乃是血统关系和天然义务。在国家之内，他们一样缺少独立的人格；因为国家内大家长的关系最为显著，皇帝犹如严父，为政府的基础，治理国家的一切部门。”

在中国政治制度史中，政治伦理化反映得十分充分。历代正史中的《礼乐志》，实际上就是关于伦理化政治制度的集中记载。

家与国的统一，表现在传统的政治行为规范上，就是君臣关系、官民关系，都有如父子关系。

早在先秦，统治者就被喻为民之父母。“天子作民父母，以为天下王。”（《尚书·洪范》）对“君”的崇敬是由对“父”的崇敬引申和扩展而来的，即所谓“君子之事亲孝，故忠可移于君；事兄悌，故顺可移于长；居家理，故治可移于官”（《孝经·广扬名》）。先秦时期，君主的权力还不是特别大。如殷商的太甲“不明，暴虐，不遵汤法，乱德”，伊尹则当即把他放逐到桐宫。再如孟子所言：“君之视臣如手足，则臣视君如腹心；君之视臣如犬马，则臣视君如国人；君之视臣如土芥，则臣视君如寇雠（chóu）。”（《孟子·离娄下》）

秦以后，随着君主专制的加强，“君”和“官”就有了对“臣”和“民”的绝对支配权，天下成为皇帝的私产。汉人认为：“天下乃皇天之天下也。陛下上为皇天子，下为黎庶父母，为天牧养元元。”从此，“君叫臣死，臣不敢不死”，形成了一整套“文死谏，武死战”，臣下尽忠死节，百姓尽力奉上的行为规范，在有关制度中充满了这一方面的详细规定。3.层级体制与垂直体制的平衡

西周时期的政治体制，还是以逐级分封所形成的层级制为主体，垂直体制尚未形成。但正因为这一原因，似乎井然有序的层级制，却无法保证周天子对下面的有效统治。秦始皇统一以后，以郡县制为基础，建立了一统帝国的层级体系。同时，又初创了皇帝派遣使者出巡视察、处理事务的垂直指挥体系。此后，层级越设越多，垂直派出机构和官员也越来越多，构成了一整套复杂的国家政务系统。

秦汉实行郡县两级制，但到西汉时，就出现了郡国尾大不掉的局面。到了东汉，即变为州郡县三级制。唐代的道，实际具有中央派出机构和地方行政层级两重性质。宋代起，地方行政层级越设越多，至明清时，政权结构已经层层叠叠，层级之上再加层级。如省级在布按二司之上再加巡抚，巡抚之上再加总督，就是一例。从总体来看，历代王朝的统治者，都有不断增加行政层级的趋势。解开这一谜底，尚需从垂直体制中找答案。

行政区划过大，势必会加大地方实力，导致地方对中央的抗衡。因之，缩小行政区划，就成为中央有效控制地方的常用措施，汉武帝的“推恩令”，就是明显一例。但是，缩小行政区划必然会导致地方政府的数目过多，以致中央管不过来。唐太宗书写各个州郡刺史名字和政绩于屏风之上，以备黜陟，除了反映了唐太宗励精求治的一面外，还反映出州郡太多，皇帝无法对地方长官了如指掌，只得借助“屏风”以备考这一事实。解决这一难题的途径有二：一是加强垂直监督，二是增加行政层级。

从管理学的角度来看，控制幅度与管理层级有着密切关系。两者之间成反比。缩小控制幅度，虽然有利于加强中央集权，但必定会增加行政层级。而不采取其他辅助措施，单纯扩大控制幅度，必须在大幅度下放权力的前提下才能做到。几乎所有的统治者都愿意缩小地方政府的行政区划（这必然导致地方政区数目的增加，即控制幅度的扩大），但又不愿冒着丧失权力的危险去贸然扩大控制幅度。对此，较有作为的帝王大都采取建立和健全垂直监控体制的办法来加强对下属以及地方政府的统治。例如，秦汉的御史大夫，史称其“副丞相”，许多人都把他当丞相的副手来看待，实际上，此处之“副”，实为副贰相敌，绝非现代意义的副职。御史大夫并不向丞相负责，而是垂直向皇帝负责并按皇帝意旨监控丞相，其作用在于以同皇帝的垂直关系来控制皇帝以下的丞相百官层级体系。汉武帝时设立的刺史、司隶校尉，无不带有这种垂直性质。不过，秦汉时期的垂直体制还不够完善，变异较大，皇帝和百官、中央和地方的关系未能处理得十分恰当，汉末分裂割据，与此不无关系。经过魏晋南北朝的不断演变，到了唐宋时期，这种垂直体制得到了显著加强，并且与层级体制渗透融合，如唐代派到各道的各种使者，宋代的各路监司和府州通判，都反映了这种性质。明清两代，垂直体制被病态加强，最典型的就是明代的厂卫制度和清代的密摺奏事。厂卫制度以“缉访”的形式，使皇帝的监控能力能够垂直达于各个行政层级；密摺奏事则能使有关官员超越层级而同皇帝建立直接联系。至此，垂直关系对层级关系的控制达到了高峰。

问题在于，历代皇帝建立垂直体制来加强对行政层级的控制，但他绝不允许大权旁落，即使是那些“口含天宪”、威风凛凛的“使者”和钦差大臣也不例外。一般来说，层级体制上的权力尚相对稳定，而垂直体制上的权力则极不稳定。从本质上讲，一切政治权力都属于皇帝，任何官员的权力，都是来自于皇帝的授予，垂直体制上的官员尤其如此。本来，垂直系统的设置，就是出于皇帝专制的需要，其官员均出自皇帝的亲信。他们行使的权力，均是代行皇帝权力。但是，皇帝为了防止自己被架空，总是把垂直体系中的官员的地位压得很低，使垂直体系中的官员大都处在“位卑权重”的状况之中。例如，汉代的御史大夫低于丞相，刺史低于郡守。唐代的中书省、门下省官员低于尚书省官员，北门学士、翰林学士又低于三省六部官员。明初的内阁，起初连正式身份都没有。整个明清时期的科道官低于行政官。总体上，垂直体系中的官员地位一般都低于层级体系中的官员，而权力重于层级体系中的官员。垂直体制与层级体制的互相配套和制约，形成了中国帝制时代政治组织制度的基本格局，即政治决策和监督一般来自于垂直体系，造成了“一竿子插到底”，许多问题不“通天”就难以解决的政治行为方式；而推行政务则依赖于层级体系，造成了层层周转、执行效率缓慢低下的行政行为方式。

垂直体系“位卑权重”的格局，使垂直体系中的官员能够利用他们“权重”的优势，想方设法改变自己“位卑”的处境。汉代的御史大夫升为三公、刺史变为州牧，以及尚书台由少府的属下转化为后来的最高行政机关，都说明了这一点。因之，在中国古代社会的前期，垂直体系一直不稳定，处在不断变异之中。这种变异的基本方向，是向地位较高并较为稳定的层级体系转化。到古代后期，垂直体系的建制虽然逐步稳定了下来，但垂直体系的官员和层级体系相比，却流动较快，多数任职不久就会转升为更加正规、级别更高的层级体系官员。

历代政府新增的行政层级，多由垂直体系转化而来。垂直体系上的官员也多会晋升成层级体系上的官员。不过，行政层级的增加，又会导致效率低下、人浮于事等种种弊端，大大增加政府系统内部管理的工作量，削弱政府管理社会的外在能力。对此，历史上各个朝代在上升阶段或有为阶段，多采用加强垂直体制建设的方法来加强统治，而到了下降阶段或腐败阶段，则不惜牺牲政府的管理能力和行政效率，多采用不断增加新的层级的方法来保证皇权专制不受妨害。而且在垂直体系的官员权势过大、臣威震主的特殊情况下，皇帝还可以反过来利用层级官员的力量去制约、削弱垂直官员的权势。层级体制和垂直体制的互相配合、互相牵制，是中国政治制度史上的一个基本现象。

层级关系和垂直关系的协调问题，一直是中国历史上的一大难题。这一难题对近现代也有极大影响。直到今天，中国的政府体制中，还不能恰当地解决“条条”和“块块”的关系问题，就是这种历史影响的反映。

从行为科学的角度来看，中国传统的政治体制，由于没有大众传媒的存在，使官僚系统垄断信息成为可能。层级体制的设置，其目的是层层汇集信息，使处于权力最高层的皇帝能够成为信息的集大成者。然而，在实际政治行为中，层级体制上的官僚，有向上传递信息的义务，却没有相应的动机，使真实信息的向上传递不是层层递增，而是层层递减，在递减过度的情况下，为了免除义务还会制造出虚假信息来填充。

层级官吏递减信息的动机有二：一是为了使自己的不当行为以至违法行为得到保护，二是为了便于自己对下属及社会的管理。

因此，中国官场上形成了瞒上不瞒下的行为传统（孔飞力的《叫魂》一书，对这种情况有出色的描述）。平心而论，为了贪赃受贿而对上司隐瞒信息只是特例，但为了管理上的方便而对上司隐瞒信息则是通例。中国的地域差异极大，实施管理的差异亦极大，适度的信息遮蔽，是保持行政弹性必不可少的。一旦没有信息遮蔽，明察秋毫的皇帝下达了无法因地制宜的圣旨，下面的官就当到头了。因此，各级官员不但要隐瞒，而且要做假，靠汉代的刀笔吏至清代的师爷、幕宾这样一批官场操作者，使向上传递的信息都中规中矩。

在这样一种行为机制下，本应是信息由下至上逐层递增的制度要求，变成了实际信息由下至上逐级递减的行为惯例。皇帝对臣下“欺君罔上”的担心是实实在在的，他们极怕受臣下蒙骗，封锁消息，而官僚则对各层上司直至皇帝，或多或少都要隐瞒点事实，尽可能不让自己治下的所有实情都传递到上层，必要时还会以虚假信息来蒙骗上司。较为明智的皇帝，只得依赖更为亲信的垂直体系来获取更多的信息，靠建立直接听命于自己的垂直体系作为耳目，来弥补和校正层级体系汇集上来的信息，导致了垂直的监察体系不断发展，一直到出现特务机构、密摺奏事，以及作为“明察秋毫”象征的微服私访。

皇帝打算掌握一切信息但却无法掌握所有信息的现实，出于维护自己的统治高于一切的动机，使其在信息选择中主要关心臣下是否忠诚的信息，而忠诚以外的其他信息可以忽略甚至不顾。作为皇帝耳目的垂直体系，也在这种选择中强化了自己的行为偏向。发展到明清，中国古代的官僚结构变为管官的官越来越多，而管民的官越来越少，专制体制走上了末路。但是，这种官僚系统垄断信息并以忠诚与否判断信息重要程度的行为习惯，其影响要深远得多。4.君主专制与民本思想的平衡

中国和西方都产生过君主专制，但中西君主专制的历史背景不同。中国的君主专制受天命和民本思想制约，西方的君主专制受贵族和宗教思想制约。在中国政治制度史的价值取向上，民本思想一直是一个重要内容。

殷商时期，天命是政治制度的主导思想，但是，当时并未能形成统一的、有系统教义的宗教。从西周始，重民思想逐渐产生，而且逐渐渗透到政治统治之中。到了东周，重民思想则已经成为较有头脑的统治者的政治指导思想。《左传》《诗经》《国语》中，都不乏这种记载。如：

●“虢（guó）必亡也，虐而听于神。”“虢其亡乎？吾闻之：国将兴，听于民；将亡，听于神。”[《左传》庄公三十二年内史过、史嚚（yín）语]

●“天道远，人道迩，非所及也。”（《左传》昭公十八年子产语）

●“民之所欲，天必从之。”（《左传》襄公三十一年穆叔引《泰誓》语）

●“夫民，神之主也。是以圣王先成民而后致力于神。”“故务其三时，修其五教，亲其九族，以致其禋祀（yīnsì，祭天的礼仪），于是乎民和而神降之福，故动则有成。”（《左传》桓公六年季梁语）

春秋战国时的思想家，无不把“民”放在一个重要位置，以民心向背作为衡量政治优劣的重要标志。最典型的，则要算孟子说的“民为贵，社稷次之，君为轻”（《孟子·尽心下》）。

秦汉以降，重民思想指导着历代皇帝的统治方略。包括像秦始皇那样的暴君，也对“黔首”十分重视。汉代诸帝的诏令，其中以“重民”“重农”“与民休息”“劝课农桑”“轻徭薄赋”等内容最为常见。

是否重民，成为历代皇帝好坏与政治优劣的重要标志。

中国重民思想的产生和定型，与中国的农业经济紧密相关。古代农耕经济发达于西周，而重民思想也形成于西周，这二者之间不是没有关系的。农业社会的政治统治，必须以农民的“安居乐业”为前提。如果农民无法生存，出现“民不聊生”“民怨沸腾”的局面，则政治统治就无法进行。任何一个稍有头脑的统治者，都不会看不到这一点。因之，“民为邦本”“使民以时”“民贵君轻”等民本思想，就成为历代“明君贤相”的政治格言，行“仁政”、崇“王道”，也就成为历代政治制度的指导思想。

中西君主专制有一个很大的差别，就是中国的皇权除了受虚无缥缈的天命约束外，几乎不再受任何约束。而君主本身通过天命学说的神化，自己又是天命的代表。因之，中国的君权具有至高至上的权威，缺乏外部的制度性限制。而民本思想对于皇权的随意性，则起着较大的制约作用。从西周起，对天子的约束，主要表现在自省方面，即君主自我克制，自觉遵循“敬天”“尊祖”“保民”的基本原则。此后，这三种基本原则历代相传，只不过互有消长、侧重不同而已。秦汉以后的政治体系中，民本思想成为皇帝以及臣下、包括全体官吏在内的共同行为准则。政治决策和政治行为制度，一概受民本思想支配。不重民的君主，则必然受到“天命”假借民众之手的惩罚。

为了保证民本思想得以贯彻，在中国古代形成了一系列制度措施，这些制度措施，一直延绵不绝。其中最主要的有：

●纳谏、兼听；

●为民表率、勤政爱民；

●重视农耕、使民以时，等等。

需要指出的是，中国古代的民本思想，是同君主专制紧密结合为一体的，同现代民主思想有着根本区别。重民也好，纳谏也好，都必须服从于君主专制的需要，都必须以维护君主专制而不是以冲击君主专制为前提。民本思想不是君主专制的对立面，而是君主专制的补充物，即以民本思想来防范暴君，以开明君主来体现民本。

我们可以看到，中国古代的民本思想和君主专制之间，存在着互相平衡关系。在这种平衡的支配下，开明专制就是最好的政治统治模式。明君贤相式的清官政治，一直是中国人梦寐以求的良好政治典范。掌握君主专制与民本思想的微妙平衡，是理解中国政治制度史基本内容的一个关键。第3章中国政治制度史的基本特点

根据对中国政治制度史的纵向考察，我们可以看出，它具有以下特点。1.权力一元　国家本位

在上古时期，中国就曾产生过朦胧的一统意识。殷商时期，“王”已经有了惟一性的倾向，如“听予一人之作猷”，“惟予一人有佚罚”（《尚书·盘庚上》），等等。春秋战国的百家争鸣中，权力一元的思想逐渐萌发。值得注意的是，不论诸子百家的学说有多大区别，他们在国家、君主、权力方面推崇一统，倡导一元，几乎异口同声。

●孔子称：“天下有道，则礼乐征伐自天子出。”（《论语·季氏》）

●管子言：“使天下两天子，天下不可理也。”（《管子·霸言》）

●连豁达的庄子也道：“圣有所生，王有所成，皆原于一。”（《庄子·天下》）

●孟子回答梁襄王“天下恶乎定”的提问时道：“定于一。”（《孟子·梁惠王上》）

●介于儒法之间的荀子则称：“隆一而治，二而乱。自古及今，未有二隆争重而能长久者。”（《荀子·致士》）

●法家的权威韩非则说：“事在四方，要在中央；圣人执要，四方来效。”（《韩非子·扬权》）

●杂糅百家的《吕氏春秋》也道：“天下必有天子，所以一之也；天子必执一，所以抟之也。一则治，两则乱。”（《吕氏春秋·执一》）

儒法两家的治国理论虽然势如水火，但在强调一元、一统方面却有着惊人的一致。这些论述，无疑为以后建立权力一元的政治体制提供了思想基础。

真正的大一统观念，是在秦汉帝国时期形成的。权力一元，同专制统治紧密相关。伴随着大一统专制帝国的建立，大一统政治观念也就成为政治制度以及政治行为的指导方针。到汉武帝时，大一统思想终于成为政治生活的基本原则。

此后，经过历代帝王的不断强化，权力一元最终成为中国政治生活中的最高准则。权力出于一，高于一，一于国家，再由家国一体而一于君主。这不但是历代统治者所信奉并视为万古不变的法则，而且也是中国普通老百姓毫不怀疑的政治原理。长期以来，权力一元的信念支配着中国的政治领域，一直不容动摇。

权力多元的观点不仅统治者无法接受，而且连一般老百姓也不能容忍。特别是那些统治者们，还要有意强化权力一元的正面作用，以加强他们的专制统治。从秦始皇的“天下事无小大皆决于上”，到汉武帝采纳董仲舒“春秋大一统者，天地之常经，古今之通谊”的政治理论，把一切国家事务和社会事务都“一统于天子”，再到明清诸帝的“乾纲独断”，最后到蒋介石的“一个党，一个主义，一个领袖”，无不同出一辙。这一特点，对中国政治制度史有着重大影响。

同权力一元相伴随的，是中国政治体系中的国家本位。在中国政治制度史中，除皇帝以外，其他人都不允许有个性存在。芸芸众生，都是为国家、为别人活着。国家就是政治的全部意义，而皇帝就是国家的代表。政治的内涵仅限于国家，也就是限于皇帝。任何政治活动，都必须围绕国家，也就是围绕皇帝而展开。

因之，中国古代的政治制度，丝毫不允许体现出人在政治中的地位，人作为万物之灵，在中国政治中的地位是可悲的，任何人都只能作为政治的工具而存在。就连高高在上的皇帝，也在某种程度上被异化为政治工具，在中国帝制时代的后期尤其是这样。明清诸帝的身上，处处可以看到这种异化色彩。其中最典型的、个性色彩最浓的明武宗，由于其脱离政治工具的“常轨”最突出，因之也最为人们所不齿。

在这一背景下，中国人所说的“自由”，不是由自在的人变成自为的人，而是由自在的人变成为所欲为的人。正如黑格尔所言：“东方人还不知道，‘精神’——人之所以为人的本质——是自由的；因为他们不知道，所以他们不自由。他们只知道一个人是自由的。唯其如此，这一个人的自由只是放纵、粗野，热情的兽性冲动，或者是热情的一种柔和驯服，而这种柔和驯服自身只是自然界的一种偶然现象或者一种放纵恣肆。所以这一个人只是一个专制君主，不是一个自由人。”2.政治伦理化

在中国古代的政治系统中，伴随着家国一体的政治格局，政治行为被高度伦理化了。

前文已经讲过，家国一体伴生了忠孝合一。而这种忠孝合一，则最充分地体现了中国政治制度最突出的特点和最丰富的内涵。思孟学派的“修齐治平”学说，一直支配着几千年来的政治实践。即所谓：“古之欲明明德于天下者，先治其国；欲治其国者，先齐其家；欲齐其家者，先修其身；欲修其身者，先正其心；欲正其心者，先诚其意；欲诚其意者，先致其知；致知在格物。物格而后知至，知至而后意诚，意诚而后心正，心正而后身修，身修而后家齐，家齐而后国治，国治而后天下平。自天子以至于庶人，壹是皆以修身为本。”（《大学》）

这一个“格物→致知→诚意→正心→修身→齐家→治国→平天下”的链状公式，在两千余年间，既是政治家的行为指南，又是政治制度的基本内涵。

政治伦理化的最突出特点，就是家长制政治体制。

中国历代统治者都十分重视家庭以及家庭关系，因为它具有相应的政治功能。统治国家的方式，只不过是家长统治子女方式的放大。不仅君主是庶民之父母，而且那些君主的臣仆也是庶民的“父母官”。

秦汉时期的三公九卿制，实际上就是家庭建制的放大，公卿的首要职责是为皇帝这个大家长的私人生活服务，其次才是代替皇帝管理百姓。隋唐时期的三省六部制，虽则比秦汉要显得正规得多，但国家政治体制仍然未能摆脱家庭建制的影子，公卿百官依然是皇帝的家仆。在政治统治中，离皇帝这个大家长越近的家内奴仆，则地位越重要，而不管他是否有较高的头衔。汉、唐、明的宦官专权，在一定意义上可以说是这种家长制政治体制的必然产物。

政治伦理化，必然会导致政治的道德化和感情化。用道德观念来评判政治，用感情支配政治行为，这是中国政治的基本特色之一。成文的制度规定必须依据道德规范来制定，而且在效力上还低于道德规范。一旦成文的法规制度同习惯的道德规范发生冲突，则必须服从于道德规范，即所谓“曲法以从义”。这一点，决定了中国的政治制度在实体性制度规范上往往相对来说还较为严密具体，而在程序性制度规范上则十分粗略。在政治制度的实施上，则重“实质”而轻“形式”，重“道理”而轻“程序”。只要符合道德礼义，就可以抛开法度手续。因之，中国政治制度带有很大的任意性，人治传统绵延不绝。汉代杜周任廷尉，有人指责他置法律于不顾，专门阿从皇帝意志时，他坦然答道：“三尺安出哉？前主所是著为律，后主所是疏为令，当时为是，何古之法乎！”历代皇帝的御笔断案，明清凌驾于正常司法之上的诏狱，无不是这种人治传统的表现。不是人服从制度，而是制度受人的支配，具体来说，是制度受人的道德观念和感情需要支配。特别是皇帝的为人及其好恶，对于政治有着决定性作用。虽然有些皇帝也在表面上不“以己屈法”，但那只不过是为了使自己所立之法取信于民的一种手段而已，以表示其“言必信、行必果”，并非是真正的弃人治而行法治。研究中国政治制度史，应当对这一特色予以充分重视。3.政治世俗化

中国政治制度同外国相比，基本上是一种“入世”型的制度体系。政治中没有给宗教留下支配性的地位。在中国的政治体系中，神为人服务，而不是人为神服务。有人把支配中国政治的儒家思想看作宗教，称为“儒教”。儒教是否成立且不论，即便成立，它的教义也是一种追求此岸世界的世俗教义，与那种追求彼岸世界以求解脱的宗教（如佛教）教义大不相同。

在这种政治思想的指导下，中国的政治重今世，重现实，务实不务虚。中国的政治制度讲实用，讲功利，体现了一种求实特色。有人以儒家的“重义轻利”来论证中国政治缺乏功利追求，其实是绝大的误会。儒家所谓的“重义轻利”“君子喻于义，小人喻于利”“仁义而已矣，何必曰利”“正其谊不谋其利，明其道不计其功”，等等，其实质是把“义”看作是更大的“利”和根本的“利”，要求人们弃小利而谋大利。在中国的历史上，从政治指导思想到具体制度内容，都是出自于现实需要，政治凌驾于宗教之上，而不是宗教凌驾于政治之上，绝不允许出世型的宗教教义干扰世俗型的政治统治。

从西周开始，中国政治就走上了世俗化道路，宗教意识受到了世俗政治的压制。殷周相比，“殷人尊神，率民以事神，先鬼而后礼”；“周人尊礼尚施，事鬼敬神而远之，近人而忠焉”（《礼记·表记》）。儒家的始祖孔子则把这种世俗化思想表达得十分明确：“未能事人，焉能事鬼？”“未知生，焉知死？”（《论语·先进》）他的弟子也明确指出：“子不语怪、力、乱、神”（《论语·述而》）。这一思想，成为后来的历代皇帝制定政治统治制度的指导方针。

在政治中不讲宗教精神，起码不以追求彼岸世界的宗教教义支配政治（以儒教的入世教义支配政治则是另一回事），使中国的政治制度史十分“实在”，具有极高的实用价值。“中土素无国教矣……国民常性，所察在政事日用，所务在工商耕稼。志尽于有生，语绝于无验。”中国历代的政治制度，在保证皇权专制的前提下，充分满足了普通国民的这种心理。在各项政治性的制度规范中，首要的，也是主要的内容，是有关维持农业社会基本秩序的规定。政治机构的设置，官员的选拔和配备，都带有很强的实用性。政治决策的制定，政令的推行，国家事务和社会事务的处理，都以服从实际需要为宗旨。当然，这种实际需要首先是专制统治的需要，其次才是社会的需要。但是，其实用性却是无可置疑的。4.国家机器人格化

国家机器人格化是家长制政治体制和政治伦理化的逻辑产物。

中国历史上的政治，都是人格化的政治；中国历史上的政治制度，也都是人格化了的制度。在中国政治制度史上，我们可以看到一个很有意思的现象：一方面，是人被物化为政治的工具；另一方面，是制度被拟人化为某一个（或某一种）政治活动家的偶像。这一特色，在中国几千年的历史中一直绵延不绝。

从先秦起，中国就诞生了政治偶像。尧舜禹汤，文武周公，在春秋时就是人们讴歌的对象，而且越到后代“声望”越高，以致成为后代政治家可望而不可及的光辉典范。家长制的政治规范，使得君主对于政治具有决定性的意义，形成了一人之贤愚决定天下之安危的格局。中国历史上的政治制度，正是因此而带上了极大的个人色彩。“人存政存，人亡政息”，成了历代无法克服的通病，“一朝天子一朝臣”，成了不可避免的惯例。

正因为中国的国家机器乃至政治制度都被高度人格化了，掌权者的人格力量就要比政治制度的规范力量大得多。同一个制度体系，在“明君贤相”手里就可以做到国泰民安，在“昏君佞臣”手里就有可能丧失政权。因之，人们对掌权者的关注，远远超出对制度的关注。历代关于制度优劣的争论，远远没有“忠奸之争”“贤佞之争”重要。甚至那些本来同政治没有关系的个人私生活问题，在这种政治制度人格化的“催化剂”作用下，都成了关系着国家命运、民族前途的大事情。历史上那么多“女人祸国”“佞臣误国”的史实和故事，如果从国家机器和政治制度人格化的角度来考虑，就不难得出较为合理和深刻的认识，也就能够更准确地把握其悲剧的历史成因。了解这一特色，对于正确评价中国历代政治制度的历史作用，具有重要意义。5.权责分离

从秦汉建立大一统帝国开始，中国的政治体制中就产生了权责分离的因子，而且这种权责分离在政治制度中占据了重要位置，通过历代沿革愈演愈烈。

秦始皇建立皇帝制度后，皇帝享有一切权力，但却不承担任何责任。此后，历代皇帝不断加强中央集权，同时又在不断“下放”治国责任，致使权力越来越向上集中，而责任却越来越向下转移。汉初，遇有天灾人祸、治国不当，皇帝还要以“罪己诏”的方式承担表面责任。到了汉末，则连这种表面责任也不再承担，而是把全部罪责归于三公。以后的各个皇帝，除了亡国之君因改朝换代而遭后人唾骂外，其余无不是“圣明天子”，连皇帝做错了事也是“圣恩浩荡”。

必须注意的是，中国的“皇帝不犯错误”，同英国的“国王不犯错误”完全不同。英国真正实现“国王不犯错误”的体制，是以王位虚悬、国王不掌握实际权力为前提的，而中国的皇帝则是在大权独揽的情况下不承担责任的。所以，英国的“国王不犯错误”，其实质是权责相称，而中国的“皇帝不犯错误”，其实质是权责分离。

由于权责分离，手中的权力越大，承担的责任越小，掌握最高权力的人，则不承担任何责任，从而导致了中国的政治体制完全以争夺和保持权力为中心而运转，政治制度完全以争夺和保持权力为中心而展开。而权力的正确运用和制约，则被搁到了无关紧要的位置，并且必须为取得更大权力而服务。即便有权力制约，也是为了防范权臣僭越和大权旁落。夺取和保持权力，异化为政治的最终和最高目的。几乎所有的政治家，都拼命沿着权力的金字塔向上奋斗，以求取得更大的权力，同时也逃避应承担的责任。几千年的中国政治史，几乎处处可见这种权力斗争的漩涡。直到现代，这种“权力崇拜”的历史遗迹还时隐时现。

权责分离除了导致权力角逐的恶果外，还会伴生另一恶果，即层层把责任推给下面，而只对上尽忠。最后的结果是，整个政治体系，无人对社会负责。中国古代政府的管理社会能力较差，这种权责分离是其原因之一。

权责分离对于历代的政治制度有着重大影响。各代有关各级官吏的权责规定中，有关权力的规定总是限制性规定，而且越往上层限制越严；有关责任的规定总是扩充性规定，而且越往下层责任越重。皇帝以下的官吏，普遍采取分割权力以互相掣肘制衡的方法，皇帝集权和臣下分权相辅相成。掌握这一特点，能够帮助我们正确认识中国传统政治制度中的权力分布问题。

中国政治制度史是一个有待于历史学家和政治学家共同努力、进一步开发的研究领域，其中有许多问题尚需深入探讨。本书仅仅是在这一片沃土上刚刚开始耕耘，离收获果实还有很大距离，书中的许多

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