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崔运武《公共事业管理概论》（第2版）笔记和课后习题详解试读：
第一章 导 论
1.1 复习笔记
一、公共事业的内涵和特征
1．公共性、公共需要、公共问题与公共事务（1）公共（性）
公共或公共性，是指在一定的社会或地区内，一种共同性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。（2）公共需要与公共问题
①公共需要
公共需要，即具有公共性的需要，是人类社会共同体所具有的带有共同性、共享性的需要。公共需要与每个人的利益密切相关，但其中每个人又不能享受其消费独占权。公共需要是一定社会中满足和保证公众基本生活的需要。现代社会的公共需要：
a．维护社会公共秩序与安全秩序的公共需要，如国防、公安、外交等。
b．维护经济秩序和市场交易秩序的公共需要，如市场监管、知识产权保护等。
c．为全体社会成员提供公共设施与公共管理的公共需要，如公众医疗保健、义务教育、公共交通、公共图书馆等。
d．建立社会保障与救济体系，扶助社会弱势群体的公共需要，如公共组织的扶贫、社会保险等。
e．公共资源与公共财产管理的公共需要，如国有资产管理、保护环境、自然资源和人文资源等。
f．在生活水平进入发达状态后，公众对人权、自由等公民权利的公共需要。
②公共问题
a．从量的方面看，公共问题所涉及的范围或影响所及，牵涉到一个地区大多数人的利益，影响了多数人或团体的活动，具有广泛性或者普遍性。
b．从质的方面看，公共问题与私人问题的区分不仅表现在关系到多数人还是少数人上，而是在本质上，公共性是公共问题的关键所在。
③公共问题与公共需要的区别
公共需要是一定社会中绝大多数社会成员对客观事物共有的、具有共享性的需求，而公共问题则是共同的需要形成后，由于客观条件的制约使主观的需求得不到满足而产生的主客观之间的矛盾，是一个客观存在的现象。（3）公共事务
①公共事务的概念
社会公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务。具体言之，在一个社会中，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是既对整个经济和社会的发展也对社会全体公民基本生活来说必不可少的事务。
②公共事务的特征
a．公共性
指公共事务体现的是全体公民的共同利益，受益对象是全体社会公众。
第一，这类事务主要是政府（在现代社会也包括政府以外的以满足公共利益为组织目标的组织，即非政府组织或者非营利组织，它与政府共同构成社会公共组织）代表公众来承担，具有公益性。
第二，这类事务具有基础性和长远性，而不是企业或个人利益的简单集合。基础性，是指它属于最基本的社会事务，是一个社会中任何个人、企业都离不开的；长远性则是指它体现的是社会的长远利益和发展方向，是对追求现实和目前利益的居民行为缺陷的弥补。
b．劳务性
指以政府为核心的社会公共组织通过所承担的公共事务而向公民提供的主要服务，即劳务，或者称为劳务产品。
c．非营利性
公共事务的公益性决定了政府承担公共事务，给公众提供公共产品的目的是为了社会公众的基本利益，而不是营利。
d．阶级性
从阶级的角度，公共事务可以分成两类。一类公共事务的内容反映出长期历史发展的客观要求，另一类公共事务的内容反映出特定阶段统治阶级的特殊要求。
③公共事务的类别
a．社会政治事务
即社会公共层面上的政治事务，主要包括涉及国家主权、领土完整、政权稳固等各项事务，具体表现为外交工作、国防工作、公安工作、国家安全工作等。
b．社会经济事务
即社会公共层面上与整个经济运行直接有关的事务，主要包括宏观调控和经济管理两个方面的事务。
c．狭义的社会事务
即在社会公共事务层面非政治、非经济的事务，通常的社会事务即指此。
④社会公共事务的层次
a．大概念
即公共部门管理的所有事务都属于社会公共事务，内容包括上述涉及社会公共利益或整体利益层面的政治事务、经济事务和狭义社会事务；
b．中概念
即除经济事务外，公共部门管理的其他事务，主要是社会公共政治事务和狭义社会事务；
c．小概念
即除经济、政治事务外，公共部门管理的其他事务都属于社会公共事务，也就是狭义的社会事务。
2．我国传统的“事业”及其转型（1）我国传统“事业”的形成及其基本含义
①我国“事业”与事业单位管理体制的形成
随着计划经济体制的确立，作为计划经济管理体制的一个重要组成部分，我国把科、教、文、卫、体等社会事务和活动视为政府必须负责的事业，成立了由政府投资并主办的事业单位，逐步形成了政府通过高度计划对特定社会事务进行直接管理的体制——事业单位管理体制。
②事业、事业单位与事业单位管理体制的基本内涵
a．事业
指人们所从事的，具有一定目标、规模和系统的，对社会发展有影响的经常活动，是“没有生产性收入，由国家经费开支，不进行经济核算的社会活动”，如科学事业、教育事业、文化事业、卫生事业、公用事业等。
b．事业单位
不具有行政职能，也不以营利为目的，而是为了满足社会的公共需要，保证和改善社会公众的基本生活，在国家的领导下，主要利用国家财政拨款，从事教育、科技、文化、卫生、体育等活动的实体性社会组织，是一个特定的公共服务机构。就事业单位所提供的产品的性质来看，事业活动具有服务性、公益性。
c．事业单位管理体制
指国家或政府通过财政支持建立事业单位，通过全面负责事业单位的运行，向社会提供一定形式的事业产品以满足公众需要的公共服务运行管理体制。（2）改革开放以来我国事业的变化及转型
随着改革的深入，传统事业领域内社会公共事务大量增加，“事业”的公共性开始凸显，与社会主义市场经济体制相适应的解决特定公共需要的要求和相应的活动目标、主体及方式的出现，公共事业的框架和基本内涵得以确立，传统“事业”向公共事业转型。
3．公共事业的基本内涵和特征（1）公共事业的基本内涵
公共事业，是随着我国社会主义市场经济体制的建立和事业单位管理体制改革而正在形成、发展的社会全体公众的事业，是面向社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济提供服务或创造条件，关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益，并且不以营利为主要目的的活动。
①公共事业与公共事务的联系
a．从公共事务分类的角度看，公共事务可分为政治的、经济的和社会的（即狭义的社会）公共事务；
b．公共事业所包含的基本内容主要是狭义的社会公共事务。因而公共事业属于社会公共事务的范畴，公共事务涵盖了公共事业。
②公共事业与公共事务的区别
a．广义的公共事务由于还涉及政治领域和经济领域，因而具有明显的政治性和阶级性；
b．公共事业主要涉及教育、科技、文化、卫生等，即基本上是狭义的社会公共事务，具有更为强烈的社会性和服务性。
③从社会产品的角度看，处理公共事务就是生产并向公众提供特定的产品或提供特定的服务（即公共产品或公共服务）。（2）公共事业的基本特征
①公共性
a．活动目标
就活动目标而言，公共性体现在公共事业涉及的是在一定的经济条件下与社会全体公众基本生活质量和共同利益有关的、市场不愿做或者不能完全交由市场做的事务。
b．活动承担主体
就活动承担主体而言，其公共性体现在活动于这一领域或行业中的组织，主体是以非营利为目标的公共组织，如政府、准政府组织、非政府组织等，以及被纳入公共管理社会化和市场化管理框架，以政府管制为前提而进入这一领域活动的其他组织。
c．活动的手段方式
就活动的手段方式而言，公共性主要体现在其活动得以展开所依据的是公共权力。
②非营利性
公共事业公共性的基本要求，决定了公共事业活动的承担主体的首要目标是满足公众的基本需要，是维护和增进公共利益，基于必要的资金来源保证，事业产品的提供是非营利的。在公平与效率不能兼顾的情况下，必须首先保证公平。
③规模性
a．由于公共事业活动的目的是满足公共需要，其产品涉及的范围广，因而必须具有一定的规模才能满足一个国家或地区公众的普遍需求；
b．由于公共事业活动所提供的产品大多具有非物质形态，即大多以提供服务作为其基本的产品，而建立一个公共服务体系需要大量的投入，且往往大部分属于经常性支出，加之公共事业的有些内容通常需要达到一定的规模后才能提供相应的服务。同时，这些基础设施也具有投资大、建设周期长、资金回收慢的特点，也必须形成一定的规模才能收到效益。
4．公共事业产品性质分析（1）公共产品
①公共产品的基本概念
公共产品又称为公共商品、公共物品或公共品，它是人类文明发展的产物。公共产品，是指那些按照私人市场的观点来看待的公共事务，是与私人产品相对应，用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。
②公共产品的特征
a．非排他性
非排他性是与排他性相对应的。排他性是指排斥他人消费的可能性。公共产品的非排他性又称为消费上的非排斥性，是指一个人在消费这类产品时，无法排除其他人也同时消费这类产品，而且即使你不愿意消费这一产品，你也没有办法排斥。
非排他性还有一层含义，是指虽然有些产品在技术上也可以排斥其他人消费，但这样做是不经济的，或者是与公众的共同利益相违背的，因而是不允许的。
b．非竞争性
第一，边际生产成本为零。边际成本，是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本。公共产品的边际成本为零，通常是指增加一个公共消费者，公共产品供给者并不增加成本。
第二，边际拥挤成本为零。即在公共产品的消费中，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。
③公共产品的分类
a．公共产品一般可以分为纯公共产品和准公共产品
纯公共产品是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品，如国防、行政管理、基础科学研究、社会科学研究、立法、司法、环境保护等。准公共产品是介于纯公共产品和私人产品之间的公共产品。
b．按受益范围将公共产品划分为全国性公共产品和地方性公共产品，又称为公益性产品和互益性产品。（2）准公共产品及其特点与分类
①准公共产品的基本内涵
准公共产品，是指具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。
②准公共产品的特点
a．非排他性和非竞争性特点的不充分性
第一，某些产品只符合其中的一个标准，即符合其中的第一个而不符合第二个，或者符合第二个而不符合第一个；
第二，虽然两个标准并非完全符合，但又并非完全具有私人产品的特性，即具有完全的排他性和竞争性。
b．外部性
指一个人的行为对第三者的福利的影响。准公共产品的外部性是指外部收益。外部收益是准公共产品的普遍现象。
第一，生产的正外部性，即生产的社会成本小于私人成本。它表现为生产成本的下降。
第二，消费的正外部性，即消费的社会收益大于私人收益。它表现为社会对该产品的需求下降。
③准公共产品的分类
a．具有非排他性且非竞争性不充分的准公共产品
这类准公共产品的共同特点是具有较强的非排他性，同时又在消费上具有一定的竞争性。
b．具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品
这类准公共产品的共同特点是具有消费上的非竞争性，同时又具有一定的消费排他性。
c．非排他性和非竞争性都不充分的准公共产品
这类准公共产品虽然非排他性和非竞争性都不充分，但又不完全同于具有排他性和竞争性特点的私人产品，或者说具有一定的排他性和竞争性，但总体上又偏于公共产品，如文化、艺术、医疗、体育等。（3）公共事业产品的基本性质
事业产品是一个由纯公共产品和准公共产品组成的混合体，大致可以分为以下两类：
①属于纯公共产品性质的事业产品
这一类事业产品主要有气象、基础科学研究、农业技术研究和推广、大型水利设施等。从数量上看，这类产品在整个公共事业产品中仅占少数，但却是十分重要的。
②属于准公共产品的事业产品
公共事业的产品大部分属于准公共产品，如教育、医疗、卫生、体育、动植物检疫、出版、广播、影视以及基础设施等。这些公共事业产品虽然同属与准公共产品的范畴，但其外部性是不同的。
二、公共事业管理界定
1．公共组织概述（1）公共组织的基本概念
公共组织，是指不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，以服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。（2）公共组织的类型
①政府组织
a．广义的政府组织，包括立法、司法和行政机关。
b．狭义的政府组织，指行政机关，即通常所说的狭义的政府。
②非政府组织
指非营利的以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。
③准行政组织或准政府组织
准行政组织是介于政府组织和非政府组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。（3）公共组织的特征
①公共组织以增进社会公共利益为组织目标
建立公共组织的目的与动机，是推进社会的公共利益，因而追求全社会的公平、公正以及行为的公开就必然成为其一切活动和措施的基本准则。
②公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性
作为社会公共事务管理的主体，公共组织的活动如公共预算的编制、公共项目的制定、公共资源的使用以及各种公共事务的日常管理等，都必须在宪法或法律的规范下进行。
③公共组织受到高度的公共监督
公共事务是关系到社会全体公众利益的事务，是社会公众高度关心的事务。因此，作为社会公共事务管理主体的公共组织，其一举一动都会受到社会的关注，都必须接受来自舆论或公众的批评和监督。
④公共组织的活动具有政治性
公共组织在进行社会公共事务的管理中，不仅政治方面的事务具有政治性，而且经济和社会方面的事务由于具有其全局性的特点，关系到整个社会的安定与发展，其后果也在相当程度上带有政治性。
⑤公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且组织行为结果评判较困难
公共组织以增进社会公共利益作为组织目标，但由于公共利益大多是抽象的，加之人们对公共、公共利益以及多大范围内的或什么样的共同利益可以作为社会公共利益存在着不同的看法，因而公共组织的这一目标在实际中又是模糊不清的，往往似乎只是公共组织人员提醒自己负有公共责任以及必须为大多数人服务的一种象征符号而已。
⑥公共组织具有一定的独占性
公共组织的独占性是指公共组织在进行公共事务的管理中具有一定的垄断性。
2．公共事业管理中的权力（1）公共权力的形成及其内涵
公共权力，即用于处理社会公共事务的权力。
公共权力的基本作用是通过对社会公共事务的管理，维护和促进社会的发展。这一作用具体表现在两个方面：
①根据社会生活的变化和发展，维持社会生活现有的基本秩序，或调整某些已变化了的社会基本秩序，克服社会内部一般矛盾和冲突，保持社会发展必需的稳定；
②根据社会发展的需要，引导原有的生活秩序向一定的方向发展。（2）公共权力的基本形式和特征
①公共权力的基本形式
a．公共权力的强制性权力形式。即要求强制绝对服从的权力。公共权力的强制力是保障社会规范的效力，是实现公共权力主体目的的手段。
b．公共权力的非强制力形式。即通过说明、引导等方式使社会成员服从的能力。
②公共权力的特征
a．社会性
第一，公共权力源于社会共同生活的需要，公共权力的客体是社会公共事务，权力的运作涉及社会全体公众，运作权力的最终目的是增进社会公共利益；
第二，任何一个社会的存在必须依托公共权力，没有一定的公共权力的维持，社会公共秩序就难以维持，社会必然瓦解。
b．政治性
政治性不仅直接表现在政治性事务的管理中，还表现为任何社会中对经济性和社会性的公共事务的管理的最终结果都不可避免地带有政治意义。
c．综合性
第一，在权力的类别上，公共权力是政治权力、经济权力、文化权力等的综合，权力作用遍及社会政治、经济和社会（狭义）领域，其中，政治权力处于中心地位；
第二，从权力主体配置看，公共权力有诸多的权力形式，主要表现为国家权力（行政权力）、政党权力、社团权力等，这些形式的权力综合而成为公共权力；
第三，公共权力是个人权力的综合，任何社会都是通过个体的社会化和政治参与综合而形成公共权力。
d．约束性
强制性权力以国家机器的支持来实现对社会成员或社会团体的约束，而非强制性权力则是以人们对公共管理传统、公共道德的遵守，以及对契约的自愿服从来实现对社会成员或社会团体的约束。（3）公共事业管理中的公共权力运行
①公共权力的形成
在现代民主社会，公共权力是通过特定的民主程序产生的，即在代议制民主制度下，公民通过选举代表参与包括对公共事业在内的整个社会公共事务的管理，从而转让权力形成公共权力的。
②公共权力的分配
a．公共权力的初次分配
包括垂直分配和水平分配两种形式。
第一，垂直分配，是指公共权力在中央和地方之间的分配。
第二，水平分配，是指公共权力在社会各阶级、阶层和社会团体间进行的分配。
b．公共权力的再分配
指已获得公共权力的公共组织在其组织内部按不同的部门或人员所担负的管理层次和范围，对已获得的公共权力进行再分配。
③公共权力的控制
公共组织对已获得的公共权力进行控制，是有效地行使权力达到组织目标所必需的。
a．公共权力的自我控制
即公共组织在获得权力分配后，能驾驭权力完成对公共事务的管理。其基本过程是：尽快合理配置、利用所获得的权力资源，通过决策、执行、监督等若干子系统，形成科学决策并予以实施，使权力迅速达到管理客体，顺利达到组织目标。
b．对公共权力的制约
第一，已获得公共权力的公共组织必须对这一公共权力的运行进行一定方式的自我监督，防止组织内部的部门或个人将权力异化为特权。
第二，必须在其组织外部形成监督机制，防止该组织将公共权力异化为特权，或该组织过多占有公共权力资源。
3．公共事业管理的含义（1）公共事业管理的基本内涵
公共事业管理，就是在一定的环境中，以政府为核心的公共组织凭借公共权力，为满足社会公共需要，促进社会整体利益的协调发展，采取一定的方式对公共事业活动进行调节和控制的过程。
①现代公共事业管理的层次性。具体表现为中央政府、地方政府、非政府组织和准行政组织在管理过程中负有不同责任。
②现代公共事业管理的主体的多样性。
③现代公共事业管理中的“管理”丰富性。（2）公共事业管理的基本特征
①公共事业管理具有公共性
a．体现在管理目标上，即公共事业管理的目标是满足公众特定的公共需求，维护和提高公众的基本生活质量，保证社会的稳定和发展。
b．体现在管理的手段和过程中，即公共事业管理凭借的是公共权力，因而管理的手段和方式都必须按照公共权力运行的公共性的要求进行，这不仅体现在对管理者角色的定位及相应手段的选取上，同时在现代社会，更必须强调公众的参与性。
②公共事业管理具有强制性
公共事业管理的强制性根本上来源于其运行所凭借的公共权力。
③公共事业管理具有非营利性
公共事业的基本特点决定了其管理主体必须是公共组织，而公共组织代表公共权力，从事社会公共事业管理的时候，就必须从组织的基本目标和公共事业活动的基本特性出发，以非营利作为依归。
④公共事业管理具有服务性
4．公共事业管理的基本原则（1）以公众为本原则
①必须以维护和提高公众利益为管理的出发点，也作为管理的归宿；
②必须以公众的特点和需要水平为依据进行管理；
③以维护和提高公众的利益为基本要求，激励管理者的积极性。（2）服务原则
①在宏观层面，公共事业管理主体必须清楚地认识到现代公共事业管理本质上是服务而非管制，服务是公共事业管理的内核和基础。
②公共事业管理中存在着管制的形式，但在根本上管制是服从于服务的，即管制是为了公众的基本生活质量和根本利益。
③中低层的公共事业管理机构面向社会，为公众提供优质的公共产品和服务是其最基本的职能，因而在这里，管理就是服务具有最明确的体现，也是最基本的要求。（3）社会效益优先原则
①在结果管理与过程管理相统一的基础上，重视结果管理。
②在内部管理与外部管理相结合的基础上，重视外部管理。
③必须在对公共事业管理的评价中，将社会效益作为绩效评估标准的最重要的内容。（4）法治原则
当代的公共事业管理是市场经济条件下对公共事务的管理，或者说是市场经济条件下公共事业产品的生产和提供，而市场经济是法制经济，因而现代市场经济条件下的公共事业管理也必然是依法进行的管理。
三、公共事业管理与其他相关管理的关系
1．公共事业管理与公共管理（1）公共事业管理与公共管理的联系
公共管理是对整个公共事务的管理，而公共事业管理是对狭义的社会公共事务的管理，两者是整体与部分的关系，公共事业管理是公共管理的重要组成部分和分支学科。（2）公共事业管理与公共管理的区别
①从管理对象来看，两者有宽窄之分，即公共管理的范围是广义的或一般的公共事务，包括涉及社会整体利益的政治事务、经济事务和狭义的社会事务，公共管理就是由政务管理、经济管理和公共事业管理组成的。而公共事业管理的对象是狭义的社会公共事务。
②从公共组织的核心——政府职能的角度看，公共管理与政府的政务职能、宏观调控职能、经济管理职能和社会公共事务管理职能相连，而公共事业管理的范围主要是狭义的社会公共事务，主要与政府的社会管理职能相关。
③从管理的手段来看，公共事业管理是对狭义社会事务进行管理和从管理狭义社会事务的角度对某些经济事务进行管理，因此，虽然管理中是刚性手段（如行政手段、法律手段、经济手段等）和柔性手段（如说服、公共规范、榜样、价值导向等）并用，但在具体管理环节和更大的范围内，则是柔性手段占主导地位，或者说在实际的管理中偏重于柔性手段。公共管理由于还包括政务管理和经济管理，因而刚性手段和柔性手段都得到广泛的使用。
2．公共事业管理与行政管理
行政管理，是指国家行政机关依法直接管理国家事务和社会事务的活动。（1）公共事业管理与行政管理的联系
①管理目的是相同的
两者的最终目标都是维护社会秩序，维持和增进社会公共利益。
②在管理范围上有联系
公共事业管理的基本内容是对特定的公共事务即一般所说的狭义的社会公共事务的管理，而从行政管理来看，作为管理唯一主体的政府，其存在的基本前提和基本的职能就是管理社会公共事务，特别是在市场经济条件下，政府职能必须严格限定于公共事务领域，这是市场经济的基本要求。因此，两者在特定公共事务管理上是重合的。
③在管理主体上有联系
行政管理的主体是政府组织即行政组织，而公共事业管理的主体是公共组织，公共组织包括行政组织、准行政组织和非政府组织等，其中，行政组织即政府居于公共组织的核心地位，决定着整个公共事业管理的基本方向。因此，虽然行政管理的主体与公共事业管理的主体并不完全一致，但却是有密切联系的。（2）公共事业管理与行政管理的区别
①管理的对象和范围上的区别
公共事业管理的对象是特定的社会公共事务，而行政管理的对象则是广义的社会公共事务，包括政治事务、经济事务和社会事务。
②管理主体上的区别
行政管理的主体是国家行政机关或政府部门，而公共事业管理的主体是整个的社会公共组织，而且，根据管理层次和内容的不同，从公共事业产品生产和提供的角度看，公共组织中的政府组织、准政府组织、非政府组织乃至某些特定的企业都是公共事业管理领域内承担一定任务的管理的主体。
③管理方法和手段上的区别
行政管理主要依靠直接的行政管理手段进行监督、检查等，而公共事业管理不仅具有行政管理手段，而且随着管理层次由高向低的不同，还有法律手段、经济手段，尤其是柔性手段在公共事业管理中占有十分重要的地位，从而使得整个公共事业管理中管理与服务融为一体且具有强烈的服务性，体现出整个管理的社会化和服务化趋势。所以，一般意义上说，行政管理的手段较单一，而公共事业管理的手段较丰富。
3．公共事业管理与企业管理的区别（1）管理目的不同
①公共事业管理的目的是提高人们的生活质量，增进公共利益，其目的是公益性的。公共事业管理主要通过给特定社区的人们提供非营利性的产品或服务来实现组织目标。
②私营部门即一般的企业管理的目标是营利，其主要方式是通过提高生产和销售产品或服务的效率，来达到营利的目的。（2）管理所依托的权力不同
①公共事业管理中的权力是公共权力，这一权力是基于公共事物的政治权力、经济权力和社会权力的综合。
②企业管理中所依托和运行的权力则主要是私有权中的财产所有权。（3）管理的性质不同
①公共事业管理总体上是一种社会管理。
②企业管理以营利为目标，实施过程在经济领域，因而本质上是一种经济管理。（4）管理的物质基础不同
①公共事业管理组织生存主要依赖立法机构授权和公共财政支撑，即管理所需要的各种物质资源主要来自于税收，其耗费的资源也是公共的。
②在企业管理中，由于企业管理以营利为目的，企业的生存则完全依赖于是否盈利。因此，企业管理的决策基本上取决于市场需求，所需要的各种物质资源主要来自于投资回报，来自于所获取的利润。（5）管理的限制因素不同
公共事业管理的主体必须在宪法或法律的规范下进行，私营组织活动的出发点是利润而不是法律，法律在其活动中仅仅是一种外部因素，服从法律规则并不是企业的原动力，遵纪守法常常只是营利的附属物，其主要运行是在利益轨道上进行的。（6）对管理人员的管理要求不同
①公共事业管理人员首先必须遵循公共伦理和公共管理规范，同时，国家公务员还必须遵守国家关于公务员管理的有关规定。
②在企业管理中，管理人员当然必须遵循公共伦理道德，但一般更主要的是根据其处理特定的具体事务能力而聘用，能力本身起决定作用，政治倾向并不是主要的影响因素，而且企业管理人员的职业化、终身化常常是不存在的。（7）绩效评估标准不同
①公共事业管理的绩效评估标准是公平与效率的统一，并重在公平，具体的评估指标通常是行为的合法性、公众舆论的好坏、减少各种冲突的程度等。
②在当代企业管理中，虽然也要求经济效益和社会效益统一，但对企业管理而言，经济效益是首要的指标。
因此可以说，在绩效评估上，公共事业管理首先看社会效益，而企业管理则强调经济效益。
四、公共事业管理概论的研究对象、方法及意义
1．公共事业管理概论的研究对象
公共事业管理概论是公共事业管理学的概要分析，它通过按一定标准确定研究对象，展示公共事业管理的学科体系框架和基本内容，并有侧重地对某些内容进行深入的分析。公共事业管理概论主要是从理论与实践的结合上，从总体上阐述公共事业管理的学科体系和基本的重要的内容，研究公共事业管理的基本过程和基本规律。
2．公共事业管理的研究方法（1）实践抽象法
指对管理实践进行总结、概括和抽象，以获得新的公共事业管理理论的方法。这种研究方法主要是通过分析公共事业管理人员怎样进行实际操作，找出公共事业管理过程或某一个环节中带有规律性的东西，从而抽象出公共事业管理的理论、原则、方法等，用以指导新的公共事业管理实践。实践抽象法的基本取向，是从实践中来，再回到实践中去的不断反复。（2）实体分析法
公共事业管理中的实体分析法，就是在进行公共事业管理研究时，将公共事业管理的主体即公共组织，如政府、非政府组织和准政府组织，作为一个实体来看待，重点分析该实体存在和发展的前提条件及其与环境的关系，从而获得对这一实体活动的条件和规律等的认识。（3）案例分析法
案例分析法又称问题法。在公共事业管理中，案例分析法主要是给人们提供一种真实的或假定的公共事业管理场景，要求人们去思考和寻求答案。（4）比较分析法
指把所要研究的对象与不同的或相似的事物放在一起作比较，或将研究对象在不同阶段的情况进行比较，通过鉴别事物之间的异同及其制约因素等，从而加深对事物的认识，找出事物的本质或规律性的东西。（5）实验法
指通过设计情境、控制条件、观察和分析对象活动以掌握因果关系，认识和把握对象本质和规律的研究方法。
3．当前学习和研究公共事业管理的意义（1）构建中国特色社会主义公共事业管理体制是当前改革的迫切需要
当前我国传统的事业管理体制在运行中存在的问题表现为：
①管理的范围不明确
在既有的政社不分的“大政府、小社会”的管理模式下，政府的社会公共事务管理职能较多地由企业、事业单位承担，从而造成了政府与社会、政府与企业的职能错位。
②部门分割，多头管理
改革开放以来社会生活的丰富所导致的公共事务的发展，政府机构和事业单位的对口管理，已构成了一种部门分割，影响了公共事业的发展。
③管理方式已与正在形成的公共事业的基本属性不相符合
目前我国公共事务管理的方式基本上还是按原有的方式进行管理，即主要是通过制定和实施年度计划、审批基本建设项目、制定设施标准等，用政府管理经济的方式来管理社会公共事务，没有遵循社会公共事业运行的内在规律。
④权力过于集中，且管理主体单一
公共事业在相当程度上是人民群众和基层单位的事务，因而地方政府应承担更多的管理责任，但目前的管理体制下，政府主管部门直接管理许多具体事务。
⑤政府管理机构日益膨胀而管理效率日益降低
建立社会主义市场经济体制的改革的不断深入，导致了社会公共事务的日趋繁杂，以及公众对公共产品的要求不断提高。
⑥政事不分，事业单位面临种种难题（2）学习和研究公共事业管理，能直接促进我国科学的公共事业管理体制的形成，极大地推进政府管理体制改革，促进社会整体协调发展，促进社会主义市场经济体制改革的深入
①开展公共事业管理的研究和学习，能直接促进我国科学的公共事业管理体制的形成
②开展公共事业管理的研究和学习，能极大地推进政府管理体制的改革
对作为公共事业管理主体的政府而言，研究公共事业管理，能有助于政府社会管理职能基本内涵的确认，逐步形成符合公共事业管理基本要求又有中国特色的公共事业管理，使政府社会管理行为走上科学化的轨道，从而推进整个政府管理改革的深入。
③开展公共事业管理的研究和学习，有助于促进社会主义市场经济体制下新型的国家与社会良性互动关系的形成，从而充分发挥社会的力量，完成公共管理社会化的改革
④开展公共事业管理的研究和学习，有助于促进社会的整体协调进步与发展
1.2 课后习题详解
一、概念和术语
1．公共性
答：公共性，是指在一定的社会或地区内，一种共同性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。“公共”或“公共性”更多地体现为一个社会或地区大多数人共同的、共有的愿望和要求，“公共性”在一个更高的层次上向最初阶段所具有的那种指向一个社会或地区的全体成员基本需求的内涵回归。在一定程度上反映着特定范围社会共同体基本而共同的需求，实际上一直是“公共”或“公共性”一个基本的含义。
2．公共问题
答：公共问题，是指具有广泛性、复合性和不可分性等特征的社会问题，是关系到一个社会或一个地区绝大多数社会成员的切身利益和生活质量的问题，是属于公共领域的共同性的问题。对公共问题可以从量和质两个方面进一步认识。从量的方面看，公共问题所涉及的范围或影响所及，牵涉到一个地区大多数人的利益，影响了多数人或团体的活动，具有广泛性或者普遍性。从质的方面看，公共问题与私人问题的区分不仅表现在关系到多数人还是少数人上，而是在本质上，公共性是公共问题的关键所在。在公共问题上，公共性表现为这一问题超越了私人问题狭隘的个人利益限定，体现出公众的价值观和根本利益或共同利益。
3．公共需要
答：公共需要，是指具有公共性的需要，是人类社会共同体所具有的带有共同性、共享性的需要。公共需要与每个人的利益密切相关，但其中每个人又不能享受其消费独占权。公共需要是一定社会中满足和保证公众基本生活的需要。基于个体需要而形成的公共需要，是在一定条件下个体为了生存发展而对客观事物的需要。
4．公共事务
答：公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的社会事务。具体言之，在一个社会中，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是既对整个经济和社会的发展也对社会全体公民基本生活来说必不可少的事务。作为公共需求和公共问题发展必然结果和表现形式的公共事务，是社会分工的产物，是在私人事务的基础上集中了社会中所有公民共同关注的事务而形成的。公共事务的范围广泛，且其范围随着社会和经济的发展而不断变动。
5．公共事业
答：公共事业，是随着我国社会主义市场经济体制的建立和事业单位管理体制改革而正在形成、发展的社会全体公众的事业，是面向社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济提供服务或创造条件，关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益，并且不以营利为主要目的的活动。
6．公共产品
答：公共产品又称为公共商品、公共物品或公共品，是人类文明发展的产物。公共产品，是指那些按照私人市场的观点来看待的公共事务，是与私人产品相对应，用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。
7．准公共产品
答：准公共产品，是指具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。准公共产品是介于纯公共产品和私人产品之间的公共产品，它构成了纯公共产品与私人产品之间广阔的中间地带，或者说，在一个社会中，准公共产品从数量上占有多数的地位。
8．公益性公共产品
答：公益性产品又称全国性公共产品，是指全国居民都受益的公共事务，如国防、外交、全国性立法、国家行政事务管理等。公益性产品大多属于纯公共产品。
9．互益性公共产品
答：互益性产品又称为地方性公共产品，是指一定地区或社区居民受益的公共事务，如地方性行政管理、执法、道路、环卫、治安等。一般来说，互益性公共产品由地方性的公共组织提供，但具有溢出效应。互益性公共品以准公共产品为主，有些实际上已属于俱乐部产品。
10．事业
答：事业是指人们所从事的，具有一定目标、规模和系统的，对社会发展有影响的经常活动，是没有生产性收入，由国家经费开支，不进行经济核算的社会活动，如科学事业、教育事业、文化事业、卫生事业、公用事业等。事业是我国特有的与全体人民整体利益有关的，以满足公众关于科、教、文、卫、体等特定公共需要为基本活动内容的社会活动，在本质上属于社会公共事务的范畴，涉及的主要是通常所说的非政治、非经济（非市场）的公共事务，即狭义的社会公共事务。
11．事业单位
答：事业单位指以增进社会福利，满足社会文化、教育、科学、卫生等方面需要，提供各种社会服务为直接目的的社会组织。事业单位不以营利（或积累资本）为直接目的，其工作成果与价值不直接表现或主要不表现为可以估量的物质形态或货币形态。事业单位是相对于企业单位而言的首先事业单位包括一些有公务员工作的单位，它们不是以盈利为目的的，是一些国家机构的分支。
12．事业单位管理体制
答：事业单位管理体制是指国家或政府通过财政支持建立事业单位，通过全面负责事业单位的运行，向社会提供一定形式的事业产品以满足公众需要的公共服务运行管理体制。其运行机制和管理方式具有政府投资、政府主办、政府管理的基本特点，一定程度上体现为政府事业。事业单位管理体制反映的是一定条件下我国处理社会公共事务的发展水平。
13．公共组织
答：公共组织，是指不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，以服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。公共组织是以追求社会公共利益为其价值取向而建立的特定的社会组织，公共性是其本质，这就决定了公共组织是社会公共事务的管理主体，即公共管理的主体，而作为公共管理重要组成部分的公共事业管理，其主体也必然是公共组织。
14．行政组织
答：行政组织即行使国家行政权力、管理国家行政事务和社会公共事务的机构体系。狭义指国家行政机关，广义包括国家立法、司法等机关中管理行政事务的机构，也包括企业、事业及社会团体中管理行政事务的机构。
15．非营利组织或非政府组织
答：非政府组织即非营利的以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。非政府组织的最大特点是非强制性和服务性。在市场经济条件下，非政府组织数量多，而且承担着极为重要的社会公共事务管理任务，占有极为重要的地位。
16．准行政组织
答：准行政组织是介于政府组织和非政府组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。
17．公共权力
答：公共权力，指用于处理社会公共事务的权力，是由社会公共需要产生的，因而公众是公共权力的主体，社会公共事务是公共权力的客体。公共权力的基本作用是通过对社会公共事务的管理，维护和促进社会的发展。
18．公共事业管理
答：公共事业管理，指在一定的环境中，以政府为核心的公共组织凭借公共权力，为满足社会公共需要，促进社会整体利益的协调发展，采取一定的方式对公共事业活动进行调节和控制的过程。对公共事业管理这一定义的理解必须注意以下方面：①现代公共事业管理的层次性。这种层次性具体表现为中央政府、地方政府、非政府组织和准行政组织在管理过程中负有不同责任。②现代公共事业管理的主体的多样性。③现代公共事业管理中的“管理”丰富性。
19．公共管理
答：公共管理是对公共事务的管理，是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。
20．行政管理
答：行政管理，指国家行政机关依法直接管理国家事务和社会事务的活动，即通常所说的狭义行政管理的概念。由于通常所说的行政机关就是政府，因而行政管理在一定程度上也就是政府管理。行政管理以维护社会秩序，维持和增进社会公共利益为根本目标。行政管理的主体是政府组织即行政组织，包括政府的政务管理职能、经济管理职能和社会管理职能，主要依靠直接的行政管理手段，进行监督、检查等。
二、复习思考题
1．如何理解公共性？
答：（1）公共或公共性，是指在一定的社会或地区内，一种共同性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。（2）从人类社会的发展看，现在意义上的公共或公共性，是随着国家的产生而形成的，并首先是一种体现代表少数人的阶级性。（3）二战后，科学的进步、民主的发展和阶级冲突在世界范围内的总体上趋于缓和，使人们认识和实现反映社会大多数人共同需求的“公共性”有了现实的基础和基本的制度保证，“公共”或“公共性”开始更多地体现为一个社会或地区大多数人共同的、共有的愿望和要求，“公共性”开始在一个更高的层次上向最初阶段所具有的那种指向一个社会或地区的全体成员基本需求的内涵回归。
2．公共问题和公共需要有什么特点？有什么关系？
答：（1）公共问题
对公共问题可以从量和质两个方面进一步认识。
①从量的方面看，公共问题所涉及的范围或影响所及，牵涉到一个地区大多数人的利益，影响了多数人或团体的活动，具有广泛性或者普遍性。
②从质的方面看，公共问题与私人问题的区分不仅表现在关系到多数人还是少数人上，而是在本质上，公共性是公共问题的关键所在。（2）公共需要
公共需要，即具有公共性的需要，是人类社会共同体所具有的带有共同性、共享性的需要。公共需要与每个人的利益密切相关，但其中每个人又不能享受其消费独占权。公共需要是一定社会中满足和保证公众基本生活的需要。现代社会的公共需要主要分为如下六个方面：
①维护社会公共秩序与安全秩序的公共需要，如国防、公安、外交等。
②维护经济秩序和市场交易秩序的公共需要，如市场监管、知识产权保护等。
③为全体社会成员提供公共设施与公共管理的公共需要，如公众医疗保健、义务教育、公共交通、公共图书馆等。
④建立社会保障与救济体系，扶助社会弱势群体的公共需要，如公共组织的扶贫、社会保险等。
⑤公共资源与公共财产管理的公共需要，如国有资产管理、保护环境、自然资源和人文资源等。
⑥在生活水平进入发达状态后，公众对人权、自由等公民权利的公共需要。（3）公共问题与公共需要的关系
公共问题不仅与私人问题在量和质上有明确的区别，而且与公共需要也有不同。公共问题与公共需要的区别在于：公共需要是一定社会中绝大多数社会成员对客观事物共有的、具有共享性的需求，而公共问题则是共同的需要形成后，由于客观条件的制约使主观的需求得不到满足而产生的主客观之间的矛盾，是一个客观存在的现象。
3．我国传统的事业单位管理体制的基本内涵是什么？
答：（1）事业单位管理体制指国家或政府通过财政支持建立事业单位，通过全面负责事业单位的运行，向社会提供一定形式的事业产品以满足公众需要的公共服务运行管理体制。其运行机制和管理方式具有政府投资、政府主办、政府管理的基本特点，一定程度上体现为政府事业。事业单位管理体制反映的是一定条件下我国处理社会公共事务的发展水平。（2）我国传统的事业单位管理体制，是在新中国成立后公众和国家对科、教、文、卫、体等公共服务需求的空前提高，但满足这一需求的物质条件极为有限的情况下，与计划经济管理体制相适应的承担特定公共服务的机构，和国家在社会管理方面统一投资和管理的体制，是特定历史条件下的解决特定的公共问题以满足相应的公共需求的必然选择。（3）在新中国成立时的特殊的历史条件下，为了最大限度地集中有限的资源，改善人民的生活，巩固和发展新生的政权，一个必需的选择就是通过公有化改革，迅速确立起高度集中统一的管理体制，由政府统一管理人权、物权和财权，政府直接配置社会资源，直接组织和管理经济活动和社会活动。（4）改革开放以前，随着计划经济体制的确立，作为计划经济管理体制的一个重要组成部分，我国把科、教、文、卫、体等社会事务和活动视为政府必须负责的事业，成立了由政府投资并主办的事业单位，逐步形成了政府通过高度计划对特定社会事务进行直接管理的体制——事业单位管理体制。
4．社会公共事务的基本内涵和特征是什么？如何进行类别划分？
答：（1）社会公共事务的基本内涵
社会公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务。具体言之，在一个社会中，公共事务是企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是既对整个经济和社会的发展也对社会全体公民基本生活来说必不可少的事务。（2）社会公共事务的特征
公共事务即社会公共事务，它主要具有如下特征：
①公共性
指公共事务体现的是全体公民的共同利益，受益对象是全体社会公众，它具体表现在以下方面：
a．这类事务主要是政府（在现代社会也包括政府以外的以满足公共利益为组织目标的组织，即非政府组织或者非营利组织，它与政府共同构成社会公共组织）代表公众来承担，具有公益性。
b．这类事务具有基础性和长远性，而不是企业或个人利益的简单集合。
第一，基础性，是指它属于最基本的社会事务，是一个社会中任何个人、企业都离不开的；
第二，长远性，是指它体现的是社会的长远利益和发展方向，是对追求现实和目前利益的居民行为缺陷的弥补。
②劳务性
即以政府为核心的社会公共组织通过所承担的公共事务而向公民提供的主要是服务，即劳务，或者称为劳务产品。
③非营利性
公共事务的公益性决定了政府承担公共事务，给公众提供公共产品的目的是为了社会公众的基本利益，而不是营利。
③阶级性
从阶级的角度，公共事务可以分成两类。一类公共事务的内容反映出长期历史发展的客观要求，另一类公共事务的内容反映出特定阶段统治阶级的特殊要求。（3）公共事务的类别与层次
①公共事务可以分为社会政治事务、社会经济事务和狭义的社会事务三个类别。
a．社会政治事务
即社会公共层面上的政治事务，主要包括涉及国家主权、领土完整、政权稳固等各项事务，具体表现为外交工作、国防工作、公安工作、国家安全工作等。
b．社会经济事务
即社会公共层面上与整个经济运行直接有关的事务，主要包括宏观调控和经济管理两个方面的事务。
c．狭义的社会事务
即在社会公共事务层面非政治、非经济的事务，通常的社会事务即指此。
②社会公共事务通常也分为三个层面：
a．大概念
即公共部门管理的所有事务都属于社会公共事务，内容包括上述涉及社会公共利益或整体利益层面的政治事务、经济事务和狭义社会事务；
b．中概念
即除经济事务外，公共部门管理的其他事务，主要是社会公共政治事务和狭义社会事务；
c．小概念
即除经济、政治事务外，公共部门管理的其他事务都属于社会公共事务，即狭义的社会事务。
5．当代我国公共事业的形成及其基本趋势是什么？
答：（1）当代我国公共事业的形成
公共事业的形成，是在新中国成立后公众和国家对科、教、文、卫、体等公共服务需求的空前提高，但满足这一需求的物质条件极为有限的情况下，与计划经济管理体制相适应的承担特定公共服务的机构，和国家在社会管理方面统一投资和管理的体制，是特定历史条件下的解决特定的公共问题以满足相应的公共需求的必然选择。（2）基本趋势
①随着公众需求的丰富和多元化，以及公众自主意识、利益保护意识、政治参与意识及能力的不断增强，作为提供特定公共服务的事业活动必须以公众为本，以解决公共问题满足公共需求为起点，而且在整个活动过程中必须体现出平等、正义、公平、民主等公共伦理价值，正逐步成为社会的共识，成为事业活动的基本要求。
②随着我国社会主义市场经济体制的初步建立和逐步完善，事业活动必须从公众的基本需求出发，以当代所要求的方式保证事业活动作为一种基本的社会公共服务，从而弥补市场机制的不足，维护和增进公共利益，促进市场的发展和社会进步，就成为事业活动的基本要求。
6．准公共产品的基本特点是什么？准公共产品可以如何划分？
答：准公共产品，是指具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。（1）准公共产品的基本特点
①非排他性和非竞争性特点的不充分性。主要表现为以下几种情况：
a．某些产品只符合其中的一个标准，即符合其中的第一个而不符合第二个，或者符合第二个而不符合第一个；
b．虽然两个标准并非完全符合，但又并非完全具有私人产品的特性，即具有完全的排他性和竞争性。
②外部性
指一个人的行为对第三者的福利的影响。准公共产品的外部性是指外部收益。外部收益是准公共产品的普遍现象。准公共产品的外部收益有两种表现形式：
a．生产的正外部性，即生产的社会成本小于私人成本。表现为生产成本的下降。
b．消费的正外部性，即消费的社会收益大于私人收益。表现为社会对该产品的需求下降。（2）准公共产品的分类
①具有非排他性且非竞争性不充分的准公共产品
这类准公共产品的共同特点是具有较强的非排他性，同时又在消费上具有一定的竞争性。
②具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品
这类准公共产品的共同特点是具有消费上的非竞争性，同时又具有一定的消费排他性。
③非排他性和非竞争性都不充分的准公共产品
这类准公共产品虽然非排他性和非竞争性都不充分，但又不完全同于具有排他性和竞争性特点的私人产品，或者说具有一定的排他性和竞争性，但总体上又偏于公共产品，如文化、艺术、医疗、体育等。
7．公共事业产品的基本属性及其分类是什么？
答：（1）公共事业产品的基本属性
①公共产品的非排他性
即消费上的非排斥性，是指一个人在消费这类产品时，无法排除其他人也同时消费这类产品，而且即使你不愿意消费这一产品，你也没有办法排斥。非排他性决定了公共产品不适合由个人和家庭或者企业经营，而只能由政府或其他非政府的公共组织进行经营和管理。
②公共产品的非竞争性
公共产品具有非竞争性，其原因是公共产品的消费具有可分割性，即它可以分割成很多单元，每个公共产品的消费者消费的仅仅是其中的某一单元，不是消费整个产品，因而它不会同其他消费者的利益相冲突。界定公共事业产品的排他性、竞争性和外部性三者之间的关系，是把握各类具体的公共
事业产品基本性质的重要问题。
③公共事业产品
总体上是介于纯公共产品与私人产品之间的中间产品，即准公共产品，是纯公共产品与私人产品之间的广阔地带。公共事业产品总体上属于准公共产品的性质的基本特点，以及各类公共事业产品的公共性纯度，即具体表现为外部性的大小的不同，决定了在进行公共事业管理时，必须对不同的公共事业产品的生产和提供给予不同的财政供给政策。如果以某一种统一的政策来对待公共事业，显然是不符合公共事业产品基本性质的，更是不切实际的。（2）公共事业产品是一个由纯公共产品和准公共产品组成的混合体，大致可以分为以下两类：
①属于纯公共产品性质的事业产品
这一类事业产品主要有气象、基础科学研究、农业技术研究和推广、大型水利设施等。从数量上看，这类产品在整个公共事业产品中仅占少数，但却是十分重要的。
②属于准公共产品的事业产品
公共事业的产品大部分属于准公共产品，如教育、医疗、卫生、体育、动植物检疫、出版、广播、影视以及基础设施等。这些公共事业产品虽然同属准公共产品的范畴，但其外部性是不同的。
8．公共事业的基本属性和特点是什么？
答：公共事业作为一种满足特定公共需要的社会活动，具有以下的基本属性和特点：（1）公共性
公共事业的公共性从活动的本身和过程看，主要体现在它的活动目标、活动承担主体和活动的手段方式上。
①就活动目标而言，公共性体现在公共事业涉及的是在一定的经济条件下与社会全体公众基本生活质量和共同利益有关的、市场不愿做或者不能完全交由市场做的事务。
②就活动承担主体而言，其公共性体现在活动于这一领域或行业中的组织，主体是以非营利为目标的公共组织，如政府、准政府组织、非政府组织等，以及被纳入公共管理社会化和市场化管理框架，以政府管制为前提而进入这一领域活动的其他组织。
③就活动的手段方式而言，公共性主要体现在其活动得以展开所依据的是公共权力。（2）非营利性
公共事业公共性的基本要求，决定了公共事业活动的承担主体的首要目标是满足公众的基本需要，是维护和增进公共利益，基于必要的资金来源保证，事业产品的提供是非营利的。在公平与效率不能兼顾的情况下，必须首先保证公平。（3）规模性
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