作者：王武德
出版社：中国铁道出版社
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创建村级财富积累机制探索与实践试读：
前言
我出生在农村，经历过军旅生涯，转业地方后，一直从事农村工作，对农村有着深刻的了解，也见证和参与了农村改革开放的实践。伴随着农村发展前进的脚步，我感受到了改革发展成就带来的喜悦，感受到中国农村发生的翻天覆地的变化，更体验到在农村发展中迫切需要解决的矛盾和问题。建立、深化和发展村级财富积累机制，正是基于对农村发展中的问题，进行的有益探索和实践。完善统分结合的双层经营体制、促进农村健康发展，经过多年努力，最终在石家庄市委、市政府的高度重视下付诸实施。
世界上任何事务都是在不断发展变化的。村级财富积累机制建设发展到今天，尽管取得了良好效果，但也仍然存在许多需要健全完善的地方。这些不足和问题许多是在发展中出现的新问题，要在发展中解决，在发展中不断深化完善。当前看，村级财富积累机制在发展中最需要重视和解决好三个问题： 一是规范运作问题。 在石家庄，村级财富积累机制已经普遍建立起来，村集体有了自己的经济组织和比较完善的运作章程，但实际运行中，由于民主管理制度在一些地方没有得到很好的落实，党支部的领导权、村民行使村级事务的决策权、村委会的执行权发挥不充分，影响了财富积累机制的规范运转。 二是条件较差地区机制建设问题。 特别是一些贫困山区农村，集体收入、积累基本没有，如何发展集体经济，壮大集体实力，建立公共财政投入机制，是需要深入研究和探索的难题。 三是如何发挥双层经营体制优势问题。 现在，多数农村在发展财富积累机制后，集体经济具有了一定规模和实力，但与家庭经营结合不足，没能实现集体与个体的融合协调发展，双层经营的作用尚未得到充分发挥，亟需在今后发展中加以解决。
村级财富积累机制从试点、深化，到发展，直至专家认可，农业部领导肯定，并在河北全省推广，无不凝聚着各级领导和广大农村干部群众的心血和智慧。特别是本书在编写过程中，得到了中国扶贫基金会会长、中央财经领导小组办公室原副主任段应碧，中央政策研究室原副主任肖万钧等农村经济学专家的具体指导，以及我的同事唐全平、李文生、刘惠发、刘彦勇、李占考等的真诚帮助，参考了一些专家学者的著述，在此一并表示衷心的感谢！由于认知所限，书中论述不妥之处，敬请广大读者批评指正。
王武德2012年7月“实行税费改革、取消农业税后，村级组织运转及农村公益事业发展经费从哪里来？”是新形势下农村发展的一个新课题。第一章中国农村的基本经营制度“实行税费改革、取消农业税后，村级组织运转及农村公益事业发展经费从哪里来？”这个课题，从现实看，是急需解决农村基层组织运转经费困难的问题；从深层次读解，则是涉及完善农村基本经营制度，重构集体统一经营，保障农村长期稳定发展的重大问题。
新中国成立以来，中国的农村基本经营制度，大体经历了农户个体经营（包括互助组、初级合作社和高级合作社）、人民公社集体经营和统分结合双层经营三个阶段。1958年实行人民公社，大约经历了9年。1983年10月，以中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》为标志，宣告人民公社时期的结束，历经25年。此后，以家庭承包经营责任制为基础、统分结合的双层经营制度在全国确立，并一直延续至今。
统分结合的双层经济体制，是中国共产党汲取了“人民公社”高度集中的集体经济制度经验教训，尊重广大农民群众意愿，遵循生产关系一定要适应生产力发展要求的规律，从中国国情出发设计的。这个制度，既有集体统一经营的社会主义性质，又有家庭承包经营的灵活性，是调动农民生产积极性，保障我国农村健康持久发展的制度选择。
然而，在许多地方统分结合的双层经济体制中的集体经济层面却没有得到充分的体现，“分”之有余、“统”之不足，农村集体经济发展受到一定影响。随着农村经济社会的快速发展，这种集体经济缺失而造成的后果越来越严重。突出表现在三个方面： 一是集体摊派增多，农民负担加重。 多数农村集体没有收入或收入很少，集体干事、花钱就需要向百姓收取，由此加重了农民负担。辛集市委农工委副书记张瑞广形象地说：“在搞‘三提五统’那些年，乡村干部每年三分之二的时间耗在了向农户要粮要钱上。那个时候，村集体没有钱，给村民们办事儿，只能伸手向农民要，所以，农民负担较重，干群关系紧张，党在农村的形象和威信也受到了损害。” 二是农村基层组织经费严重不足，运转困难。 主要靠“三提五统”或留取农业附加税或国家财政转移支付资金，远远不能解决农村公益性开支需要，甚至连基层组织日常运转都很困难。灵寿县南营村党支部副书记安和祥介绍了他们村的情况：“俺们村是灵寿县最西北部的一个山村，全村280户1020口人，耕地542亩（1亩=666.67平方米下同）、山场17000亩，但都是生态林不能砍伐，村集体没有一点儿经济收入。俺们村有一个卫生队，10个人、两辆清运车，一年就需要三、四万元，再加上其他支出，村集体的日子太困难了”。2005年农村税费改革后，村级收入锐减。据调查，石家庄市实行税费改革后，农村集体收入由村均7.3万元减至0.32万元，虽然通过转移支付村均补贴2.5万元，村级集体收入仍比改革前减少60％以上，农村基层组织运转更加困难。 三是农村的执政基础受到了影响。 因为村集体没有或只有很少的收入，许多农村干部到了影困村，干部外出参加会议也需要自己出资。致使一些地方出现了党员轮流当干部的现象，甚至个别村没人愿意当干部，直接影响到了基层政权的稳定和巩固。健全完善双层经营体制，补齐集体统一经营“短板”，已经到了非解决不可的地步。
事实上，村级集体经营弱、收入少，村级组织运转经费不足的问题已经存在了很多年，并越来越成为困扰各级党委政府的一个十分突出的问题。据石家庄市2005年对全市农村集体财务收支情况调查，一个中等规模的行政村，每年至少需要10万元～12万元，才能维持正常运转。其中，村“两委”干部4～5人，每人年均误工补贴5000元，约需2万元～2.5万元；村“两委”办公经费支出每年需要1万多元；村街保洁、路灯照明、道路和供水设施维护等，每年需要7万元～9万元。石家庄市先于全国自2005年开始取消农业税。取消农业税后，全市4351个行政村，村集体收入由以前的村均7.3万元骤减到2.8万元。其中，年集体收入在12万元以上的村只有403个，仅占10％，且主要集中在城郊，其余90％以上的村都存在着基层组织运转经费困难的问题。上级政府的财政转移支付资金数量，远远不能维持农村基层组织的正常运转。实际上，村级组织运转经费不足问题一直存在。以前实行“三提五统”时，村集体收入比政府转移支付资金要多，农村基层组织经费尽管困难，但还能勉强维持，只是取消农业税后农村基层组织经费才显得严重不足。“实行税费改革、取消农业税后，村级组织运转及农村公益事业发展经费从哪里来？”这一问题，正切中了农村双层经营体制中集体统一经营不足的要害，为研究和探索加快发展农村集体经济指明了方向。第二章创建村级财富积累机制的构想
农村集体统一经营不足问题，不只是在个别地方、少数农村存在，而是在全国大多数农村普遍存在。1991年11月，中国共产党第十三届八中全会《关于进一步加强农业和农村工作的决定》指出：“目前多数地方集体经营层次比较薄弱，要在稳定家庭承包经营的基础上，逐步充实集体统一经营的内容。一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事，乡村集体经济组织要根据群众要求努力去办。”“逐步壮大集体经济实力，增加集体可以统一支配的财力和物力，是完善双层经营，强化服务功能的物质基础，是增强集体凝聚力，促进共同富裕，巩固农村社会主义阵地的根本途径。”同时明确提出：“农村改革，必须继续稳定以家庭联产承包为主的责任制，不断完善统分结合的双层经营体制，积极发展社会化服务体系，逐步壮大集体经济实力，引导农民走共同富裕的道路，切不可偏离这一深化农村改革的重点和总方向。”中国共产党第十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》也指出：“农村集体经济组织要管理好集体资产，协调好利益关系，组织好生产服务和集体资源开发，壮大经济实力，特别要增强服务功能，解决一家一户难以解决的困难。”由此看来，中共中央对农村双层经营中集体统一经营缺失问题早就给予了关注，只是因为具体政策措施未能及时跟进，地方政府也未给予足够重视，使得这个问题迟迟未能得到很好解决。
解决这一问题必须首先弄清：缺失的农村集体统一经营还有没有恢复的可能？用什么办法去恢复？第一节探寻集体统一经营的根基
在新形势下，如何强化农村集体统一经营，壮大农村集体经济，促进农村经济社会健康快速发展，许多专家学者提出了不少建议和对策。
涂胜华在《多途径发展壮大农村集体经济》（中国农经信息网，2006年12月24日）一文中提出：“必须将集体经济的发展融入整个市场经济体系中，探索集体经济的多种实现形式，坚持因地制宜，走多元化、多空间、多层次、多门类、多途径发展的路子。”同时，他还列举出了多种发展模式，如资源开发型、产业龙头型、产权经营型、调整发展型、工矿企业主导型、“三产”服务型、综合经营型等等。
李松在《农村集体经济积累的现状和出路》（贵州希望网，2008年12月5日）一文中认为：“今后的一个新时期，发展村级集体经济应按照‘因地制宜，分类指导，主攻难点，集体推进’的方针，紧紧抓住推进社会主义新农村建设这一主要契机，正确地理清村级集体经济发展的思路，制定切实可行的发展规划，明确长远的目标和近期的发展项目，充分利用地区发展优势、资源优势、气候优势，地理优势，加大招商引资的力度，大力发展非公经济，完善各种工作制度和承包关系，达到不断发展壮大村级集体经济的目的。”
刘国臻与陈红在《农村双层经营体制运行中存在的问题与对策》（论文网，http://www.lw23.com/paper_50598121）一文中指出：发展壮大农村集体经济要“拓宽管道，因村制宜、因地制宜、宜农则农、宜工则工、宜商则商，不能一刀切。具体可采取以下措施：一是从服务入手，培育集体经济新的增长点；二是以市场为导向，大力发展乡镇企业；三是发挥资源忧势，依靠劳动积累，搞农业综合开发。”
这些建议和对策在理论上是可行的，但在实践中未必都能行得通。要实施这些建议和对策，必须有一个前提，那就是农村集体必须具有一定的经济实力，这恰是现在多数中国农村所不具备的。由于受重“分”轻“统”思想的影响，全国大多数农村集体统一经营已经严重缺失，集体经济几乎成了“空壳”。要重新构建集体统一经营、发展壮大集体经济必须另辟新径。
发展集体统一经营不是一蹴而就可以实现的，要经营就必须有经营的对象。那么，农村集体究竟还有没有可经营的东西呢？“能搬走的、挪动的都卖了；要说村集体还有财产，那就剩下搬不走、挪不动、国家政策不允许变卖的土地了。” ——灵寿县南朱乐村党支部书记李年发谈到了当时农村集体的资财状况“分地时，大队有130亩果园、8间办公室和10亩地的大院，还有链轨推土机、55马力大拖拉机各两台。当时，这些财产倒是没有分，也没有卖。不过，俺村是个乱村，从1990年到2000年10年间换了5任支书。那时候实行‘三提五统’，从老百姓手里要钱要不上来，村集体没钱，不论谁当选，唯一的法儿就是变卖村里的资产。集体的果园承包了出去，一年1万元，承包期一定20年。一次交清的20万元，两三年就花光了。1992年处理了两台推土机，卖了7900元；1993年，变卖了两台大拖拉机，只卖了8000元；1994年，没有现成的东西可卖了，当任村干部就把原有的8间办公室卖了4间，把10亩大的村委会大院中的七亩半放给了30户做宅基地，一处宅基地2000元。到2000年之后，村集体再也没东西可卖了，可该花钱的地方还得要开支，没办法，只好借外债。2008年，村集体大概欠外债50万元。要说现在村集体还有什么值钱的东西，除了搬不动、挪不走、国家不允许变卖的土地外，啥也没有了。”
分田到户后，因村集体经济收入减少，农村集体的日子不好过，只能变卖村集体的资产。几年下来，凡能搬得走、挪得动的都逐渐卖光了。不过，有些资源、资产搬不走、挪不动，不好变成现钱，如土地、山场、林地、荒滩、荒山、水面、旧厂地、闲散地等，这些资源就留存了下来。目前，这些资源、资产有的闲置，有的承包租赁出去了，但没有实现应收尽收。这些留存下来的资源就成为恢复农村集体统一经营的宝贵本钱。“村里的财产管理不规范，集体应该收的收不到位，甚至一甚至一点也收不上来。” ——辛集市豆家庄村支书冯敬坤一席谈“我是1987年接任村党支部书记的。接任时，村财务账面上只有一元四角钱，外欠款却达11万元。俺村集体有96亩梨园，150亩幼苹果园。前任对果园承包是瞒着村民私下搞的，96亩梨园以每年2500元承包了出去，每年每亩才合26元承包费，既没有签订承包合同，也没限定承包年限；150亩幼苹果园承包期15年，总承包费为3万元，每年每亩的承包费才13元。
你细算算账：每斤梨的销售价按5角计算，一亩梨园就按年产6000斤梨果说，亩毛收入可达3万元；苹果园是新果园，前几年树小、结果少，管理也要投入，过上四五年，收入就不止十几块钱了，等于把果园白送给了承包户。还有村集体的砖窑，经营了5年没上交过村集体一分钱，还欠债3.9万元。你说村民们对这些村干部能没意见？”
由于管理不规范，对村级组织处理集体资产的行为缺乏有效监督和约束，导致集体资产使用不公、流失严重，损害集体利益的事情时有发生，这是造成农村集体统一经营薄弱的一个主要原因。第二节设计创建村级财富积累机制
现有农村集体资源、资产、资金如何进行有效管理，使农村集体“三资”不再流失，并能保值增值，亟须创新管理办法和措施，建立长效机制。
农村集体的资产、资源、资金，因为长期缺乏有效监管而大量流失，目前留存下来的已经非常有限了。如果不尽快采取有效措施，村集体仅存的家底将会流失殆尽，再想集体统一经营将是不可能的。
健全集体统一经营的指导思想，就是从规范农村集体资产、资源、资金管理入手，盘活闲置资产、资源，合理定价，竞标承包，规范管理，最大限度地实现农村集体资产、资源的保值增值，并合理运营，最终达到发展壮大集体经济，完善农村基本经营制度的目的。
新机制必须解决农村集体“三资”由谁经营管理，怎样经营管理，由谁来监督的问题。
经反复研究、论证，新机制的名称最终确定为“村级集体财富积累机制”。村级集体财富积累机制就是以规范村级集体“三资”管理为切入点，以保障农民权益为前提，以发展集体经济为核心，以保障基层正常运转、发展公用事业为目标的新型农村集体经济运营机制和体制。
之所以这样命名，主要考虑这一机制是以农村集体“三资”为对象，以管理、经营和监督为手段，以健全农村集体统一经营为主旨。
一是“农村集体资产”有广义狭义之分，容易混淆。广义的集体资产包括农村集体资源、资产、资金。而狭义的集体资产仅指集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。
二是“集体财富”涵盖面广。它不仅包括所有的农村集体资产，还包含集体经营活动，内容更丰富。
三是“农村集体”所包含的对象已发生变化。在人们的传统观念上，提到“农村集体”，一般是指人民公社、生产大队和生产队三级，那时的集体财富按照“交够国家的，留足集体的，剩余才是社员的”方式分配，所谓集体就是队为基础，三级所有。目前，能够代表全体村民利益的组织只有村级集体经济组织，它的集体财富为全体村民共有。因此，把研究对象限定在“村级经济组织建设”这一层次上，更为准确恰当。
在此之前，国家对农村集体资产、资源、资金的管理和使用已经制定出了一些法规和制度，但是随着改革开放的不断深入，中国农村经济形势发生了许多重大变化，这就要求我们根据已经变化了新形势，以新的理念去看问题，用新的方法去解决问题。
那么，至20世纪90年代中后期较改革开放初期，中国农村形势发生了哪些重大变化？一方面，市场经济在中国已经逐步确立并迅速发展，市场机制已经渗透到了经济社会的各个领域，市场观念已经深深植根于人们思想意识中。在这种情况下，应摈弃以往以行政权力大小来决定对农村集体“三资”的占有和利益分配的既不合理又不合法的行为，按照市场公平交易的原则，实行“谁所有谁获益、谁使用谁交费”，才能更好地保障广大农民的利益。另一方面，随着以家庭承包经营为基础，统分结合双层经营体制的实行，农民对行政权力的依附已大大减弱，有了较大的自主经营权。同时，随着经济社会的发展，人们的民主意识、法律意识普遍提高，参与集体经济管理的愿望不断增强。因此，创建村级集体财富积累机制必须体现按市场经济规律办事和按民主意愿办事这两大原则。
建立村级集体财富积累机制，应当把握好两个重点：一是完善合同，将农村集体“三资”管理纳入法制轨道。承包和租赁，是目前农村集体“三资”最主要的经营行为，在市场经济条件下，合同是规范集体“三资”经营行为的强有力的法律保障。承包、租赁合同的合法签订和及时完全兑现，是确保集体财富积累机制规范运行的关键。二是实行民主监管。以前农村集体“三资”之所以流失、丧失，就是因为缺乏有效的监管。顺应广大农民的民主意愿，真正做到农村集体的事情由村民做主，这是村级集体财富积累机制健康运行的重要保证。第三节村级财富积累机制的实质内容
明确了建立村级集体财富积累机制的指导思想、基本原则和关键环节之后，新机制的建立，需要做好以下四个方面的工作。
一、建立机构，保证有人干事
新的机制要靠人去实施，需要成立一个村民公认的工作机构，它不同于村党支部和村委会，并具有相对的独立性。在这一新机构中，村党支部书记可以任组长，吸收村“两委”成员、理财小组人员和部分村民代表参加。机构名称可称之为集体“三资”管理领导小组，实行成员联席会议制度，全面负责集体财富积累机制的具体谋划和组织实施。领导小组可以下设“三资”管理组和财务审查组，分别由集体“三资”管理领导小组内的一名“两委”干部牵头，由若干名理财小组人员和村民代表组成。“三资”管理组负责本村集体“三资”的核实、登记和台账管理，提出有偿使用方案，做好发包、租赁以及合同建档管理工作，收集群众对“三资”管理的意见，发挥集体“三资”管理领导小组的参谋作用；财务审查组负责对财务收支预算的审查和执行情况及财务公开情况的监督，协助上级有关部门搞好集体财务审计，并收集群众对财务管理的意见，发挥对集体“三资”的监管作用。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]