中国农村公共产品供给制度研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：石义霞

出版社：中国财政经济出版社

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中国农村公共产品供给制度研究试读：

石义霞同志的专著《中国农村公共产品供给制度研究》，是以她的博士论文《中国农村公共产品供给制度研究》为基础，经过进一步研究、修改、充实后形成的。该书即将付梓，为其作序，以表祝贺！

石义霞同志在北京大学攻读博士以来，注重理论联系实际，围绕其所从事的财政与“三农”工作实践，潜心钻研公共经济学、发展经济学以及公共财政学等学科理论，其中，着重对我国的农村公共产品供给制度进行了深入细致的研究。在研究过程中，石义霞同志查阅了大量的文献资料，并深入农村实地开展调研，获取了丰富的第一手资料，形成了自己的研究成果，即展现在读者面前的这本专著。

农村公共产品供给制度既是一个理论命题，又是一个重大的现实问题，涉及供给主体、供给数量、供给方式、供给成本筹集渠道、供给决策机制和需求表达机制以及供给的公平与效率等多个方面，并受到政府职能、财政制度、经济发展水平及市场化程度等多个因素的制约和影响。基于这一认识，石义霞同志从我国特有的城乡二元经济结构入手，按照理论分析—经验借鉴—历史回顾—现状分析—完善对策的思路，对中国农村公共产品供给制度作了系统研究，形成了自己的一些观点和见解。她认为：中国农村公共产品不仅仅是农村区域上的概念，更重要的是经济和政治体制上的概念。人民公社时期和家庭联产承包责任制时期农村公共产品的供给主体制度和成本筹集制度并没有发生实质性变化，即农民都是农村公共产品的供给主体，但农村税费改革后农村公共产品由农民为主提供的状况就发生了重大变化，农民逐渐解除了农村公共产品供给的主体责任，政府财政逐渐承担了相应的责任，弥补了长期以来的缺位状况，是农村公共产品供给制度的一项重大创新和变迁。但由于农村公共财政制度仍不健全、不完善，乡村治理结构改革仍相对滞后且惯性较强等诸多原因，我国当前的农村公共产品供给制度变迁的路径依赖特征依然明显，仍存在供给主体责任不明确不合理、供给总量不足、供给成本融资渠道狭窄、供给机制改革滞后、供给结构失衡等诸多问题。与此同时，随着近年来农村市场经济的发展和改革的推进，我国一些地方探索了一些颇具重要引导和借鉴意义的农村公共产品供给制度实践，如政府委托供给模式、财政引导供给模式、民间组织自发供给模式等。完善我国农村公共产品供给制度，要在明确原则、目标和总体思路的基础上，重点是不断进行体制和机制创新，具体来说，要从财力保障机制、乡村治理机制和多元供给机制三个方面努力。

中国目前还是一个农业大国，农民占人口的多数，能否有效确保广大农民群众的根本利益不仅关系到全面小康社会的建设，也关系到社会主义优越性的体现与和谐社会的构建。当前，我国经济社会发展已进入工业化中期和城镇化加速推进期，在新的发展阶段和形势下，完善我国农村公共产品供给制度，对于破除城乡二元经济结构、形成城乡经济社会一体化发展新格局，具有十分重要的意义。但愿本书的付梓，能为相关研究与实践提供一定的启迪。

路漫漫其修远兮，我们正处于改革变迁的新时代，新情况新问题层出不穷，希望石义霞同志能够不断求索创新，学以致用，继续为其所从事的财政与“三农”事业努力工作！第一章导论

本章主要对本书的选题原因、研究的意义与目的、研究文献综述、研究思路和框架、研究方法以及创新之处等内容进行介绍和分析。第一节问题的提出

亚里士多德曾说：“凡是属于最多数人的公共事物常常是受人照顾最少的事物，人们怀着自己的所有而忽视公共的事务，对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”新中国成立后，为迅速恢复国民经济，实现优先发展重工业的赶超发展战略目标，国家通过一定的城乡有别的制度安排，以“剪刀差”的形式，把农业剩余转化为工业发展所需要的资本积累。在这一个发展战略指导下，我国逐渐形成了城乡有别的二元结构制度，这种二元性体现在政治、经济、社会、文化等各个方面。其中，特别重要的一个方面就是国家公共经济资源的配置制度，即经济财政制度同样具有十分明显的城乡二元结构的特征。在二元经济财政制度的影响和作用下，国家的公共产品供给制度也被分割为城市公共产品供给制度和农村公共产品供给制度。因此，多年来，广大农民群众虽然居全国人口的绝大多数，但享受到的公共服务却是最少的，没有能够公平地分享改革发展的成果。“目前，城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共医疗、义务教育、最低保障等基本的公共产品上。”从当前我国经济社会发展的实际情况来看，农村公共产品供给的严重短缺及与城市的失衡已成为制约科学发展的突出问题，并成为城乡差别的焦点所在，对于这种状况，必须充分利用我国经济社会发展转型的有利时机，彻底地加以改变。

今后一个时期，我国仍将是一个发展中的农业大国，农业是国民经济的基础性产业，但仍很薄弱；农村是经济社会发展最广大的地区，但发展得最落后；农民占人口的绝大多数，但公共利益最难有效保障。在我国现代化进程中，农业、农村、农民共同构成的“三农”问题，不仅关系到党和国家事业发展的全局，还关系到全面小康社会的建设和社会主义和谐社会的构建。基于这样的一个基本国情和国家发展战略需要，党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央，更加高度重视“三农”问题，作出了一系列重大的战略部署。党的十六届三中全会强调要坚持“多予、少取、放活”的方针；胡锦涛同志在党的十六届四中全会上提出“两个趋向”的重要论断，即“在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向，但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”；党的十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”的战略任务；党的十七大提出解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重；党的十七届三中全会作出了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指出农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局，要把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。“三农”问题昭示着农民群体权利的缺失，一定程度上蕴含着农民公共利益的保障失效。正是基于以上的问题和当前的国家发展战略，本书认为，解决“三农”问题、建设社会主义新农村，尽管涉及各个方面，需要采取政治、经济、社会、文化等综合措施，但最为重要的一点就是要首先确保广大农民群众能够享受到基本的公共产品和公共服务，这既是建设社会主义新农村的重要突破口，也是新阶段贯彻落实科学发展观、深化农村改革与发展的重大举措。事实上，我国改革开放几十年的历程也表明，缩小城乡差距，构建社会主义和谐社会，不仅仅是要缩小城乡经济总量和居民收入的差距，更重要的是要逐步缩小城乡居民享有的公共服务和生活水平的差距，以实现城乡公共服务的均等化。因此，适应农村经济社会发展的新情况、新形势，对我国农村公共产品供给制度进行专题研究，进而提出完善我国农村公共产品供给制度的思路和措施，具有十分重要的现实意义和理论意义。第二节研究的意义与目的

农村的发展、农业的进步和农村社区居民的生产生活都无法离开农村公共产品的供给。改革开放的发展实践已充分证明，农村公共产品的供给状况不仅直接关系到广大农民群众的根本利益，也会影响整个国民经济的发展。目前，我国正在深入贯彻落实科学发展观，立足实现以人为本，构建老有所养、学有所教、住有所居、病有所医、劳有所得的社会主义和谐社会。在进入统筹城乡发展的新的历史时期，对农村公共产品供给制度进行研究，具有重大的意义。

第一，改革完善农村公共产品供给制度是贯彻落实科学发展观的客观要求。科学发展观是中国共产党从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想，是全面建设小康社会和实现社会主义现代化的根本指导方针。贯彻落实科学发展观，最重要的是要牢牢把握以人为本这个核心，即最大限度地维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益。我国既是农业大国，也是农民大国，坚持以人为本，离不开最广大农民群众这个最大的本。而改革和完善现行农村公共产品供给制度，通过农村公共产品供给的增加，不断满足农民群众在生产生活中日益增长的实际需要，正是维护和实现了广大农民群众的切实利益，体现了贯彻落实科学发展观的核心要求。

第二，改革完善农村公共产品供给制度是解决“三农”问题、统筹城乡发展的关键环节。中国长期形成的城乡二元经济社会结构，导致农村与城市差距明显并呈现扩大趋势，形成了典型的农业、农村、农民“三农”问题。相对于其他产业而言，农业是弱势产业，最需要扶持；相对于城镇居民而言，农民是弱势群体，最需要关怀；相对于城镇而言，农村是落后地区，最需要发展。“三农”问题已经成为目前中国整个经济社会发展的“弱中之弱”和全面小康社会建设的重点、难点。其中，农村公共产品供给不足，以及与城市公共产品供给的巨大差距，就是“三农”问题的集中表现。因此，完善农村公共产品供给制度，让农村居民享受到与城镇居民一样的公共产品和公共服务，真正给予农民“国民待遇”，将是加快解决“三农”问题、统筹城乡经济社会发展的现实需要和必然选择。

第三，改革完善农村公共产品供给制度是广大农民群众对各级政府提出的强烈要求。目前，农村公共产品供给短缺以及存在的体制性机制性弊端，已严重制约了农村居民生产生活质量的提高，引起了广大农民群众的强烈不满。“公众日益增长的公共品需求同公共品供给短缺低效之间的矛盾，已经成为当前中国社会的主要矛盾。”同时，随着农村改革的不断深入，广大农民群众的维权意识和参政意识不断增强，尤其是近几年来国家支农惠农政策的实施，广大农民群众对政府的期望和要求也不断提高，他们迫切希望政府能为其提供有效的公共产品和公共服务，维护和实现好关系他们切身利益的生产生活实际问题。也只有使广大农民群众的利益需求得到不断的满足，广大农民群众才会真心支持和拥护政府，和谐社会才会真正实现。

第四，农村公共产品供给制度不仅是一个十分重大而又迫切的现实课题，也是一个对于构建公共经济学包括财政学等学科的理论大厦具有重要基础性作用和学术价值的理论课题。对农村公共产品供给制度理论进行研究，探讨中国农村公共产品供给制度的历史变迁，总结当前农村公共产品供给制度存在的突出问题以及各地的实践和探索，进而提出完善我国农村公共产品供给制度的思路和对策，不仅可以进一步丰富我国的公共经济学等内容体系，还可以为深化农村改革与发展、改革农村公共产品供给制度提供理论参考。因而，总的看，对我国农村公共产品供给制度进行研究，具有十分重要的现实和理论意义。

本书的研究目的是，以制度变迁理论、公共产品理论、公共财政理论及乡村治理结构理论为基础，借鉴国外农村公共产品供给制度理论和实践，系统总结中国农村公共产品供给制度的历史变迁，对当前中国农村公共产品供给制度及实践进行分析、总结，发现其存在的问题及创新之处，在此基础上，提出新形势下完善中国农村公共产品供给制度的总体思路，并着重从公共财政、乡村治理结构和供给机制三个层面提出完善中国农村公共产品供给制度的对策。第三节研究文献综述

国内外学者对公共产品和公共产品供给制度的研究已经是非常丰富和成熟。但就西方大多数经济发达国家而言，由于城乡社会已实现了统筹发展，不存在城乡二元经济结构，或者说城乡二元经济结构没有我国这样明显，相应的，政府在公共产品供给上也就没有城市和农村的体制性差别。因而，国外学者对农村公共产品供给制度单独进行研究的较少，其中对我国农村公共产品供给制度的研究就更少。据收集到的资料看，也有一些国外学者对我国农村公共产品供给制度进行了研究，但为数十分有限。如Perkins and Yusuf（1969，1984）认为，中国改革开放以前，与城市政府集中供给公共产品体制不同，农村公共产品的供给主要依靠农民自己自力更生，采用以劳动力代替资本的方法，由政府动员并组织劳动力承担灌溉、防洪、水土改良等密集型投资项目。Nee and Frank（1990）认为，在家庭承包制下，在劳动密集型公共项目的建设中，政府和村集体的动员远不如改革前见效了，农村公共产品生产成本的增加，从而造成了公共产品供给不足。其他对我国农村公共产品供给制度的研究，则多见于世界银行的工作报告中，但比较分散、零碎，没有系统性。同时，西方学者对公共产品供给制度研究的背景大都是基于成熟的市场经济体制国家，而目前我国整个经济社会发展仍处于转型期，市场经济体制仍不够完善，中国的特色仍十分明显，因此，西方学者的理论对我国农村公共产品供给制度也不能够完全适用。“我国是个有8亿农村人口的历史悠久大国，而且在长时间内仍将处于社会主义初级阶段，曾经历过多难的政治、经济、社会变迁的中国农村存在着与西方市场经济国家很不相同的市场基础、文化基础、政治基础，这就决定了西方公共产品理论可供我国农村借鉴的成分是相当有限的。”

基于这些考虑，这里只就我国学者对农村公共产品供给制度的研究成果，作一简要的回顾和梳理，对于西方学者有关公共产品理论的研究在后面的章节中将根据写作的需要进行分析和介绍。一、对农村公共产品概念和分类的研究

农村公共产品是公共产品的一种特殊形式。对农村公共产品的概念，大多数学者都是从公共产品的一般特性出发来定义的，即认为农村公共产品是相对于农民私人产品而言，具有非竞争性和非排他性、用于农村地区公共需要的社会产品。张军（1996）将农村公共产品定义为：相对于农村私人产品而言的，为农民生产生活中集体参与的、具有或部分具有非排他性和非竞争性的设施或服务。巍建（1998）将农村公共产品定义为：由政府或其代理者向农民提供的、应当能够提高农民的福利水平的各种制度、服务和设施。林万龙（2004）将农村公共产品定义为：乡村范围内的公共产品，具体来说，是指在乡或村范围内提供的，为全乡或全村农民（或其中的一部分）所消费的公共产品性质的产品或服务。陶勇（2005）将农村公共产品定义为：用于满足农村公共需要，在消费上具有非竞争性和非排他性的社会产品。有的学者则不从公共产品一般特性角度，而是从我国农村公共产品特殊性的角度出发进行定义，杨红（2006）认为我国的农村公共产品具有很大的特殊性，其内涵和外延应涵盖农民私人决策无法实现的一切范畴，因而把农村公共产品定义为：以政府为主的、应用税收资源和其他合法的收费收入资源与人力资源提供的、符合中国农村地区公共欲望的非竞争性、非排他性的产品。谢群（2006）将农村公共产品定义为：区别于农村私人产品，在农村地域范围内为农民、农村和农业发展所提供的具有非排他性、非竞争性和收益外溢性的物品和服务。虽然不同学者从不同的角度出发对农村公共产品进行了不同的定义，但总的看，都有两个共同的界定标准，一是消费特征上的非竞争性和非排他性，二是消费对象都是我国广大的农民群众。

关于农村公共产品分类的研究，多数学者也是参照了一般公共产品的分类方法，大致来看，有三种分类：一是按照公共产品公共性的程度，将农村公共产品分为纯农村公共产品和准农村公共产品（混合型农村公共产品）。前者如农村社区的公共管理、公共安全、计划生育和农村义务教育（也有人认为农村义务教育是准公共产品）等，后者如农村社会保障、医疗卫生、乡村道路、农田水利、农村职业教育、农业技术推广等等。二是根据农村公共产品的不同功能，将农村公共产品分为生产性农村公共产品和消费性农村公共产品。前者有农田水利、农村道路、农业科技推广、农业技能培训、农产品市场信息等；后者如活动广场、环境治理、乡村道路等生活设施，农村基础教育、社会保障、医疗卫生等社会服务，以及农村行政管理和公共安全等。三是根据农村公共产品的形态，将农村公共产品分为实体性的农村公共产品和无形的农村公共产品。前者主要是影响农村生产生活的公共基础设施，后者主要是农村义务教育、农村社会保障、为农服务、农业科技信息等无形的产品。如徐小青（2002）将农村公共产品分为三类：纯公共产品，如农村义务教育、公共卫生、社会保障、小流域防洪涝设施建设、农业科技成果的推广、农田防护林、病虫害治理等；准公共产品，如农村高中教育和职业教育、农田改造、农村医疗、道路建设、乡村电网建设、农村文化场馆建设等；接近私人产品的准公共产品，如农村电信服务、农村成人教育、自来水、农业机械设备投入等。二、对农村公共产品供给制度及其历史变迁的研究

关于农村公共产品供给制度应包括的内容，国内学者的看法都比较一致，即主要包括供给主体、供给数量、供给方式、供给成本筹集、供给需求表达机制和决策机制以及供给的公平与效率等有关的制度。其中，有的研究只集中在某一个方面的制度，如只对农村公共产品供给的决策机制进行研究，有的则是对几个方面都进行了研究。张军、蒋琳琦（1997）对农村公共品供给制度供给模式进行了研究，认为农村公共产品供给制度首先由政府供给向政府主导型变迁，而当经济和社会有了一定的发展，私人供给模式和民间供给模式就会应运而生，其中成本是阻碍创新的重要因素，并根据供给主体将农村公共产品供给模式区分为私人模式、民间合作模式和政府主导模式三种。

制度变迁指的是制度安排的变化，即原有的制度安排被一种新的制度安排代替的过程。对农村公共产品供给制度的历史变迁研究，多数学者都从制度变迁的角度进行了研究，把新中国成立后农村公共产品供给制度的变迁分为几个历史阶段，并提出了一些重要观点。张军和何寒熙（1996）借助制度变迁理论考察了我国改革后农村公共产品的供给制度，对该制度发生的诱致性变迁作出了经济学分析，认为农村经营制度的变迁诱致了农村公共产品供给制度的变迁。吴士健（2002）探讨了人民公社与家庭承包制这两个时期农村公共产品供给制度的相关性，认为，从公共产品供给决策的政府主导性、供给强制性、公共资源使用的随意性以及筹集的制度外特征来看，家庭承包制下农村公共品的供给制度只是人民公社时期农村公共产品供给制度的继承与延续。林万龙（2003）认为，并不是家庭承包制的实施带来了农村公共产品供给方面的问题，而是由于该制度的实施使得原有的农村公共产品供给制度不再适用了。他认为，家庭承包责任制代替人民公社制是宪法层次的变革，这一变革为新的农村公共产品供给制度的产生奠定了基础和激励机制，并使新的制度安排的产生成为了可能。叶兴庆（2004）认为相对于人民公社时期而言，家庭联产承包责任制时期的农村公共产品供给制度并没有创新，在本质上仍是前者的延续，尽管两者在物质成本和劳力成本分摊方式上存在明显差异。刘保平（2004）认为农村税费改革对农村公共产品供给制度产生了重大影响，在一定程度上造成了农村公共产品供给的短缺。张军（2005）认为，新中国成立到1978年经济体制改革之前，农村公共产品供给机制是以计划经济为基础，突出计划作用的一种国家分配型机制，市场经济的建立对农村公共产品供给制度产生了深远影响，并初步形成了新的供给机制。三、对农村公共产品供给制度问题及对策的研究“正义就意味着要遵循这样的原则：使所有社会成员在政治、思想等方面都享有平等的自由，使他们面临的机会都是公正平等的（即不是形式的平等，而是要采取措施使天生不利者与有利者一样可以同等地利用各种机会），并且在分配社会合作所产生的利益方面，始终从最少受惠者的立场来考虑问题。这样，这些原则实际上就达到了补偿原则的某种效果，即给了天生处于劣势者以某种补偿。”针对农村公共产品存在的供给总量不足、不均衡等突出问题，我国学者对农村公共产品供给制度存在的主要问题及对策的研究，也有非常多的研究成果。陶勇（2001）认为现阶段农村公共产品的供给往往不是根据农村的真实需求来决定的，而是根据地方政府官员的“政绩”、“利益”目标函数来决定的，供给决策的权力由众多的部门来执行，供给过程缺乏科学的监督机制。张曙光（2002）认为，我国农村问题的根源就在于混淆了公共产品和私人产品的性质，把本应由国家承担的部分公共产品，如农村的基础设施、基础的医疗卫生、计划生育、民兵训练等，交给农民自己负责，这不仅加重了农民负担，还搞乱了农村公共决策和行政管理。吕亚荣（2003）认为，改革开放后，我国农村公共产品供给的决策仍沿用“自上而下”的强制式程式，忽视农民的需求偏好和个体差异，违背民主决策的原则。刘保平（2004）指出由于制度外筹资和自上而下的决策体制，造成我国农村公共产品供给效率低下和地区间不平衡。陈小梅（2004）指出农村公共产品供给存在结构失调、资金使用不透明和管理制度不科学等问题。柳士双（2007）认为，我国目前私人自愿供给意识不强，团体自愿供给效果不理想，地方公共组织对自愿供给存在阻碍作用。

对如何完善农村公共产品供给制度，我国学者也进行了大量的研究。黄志冲（2000）认为，我国农村公共产品供给渠道是沿袭改革前的格局，农民对公共产品的需求只依赖于政府，而政府因财力紧张无法提供足够的公共产品，为此，政府可以采取“公办民助”、“民办公助”、“公退民进”等新的供给机制，以解决渠道单一的问题。刘炯（2005）认为，单中心体制是形成这一困境的根本原因，主要包括单中心的治理模式、单一的供给主体以及高度集中的资金安排，因此，构建多中心体制（多中心治理模式、多元化的供给主体以及多中心的资金安排等）是解决农村公共产品供给困境的合理选择。王成国（2005）认为，造成农村公共产品供给低效率的根本原因在于信息不对称，要从根本上解决这一问题，关键在于每一个受益主体在共同参与中能够如实通报私人信息。贺雪峰（2006）认为，农村公共品供给中普遍存在的问题，与当前农村传统解体，以及硬性将国家权力从乡村退出有关，因此，要向农民提供稳定而且低成本的公共物品，很难离开带有强制性的合法的政府性权力，也即农村公共物品供给，必须以国家强制力为保障，形成国家与村庄之间合作与互补的供给机制。陈朋（2006）提出要建立农村公共产品供给的利益机制体系以及由辖区内部需求决定的需求表达机制和利益机制，具体来说包括利益代表机制、利益表达机制、利益产生机制、利益协调机制和利益保障机制。方明月（2006）提出构建农村公共产品供给的新体制，要积极引进私人投资，构建多渠道的公共产品筹资机制；改革自上而下的公共产品供给决策机制，建立充分体现民愿的需求表达机制；强化公共资源配置的监督约束机制，推行村内财务管理预决算制度；提高农户的民主参与意识，强化集体行动能力；大力发展农村社区经济，提高农民收入水平，改变具有累退效应的公共产品成本分摊机制。四、对公共财政与农村公共产品供给制度关系的研究

有关这方面的研究总体上看比较有限，但已有的研究成果为本书的写作提供了重要启示。叶兴庆（2005）分析了农村公共财政体系与农村公共产品供给制度的关系，认为，农村公共产品供给体制改革应统筹考虑制度外公共产品的成本分摊与制度内公共产品的成本分摊，更新农村公共产品供求衔接机制，建立统一的、规范化的农村公共资源筹集制度。匡远配（2006）通过对贫困地区农村公共产品供给影响因素的分析，认为，县乡财政体制是影响农村公共产品供给制度的重要因素。樊宝洪（2007）通过分析农村税费改革几年来乡镇财政体制对农村公共产品供给的影响，认为，财政体制和农村公共产品供给是互动的，一方面，财政体制的多次变迁和创新会对农村公共产品供给产生很大影响，另一方面，农村公共产品供给对县乡财政体制也会产生反作用。但他在研究并总结两者的关系后，并没有从公共财政的角度提出完善农村公共产品供给制度的思路和建议。孔喜梅（2008）则从财政体制与农村公共产品供给制度的关系出发认为，在我国，由于城乡二元制度的作用，农村公共产品的供给并没有完全纳入公共财政的范围，我国财政体制的演变对农村公共产品的供给体制并没有大的影响，影响的只是对农村公共产品的供给程度。总的看，目前国内学者对公共财政制度和农村公共产品供给制度分别进行研究的较多，但对两者之间的关系以及如何从财政角度完善农村公共产品供给制度的研究还不是很多。五、对乡村治理结构与农村公共产品供给制度关系的研究

乡村治理结构与农村公共产品供给制度之间存在着相互制约的关系。我国学者对于乡村治理问题和农村公共产品供给制度问题均给予了广泛关注，其中，普遍认为村民自治制度应继续执行，并应逐步推进到乡镇一级，因为没有自治就无法形成非货币化的公共产品交易的社区合作，并主张引入多中心治理理念，构建多中心的乡村治理体制，比如大力发展新型农村合作组织等，进而实现农村公共产品供给主体、供给渠道的多元化。江桂英（2005）认为，如果让村民自主决定应当如何生产以及生产怎样的农村公共产品，当家作主的精神满足感的获得将有利于农民自觉自愿地为自己所在村庄的建设承担自己应尽的义务。党国英（2005）认为，在村级社区走向衰落的背景下，乡镇一级社区将是农民进行公共产品交易的基本平台。迟福林（2006）认为，当前我国广大农民公共需求的快速增长与农村公共服务供给严重短缺已成为乡村治理的突出矛盾，提出要以建立农村公共服务体制为重点，改善农村公共治理结构，重新界定中央和地方的职责范围，启动和规范中央政府对地方政府、地方政府对乡镇政府的公共服务问责制。唐文玉（2006）认为，在现行的乡村治理体制下，村民通过选举把权力委托出去以后，就不能有效控制社区公共产品了，因为委托人被替换成了乡镇政府。贺雪峰（2006）认为，农村公共产品供给必须以国家强制力为保障，形成国家与村庄之间合作与互助的供给机制，农村公共产品供给中普遍存在的问题，与硬性将国家权力从乡村退出有关。于水（2007）认为，低下的乡村治理水平只能提供贫乏的公共产品，而公共产品供给的不充分性又使乡村治理的难度加大，陷入恶性循环，当前我国农村公共产品供给存在困境的根本原因就是乡村治理机制不完善，尤其是实行了单中心的体制，因此，完善农村公共产品供给制度，必须改变单中心的供给体制，充分利用政府、市场和民间等不同利益主体的力量，最终实行多中心的供给体制。

总的来看，已有的农村公共产品供给制度研究成果还存在一些需要加强的方面。一是对我国某种或某方面农村公共产品供给制度的描述和分析较多，对整个农村公共产品供给制度的全面的、深入的描述和分析较少。二是对农村税费改革前涉及得较多，而对近几年农村公共产品供给制度的研究不够。三是从农民负担的角度对农村公共产品供给制度研究得较多，而从公共财政和乡村治理结构角度研究得较少。农村公共产品供给制度是一个复杂的系统和体系，广泛涉及政治、经济、财政、社会、文化等多个大的方面，并受到政府职能、财政制度、经济发展水平以及市场化程度等多个因素的制约。农村税费改革前，农村公共产品供给主体错位是造成农民负担偏重的重要制度性根源，因此，农民负担与农村公共产品供给制度的关系最为密切，从农民负担角度入手研究农村公共产品供给制度，可以说切中了问题的要害。“进入90年代以来，从农村公共品供给角度来分析农民负担问题的研究多了起来。一直到目前为止，大部分学者对农村公共品的研究，都是与农民负担问题直接联系的。”但农村税费改革后，农民负担大大减轻，农村公共产品供给主体也由以农民为主转为以政府为主，由公共财政予以保障，由基层政府组织供给，农村公共产品供给制度与公共财政和乡村治理结构联系日益密切。第四节研究思路和框架

农村公共产品供给制度是一个理论丰富而又十分复杂的制度体系。完善我国农村公共产品供给制度，既是一个理论命题，更是一个现实问题。由于我国农村情况千差万别，并受到长期历史惯性的影响和制约，农村公共产品供给制度就显得更为复杂和难以梳理。为此，本书在确定该研究命题后，首先对研究的思路进行了思考和定夺。总起来看，本书的研究思路是：

首先，对农村公共产品供给制度的有关理论进行介绍和分析。其中，重点分析了我国城乡二元经济结构下农村公共产品的概念、内容以及公共财政制度、乡村治理结构与农村公共产品供给制度的关系，并提出了本书的理论研究框架，即：公共财政制度变革是农村公共产品供给制度变迁的重要内生力量；乡村治理结构是制约和影响农村公共产品供给制度的关键环节。其次，是经验借鉴部分，即国外农村公共产品供给制度理论、实践以及对我国的启示。接着，从农村财政制度的角度，简要回顾分析了新中国成立后农村公共产品供给制度的历史变迁（即人民公社时期至农村税费改革时期），其中，重点分析了农村税费改革对农村公共产品供给制度带来的重大影响。再接着，进入本书的现状分析部分，即当前我国农村公共产品供给制度存在的主要问题和地方的探索与创新。最后，是思路对策部分，即提出完善我国农村公共产品供给制度的总体思路和对策建议。

总体上看，全书的研究思路可概括为：理论分析—经验借鉴—历史回顾—现状分析—思路对策。按照此研究思路，本书的研究框架共由七个部分构成，具体是：

第一章为导论部分。具体包括问题的提出、研究的意义与目的、研究文献综述、本书的研究思路与框架、本书的主要研究方法、本书的创新之处等，主要是对本书进行比较整体性的分析和介绍。

第二章为基础理论部分。具体包括制度理论及制度变迁理论、公共产品及农村公共产品供给制度理论、公共财政制度、乡村治理结构与农村公共产品供给制度的关系理论等。主要是对与农村公共产品供给制度有关的理论进行一些必要的介绍和分析，并重点对影响农村公共产品供给制度的有关因素进行了梳理和分析，提出了本书的理论观点，以便为后面的写作奠定一定的理论基础和理论依托。

第三章为经验借鉴部分。具体包括国外公共产品供给制度理论、国外农村公共产品供给的实践及对我国的启示。

第四章为历史回顾部分。具体包括人民公社时期（1958—1982年）农村公共产品供给制度、家庭承包制度时期（这里指的是1982—2000年间，后同）农村公共产品供给制度以及农村税费改革对农村公共产品供给制度的影响等。主要是对新中国成立后我国农村公共产品制度的历史变迁作一对比分析，从中发现其变迁的特征和规律。

第五章为现状分析部分。主要是对当前我国农村公共产品供给制度存在的问题进行总结、分析和论证，以便于在后面的写作中提出有针对性的政策建议。同时，对我国近年来地方对农村公共产品供给制度的探索和创新进行介绍和分析，以期为后面的对策建议提供一定的经验借鉴。

第六章为思路对策部分。首先提出了完善农村公共产品供给制度的原则、目标和总体思路，在此基础上，分别从改革农村公共财政制度、完善乡村治理结构和创新供给机制三个层面，提出了完善农村公共产品供给制度的具体对策。主要是在前面一系列研究和分析的基础上，提出完善农村公共产品供给制度的对策建议，以便于呼应前面的写作内容，完成本书的写作目的。

最后为结论部分。即完善我国的农村公共产品供给制度意义十分重要。公共财政制度和乡村治理结构与农村公共产品供给制度关系密切，在很大程度上影响和决定着农村公共产品的供给制度。当前我国农村公共产品供给制度仍存在供给主体责任不明确不合理、供给总量不足、供给成本融资渠道狭窄、供给机制改革滞后、供给结构失衡等诸多问题，需要适应经济社会发展的新形势，明确完善我国农村公共产品供给制度的总体思路，并着重从改革公共财政制度、完善乡村治理结构和创新供给机制等层面，采取措施，进而改革和完善我国的农村公共产品供给制度。第五节研究方法

在研究方法上，本书以马克思主义理论为指导，综合运用了多种研究方法对我国农村公共产品供给制度进行较为全面的分析与考察。总起来看，本书的研究方法主要是规范研究与实证研究相结合、定量分析与定性分析相结合，并辅之以实地调查、历史研究和总结归纳等方法。一、规范研究与实证研究相结合的方法

规范研究解决的问题是“应该是什么”，而实证研究解决的问题是“过去和现实是什么”，以及“将来会怎么样”。两种研究方法是相辅相成的，规范研究要以实证研究为基础，而实证研究要以规范研究为指导。由于农村公共产品供给制度既是一个理论命题，同时又是一个重大的现实问题。因此，本书的研究，注意了两种研究方法的有机结合，一方面，对制度及制度变迁理论、农村公共产品供给制度理论、公共财政理论、乡村治理结构理论等重要理论进行了一定程度的分析和论证。另一方面，通过收集、查询、调研等多种方法，注重对实际情况的了解、分析和研究，并提出解决问题的实质性措施，试图做到既有一定的理论基础和理论深度，进而对丰富和充实我国当前农村公共产品理论研究添砖加瓦，同时，还有大量翔实、有说服力的实证材料和实证对策，进而客观全面地回顾、分析农村公共产品供给制度的历史变迁和现存问题，并为深化我国农村公共产品供给制度改革实践提出有针对性和可操作性的政策建议。二、定性分析与定量分析相结合的方法

由于研究对象复杂性的原因，也由于资料来源的有限性，本书主要以定性研究为主，同时辅之以必要的定量分析。一方面，本书从现实出发，对中国农村公共产品供给制度变迁和现状进行分析，对有关问题加以定性的判断，提出自己的看法和观点。另一方面，通过大量的实际数据资料为所提出的问题和所得的结论提供佐证。如在农村税费改革对农村公共产品供给制度的影响、当前农村公共产品供给制度存在的主要问题、国内的实践和探索等部分的定性分析中，都注意采用了一些具体的实例和数据，进行了一定程度的定量分析，以增强说服力。三、实地调查的方法

实地调查资料是本书最重要的资料基础。由于我国农村公共产品供给制度是一个重大的现实命题，因此，笔者在写作过程中有针对性地做了大量的实地调查研究，如赴湖南、湖北、黑龙江、海南、河北、山东、江苏等省份，深入基层、深入农村，走访农户，行走于田间地头，从而获取了一定的感性认识和第一手材料，为本书的写作搜集了难得的素材。同时，笔者也学习、了解和参考了政府及有关部门的政策措施和规定、数据资料、统计年鉴和一些公开发表的论著等，试图对当前我国有关农村公共产品供给的政策规定和实际情况有一个客观、全面的认识和了解。四、历史研究的方法

历史研究方法也是本书研究的重要方法之一。本书对新中国成立后农村财政制度变革与农村公共产品供给制度变迁进行了梳理和分析，通过历史对比，进一步论证了农村财政制度与农村公共产品供给制度的相互关联性，以及三个时期农村公共产品供给制度的历史性变化，以期为完善农村公共产品供给制度提供一定的历史借鉴和参考。五、从财政角度研究社会制度变革的方法

经济学家熊彼特认为，从国家财政入手的研究方法，在用于社会发展转折点时，效果更为显著，因为社会的转折总是包含着原有财政政策的危机，一般来说，凡是重大的社会变革都有深刻的财政压力的背景，政府几乎所有的重大决策，都可以从财政角度寻找到渊源。本书也正采用了这种方法，从公共财政的角度对农村公共产品供给制度进行研究。同时，由于乡村治理结构与农村公共产品供给制度关系密切，除了从财政的角度进行研究外，还对乡村治理结构理论及改革实践进行了分析。第六节本书的创新之处

本书通过一定的理论分析和大量的实证研究，试图取得以下几个方面的创新：

第一，对影响我国农村公共产品供给制度的有关理论进行了系统的梳理和分析。本书的理论分析部分，除了对制度变迁理论、公共产品理论、农村公共产品供给制度理论进行了介绍和分析外，重点对影响我国农村公共产品供给制度的公共财政理论和乡村治理理论进行了深入研究。在公共财政理论部分，本书认为，公共产品理论是公共财政学的基础理论，公共产品的存在是公共财政存在的前提条件，相应地，提供公共产品也是公共财政的最大价值，公共财政制度与公共产品供给制度是紧密联系、相辅相成的。在农村公共财政制度与农村公共产品供给制度的相互影响关系中，农村公共财政制度从收入、支出、体制和管理等几个方面，对农村公共产品供给制度起着主导性的影响作用。在乡村治理理论部分，本书认为，乡村治理结构是影响农村公共产品供给制度的关键环节之一，但也是改革进程最滞后、改革难度最大的环节。我国现行乡村治理结构与农村公共产品供给制度的关系，虽然有关法律法规都进行了规定，但在实践中，由于行政管理体制、基层民主等方面仍存在问题，使得这种治理结构很难确保农村公共产品的有效供给。同时，本书还对影响我国农村公共产品供给制度的其他因素进行了分析，如农村经济发展水平、农业生产经营特点和农村传统文化等。

第二，本书对国外公共产品供给制度的主流理论观点进行了介绍和分析，对印度、美国、日本、韩国等国家的农村公共产品供给制度的实践进行了介绍和考察，并在此基础上总结提出了西方农村公共产品供给制度实践对我国的启示和可资借鉴之处，主要是政府作用应主导化、供给模式应多样化、城乡供给应均等化、供给责任应清晰化、供给决策应民主化等。

第三，本书从农村财政制度的角度对新中国成立后我国农村公共产品供给制度的历史变迁进行了系统研究。本书认为人民公社时期和家庭联产承包责任制时期，由于农村财政制度并没有发生根本性的变化，相应地，农村公共产品供给制度也没有发生实质性的改变，而是表现出明显的路径依赖现象，具体表现在供给主体、供给方式和供给的决策机制等几个方面。而农村税费改革政策的推行，由于从制度上改变了农村的分配关系，进而极大地促进了农村公共产品供给制度的变迁，尤其是供给主体和成本融资渠道的制度变迁，并从正反两个方面对农村公共产品供给制度产生了重大影响。

第四，对当前我国农村公共产品供给制度存在的突出问题和地方的探索与实践进行了分析和概括。针对现有研究成果大多都集中在对农村税费改革时期乃至改革前的研究和分析上，本书重点对当前我国农村公共产品供给制度存在的问题进行了分析、论证和概括，总结提出供给主体责任不明确不合理、供给总量不足、供给成本融资渠道狭窄、供给机制改革滞后、供给结构失衡等是当前我国农村公共产品供给制度存在的五大突出问题，并用一些具体的农村公共产品供给的例子进行了分析和论证。同时，本书还在调研的基础上，对近几年来我国地方对农村公共产品供给制度的典型探索和创新进行了介绍和分析，并概括总结出了政府委托供给模式、财政引导供给模式、民间组织自发供给模式、网络化供给模式和集中整合供给模式等五种供给模式。

第五，本书认为，我国农村公共产品供给制度是一个非常重大的现实性问题，为此，笔者在写作过程中，不仅回顾了新中国成立后农村公共产品供给制度的历史变迁，总结、论证了当前农村公共产品供给制度存在的突出问题，还特别介绍了近几年来各地对农村公共产品供给制度的实践和探索，最后本书在提出完善农村公共产品供给制度总体思路的基础上，重点从改革农村公共财政制度、完善乡村治理结构和创新农村公共产品供给机制三个层面，提出了进一步完善我国农村公共产品供给制度的具体建议和对策。因而，在对现实情况的写作上，本书论述相对显得比较系统和全面，突出了当前的实际情况和现实解决的对策。

由于农村公共产品供给制度是一个涉及面广、情况复杂的综合性理论和现实问题，加之我国农村各地情况差异很大，不同发展阶段、不同地区的农民对公共产品的需求也不尽相同，因此，本书对我国农村公共产品供给制度的研究尽管试图涵盖到更多的方面和环节，但由于材料和水平有限，本书对有些方面的研究显得相对不足和不够深入，得出的结论和提出的建议还需要进一步探讨和修正。第二章农村公共产品供给制度理论分析

根据写作需要，本章将分别对制度理论、农村公共产品供给制度理论，以及与农村公共产品供给制度相关的公共财政理论、乡村治理结构理论等进行研究和分析，以期为后面的研究奠定一定的理论基础和理论框架。第一节制度理论

农村公共产品供给制度是众多社会制度中的一个方面。因此，研究农村公共产品供给制度，需要先对制度理论进行一定的分析。一、制度的涵义及作用

制度（institution）是一系列社会规则的总称。有关制度的具体涵义，在旧制度经济学和新制度经济学中都有过很多的论述，但具体理解不尽相同。如旧制度经济学家代表人物凡勃伦认为，制度实质上是个人或社会对某些关系或某些作用的一般思想习惯或习俗。新制度经济学家舒尔茨将制度定义为“一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”，并把制度具体分为三种：一是用于降低交易费用的制度，二是用于影响生产要素的所有者之间配置风险的制度，三是用于提供职能组织与个人收入流之间联系的制度，四是用于确立公共品和服务的生产与分配的框架的制度。诺斯将制度定义为：为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德的行为准则。还有学者从契约理论的角度，把制度定义为：人与人之间关系的某种“契约形式”或“契约关系”。

制度是经济社会发展的必然产物，在人们的日常生产生活中必不可少，具有重要的功能，一些制度甚至对人类发展产生了重要影响，发挥了重要作用。一方面，制度具有规则的功能。无论是规则、法律等强制性制度，还是习惯、风俗、文化传统等非正式制度，都会对人与人之间的物质和精神等交换活动产生约束作用，可以说是集体行动的规则和指南。另一方面，制度还具有公共产品的特性，即制度本身就是一种公共产品，需要政府提供。“国家所提供的基本服务，是一些根本性的竞赛规则。无论以不成文的习俗形式（如在封建庄园里），还是以成文的法规形式发展，它们都具有两个目标：一个目标是规定竞争和合作的基本规则，以便为统治者的所得租金最大化提供一个所有权结构（即规定要素和产品市场的所有制结构）；另一个目标是，在第一个目标的框架内，减少交易费用，以便促进社会产出的最大化，从而增加国家的税收。”由于制度对社会经济发展具有十分重要的影响，因此，许多社会问题的研究也往往从制度入手，同时许多社会问题的存在也往往被冠以制度不完善的原因。二、制度变迁理论（一）制度变迁的涵义

制度变迁是指制度的创立、变更及随着时间变化而被打破的方式。因此，所谓的制度变迁是指一种制度框架的创新和被打破。随着外界环境的变化或自身理性程度的提高，人们会不断提出对新的制度的需求，以实现预期增加的收益。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的，而当现存制度不能满足人们的需求时，就会发生制度的变迁。制度变迁的动力主要来自于人们对新制度“潜在利益”的追求，即如果制度变迁的预期收益大于预期成本，社会行为主体就会去推动直至最终实现制度的变迁。根据诺斯的制度变迁模型，制度变迁的因素在于制度变迁主体期望的最大“潜在利润”。当制度变迁的诱因存在时，即制度创新的潜在利润的贴现值大于获取这种利润的成本时，经济主体就会出现制度创新的冲动。“制度的产生，无论是正式制度还是非正式制度，既有对历史、传统制度的延续和继承，也有对现有制度安排作出的创新。制度设计者对现有制度的设计或选择，同意识形态、利益集团、社会科学发展程度，尤其是制度设计者的偏好、利益取向等密切相关。而制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。制度变迁与制度创新的根本原因就在于利益结构的变化。”

制度在变迁过程中往往存在路径依赖的现象。所谓路径依赖，是指在制度变迁中，存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上某条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。负面的路径依赖常常会给制度变迁带来阻力，使制度长期“锁定”在低效的框架内。（二）制度变迁的类型

制度变迁的方式往往有诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种。诱致性制度变迁基本上是“自下而上”的变迁方式，是指由个人或一群人，受新制度获利机会的引诱，自发倡导、组织和实现的制度变迁。一般说来，如果人们对制度变迁的目标明确，对制度变迁所带来的收益有较强的把握，同时又有较宽松的政策环境，诱致性的制度变迁就极易发生。但由于诱致性制度变迁大多都是一种自发的力量，其进程会比较缓慢，变迁效果的展现也需要一个较长的过程。强制性制度变迁则是一种“自上而下”的变迁方式，是指由政府充当第一行动集团，以政府命令和法律形式引入和实行的制度变迁。政府在进行强制性制度变迁时具有明确的目标和政策倾向，往往会凭借所具有的权力资源和经济资源等优势，出台一些制度性规定和政策要求，并号召有关方面积极参与，共同推动制度变迁，因此，强制性制度变迁虽然会因为影响了一些人群的利益而遇到更多的困难，但其效率是比较高的。

不同政治体制和经济体制的国家在不同的经济发展阶段，其诱致性制度变迁和强制性制度变迁的比重是有很大区别的。一般来说，处在市场经济发展初级阶段的国家，由于市场化程度较低，社会主体自我利益实现能力较弱，其制度变迁往往以强制性为主，即政府在制度变迁中占据主导地位，发挥着重要作用，甚至是亲自创新制度，推动制度变迁。而市场经济发育程度较高的国家，市场主体实现自我利益的能力和空间都比较大，在各种各样的利益集团的作用下，其制度变迁往往以诱致性为主，即主要依靠市场的自发力量，政府只起到引导和监管的作用。“诱致性制度变迁是一群人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。”就我国改革开放三十年的制度变迁情况看，诱致性制度变迁模式和强制性制度变迁模式是并存的，并且相互交织，相互依存，但总起来看，在一些重大的制度变迁中，由政府推动的强制性制度变迁起着主要的作用。比如，我国进行的农村税费改革政策，就是典型的强制性制度变迁的例子，政府通过大量的红头文件和政策规定，促进了这项改革的推进。三、政府与制度创新（一）政府制度创新的优势

经济的发展必须依赖有效率的制度。制度创新是主动推进制度变迁的重要方式之一。根据制度经济学的观点，制度创新的主体可以分为个人、团体和政府，其中，政府由于具有强大的组织动员能力和庞大的可支配资源以及更大的制度性权力，相比较而言，在制度创新中具有特殊的优势，往往是最有效的制度创新主体。一是政府进行制度创新具有较高的合法性，有利于提高人们对新制度安排的归属感和认同感，调动他们拥护和执行新制度安排的自觉性和积极性。二是政府进行制度创新的成本往往比较低。“一个政府的强制性方案可能会产生极高的收益，因为政府可能利用其强制力，并强制实现一个由任何自愿的谈判都不可能实现的方案。”即政府凭借其强制权力和组织优势，可以以很低的成本达成一致的意见。三是政府不仅可以通过提供不同的制度环境，来支持或约束行为个人和团体的制度创新行为，同时，个人和团体的制度创新最终还要得到政府的认可，转化为政府的制度创新成果。因此，进行制度创新，往往被视作为政府活动的一个重要部分。“政府是体制改革的主体，在整个制度变迁过程中，政府应该是最主要的、最大的制度的供给者和制度变迁路径选择的决策者。”

我国改革开放三十年来的历程，就是由政府主导的不断进行制度创新的过程。当然，政府具有制度创新的优势，并不能认为政府的制度创新就可以无孔不入，没有边界。相反，政府在进行制度创新时，要根据政府与市场活动的边界，只在少数的领域或者说是市场失灵的领域发挥自己的作用，通过对少数关键性制度的建立，比如制定法律法规、市场监管、政策要求和规定等等，构建起一个整体的制度框架，其他微观领域的制度创新还要主要依靠市场主体去完成，既要避免缺位，又不能越位。（二）政府制度创新的途径

制度创新是一个复杂的系统，政府制度创新的途径也是多种多样，既可以亲自推动制度的创新，也可以委托或引导市场主体进行制度创新。在创新的具体方式上，政府可以根据当时当地的环境特点和现实条件，采取不同的手段，稳步地、低成本地、有效地推动制度的创新。一般来说，政府进行制度创新主要有三条途径。

一是通过新技术的引进、开发和使用推动制度创新。历史发展经验表明，技术进步由于能够产生新的利益驱动，从而成为制度变迁的一支重要推动力量。因此，政府可以通过独有的技术研发的组织和资金能力，促进某些新产品、新品种的生产，进而有力地推动制度的创新和变迁。比如我国对农业生产等领域的科技研究，不仅培育出了新的农作物品种，还有效提高了农作物产量，在不断增长的利益驱动下，形成了一大批新的农业特色产业，以及相关的农业专业合作社，促进了农业生产制度的创新。

二是通过调整公共资源配置的方向和规模促进制度创新。政府拥有强大的公共资源，可以通过对公共资源的调整，增加或减少一部分人的利益，从而达到强制性制度创新的目的。比如，我国实行的农村税费改革，实际上就是中央政府强制地调整国家、集体和农民之间的利益关系，实现了农村财政制度和农村公共产品供给制度的创新。

三是通过改变产品和要素的相对价格促进制度创新。诺斯等人认为，产品和要素相对价格的变动是制度变迁的一个重要源泉，原因是，这些价格的变化往往会产生新的利益格局，人们之间的激励结构和讨价还价的能力也会相应发生变化，在这种变化的驱使下，人们会选择改变原有的制度内容，以达到重新分配利润，这也就发生了制度的变迁。

四是通过局部试点、逐步推开的方式促进制度创新。特别是在我国，由于国情复杂，各地差异明显，制度创新必须摸着石头过河，采取试点推进的方式，以降低制度创新失败的风险。事实也是如此，我国目前已经和正在进行的多项制度创新都是采用了这种方法，事实证明也是非常有效的。

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