作者：刘素姣
出版社：社会科学文献出版社
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“省直管县”体制改革研究：基于城乡协调发展的视角试读：
摘要城乡协调发展是马克思城乡关系理论的核心内容，也是我国科学发展观的重要组成部分。县是联结我国城市与农村、传统与现代的“接点”，县域经济是我国国民经济的主要组成部分，县域政治是我国政治稳定的基石，正所谓“郡县治，天下安”。但是，长期以来的城乡二元结构体制，造成了我国县域发展的落后和城乡差距的逐步扩大。城乡发展极不协调，既制约了经济的持续发展，又危及社会的和谐稳定。因此，在马克思主义城乡发展理论的指导下，打破城乡二元体制，通过促进县域的发展促进城乡政治、经济、社会等的协调发展，成为十六大以来党和国家的重要发展战略。
国家发展战略目标的实现，既要遵循马克思主义社会发展的客观规律，又必须借助一系列的制度改革和政策供给来完成。“省直管县”体制改革作为一项旨在壮大县域经济、促进城乡协调发展的制度供给，从1992年的“强县扩权”开始，已在全国二十多个省份不同程度地展开。随着改革向“行政省直管县”的高级阶段推进，其涉及的利益关系日趋复杂，改革难度日益增大。目前，诸多省份的“省直管县”试点改革陷入了“进退两难”的境地，此时，为“困境”中的“省直管县”体制改革指明方向、提供动力和智力支持，具有重要的现实意义。
本书通过对基础理论及相关文献的梳理与分析，从纷繁复杂的目标表述与利益诉求中，阐明“省直管县”体制改革的各种目标表述都内含于“促进城乡协调发展”的框架之中，“省直管县”体制涵括促进城乡协调发展的机理。“省直管县”体制改革的本质是通过减少地方政府层级，改变投射在层级之上的权力与资源分配格局，实现“公共资源配置权下移、公共服务统筹权上移”，达到通过促进县域发展统筹城乡发展的目的。
本书以浙江、河南、贵州三个省份的“省直管县”体制改革为样本，分别进行独立与聚类的分析发现：尽管三省份在改革各方面存在较大差异，但改革方向的正确性毋庸置疑；人事干部管理的激励机制、财权事权划分的科学性和区域协作，与公共资源共享机制建设是各省份改革共同面临的、影响改革进度和促进城乡协调发展成效发挥的问题。这些问题不是改革过程的衍生品，而是改革的内容本质，若不能很好地解决这些问题，改革就会减效或流于形式；若从根本上解决这些问题，就会触动旧有利益格局，使改革遭遇“困境”或“停滞”。因此，在马克思城乡关系理论的指导下，要坚持改革的初衷和正确方向。比智慧更重要的是面对困难的勇气，这种勇气来自中央顶层的授权、地方制度创新的激情和学界研究达成的共识。从三省份改革成效的比较分析可以看出，“省直管县”体制成效的发挥需要借助一定的经济、社会、地理等条件，并不是所有的省份或县域都适合实行“省直管县”体制，要依据城乡差异和相互关联的程度相机抉择。
城乡关系的实质是国家发展战略与县域发展的关系，城乡协调发展战略是县域发展的重要契机。“省直管县”体制改革是调整省以下地方政府间权力与利益结构的高难度、复杂性、系统性的工程，其解决的不是一时的问题，因此其成效也不是一时可以衡量的。抓住改革的本质问题，以“实现城乡协调发展的帕累托最优”为基本原则，一以贯之地指引改革前行的理论线索，完善和推进“省直管县”体制改革，其制度设计的政策建议可概括为：“省管县”与“市管县”共存，“财政直管”与“行政直管”并驾齐驱，基本公共服务统筹权逐步上移到省，公共资源及配置权更多地下沉到县，进行地方政府间财权、事权的科学划分，建设独立与合作并行不悖的地方政府间关系。
关键词：省直管县；市管县；城乡协调发展；县域经济Abstract
The coordinated development of urban and rural areas is not only the core content of Marx’s theory about urban and rural relations but also an important part of China’s Scientific Outlook on Development. Counties are junctions not only between cities and rural areas but also between traditional and modern life. County economy is the basis of our national economy；County politics is the cornerstone of China’s political stability. “Counties governance well，the world is stable.” However，China’s urban-rural dual structure for a long time leads to the expansion of urban-rural gap and uncoordinated development of urban and rural areas，which has restricted the sustainable development of economy and influenced the social harmony and stability. Therefore，under the guidance of Marxist theory about urban-rural development，it has been an important development strategy for our country to promote the coordinated development of urban-rural in politics，economy and society by breaking the urban-rural dual structure and promoting the county economy since the 16th Party Congress.
To realize the objective of national development strategy，we should not only abide by the objective laws of social development，but also rely on a series of institutional reform and policy supply. As a system reform designed to strengthen the county economy and promote the coordinated development of urban and rural areas，the reform of “Province Directly Governing County” has been carried out in more than 20 provinces in different degrees since the beginning of “Expanding the Strong County’s Power” in 1992. With the reform being carried forward，it becomes more and more difficult for the interest relations being more and more complex. At present，the pilot reforms in many provinces have got into “dilemma”. It is time for us to point out the direction and provide power and intellectual support for the reform that is in the “dilemma”，which has important practical significance.
Based on the analysis of the basic theories and related literature，out of all kinds of objective expressions and interest demands，the author founds that the objective about the reform of “Province Directly Governing County” is connotated in the framework of “promoting coordinated development of urban and rural areas” although it has more kind of expressions. In return，the “Province Directly Governing County” system contains the mechanism of promoting coordinated development of urban and rural areas. The essence of the reform is to change the distribution pattern of power and resources on the government hierarchies by reducing the number of hierarchy，which can achieve the purpose of promoting the county development and balancing the urban and rural development through the power of overall planning public service moving up and the power of public resource allocation moving down.
This book takes Zhejiang province，Henan province and Guizhou province as the typical samples to analyze the reform of “Province Directly Governing County” independently and comparatively. The analysis proves that the direction of reform is correct although they are very different in process from each other. There are such main problems which do great influence on the achievements and progress of reform as Personal administration，the division of financial power and government responsibilities，regional cooperation and sharing-type mechanism of public resource. These problems are not the derivatives of the reform but precisely the essence of the reform. The reform will be less effective or just a mere formality if the problems can’t be resolved. However，if we choose to resolve them，the reform may get into a “dilemma” or “stagnation” for the pattern of interests being touched. Therefore，under the guidance of Marxist theory about urban-rural development，pushing the reform forward with adhering to the direction and original purpose needs more courage than wisdom. The courage comes from the central authorization，the enthusiasm of local institutional innovation and academic consensus. As can be seen from the comparison and analysis on the reform effectiveness of the three provinces，“Province Directly Governing County” system effectiveness playing relies on the conditons of economic，social，and geographical features，so it is not all of the provinces or counties that are suitable to carry out “Province Directly Governing County” system. We should do discretional choice according to the differences and interrelated degree of urban and rural areas.
The essence of urban-rural relations is the relationship between national development strategy and county development. The strategy of coordinated development of Urban and rural areas is an important opportunity for the development of the county economy. The reform of “Province Directly Governing County” is a difficult，complex and systematic project to adjust the power and interests of the local governments below the province hierarchy. It is not a temporary reform so that its efficiency can’t be measured for the moment. Seizing the essence of the reform，based on the principle of “Pareto Optimality” in the coordinated development of urban and rural areas，taking the theoretical clues as a consistent，to improve and promote the reform of “Province Directly Governing County”，its system framework about main problems can be summarized as keeping “Province-governing-county” and “city-governing-county” coexistence，running “Province Directly Governing county in the fiscal sector” and “Province Directly Governing County in the Administrative System” neck to neck，moving the power of overall planning public service up to province hierarchy gradually and moving the more power of public resource allocation down to county hierarchy，dividing the financial power and government responsibility scientifically among local governments，and establishing the relations both independent and cooperative among local governments.
Keywords：Province Directly Governing County；City Governing County；Coordinated Development of Urban and Rural Areas；County Economy绪论一 选题背景与意义（一）选题背景
无论是以马克思为代表的西方作家还是我国的社会学学者，都对城乡关系做了大量研究，这充分说明无论是在西方还是在中国，城乡关系都是影响一国经济和社会持续良性发展的重要因素。“国家之强，在于州县”“郡县治，天下安”，这些都表明了县域在我国国家治理体系中的重要性。但是，新中国成立以来，我国“优先发展工业和城市”的战略所形成的城乡二元结构，使城市和乡村的发展严重失衡，县域经济、政治、社会发展严重落后于城市，城乡发展极不协调，制约了经济的发展，影响了社会的稳定，使基层治理面临危机。因此，十六大以来，我国各届政府都把促进城乡协调发展作为重要的战略任务。
正如马克思所说，城乡由对立走向融合不是自发的，它需要一定的条件，需要制度供给的主导。20世纪50年代以来，浙江省财政“省直管县”体制促进县域经济发展的“示范效应”，相比于20世纪80年代开始畅行的“市管县”体制对当前县域经济发展造成的种种“弊端”，使“省直管县”行政体制改革成为化解县域财政危机、激发县域经济活力、促进城乡协调发展的突破口。2005年以来，中央层[1]面陆续出台了一系列政策和文件，积极推动和鼓励各省份依据省情依法探索“强县扩权”“扩权强县”“财政直管”“行政直管”等不同层次的“省直管县”体制改革。“省直管县”体制改革一经提出，便引起学界的热烈关注，并激发了诸多省份试点的热情。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文中简称《决定》）指出，“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”，进一步提出通过优化行政层级的“省直管县”体制改革实现地方治理的现代化，以习近平同志为核心的党的新一届领导集体秉持城乡协调发展的国家与地方治理理念，对通过“省直管县”等行政体制改革统筹城乡协调发展提出了更高的要求，激励各省份竞相试点，并在“十二五”期间把“省直管县”改革推向了深入和高潮。但是，由于改革向“行政省直管县”的推进产生了重重阻力、种种问题，目前的“省直管县”改革陷入了“进退两难”的境地。
在上述大背景下，本书选题的缘起可以从两个方面论述。
1.以“省直管县”体制改革为着眼点的缘起（1）“省直管县”体制改革由“高潮”进入“低潮”，改革的推进需要理论研究的支持。
从2008年8月，国务院颁布《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》，提出“继续推进省直管县（市）的财政体制改革，有条件的地方可以依法探索省直管县（市）体制，进一步扩大县级政府经济管理和社会管理权限”开始，“省直管县”体制改革就引起了笔者持续的关注。依据笔者对文献的梳理和研究，本书把“省直管县”体制改革的研究分为以下四个阶段。
A.“欢呼阶段”（1992—2004年）。这一阶段是“省直管县”体制改革研究的起步阶段，研究大多采用定性和规范分析的方法，成果多为抨击“市管县”体制的弊端，论述“省管县”体制的优势、必然性和可行性。大多数研究认为，“市管县”体制产生的“漏斗效应”是导致“县乡财政困难”“县域经济发展乏力”“行政效率低下”“城乡发展失衡”等一系列问题的主要原因，问题的解决必须依靠“省直管县”体制改革，并从法律与实践层面论证了改革的可行性，达成了改革的共识。
B.欢呼后的“冷思考阶段”（2004—2009年）。该阶段是对“强县扩权”“财政省直管县”改革试点进行跟踪研究并总结改革经验的阶段，也是“省直管县”改革在不同观点、理论的激烈碰撞中走向深入和成熟的重要过渡阶段。随着试点改革的不断深入，违背改革初衷的一系列制度意外纷纷呈现，如市县关系恶化、直管县干部晋升渠道受阻、公共资源共享机制割裂、“行政区”与“经济区”的矛盾愈加尖锐、行政成本不降反升等。这些问题成为改革前行的阻力，诱发了学界对“省直管县”改革态度的分歧，使诸多研究者和实践者对待改革的态度从“欢呼”走向“冷思考”：“市管县”体制是否被“错杀”？是浙江省的“县域经济”成就了“直管县”体制，还是“直管县”体制成就了其“县域经济”？其经验可否效仿？如何设计“省管县”体制才能克服“市管县”体制的弊端，又不会“按下葫芦浮起瓢”？多数研究者认为，“省直管县”改革的方向是正确的，问题源于配套改革的缺失，但问题最终定会消解在制度的不断完善中；对改革持否定态度者认为，“市管县”体制不是束缚县域经济发展的“根本症结”，“省管县”体制也不是激发县域发展活力的“灵丹妙药”。无论支持还是否定，研究者都为自己的观点提供了理论或实践的支持证据，尽管有些观点不失片面，甚至是“头疼治头、脚疼治脚”，但各种观点碰撞出来的思想火花却从不同角度照亮了“省直管县”改革向纵深发展的道路，成为后续研究的宝贵财富。
C.反思后的改革“攻坚”阶段（2009—2015年）。2009年6月，《财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见》指出：“省直管县财政体制改革的总目标是，2012年底前，全国除民族自治地区外，[2]力争全面推进省直管县财政体制改革。”这表明了高层全面推进“省直管县”体制改革的决心，诸多省份陆续展开“财政省直管县”体制改革。“财政省直管县”体制改革是一个技术问题，本身没有遭遇难题和阻力，但是改革造成的财政、行政“两个婆婆”的问题却使省、市、县地方政府间的关系变得更加复杂，这充分证明了“财政省直管县”体制改革不是终点，而是一个过渡阶段，最终必然走向财政、行政全面直管的真正意义上的市县并立的“省直管县”体制。这一时期，江苏、河南等省份已取得重大突破，改革已推进到“行政省直管县”阶段，标志着该地区的“省直管县”体制改革进入了“深水区”、打响了“攻坚战”。“全面直管”是真正意义上的省以下府际关系和地方治理格局的重塑，如果单纯依靠形式上的“放权”“减少行政层级”等手段，而不从根本上转变政府职能，处理好国家、市场与社会的关系，建立地方政府间权责划分明确、独立又相互合作的区域经济关系，那么，无论是“省管县”体制还是“市管县”体制都无法解决基层地方政府治理的危机。这样的话，“省直管县”体制改革的推进将因缺乏“功能认同”而变得举步维艰。因此，这一阶段的研究主题已经不是“市管县”与“省管县”体制谁是谁非的问题，也不是“改”与“不改”的问题，而是在现代社会条件下，如何以“省直管县”体制改革为契机，转变地方政府职能，提高地方政府治理效率，发展壮大县域经济，重塑竞合型的地方政府间关系，建立权责明晰的地方治理格局，这一系列内容成为“省直管县”体制改革面临的重要任务，也是决定改革能否持续推进的关键问题。
D.“攻坚”遇阻后的“低潮”期（2015年至今）。每一项改革都是所涉及利益的一次重新分配，停留在表面的改革难以触动利益，也难以触及灵魂。改革越是走向深入，触动的利益面越广，出现的问题越多，遇到的阻力就越大。“省直管县”改革进行到“行政省直管县”阶段，触及了权力、利益分配的根本格局，也因此面临着如直管县干部流动、市县争利、司法与垂直部门管理、府际合作与横向资源流动、地方政府间财权与事权划分等一系列难题，在理论与实践层面同时感觉到“省直管县”改革不只是一项简单的地方政府层级减少的行政体制改革，还是一项极其复杂的政治改革，其实质是对省以下地方政府间人事、行政、财政关系的深刻调整，是地方政府间权力、利益格局的重塑。改革裹挟的利益诉求纷繁复杂，改革的难度和不确定性很大。因此，实践层面“省直管县”改革的决心和勇气开始动摇，理论界质疑的声音也开始高涨，改革的速度开始放缓，甚至陷入了“挖地三尺”的窘境：是继续挖“水”，还是索性填“坑”？与此相呼应，学者对“省直管县”改革研究的热情也在下降，以“省直管县”为关键词检索中国知网，2010—2015年，平均每年发表的文献为70篇，而2016年只有41篇，2017年至今只有7篇。“省直管县”改革作为促进城乡协调发展的制度供给，在统筹城乡发展的重要时期，为什么进入了“低潮”期？是其根本无法起到促进城乡协调发展的作用，还是制度设计不合理，抑或触及本质定会遭遇难题？处于“进退两难”尴尬境地的“省直管县”改革，是进是退，需要决策的智慧，也需要改革的勇气。我国行政体制改革中央财经领导小组办公室主任杨伟民在解读党的十八届三中全会的《决定》时曾指出，“改革要形成稳定成熟的制度体制，而不是缺乏定势、变[3]来变去”。论证“困境”中的“省直管县”改革该走向哪里是本书选题的重要缘起。（2）为期一年的河南省“省直管县”改革的调研以及对浙江省、贵州省“省直管县”改革的走访交流，使笔者深化并增加了对“省直管县”改革的认识和研究兴趣，也积累了丰富的素材。
发展经济学家张培刚先生在20世纪80年代提出的“牛肚子”理论，形象地把广大中部地区比喻为“牛肚子”，把东部发达省份比喻为“牛鼻子”。实现全国经济腾飞，只拉“牛鼻子”，“牛肚子”却坠在地上是不行的，必须托起“牛肚子”。“牛肚子”理论形象地描绘出中部地区经济发展在整个国家发展中的地位和分量。中部地区县域经济较为落后，城乡二元结构显著，因此，旨在促进县域经济发展的“省直管县”体制改革的重点和难点均在中部地区。2010年，中央编办在充分调研的基础上，综合考虑各种因素，下发《关于开展省直管县体制改革试点的通知》（中央编办发〔2010〕100号），选择河北、黑龙江、江苏、河南、湖北、云南、宁夏、安徽8个省份的30个县作为推进“省直管县”改革的联系试点。8个试点省份，中部地区占了一半，30个试点县中河南占了1/3。由此可知，一方面河南省政府对改革充满期待，另一方面中央有意使河南省成为中部地区“省直管县”改革的样板。
2011年6月1日，河南省委正式启动中央编办确定的河南省10个试点县的“省直管县”体制改革，并力争用三年时间实现全面直管。在河南省中原发展研究院领导的推荐下，笔者有幸成为河南省省委、省编办组织的河南省“省直管县”体制改革课题调研组的成员，随课题组两次赴浙江省、贵州省走访交流并对河南省的10个改革试点进行了为期一年的调研，取得了丰富而翔实的一手资料，并撰写了汇报给省委的调研报告。笔者出生于河南省一个贫穷落后的农业大县，在家乡生活的18个春秋让笔者充分见证和体验了县域经济的落后和城乡的差距。巧的是，家乡有幸成为中央确定的河南省10个“省直管县”改革试点县之一，因此，以“省直管县”改革为研究对象，从宏观视野来说，是为全国范围内的“省直管县”改革提供理论支持；从中观视野来说，是为河南省的改革献计献策；从微观的“我”的角度来说，则是为了早日实现从小就埋在心底的“城乡一体化发展”的夙愿，尽管那时根本不知道什么是“统筹城乡发展”，但强烈地感知到了“城市在这边，乡村在那边”。
2014年1月1日，河南省在8省份30个试点中率先实行10个试点县全部推进“行政省直管”，标志着河南省的“省直管县”改革向前迈进了具有实质意义的一大步，一年来的全面直管实践，取得了明显成效，也暴露了诸多重要问题。成效生成了后续研究的勇气和希望，不足赋予了继续研究、完善改革的使命。这是本书以“省直管县”改革为研究对象的第二个缘起。
2.以“城乡协调发展”为背景研究的缘起“城乡一体化”“统筹城乡发展”“城乡融合”等词汇的含义虽稍有差别，但都属于“城乡协调发展”的范畴。实现城乡协调发展既是马克思城乡关系理论研究者的目标，也是我国国家与地方治理现代化及社会和谐发展的题中应有之义。随着我国经济社会的发展和转型，城乡二元结构造成的县域经济落后和基层治理危机越来越成为经济发展和社会转型的桎梏，危及了国家政权的稳定，城乡协调发展已上升到国家重要战略地位，成为国家治理现代化的重要内容。“省直管县”改革从启动开始，就被赋予了“发展壮大县域经济、统筹城乡发展”的伟大使命，基本上“省直管县”改革出现的地方，“统筹城乡发展”就会出现。因此，可以说实现城乡协调发展既是“省直管县”改革的出发点，也是其落脚点。
近几年，学界发表的大量有关“省直管县”改革的文献都提到了“省直管县”的改革目的是“壮大县域经济、统筹城乡发展”，既然统筹城乡发展是“省直管县”改革的目标，那么对于改革的模式、路径、问题、对策等的研究最终应回归到能不能、在多大程度上能、怎样才能起到统筹城乡发展的作用。但大多数文献的研究重点落在府际关系、财政分权、行政层级与效率、干部晋升等方面，固然这些研究与统筹城乡发展有密切联系，但最终没有回到马克思城乡协调发展理论的框架内寻找解决问题的思路并确定改革的方向，显然视野狭隘了许多，得出的方案也免不了“头疼治头、脚疼治脚”，难以证实“省直管县”改革有没有或在多大程度上实现了统筹城乡协调发展的战略目标，更难以制定出以“统筹城乡发展”为目标的进一步推进和完善“省直管县”改革的科学可行的方案。
不可否认，前期研究的丰富成果，从不同方面对“省直管县”改革进行了细致的剖析，为后人的研究做了扎实的理论铺垫。但前人的研究成果内容繁杂、结论纷呈，有的把“省直管县”改革当成了包治县域百病的“一招鲜”，赋予了“省直管县”改革太多功能；有的则认为“省直管县”体制根本解决不了“市管县”的问题，“省管”“市管”一个样。这种状况导致改革研究者和实践者对“省直管县”改革越来越迷惑，太多的期望也给“改革”带来了沉重的负担，使改革步履维艰。冯俏彬这样描述当前的省直管县改革：人们对改革目标的认识不是越来越清晰，而是越来越模糊了，随着改革的推进，问题不是[4]越来越少，而是越来越多了。面对越来越多的问题，必须先弄清楚改革的目标，然后以目标这条线串起纷繁复杂的各种问题，设计出系统性的、相互协调的政策方案，进而一步步推进“省直管县”改革。
依上所述，本书以“城乡协调发展”为背景研究“省直管县”改革的缘起有两点：一是在“省直管县”改革目标被多元化的现实背景下，本书认为改革的目标最终都回到了“城乡协调发展”的框架中；二是无论是评价“省直管县”改革的效果，判断“省直管县”改革的走向，还是完善“省直管县”改革的制度设计，都应该以“城乡协调发展”的改革目标为准绳。（二）研究意义
以往的“省直管县”体制改革研究多停留在“论各种利弊、摆各种问题”的层面，较少在一个合适的系统框架内对“省直管县”改革进行系统的、客观的分析。因此，“省直管”改革即便走过了25年，[5]也没有形成一个系统化的制度设计方案，改革的推进缺乏强有力的研究理论的支撑。本书试图克服以往“省直管县”体制改革研究“碎片化”“局部化”的缺点，以“省直管县”改革“促进城乡协调发展”的战略目标为主线，对浙江省、河南省、贵州省“省直管县”改革面临的复杂问题进行分析、分类、定位、比较，总结出主要问题，然后置于“统筹城乡协调发展”的背景下，设计推进和完善改革的政策框架，丰富马克思主义城乡协调发展理论，为后续的“省直管县”改革研究提供系统化、可供参考的研究成果，为目前处于“进退两难”境地的“省直管县”体制改革破冰前行提供理论支撑。二 研究目的与内容创新（一）研究目的
从党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”到党的十八大提出“推动城乡发展一体化”，我国促进城乡协调发展的战略一步步深化。浙江省“财政省直管”体制下发达的县域经济，对比“市管县”体制下“欧洲VS非洲”的城乡二元结构，“省直管县”改革责无旁贷地成为“促进城乡协调发展”的制度创新。中央所召开的多次会议强调“有条件的地方可以试点‘省直管县’改革”，来自顶层的支持信号激励多个省份竞相试点，并在“十二五”规划时期把改革推向了高潮。随着改革逐步向“行政省直管县”的高级阶段推进，改革牵涉的利益面越来越大，出现的难题越来越多，局面越来越复杂，理论层面开始质疑“省直管县”体制改革是对还是错，能否取得预定的目标；实践层面无力或者无心打破旧的格局，处于“进退两难”的境地。在“省直管县”体制改革陷入“窘境”的时期，在改革纷繁复杂的目标表述与利益诉求中，为迷茫者廓清“省直管县”改革的根本目标，并指明正确的方向，在对典型省份的改革实践进行深入分析、对比后，厘清“省直管县”改革所要解决的本质问题，在马克思主义城乡发展观的框架内，在更广阔的视野中改善制度设计，为实践者坚定信心和提供政策建议，是本书的主要研究目的。（二）研究内容
从对“省直管县”体制改革的背景、动因以及进入各个阶段的时间节点的分析中可以清楚地看到，无论选择何种模式和路径，“省直管县”体制改革的最终目标都是促进城乡协调发展。因此，“省直管县”改革推进的路径及制度方案的设计必须围绕城乡协调发展这个目标，遵循马克思主义城乡关系演变和发展的规律。本书首先用比较大的篇幅综述了中外城乡关系理论及政策演变、“省直管县”体制改革研究现状及理论基础、城乡协调发展与“省直管县”体制改革的关系，为后文的研究做了铺垫。
城乡协调发展有多种表现类型，“省直管县”体制改革也有多种实践模式。在对“城乡协调发展”与“‘省直管县’改革”涉及的重要概念和问题进行辨析、厘定的基础上，通过“促进县域发展”这个媒介，依托“省直管县”体制改革的理论依据，揭示城乡协调发展与“省直管县”体制改革的关系机理，为后面的论证打下基础。
按照抽象—具体—抽象的研究路线，对东部的浙江省、中部的河南省、西部的贵州省三个有代表性的省份的“省直管县”体制改革实践的动因、历程、成效、经验和问题进行“解剖麻雀”式的微观分析，然后回到马克思主义城乡发展观的宏观视野中，依据“省直管县”体制改革统筹城乡发展的机理，对三省份改革的制度设计、成效、问题进行聚类分析，提炼并总结“省直管县”改革遇阻的根本原因和所要解决的本质问题，为“省直管县”改革走向确定和政策方案设计提供论据。
依据“促进城乡协调发展”的目标要求，针对目前处于“两难境地”的“省直管县”改革所要解决的本质问题，完成立足现实又面向未来的“省直管县”体制改革政策框架设计，为“困境”中的“省直管县”体制改革坚定方向、提供方案、鼓足勇气是本书的主要目的。（三）研究创新
本书研究的创新点主要有两点，一是理论研究的创新，一是实证研究的创新。
本书研究的创新点表现为在“城乡协调发展”的目标框架下对“省直管县”改革的方向、改革的问题、改革的政策建议进行了系统、深入的分析，得出“省直管县”改革的方向是正确的。其现在遇到的难题，恰恰是改革的标的，只有先解决这些难题才标志着真正意义上的“省直管县”体制的确立，才能保障“省直管县”体制改革促进城乡协调发展的目标实现。
本书实证研究的创新点在于对河南省的“省直管县”改革进行了为期一年的实证调研，得到了来自试点县的一手资料信息，形成了对“省直管县”改革问题独到的见解，丰富了“省直管县”改革研究的资料库。三 研究思路与框架（一）研究思路
本书在对“省直管县”体制改革文献及理论进行研究的基础上，首先得出了“省直管县”体制改革的目标内含于“促进城乡协调发展”的目标框架中。其次，在对“城乡协调发展”和“‘省直管县’体制改革”的相关概念与问题进行辨析与厘定的基础上，从理论层面论述“省直管县”体制改革促进城乡协调发展的机理。同时，从东中西部各挑选一个典型省份，对其改革的动因、模式、路径、成效、经验与问题进行“解剖麻雀”式的研究，依据“省直管县”改革统筹城乡发展的机理，对三个省份的制度设计、改革成效与问题进行聚类分析，揭示导致“省直管县”体制改革陷入困境的本质问题，并指出改革的方向是“行政省直管县”体制。最后，以“省直管县”改革统筹城乡发展的目标要求为导引，针对“省直管县”改革的本质问题，制定出“行政省直管县”改革的政策建议，如图0-1所示：图0-1 研究路径（二）研究方法和资料来源
1.研究方法
本书主要采取的研究方法有两种：一种是理论分析，一种是实证分析。（1）文献资料规范研究的理论分析方法。本书充分利用中国知网、万方数据库、国家及相关省份的统计年鉴等资源查阅了关于“省直管县”行政体制改革的400余篇论文及中央有关文件，40多篇硕士、博士论文，10多本“省直管县”改革专著以及40余本相关著作，查阅了国内外关于统筹城乡发展的100多篇论文和20余部著作，对“省直管县”体制改革的理论依据、背景、意义、具体实践、主要问题和阻力、国内外地方政府层级设置及演变规律、国外地方政府治理的经验、中外城乡协调发展的理论和经验等进行了细致的梳理、总结和分析。（2）个案研究的实证分析。个案研究的最大优点在于“提供的分析的深度，这种深度是为某一个解释所显示出来的细致性、丰富性、[6]完整性或差异的程度”。对具有较强代表性的个案进行“解剖麻雀”式的微观研究能够更深刻、细致地认识事物及其本质，是用来证实或证伪规范研究下“似是而非”的观点，或者加强或削弱某种理论或观点的有效研究方法。本书采用的案例对象分别为位于东、中、西部的浙江省、河南省和贵州省，这三个省份代表了我国不同经济发展水平的省域，其个案研究对于同等发展程度的省份具有借鉴意义。笔者作为河南省省委、省编办组织的“省直管县”课题研究组成员，取得了以“官方身份”入场调研的便利条件，对河南省的所有试点县进行了为期一年的调研，举行了多场不同层次的座谈，直接获取了河南省“省直管县”改革的一手资料，并从河南省编办获取了浙江省和贵州省改革的较为全面的资料。实证调查主要采取入场考察、分层访谈、数据资料统计的方法。
2.资料来源（1）文献资料，包括与研究相关的论文、论著、官方文件、统计年鉴等。（2）实证调研资料，主要有三种获得方式：①对观察式调查得到的感性资料进行整理，如直管县工农业布局、基础设施及公共服务提供状况、城市及农村居民生活面貌、农村新型社区建设及村务公开状况等；②深入多个不同类型的试点县对四大班子一把手与所有局、委一把手两个层面的深度座谈资料进行整理；③从试点县行政部门获得的内部资料文献、文件和会议章程等。（三）研究框架
本书共包括7个部分，内容框架如下。
第一部分为绪论，主要介绍了论文的选题背景、研究目的和意义，以及写作的思路与主要内容框架。
第二部分为文献综述，这一部分对马克思及重要学者、领导人的“城乡关系理论”，“省直管县”体制改革的研究成果、现状及相关理论，“省直管县”改革与城乡协调发展关系的研究文献进行梳理、论述，得出各个阶段的“省直管县”改革目标都内含于“促进城乡协调发展”的框架之中，作为城乡协调发展的政策供给，“省直管县”改革的制度设计应以实现城乡协调发展的“帕累托改进”为标准。
第三部分在对“城乡协调发展”“‘省直管县’体制改革”的相关概念及问题进行辨析、厘定的基础上，从理论层面分析了“省直管县”改革促进城乡协调发展的机理，认定了“省直管县”改革的方向是正确的。
第四部分为实践研究部分，是对“省直管县”体制改革的具体实
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