法治中国的宪法基础(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：莫纪宏

出版社：社会科学文献出版社

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法治中国的宪法基础试读：

总序

党的十八大以来，习近平总书记发表了一系列重要讲话，提出了许多富有创见的新思想、新观点、新论断，为我们在新的历史起点上实现新的奋斗目标提供了基本遵循。这一系列重要讲话是对党的十八大精神的深化和拓展，是对中国特色社会主义理论体系的丰富和发展，是在我国经济社会发展的决定性阶段坚持和发展中国特色社会主义的政治纲领，是全面阐述事关中国特色社会主义前途命运重大原则问题的马克思主义文献，是指导我们推进中国特色社会主义伟大实践、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的行动指南。全面贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，是我们当前和今后一个时期的重要工作。

贯彻落实习总书记系列讲话精神，要求我们不仅方向明确，也要路径清晰，不仅要快速推进，更要注重成效，蹄疾而步稳。当前，在全面深化改革上，依然存在改什么、怎么改以及孰先孰后的问题；具体到改革的各个领域、层次、板块，具体到改革的策略与方法，依然存在争议、误解甚至盲区；在贯彻落实习近平总书记重要讲话精神上，依然存在如何落实、具体路径等问题。为此，既需要在实践中大胆探索，也需要在理论上小心论证。而后者，为社会科学工作者乃至学术出版人提供了机遇，也是中国社会科学工作者义不容辞的使命。

中国社会科学院是党中央直接领导、国务院直属的国家哲学社会科学研究机构。长期以来，中国社会科学院秉承学术为社会服务、为大众服务的宗旨，辛勤耕耘，努力进取，时刻关注重大现实理论问题研究，为党和国家的发展建言献策。在改革开放以来的每一个历史节点，从党的大政方针到具体制度的构建，中国社会科学院都发出了自己应有的声音，切实起到了党和国家重要思想库和智嚢团的作用。在当前全面深化改革、跨越中囯历史三峡的重要时刻，中囯社科院尤其要发挥自身理论优势，为改革释疑解惑、谋划布局。

为全面贯彻落实十八届三中全会决定和习近平总书记系列重要讲话精神，由中国社科院牵头，社会科学文献出版社具体组织实施，推出“全面深化改革研究书系”。书系选取了15个专题，约请国内该领域重要学者主持撰写，形成系列丛书。我们的设想是：

1.所有专题都必须是当前深化改革实践中的难点问题、重点问题和关键问题。

2.所有写作者必须是对这些问题深有研究的学者。他们不仅在理论上卓有建树，是某些重要理论观点甚至学派的创始人或者代表，还长期关注社会实践，参与党和国家某些重要政策的制定或论证。

3.各专题的写作者对十八大精神和习总书记讲话的渊源以及理论与实践基础有深刻研究、深透认识。

4.书系总体为应用对策研究，要求有观点、有论证、有调研、有数据、有方案，实证性突出。

根据上述标准，我们选取的15个专题包括：改革开放与中国经验、经济体制改革、财政制度、企业绩效革新、人口问题、城镇化、国家治理现代化、依宪治国、文化市场、社会组织体制建设、生态文明建设等。这些专题覆盖了十八大报告所论及的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、党的建设、军队建设等主要方面，都属于改革中的关键点。各专题的写作者多数来自中国社科院，也有部分来自中央编译局、清华大学等国内重要研究机构与高校，全部是各领域的顶尖级学者。这些学者巳有的学术积淀，以及他们长期为党和国家政策制定担当智识支持的经历，保证了书系的权威性、实用性和指导性。从各专题的成稿情况看，作者问题意识强，对当前改革的难点和重点反映多，理论探讨深入。书中提出的对策方案，也有较强的可操作性。总体而言，书系内容翔实，讨论深入，对现实有参考意义，基本达到了我们的要求。当然，学无际涯，改革无止境，诚挚欢迎学界同道讨论批评。

书稿初成之际，得知书系入选国家新闻出版广电总局的“深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神主题出版重点图书”，并获得国家出版基金支持，不胜欣喜，也很受鼓舞。2014年是中国的马年，也是全面深化改革的开局之年，正当扬鞭奋蹄，开启新程。

是为序。王伟光2014年2月5日

摘要

本书还对现行宪法实施32年来的基本状况进行了系统和深入的评价，指出在法治中国建设的过程中，宪法实施要抓住重点，特别是要加强对人权的司法保障制度建设以及不断完善我国人民代表大会制度的程序保障机制，全面提升宪法实施的水平，为法治中国建设奠定比较扎实的法律基础。

Abstract

The book on Constitutional Basis for Building Rule of Law China is written by professor Mo Jihong，deputy director of Law Institute of Chinese Academy of Social Sciences. It depends on the achievements and experiences of constitutional implementation of the Current Constitution since 1982，and focuses on explaining the contents of ‘Comprehensively Promoting Building Rule of Law China’ proposed by president Xi Jinping in his series of remarks，in the working report for ththe 18 Deputies Congress of Chinese Communist Party and in the decision on several important issues concerning completely putting threform forward adopted in the third plenary session of the 18 Deputies Congress of Chinese Communist Party in the perspective of constitutional theory，by discussing the relation between building rule of law China and guaranteeing constitutional implementation，in particular，value relation and institutional affiliation between rule of law China and rule of law state，ruling state according to law and ruling state according to constitutional law，exercising power according to law and exercising power according to constitution law，thinking in the way of rule of law and thinking way according to constitutional law etc. The author emphasizes that building rule of law China should be on the basis of constitutional implementation in order to grasp the main direction of building rule of law China based on the Constitution，and we could acquire the fixed，stable and positive results in building rule of law China by intensifying mechanism and procedure construction of constitutional implementation.

The book also focuses on appraising the results of implementing the Current Constitution systematically and deeply since 1982，and points out that it should be focused on constitutional implementation，especially underlining judicial protection of human rights and perfecting the mechanism and procedure of the People’s Representative System in the process of building rule of law China so as to improve the level of constitutional implementation and lay legal foundation of building rule of law China.

序言

宪法能解决什么问题

习近平总书记在2012年12月4日纪念现行宪法正式施行30周年大会上的讲话中（以下简称为习总书记“12·4”讲话）对中国当下正在进行的社会主义现代化建设为什么需要宪法这个重大的理论和实践问题作了全面、系统和概括性的回答。习总书记指出：“历史总能给人以深刻启示。回顾我国宪法制度发展历程，我们愈加感到，我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连，同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。”“我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、[1]重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”

习总书记“12·4”讲话从两个方面阐明了宪法的特征，一是宪法是国家根本法，作为国家根本法，宪法居于中国特色社会主义法律体系的最顶端，具有最高法律效力，是一切法律法规赖以产生的法律依据，一切法律法规都不得与宪法相矛盾、相抵触或不一致；二是宪法是指导国家生活和社会生活的最高行动纲领，是国家法制的基础，也是国家根本制度和根本任务在国家法制上的最高体现。从习总书记“12·4”讲话上述精神可以看到，作为国家根本法的宪法，在当下我国正在有序进行的社会主义现代化建设，特别是法治中国的建设中，它起到的作用有两点：一是宪法是一切法律法规和具有法律效力的规范性文件的“统帅”，通俗地说，作为法治中国建设的法律基础，一切法律法规和具有法律效力的规范性文件其自身的合法性来源于宪法，即作为中国特色社会主义法律体系中任何意义上的法律形式，其产生必须要有宪法上的依据，也就是宪法学理论上所使用的“合宪性”，没有“合宪性”，任何形式的规范性文件都不具有法律效力，这说明宪法首先是最高法律规范，作为国家根本法，它对一切法律法规和具有法律效力的规范性文件具有规范指引作用。二是宪法规定了国家根本制度和根本任务，是一切国家机关、社会组织和公民个人的基本行为准则，也是指导国家生活和社会生活的总的行动纲领。任何组织和个人的行为如果“于宪无据”，就不符合法治中国建设的基本要求，任何行为只有在宪法上有地位、有明确的依据，才能在实践中合法和有效地产生、存在。故从宪法学理论的角度来概括习总书记“12·4”讲话关于“宪法能解决什么问题”的认识，即作为国家根本法的宪法，解决的都是国家生活和社会生活中的带有全局性的、方向性的、整体性的“本源性”问题，任何复杂的国家治理和社会治理问题，在穷尽了各种制度解决途径之后，就必须求助于宪法来解决。如果宪法不能为国家生活和社会生活中的复杂问题的解决提供终极性的方案，那么，一个国家就无法形成现代法治意义上的社会秩序。

宪法作为国家根本法对国家生活和社会生活中的指导作用是全面性的，从国家大政方针的确立到国家机关、社会组织和公民个人的具体行为，都离不开宪法的规范指引作用。在一切政策、法律法规和行为面前，宪法是逻辑上的大前提，不能孤立地抛开宪法来简单机械和片面地夸大某些政策主张的“决定性”。这是法治中国建设过程中如何尊重宪法权威、保证宪法实施的重要任务。

李克强总理在2014年2月11日国务院召开的第二次廉政工作会议上明确指出：对市场主体，是“法无禁止即可为”；而对政府，则是[2]“法无授权不可为”。上述讲话提及的两个重要的“法治原则”，即“法无禁止即可为”“法无授权不可为”，其直接的法理依据就是来自“宪法”。宪法作为国家根本法，它首要的制度功能就是在主权国家与公民个人之间建立最基础的政治和法律联系，宪法是主权国家与公民个人之间的“契约书”。作为“契约”，公民个人以宪法上明确规定的法律限制作为约束自己行为的标尺，而宪法上没有明确的法律限制，属于公民个人自由权的范围，公民可以根据自己行为能力的大小和个人的主观喜好来自由地做出决定，主权国家和代表主权国家行使公共管理职能的国家机关不得随意干预公民的宪法上未明确加以限制的个人自由。这一宪法原则对于市场主体来说，其基本法律精神即体现为“法无禁止即可为”。对于依据宪法授权的国家机关来说，它们的存在都是由主权国家与公民个人之间的“契约”约定的，并且只能依据宪法上的明确授权来履行自身的职权，承担相应的宪法职责。任何国家机关或者是依据宪法履行公共职能的机构或个人，没有宪法上的明确授权，就不能随意采取行动，否则就构成了“超越职权”的违宪。故作为创设了国家机关的宪法，对于国家机关来说，其法律性质又相当于“授权委托书”。国家机关必须严格地按照宪法上的“授权”来履行自身的职权和职责，不能随意创设自己的职权，否则就违背了制定宪法的“人民意愿”，不具有“合宪性”。特别是对于政府依法管理市场的活动，“法无授权不可为”即体现了宪法作为国家机关“授权委托书”的“本源性”权力地位。宪法是“本”，依据宪法产生的国家机关是“流”。宪法不存，国家机关的行为当然就没有存在的合法性。因此，正确地解读李克强总理上述讲话精神，归根到底就是要将国家根本法意义上的宪法作为制定和出台国家大政方针的制度依据和逻辑前提。“法无禁止即可为”“法无授权不可为”这两个重要法治原则中的“法”，在制度意义上首先应理解为作为国家根本法的“宪法”。脱离了“宪法”作为最高法律规范的制度前提，“法无禁止即可为”“法无授权不可为”在实践中就可能沦为破坏法治原则的机会主义行动策略。因此，治国离不开宪法，改革不能脱离宪法，法治中国建设更是要牢牢守护住“依宪治国”这个制度底线。

关于宪法作为法治中国建设的理论前提和实践依据问题，习近平总书记系列重要讲话中反复明确了这一精神。习总书记“12·4”讲话明确指出：“依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。”在2014年2月28日召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议上发表的重要讲话中，习总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推[3]进改革。习总书记强调的“于法有据”中的“法”，最重要的就是“宪法”。没有作为国家根本法的宪法对各项改革的指引作用，改革就会失去基本的合法性。因此，在全面深化改革的过程中，不是要抛弃宪法盲目改革，而是要依托宪法有序改革。改革是不断实施和完善宪法，而不是架空和超越宪法。

总之，在法治精神盛行的现代社会，离开了宪法来谈论国家治理和社会治理，是不可能找到中国特色发展道路的前进方向的；没有宪法理论的指导，我们也无法获得理论自信；没有宪法的确认，任何制度都不可能长时间地有效运转。因此，宪法是法治中国建设的法律基础，必须通过宪法制度的完善和不断加强宪法实施工作来全面有序地推进法治中国建设的历史进程。[1] 习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，http：//news.xinhuanet.com/Politics/2012-12/04/c_113907206.htm，2014年5月24日访问。[2] 李克强：《在国务院第二次廉政工作会议上的讲话》，http：//finance.ifeng.com/a/20140224/11727513_0.shtml，2014年3月16日访问。[3] 习近平：《把抓落实作为推进改革重点，重大改革都要于法有据》，http：//news.xinhuanet.com/2014-02/28/c_119558018.htm，2014年3月16日访问。第一章法治中国的基本理论宪法是国家的根本法，是一切法律法规产生的法律依据，也是一切国家机关、社会组织和公民个人的基本行为准则。我国现行宪法序言最后一个自然段非常明确地阐明了宪法的地位、作用，规定宪法在实际生活中应当得到尊重和实施。现行宪法序言规定：本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。作为国家的根本法，宪法规定了国家的根本制度和根本任务，它既是社会主义各项建设事业的法律基础，也是社会主义各项事业不断改革的法律依据，更是指导人们行为的基本准则。当下，在“推进法治中国建设”的历史进程中，更离不开作为根本法的宪法的指导作用。但是，如何在推进法治中国建设的过程中，正确和有效地发挥宪法的根本法作用，让宪法的指引功能在实际生活中变得更加明确和具体，是当下结合法治中国建设这一时代主题需要认真研究和加以破题的重大理论问题和实践问题，它的核心问题指向就是如何正确和有效地实施宪法，让宪法的法律效力在实际生活中真正地体现出来，让政府和人民群众都能感受和体会到宪法的存在。习总书记“12·4”讲话明确指出：全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。习近平强调，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。一是要坚持正确政治方向，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律的规定行使国家权力，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人。二是要落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，以宪法为最高法律规范，维护社会主义法制的统一和尊严，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，维护社会公平正义。三是要坚持人民的主体地位，切实保障公民享有权利和履行义务，宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰，只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心、走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。要在全社会牢固树立宪法和法律的权威，让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律，使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是保障公民权利的法律武器。四是要坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式，依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政，党领导人民制定宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。当前，全面贯彻实施宪法，关键是要为法治中国的建设提供坚实的“宪法基础”。所谓“宪法基础”，不仅包括宪法要为法治中国建设的各项事业提供可资因循的法律依据，更重要的是要为法治中国建设所采取的各项改革措施保驾护航，要通过宪法实施来有效地支持法治中国建设。要调动一切积极和有利的因素，通过宪法实施，破解法治中国建设的难题，构建有利于法治中国建设的各项基本宪法和法律制度，通过完善宪法实施的基本程序和机制，为法治中国建设的平稳发展提供有效的制度保障。法治中国建设是当下中国发展的时代主题，也是以习近平为总书记的党的领导集体治国理政大政方针的重要部署，是党的十一届三中全会确定拨乱反正、实行改革开放、推行社会主义法制原则的继承和发展，是全面贯彻落实依法治国基本方略的重要行动纲领，是依法治国、建设社会主义法治国家的具体体现，更是社会主义现代化事业的一项重要议题，是社会主义现代化国家的重要发展目标。因此，从理论上全面和系统地论述作为国家根本法的宪法在法治中国建设中的基础性保障作用，为法治中国提供必要和有效的“宪法基础”，有利于当下和今后一段时间内更加明确和有效地推进法治中国建设的历史进程，按照以习近平为总书记的党的领导集体对国家和社会发展未来的总体宏观布局，以实现“中国梦”和中华民族的伟大复兴为奋斗目标，要通过扎扎实实的努力，有计划、按部署地实现“法治中国”的伟大理想，不断增强道路自信、理论自信和制度自信，全面提升中国的核心竞争力和整体发展水平，使得中华民族在中国共产党的领导下满怀信心地自强、自立于世界民族之林。一推进法治中国建设的意义

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》第九项重要议题“推进法治中国建设”对“法治中国建设”提出了原则性要求及具体制度性要求。《决定》要求：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，[1]让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”《决定》对建设公正高效权威的社会主义司法制度给予高度重视，并将“深化司法体制改革”作为“推进法治中国建设”的一项原则性要求来对待。为了实现“推进法治中国建设”的原则性要求，《决定》还对“法治中国建设”提出了五项具体制度性要求，包括“维护宪法法律权威”“深化行政执法体制改革”“确保依法独立公正行使审判权检察权”“健全司法权力运行机制”等方面。其中，在司法制度改革方面提出了两项具体任务，这充分说明当下和今后一段时间内，深化司法体制改革是推进法治中国建设的一项重点工程。《决定》以中央文件的形式第一次正式提出“法治中国建设”的目标及制度要求，对于我们正在进行的全面推进依法治国基本方略具有非常重要的理论意义和实践指导意义，是今后一段时间指导我国法治建设的一个非常明确的行动纲领，这是一项具有划时代意义的国家建设和社会建设系统工程。“推进法治中国建设”是全方位的，涉及法制建设的各个领域，包括立法、执法、司法和守法、法律教育、法律监督等。因此，正确认识“法治中国建设”的意义既要有宏观和总体的战略考虑，同时也要关注具体的制度完善，更需要关注如何在宪法的框架内有序推进法治中国建设。（一）“法治中国”建设是实现“法治国家”的具体政策目标

自党的十五大报告将“依法治国、建设社会主义法治国家”明确写入执政党的工作报告，1999年通过对现行宪法的第三次修改将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，全面推进依法治国基本方略成为党的政策与国家宪法和法律“双轮驱动”的时代主题，也成为具有完全“合宪性”的国家发展战略。但是如何在制度建设上具体给出实现“法治国家”的时间表和路线图，仍然是我们在实践中需要不断加以探索的法治建设主题。

习近平总书记在2013年1月7日召开的“全国政法工作电视电话会议”的讲话中明确指出，全国政法机关“要顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，全力推进平安中国、法治中国、[2]过硬队伍建设。”至此，“法治中国”的概念应运而生。“法治中国”概念的提出具有非常重要的理论意义与实践意义，它使得实现“法治国家”有了具体和明确的奋斗目标，是“法治国家”理论的继承与创新，既与“法治国家”的奋斗目标一脉相承，又具有独立的价值目标，成为新时期我国法制建设的又一个具有战略意义的风向标。“法治中国”与“法治国家”是一脉相承的体现依法治国基本方略要求和法治基本精神的“具体目标”。相对于“法治国家”来说，“法治中国”具有更加现实的意义。“法治中国”超越了“法治国家”的抽象意义，将“法治”要求与“中国”这个具体的具有主权特征的地理意义上的国家概念结合起来，使得“法治国家”有了明确的具体适用和生效的区域和范围，将“法治国家”变成了一项针对中华人民共和国主权管辖范围内所有领域的具体目标，故相对于“法治国家”来说，有着更加明确的指向性。加上作为国家根本法的宪法目前仍然是主权国家合法性的最高载体，因此，“法治中国”在外在形式上，是作为根本法的宪法与“法治国家”的有机统一体。“法治中国”可以使得“法治国家”落地生根，有了中国现实的活生生的实践法治的“场域”，同时，“法治中国”也使得全体中国人民都肩负了“法治国家”建设的历史重任。“法治中国”作为建设“法治国家”的具体平台，它是“法治国家”“法治政府”“法治社会”在中国这块土地上的有机结合和统一，“法治中国”的行为直接指向了中华人民共和国境内的所有国家机关、社会组织和公民个人，指向了宪法所规定的所有的行政区域，包括港澳台、民族区域自治地方以及驻外使领馆、中国籍的运输工具，甚至对在华工作的外国人和外商也具有明确的指导意义。因此，“法治中国”概念的提出非常及时，它的应运而生，一方面是“法治国家”“法治政府”“法治社会”一体建设的“生动体现”和时空上的最佳“结合点”；另一方面，“法治中国”又是对目前业已开展的“地方法治”的充分肯定和高度概括与总结。只有全面和辩证地看待“法治中国”在继承和发展“法治国家”方面的意义和作用，才能更加有效地构建科学的“法治中国”理论，为“法治中国”的制度建设提供指引，也才能秉承“法治国家”的发展目标，在更加规范的意义上全面深入贯彻落实依法治国基本方略，将“法治”落到实处，使得“法治”精神在中国大地上生根发芽，形成生机勃勃的“法治文化”，彻底走出影响了中国几千年的封建法律文化的窠臼，用一种全新的治国理政的法治理念来构造未来中国的发展前景。（二）“法治中国”建设有利于“法治国家”建设从“国家法治”与“地方法治”两个层面同时推进“法治中国”作为与贯彻落实依法治国基本方略密切相关的一项具体的政策路径，其重点不在于“法治”本身的要求，“法治中国”中的“法治”的价值要求已经由依法治国基本方略的基本内涵所包括，不存在与依法治国基本方略要求不一致的“法治中国”的“法治”要求。“法治中国”是依法治国基本方略在“中国”这个主权国家概念上的具体落实，故“空间”上的适用性是“法治中国”深化依法治国基本方略内涵的重要功能，也是作为中华人民共和国根本法的宪法最高法律效力的制度延伸。在依法治国基本方略适用的空间特性上，从中国作为一个主权国家整体上来看，“法治中国”要求达到“国家法治”，也就是说，只要是中国主权所及范围，必然是“法治”价值所作用的区域；从另一方面来看，由于“法治中国”中的“中国”是由宪法所确认的一个个具体的行政区域构成的，既有地理区域意义，也有国家统治或行政治理意义，故“地方法治”也是“法治中国”的表现形式。在“法治中国”的大背景下，应当存在与“国家法治”相对应的不同形式的“地方法治”，并且两者之间存在着密切的相关性。只有“地方法治”保持与“国家法治”齐头并进的发展水平，“法治中国”建设才能在总体上得到有序推进。因此，在依据《决定》的要求展开各项制度改革的过程中，必须要始终关注具体的法律制度改革措施在中央和地方两个层面的可能性和现实性，不可偏废，这是现行宪法所确认的中央与地方关系的一项重要原则。1982年现行宪法第2条第4款规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。建设“法治中国”，坚持“国家法治”与“地方法治”一起抓，齐头并进发展，完全符合现行宪法的原则与精神，具有较为扎实的宪法依据和宪法基础。

从“国家法治”与“地方法治”的一般逻辑关系来看，“法治”中的“法”其基本含义是指“国法”，当然首先是指作为国家根本法的宪法。故“法治中国”首先是“国家法治”意义上的，如果“国家”还没有“法治化”，如果作为国家根本法的宪法都得不到有效实施，宪法的最高法律效力得不到体现，作为国家的组成部分的“地方法治”是无法成立的。所以，如果没有明确“国家法治”意义背景下的“法治中国”概念，过于超前地以中国主权范围内的“地方法治”为主题，在逻辑上存在着“皮之不存、毛将焉附”的“大前提欠缺”；另一方面，由于主权意义上的中国在地理概念上和行政区划意义上是由不同的地方单位构成的，因此，在“国家法治”总体框架下，各个地方的“法治”也可以具有本地方的特色。从“法治”推进的程度和状况来看，“国家法治”也离不开一个个具体的“地方法治”。所以，“地方法治”在“国家法治”大原则确定的前提下，可以具有自身存在的特殊性，可以具有具体法治意义上区别于其他地方的“地方特色”。但是，从“国家法治”与“地方法治”存在的时空效力来看，应当是基本同步的，不论地方在建设“地方法治”中具有多少超前性或典型意义，都必须将“地方法治”限定在“进行时”的状态，绝对不能在“国家法治”实现之前就宣布“地方法治”先行实现，这一点从“法治中国”的角度来看，其正当性显得更加清晰明了。这是全面推进依法治国基本方略过程中的一种具体路线图，具有可实际操作性，从理论上解决了依法治国基本方略从理论向实践有效转化的路径问题，是依法治国理论的新发展和新提高。

当下，“法治中国”概念的意义相对于“地方法治”的实践对于全面推进依法治国基本方略具有更加现实和紧迫的必要性。早在十年前，我国的一些省级行政区域，就开始陆续提出“地方法治”的口号。[3][4][5][6]例如，“法治浙江”“法治湖南”“法治江苏”“法治广东”等。其中，“法治浙江”和“法治湖南”没有停留在对概念的一般宣传上，出台了比较全面和系统的规范性文件来具体落实“地方法治”的各项要求。（三）“法治中国”建设有利于法制建设工作的整体布局

毋庸置疑，《决定》明确提出“推进法治中国建设”，为全面推进依法治国基本方略的实施提出了明确的目标，特别重要的是，“法治中国”中的“中国”指向了实实在在的当下正在实现民族伟大复兴、以实现“中国梦”为终极导向的，在国际社会享有完全独立主权并在国际事务中发挥着极其重要作用的中华人民共和国，是中华人民共和国现行宪法宣示主权适用的领域。对一个主权完全独立的国家提出整体上达到“法治”水准的要求，这是当今世界任何一个走向现代化的国家和民族都在经历着的前所未有的人类文明建设的重大工程。在实现中华民族复兴和“中国梦”的伟大征程中，中国需要“法治”，中国人民需要“法治”，国际社会也需要一个“法治中国”更好地发挥自身在维护世界和平中的作用，所以，“法治中国建设”意义深远。作为一项复杂的社会系统工程，相对业已存在的“地方法治”实践来说，“法治中国”在“国家法治”层面上还没有形成全面和系统的完整理论，这种状况亟待改变，尤其突出的是国家的司法管理体制，不论是理论层面，还是在具体的司法实践中，相对于国家立法活动和行政管理执法工作来说，都显得比较滞后。可以在宣传“法治中国”对全面推进依法治国基本方略的作用的过程中，由中央决策层起草和发布关于《全面推进依法治国、建设法治中国的决定》，通过该《决定》的发布，集中体现执政党在依法治国、建设社会主义法治国家方面总体理论设想和具体的制度实践方式，特别是要明确司法管理体制，尽快完成“法治中国”建设的整体工作布局，为全面贯彻落实依法治国基本方略的各项要求提供理论依据和政策基础。按现行宪法所确立的行政区域划分原则，“法治中国”既有整体意义上的“国家法治”，同样，“法治中国”也基于行政区域的特点而具有地方特色，并且需要通过“部分法治”向“全部法治”的整体上逻辑发展和逻辑过渡，为此，在“法治中国”的大背景下，“依法治省”“依法治市”“依法治县”“依法治乡治镇”“依法治村”“依法治港”“依法治澳”“依法解决两岸关系”“依法治理驻外机构和人员”等，都是“法治中国”整体布局中的重要组成要素，而且是不可分割的组成部分，没有“部分法治”“地方法治”，就没有“国家法治”和整体意义上的“法治中国”。“法治中国”是“法治国家”建设抽象和具体的统一、理论与实践的统一、现实与未来的统一。二法治、法治思维与法治方式《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了推进法治中国建设的深化改革目标，其中的关键仍然在于“法治”。所谓的“法治中国”，应当是“法治”原则和精神支配和发挥重要指引作用下的“中国”。“法治中国”应当高举社会主义法治的旗帜。胡锦涛总书记在党的十八大报告中明确提出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”“法治”原则和精神支配下的“中国”必然要懂得如何运用“法治思维”和“法治方式”来解决国家和社会发展中的重大问题。习近平总书记2014年2月28日在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议上发表重要讲话时特别强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推[7]进改革。”由此可见，“法治思维”和“法治方式”应当是建设法治中国的最重要的标准，而“法治思维”和“法治方式”的基本内涵是“于法有据”。“法治思维”的中心词落在“思维”上，很显然，法治思维是思维方式的一种。何民捷撰文认为：法治思维“就是按照法治的观念和逻辑来观察、分析和解决问题的思维方式。它要求思维主体崇尚法治、尊重法律，自觉将法律付诸实践，善于运用法律手段来解决问题。领导干部是否具有法治思维，直接关系权力能否得到正确行使，直接影[8]响依法治国成效和经济社会发展。”何民捷还指出，让法治成为一种思维方式，主要有以下三个方面的内涵和要求：树立法治信仰；克[9]服特权思想；增强程序意识。上述关于“法治思维”内涵的认识观点具有很强的代表性，可以说基本上抓住了“法治思维”概念的核心。但从宪法学的角度来看，所谓“法治思维”，必须是现代意义上的“法治”观念支配下的思维，而现代意义上的“法治”是宪法之下的“法治”。在宪法下的“法治”理论中，“法治”中的“法”是有界限的，不是什么样的法或者由有权机关或个人颁布的规则都可以实现“法治”，而是在遵循“宪法至上”原则和“法制统一”原则的逻辑前提下，以实施宪法的原则和各项规定为中心任务形成的法律治理状态。在人类社会没有产生宪法这种法现象之前，是不存在现代意义上的“法治”的，在集权制度下，所谓的“法治”，实际上是“人治”的代名词。现代意义上的“法治”是基于人民主权原则产生的国家根本法宪法的规定产生的，它以宪法为制度设计的依据和前提，在宪法的统率下建立起完整的法律体系，通过科学和有效的法律实施机制，实现“法律体系”向法律实践的有效转化，形成动态的“法治体系”，进而将现代法治的各项原则和精神渗透到国家机关、社会组织和公民个人日常的一言一行中，实现“法的治理”的理想状态。因此，考察“法治”“法治思维”“法治方式”的内涵，不能脱离作为根本法的宪法抽象地谈，或者是在没有任何预设前提的情形下，随意扩大一般法律或其他行为规则的作用，甚至将不是法律的规则也当作法律，那样的结果只能是事与愿违、南辕北辙。所以，考察现代意义上的“法治”内涵，有必要对“法治”内涵的历史演变进行全面和系统的考证。（一）“法治”内涵的历史考察

要正确把握“法治思维”的内涵，离不开对宪法在法治中的核心地位的考察。从历史层面来看，法治理念有传统与现代之别。传统的法治理论是与人治理论相对应的。古希腊的柏拉图是主张人治的，即所谓“贤人政治”或者是“哲学王”统治。他提出：“除非哲学家成[10]为国王……国家就不会解脱灾难，得到安宁。”在他看来，国家好比一个病人，统治者好比一个医生，只有医术高明的医生才能治好病人的病。亚里士多德则不同意他的老师柏拉图的看法。在回答“由最好的一人或由最好的法律统治哪一方面较为有利”这个问题时，亚里士多德认为“法治应当优于一人之治”。其主要理由是：法律是由许多人制定出来的，多数人的判断总比一个人的判断要可靠；人难免感情用事，实行人治易出偏私，而法治是没有感情的；实行法治可以反对专横与特权；法律有稳定性和连续性的特点，可以不因为领导人的改变而随意被改变；法律比较原则，但是并不能成为实行人治的理由。作为治国的原则，亚里士多德提出：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良[11]好的法律。”

我国春秋战国时期，法家主张法治，儒家主张人治。儒家讲“礼治”“德治”，实际上就是“人治”。作为治国的理论，儒家认为，[12]“为政在人”，“其人存，则其政举，其人亡，则其政息。”法家反对儒家这种看法，认为治国好坏不在君主，而在于有没有良好的法律制度。法家认为，所谓“圣人之治”是一人之治，治国方略来自个人的内心，而“圣法之治”则来自众人之心，因此，治国方略来自事物本来的道理。法家主张，应当公布成文法，强调“刑无等级”“君臣上下贵贱皆从法”“故治民无常，唯治为法。法与时转则治，治与世[13]宜则有功。……时移而治不易者乱”。从古代法治理论的作用来看，虽然反对人治，但是法治理论的前提仍然是为巩固统治阶级的政权服务。法治与人治的差异只在于统治阶级统治人民的手段不同，并没有反映绝大多数劳动人民的意志和利益。法治理论的产生是为了防止统治阶级的随心所欲，但并不是限制统治阶级的权力，所以，所谓的“法治”在本质上与“人治”没有截然不同，只是在对法律作用的认识上有所差异。

近代法治理论是在资产阶级反封建的过程中产生的，集中表现在资产阶级启蒙思想家的著作中。近代法治理论是与自由理论紧密相关的，主张法治是为反抗封建王权的束缚，因此，近代法治理论具有反对个人统治、集权统治，主张个人自由的核心价值理念。如孟德斯鸠认为：“专制政体是既无法律又无规章，由单独一个人按照一己的意[14]志与反复无常的性情领导一切。”近代法治理论确立了个人自由、平等价值，并且在制度上得到了实践。反映在国家政治制度形式上就是依据宪法和法律设立国家立法机关、行政机关和司法机关，并基于权力制衡原则，强调法律对国家生活和社会生活的绝对支配作用，即法治国家所通称的“rule of law”。尽管如此，近代法治理论并没有解决个人之间实质性的平等问题，而且法律至上的原则存在严重的形式主义倾向，即代表了社会少数人意志和利益的国家法律被赋予了全民意志的社会正义形象，法律在现实中的作用与法律的理想功能严重脱节，并且由于没有严格地区分宪法与一般法律的关系，因此，近代法治理论中的“法治”仍然无法摆脱“法”的国家主义、部门主义以及威权主义的影响。

现代法治理论主要是指20世纪社会主义法律产生以后，在人民当家做主的法律原则的指引下所产生的新型的法治理论。一方面，在传统的法治国家中，劳动人民的权利得到了应有的尊重，国家权力并不仅仅被视为统治者的权力，人民对国家权力的行使享有充分的监督权利。在此基础上产生了以宪法至上和法制统一为价值准则的现代宪法原则。另一方面，在社会主义国家中，法律代表了人民的意志，人民成了国家的主人。社会主义的法律不仅保障公民的权利，而且还为公民行使各种法律所规定的权利提供切实有效的保障。（二）社会主义法治观的形成与发展

比较法治的“古义”与“今解”，很显然，党的十八大报告提出的“法治思维”中的“法治”绝不可能是“古义”上的“法治”，而是社会主义法治观意义上的“法治”。

社会主义法治观，从理论渊源上来看，是马克思主义法律观的继承和发展，其性质是马克思主义法律观的“中国化”。马克思、恩格斯运用历史唯物主义的方法论和科学社会主义的原理，在《共产党宣言》《论住宅问题》《摩尔根〈古代社会〉一书摘要》《家庭、私有制和国家的起源》等马克思主义文献中，科学揭示了国家和法的起源、消亡的基本运行规律，形成了马克思主义关于国家和法的基本原理。1871年巴黎公社失败后，世界近代史出现了一个以相对和平发展为特点的新时期，这一时期国际共运中先后出现了以无政府主义和法律虚无主义思想为代表的巴枯宁主义，和以德国共产党炮制的《哥达纲领》中的“自由国家观”和“抽象权利平等论”为代表的莎尔文主义。马克思、恩格斯在与这些错误思想做斗争的过程中，提出了“共产主义两个发展阶段理论”和共产主义过渡阶段应当建立“无产阶级专政”的国家政权以及实行“法治”的思想。虽然巴黎公社政权仅仅局限在个别城市，而且最后以失败告终，但它却是人类有史以来进行社会主义法治探索的第一次尝试。列宁在领导布尔什维克党创立和建设苏维埃共和国的过程中，始终将巴黎公社作为现代法治的伟大先行者，认为巴黎公社在这条道路上走了具有全世界历史意义的第一步，苏维埃政权走了第二步。俄国十月社会主义革命胜利后，建立了世界上第一个无产阶级专政的国家，社会主义法治建设随之成为一个突出的重大理论和实践问题。无产阶级专政理论，本身就包含了产生社会主义法的必然性、必要性的思想。正如马克思早就指出的那样，从资本主义到共产主义、从阶级对立的社会到无阶级社会之间，必然有个过渡时期，这个过渡时期的国家形态只能是无产阶级专政。这个时期仍然存在国家，因此，就必然要体现国家的意志及要有实现国家职能的法。但是，在俄国十月革命胜利后的政权建设过程中，如何正确理解和运用马克思主义关于法制建设的原理，在历史上尚属首次。列宁明确提出：“对俄国来说，根据书本争论社会主义纲领的时代也已经过去了，我深信已经一去不复返了。今天只能根据经验来谈论社会主[15]义。”列宁非常重视法律的作用，他指出，无产阶级如不想陷入空想之中，在取得政权之后就决不会对法律弃而不用，“假使我们拒绝[16]用法令指明道路，那我们就会是社会主义的叛徒。”列宁逝世后，斯大林通过1929年联共（布）党内的“反右倾斗争”，清除了自己的政敌。斯大林主政之后，个人崇拜主义思想盛行。斯大林上台不久，理论界就发动了一场针对“法治国”理论的批判运动，将马林茨基等倡导的社会主义法治观批判为“资产阶级法治国家的翻版”，认为苏联必须“摈弃资产阶级国家的法治国观念”，谁把这一观念运用到苏[17]维埃国家，就意味着谁“受资产阶级法学家的支配”。与此同时，法律虚无主义思想开始蔓延，认为法律有面临取消的趋势；学术研究的政治化色彩越来越浓，有人认为“革命的合法性，对我们来说[18]是百分之九十九的政治问题。”学术研究的政治化，导致“法治国家”观念长期被视为学术禁区，无人敢于问津。

以毛泽东为代表的中国共产党第一代领导集体，领导中国人民进行社会主义革命和建设长达27年（1949～1976），其间经历了建国、过渡和建设三个阶段。在新中国成立初期，党的第一代领导集体依照马克思主义法治观的基本原理，根据建设社会主义新政权的实际需要，对于如何建立新政权、如何巩固新政权、如何治理国家等问题进行了深刻思考，初步形成了依照宪法和法律治理国家的社会主义法治思想。在人民解放战争节节胜利、旧政权行将垮台之际，1949年2月党中央发出了《关于废除国民党的〈六法全书〉与确定解放区的司法原则的指示》，同年9月颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》宣告：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律，建立人民的司法制度。”新中国成立后，1952～1953年间，又在全国范围内开展了以反对旧法观点、旧司法作风和改造各级司法机关为主要内容的司法改革运动，从而为建设社会主义法治扫除了制度障碍和思想障碍。新中国成立后，中共对如何治理国家的问题进行了深刻思考，毛泽东曾说：“治国，须有一部大法。”[19]“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，[20]这就是宪法。”基于这种认识，毛泽东领导制定了我国历史上第一部社会主义性质的宪法——五四宪法。至此，中国共产党人基于1954年宪法开始了具有现代意义的“法治”实践，为“法治国家”“法治中国”建设奠定了发展的基调。1956年9月，随着社会主义改造的提前完成，中国进入了大规模社会主义建设时期，刘少奇在中共八大的政治报告中提出：“现在，革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经改变为保护社会生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也就必须跟着改变，完备的法制就是完全必要的了。”“我们目前在国家工作中的迫切任务之一，是着手系[21]统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。”新中国成立初期，党在探索社会主义法治的过程中最突出的亮点就是董必武提出的“依法办事”思想。1956年9月，董必武在中国共产党第八次全国代表大会上发言指出，“依法办事是进一步加强法制的中心环节……依法办事有两方面的意义：其一，必须有法可依。这就促使我们要赶快把国家尚不完备的几种重要的法规制定出来。”“其二，有法必依。凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事。”对那些故意违反法律的人，“不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律[22]追究法律责任。”“有法可依”“有法必依”“依法办事”，这些简练的提法高度凝练地阐明了社会主义法治的核心内涵，成为其后邓小平提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”社会主义法制建设十六字方针的雏形，也是党的十五大提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的思想渊源。随着1957年下半年的“反右斗争”不断被严重扩大化，阶级斗争的意识同时被扭曲性地强化了，致使国家政治生活和民主法制被严重破坏，宪法、法律的权威随之被严重削弱。1958年8月，毛泽东在北戴河召开的政治局扩大会议上说：“不能靠法律治多数人。多数人要养成习惯。军队靠军法治人治不了人，实际上是1400人大会（指中央军委扩大会议）治了人。民法刑法那样多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我记不得了。”“我们每个决议都是法，开会也是法，治安条例也养成了习惯才能遵守。”“我们的各种规章制度，大多数、百分之九十是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法维持秩序。”刘少奇在会上也说：“到底是法治还是人治？看来实际靠人，[23]法律只能作办事的参考。”此后，毛泽东继提出以“阶级斗争为纲”的号召后，又提出了社会主义条件下继续革命的“文化大革命”理论。1966年8月，《关于无产阶级“文化大革命”的决定》的公开发表，中断了新中国法治建设的实践，特别是作为根本法的宪法，虽然存在，而且还经过了1975年和1978年两次修改，但宪法的最高法律效力在实际生活中已经不存在，特别是根据1954年宪法选举产生的国家主席刘少奇手捧宪法文本维护自己的合法权益遭到红卫兵的嘲笑和拒绝时，宪法对人们行为的拘束作用基本上荡然无存了。

以邓小平为核心的中国共产党第二代领导集体在深刻总结历史经验教训，特别是在汲取“文化大革命”沉痛教训的基础上，做出了将党和国家的工作重心从以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心、实行改革开放的战略决策上来，并围绕这一重大转变致力于法治的恢

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