作者：袁方成
出版社：上海交通大学出版社
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国家治理与社会成长：中国城市社区治理40年试读：
前言
社区是社会的缩影，也是基层社会服务管理的基础。城市社区作为城市基层治理的基本单元以及居民生活的共同体，在国家大政方针的落实、社会稳定秩序的维护以及城市文明的发展中，都发挥了不可替代的作用。而社区的治理能力与治理水平，则直接影响着基层社会的稳定发展和全面深化改革目标的实现程度。
城市社区治理与经济体制改革、行政体制改革、社会转型联系密切，在经济、社会的不同发展阶段呈现出不同的发展特征和表现形式。对中国城市社区治理的观察，从纵向时间维度，需要追溯改革开放40年以来社区的缘起和成长的真实历程，需要将其置于长时段的“创生和发展”的独特进程中来考察；把握城市社区的组织结构、阶段性特征、内生动力和变革逻辑等关键性要素，更深入地洞悉当下社区治理改革与创新的本质，探索社区治理的现代化方向。
改革开放40年来，城市社区治理的实践探索成就斐然，变化巨大。自改革开放以来，随着经济体制改革的不断推进，1949年在城市建立的以“单位制”为主、“街居制”为辅的一整套社会管理体制逐渐解体和失效。在寻求适应于经济建设的社会管理变革中，包括城市社会结构在内的国家各个层面都发生了巨大变化，以“社区制”为主体的新的城市基层社会治理体制逐步建立起来。在城市社区治理的变迁过程中，社区发展的理念和机制不断创新，社区服务内容不断丰富，社区功能不断完善和强大。在世纪之交的“社区建设”和新世纪的“社区治理与服务创新”实践过程中，越来越广阔的社会空间和越来越强大的活力被释放出来。
对于欧美发达国家而言，在前资本主义和资本主义时期，社会就经历了长时的发育阶段，日臻成熟和完善。相比较而言，当代中国的工业化、城镇化、信息化、市场化和国际化交织前进，现代化的总体进程中各种潜在和显性的社会矛盾和压力无处不在，社会治理体制的改革与创新更加迫切。中国和西方国家不同的治理传统背景，决定了各自基层社会体制的差异。
从国家与社会的关系的角度看，不同的历史时期和发展阶段，社区治理的出发点和所依据的现实逻辑不同。其中，国家的角色和作用最为根本。现代化的启动，意味着历史上传统国家与社会之间相对分离的关系发生了深刻的变化。中国城市社会的发展，本身就是国家权力驱动和资源注入的结果；国家始终扮演着主导者的角色，不论是“全能主义模式”还是“选择性治理”，都是国家在城市发展的不同阶段中权力运作的反映。
从城市社区发展的历程来看，国家是城市发展速度和效益的重要保障，甚至在某些阶段发挥着决定性作用。与此同时，当作为生活共同体意义上的城市社会和社区的发展内生了自主发展力量和逻辑时，国家成为作用和影响这些社会主体和要素的重要外部变量，并同样要承认、尊重和依循城市社会发展的内在逻辑，来调整和改变与之对应的关系。
在社会的快速转型中，面临着观念更新、社区工作行政化、社区治理居民参与度有待提高等诸多挑战。特别是在全面建成小康社会的目标迫近、深化改革和经济社会发展方式转变任务更加艰巨的重要时期，经济体制深刻变革、权力结构深刻变动、利益格局不断调整、思想观念剧烈变化、居民权利意识和意愿诉求更加复杂的情况下，迫切需要通过全面深化改革，提升社会治理水平。
党的十九大报告指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”这是在国内经济体制改革、行政体制改革和社会治理面临的新问题与新形势下，对我国社区发展所提出的更高要求，即通过体制引领和机制创新，强化政社合作，扩大居民参与，提升社区治理的现代化水平。
社区治理的阶段性划分，体现了不同时期城市社会治理的重点转移、方式转换和体制转型过程中的差异性特征。当然，社区治理不同阶段蕴含的思路、体制、模式、机制等，既具有继承性和延续性，也具有替代性和创新性。对城市社区治理40年进行历时性考察与分析，发掘不同阶段之间复杂的继替性关联，明晰以治理现代化为主线的城市社区治理变迁的历史基础、实然路径及其价值，能为理解中国这样一个超大型国家追求现代化宏大事业提供一项重要的基础性视角和经验参照，从而深化洞察当代国家治理现代化的逻辑。
基于此，本书立足于中国特色社会主义现代化和国家治理体系及治理能力现代化的战略高度，立足于我国城市社会治理的实际，紧密结合“十三五”时期国家经济社会的发展需要，以国家与社会关系为理论横轴，以中国社区改革开放以来40年的建设和发展为历时纵轴，通过梳理中国城市社区发展的基本脉络，深入考察不同发展阶段城市社区的组织体系、权力结构、治理思路和政策举措，发掘各地社区治理的典型特征和实践经验，总结中国城市社区治理的实践道路及其成效，探索新时代我国城市社区现代化治理的推进思路和具体路径。第一章社区与国家
社区是社会的缩影，与国家的持续互动贯穿了由传统向现代转型的整个进程。20世纪中叶，社区发展受到各国重视，政府与居民相互配合，将社区整合进国家生活，并使其对国家进步作出了重要贡献。在这一过程中，社区成为国家治理社会的基础场域，其在执行国家大政方针、维护社会和谐稳定、促进社会文明发展等方面发挥了不可替代的作用。
城市社区作为城市居民生活的共同体，也是城市基层治理的基本单元。其治理能力与治理水平，不仅影响社会的发展进程，而且关系到国家治理现代化和全面深化改革目标的实现程度。对于社区以及由其呈现的国家与社会关系的研究，具有深刻的历史意义和现实价值。第一节 社区：城市与国家的基础单元
社区是社会的重要构成，蕴含并展现着社会发展的所有可能性。从传统国家产生到现代国家建构的过程中，国家与社会之间的持续互动，二者之间的关联最终落脚到社会最基层的社区。因此，社区成为国家治理社会的基础单元组织。
学界对社区的早期研究集中从社会和社会组织的角度切入。随着城市化的推进，在社区这一微观场域中，国家与社会互动的鲜活实践及其关系特征逐渐被不同领域的学者们所捕获并进行分析和归纳，产生了诸多颇有影响的发现。尤其是对于中国这样一个超大型的观察样本，城市社区成为理解和解读当代中国国家治理与社会成长逻辑的重要基点。一、社区与城市社区的发展
理论研究以社会实践为基础，如若缺乏历史长远的发展眼光，便(1)会缺乏前进的动力。探寻社区和城市社区发展的起源和轨迹，有助于从更广泛的背景和视野中来观察这种社会组织。（一）西方世界的社区兴衰
社区发展的纵向历史演变形态，既显现于外在的空间面貌，更根植于丰富而深刻的文化渊源和社会根基。从其源头追溯至今，西方社会的社区生活大致经历了三大阶段：蒙昧时代中由一个家庭或若干家庭组成的流动性社区以及半永久性的村舍式社区，传统农耕文明时代(2)的农村社区，以及工业革命以来以工业为基础的新型城市社区。社区发展与社会的发展是同步渐进式的过程，其内在动力来自社会内部要素和组织结构变化的推动。1．传统社区的历史起源
最早出现于西欧的人群，由一个较大的家族或社群组成，他们过着居无定所的采集、狩猎生活，只在一些特殊的时段返回固定的承担(3)祭祀的场所。这些场所大多是墓葬群所在，共同进行礼仪活动。这些相对固定的活动场所，是人类社群聚落的原初状态。在相当长的时间内，人类原始社会的萌发，地理因素发挥着重要作用。在那些土地肥沃、地理条件得天独厚的地区，主要是河流两岸水源充沛之处，人们定居于此，形成村社式的聚落，群体内部处于相对稳定的状态。
按照马克思和恩格斯的经典著述，人群一旦定居下来，从事畜牧业、种植业，有了资本积累的条件，占有私产（最初主要是农产品的(4)形式）较多者最终会处于支配地位。其中，远古西欧文明最具代表性的人类早期村落—美索不达米亚平原（又称两河流域，即幼发拉底河和底格里斯河流域）的社区，这里原为苏美尔人的统治范围，后由阿摩利人建立了古巴比伦文明。
古希腊城邦的出现，社区开始从广大乡村地区转入城市，成为城市生活的重要形态。古希腊延续了巴比伦时期两河流域的契约精神及(5)村落民主制度。同时，远古社群中祭祀、神灵等原始宗教要素在城市社区中被保留了下来。
在欧洲城市的演变中，宗教、人文、权力构成了社区的基石。罗马帝国陨落，欧洲陷入混乱之后，基督教作为中世纪凝聚民众信念的宗教，对于城市社区的发展发挥了至关重要的作用。基督教流行开来后，尤其当神权和王权结合之后，君权神授的国王借由宗教统治世俗，教堂成为城市社区生活的中心，教堂向社区里的穷困人口提供食品、卫生救济等，教会组织医疗卫生机构为人们提供服务。服务的雏形在社区显现，其社会功能逐渐丰富。
此时，社区组织结构也深受宗教影响。1075年发表的《教皇敕(6)令》明确将教权置于皇权之上。宗教由此就不单纯是一种精神信仰(7)了，还是一个完善的组织结构的示范。各类行业商会等组织也纷纷效仿这种组织形式。此外，农业技术的进步，也为城市社区的发展提供了经济上的可能性。城市像一个巨大的海绵体，快速地汲取临近乡村地区的各种资源，并转化为自身发展的动力。
从欧洲国家的人口结构看，中世纪整个欧洲的城市化率都较低，12世纪到15世纪，整个欧洲的城市人口都较小，平均城市人口占比在1/10以下，只在尼德兰、伦巴第、托斯卡那等少数地方，城市人口(8)超过这个比例。即使从单个国家来看，1500年的英国仍有95%的人口从事农业，这一比例在两个世纪之后也没有发生多大改变。原因在(9)于尽管中世纪英国城市多，但它们的规模小，人口少。
这一时期欧洲民众居住的主要地域仍然是广袤的农村地区的村落社区。城市社区规模较小，与周围的广大乡村社区连为一体，彼此间相互依存，相互之间的联系较为紧密，这明显有别于近代以来西方城市超大的发展模式。譬如，17世纪英国大约有700多个市镇，平均涉及的范围为方圆7英里。小麦的运输路程不超过10英里，牛的运输距离为11英里，绵羊的运输距离40~70英里，羊毛的运输距离为20~40
(10)英里。社区的位置与市场大多不超过一天往返的路程。
从布局上看，这一时期城市社区的开发建设较为密集，沿街屋舍相连。密集的生活空间对卫生状况提出了挑战。加之交通的限制，进一步限制了城市的外扩。2．近代社区的福利运动
如果说中世纪的西方社区是“神祇的住所”，那么近代以来，随着文艺复兴和资本主义经济的兴起，城市社区的演变也始终沿着历史与人文两条主线缓慢展开。社区的发展与更新并非一蹴而就，而是经历了漫长的积累和沉淀，这一过程始终洋溢着浓厚的人文关怀。
这种人文精神集中体现于18—19世纪面向城市社区民众展开的福利救助活动。欧洲近代工业化引发的资本主义生产方式的变革，推动了农业社会向工业社会的整体转型，大量社会个体从农耕时代的血缘和地缘关系中挣脱出来，进入城市，传统的人际关系网络和保障体系也被打破，贫困人口在城市中大量出现。以城市社区为基本单元构建起新的社会救助和保障体系以维护社会秩序、捍卫公平正义的社会价值观念，成为这一时期社区发展的核心内容。
早期的社区福利和社区救助，出现于欧洲的一些工业化较早的国家。英国、美国、德国和法国等国家的社区组织，协同政府对失业者和穷人进行救济和支持。当时欧洲广泛设立了慈善协会和邻里服务中心，用于改善社会服务，如表1-1所示。其中，德国的“汉堡制度”“爱尔伯福制度”，英美的“慈善组织协会”“社区睦邻组织运动”等尤为典型。(11)表1-1 近代西方社区救济和福利运动
始于16世纪的德国的“汉堡制度”及“爱尔伯福制度”，致力于解决当时由工业革命带来的贫困问题。汉堡制采用分区域管理制度，并设立中央办事机构总管全市社区救济工作，协同开展工作技能培训、医疗卫生诊治等社区救助。“爱尔伯福制度”继承并发扬了汉堡制的做法，采取中央委员会—赈济区—居民段的三级管理体制开展救济。居民段作为最基层的组织，由专门人员调查居民贫困情况并上报。此方法便于社区工作的深入开展，使救助工作制度化。
19世纪末至20世纪初的英美贫困问题突出。虽有各类慈善组织，但各组织之间缺乏协同，造成工作冲突和资源浪费。慈善组织协会正是在这种情况下发展起来的。与以往社区救济工作的不同之处在于，慈善组织协会设立了专门的咨询机构，进行资料统筹，并为相关机构和个人提供咨询服务。可以说，慈善组织协会的推行是社区工作向现代化迈进的里程碑。
汤恩比馆的成立，是英国社区睦邻运动的开端。牛津大学学生巴涅特毕业后去往伦敦最贫困的地区之一任教，发现伦敦东区环境脏乱、居民生活困苦。因此，巴涅特召集年轻人来此地生活，以便更好(12)地为这里的居民服务并寻求解决上述问题的方法。在伦敦教区建立的大学社区睦邻服务中心，致力于解决社区居民的生活困难，为此，中心组织了由律师、教师、艺术家等组成的志愿者队伍。之后，这一种方法被其他西方国家尤其是美国所效仿和追捧。
总而言之，虽然近代西方社区救济和福利运动的具体实施各不相同，但拥有共性。18—19世纪的福利救助活动所形成的制度或组织主要为了解决工业化带来的城市贫困问题。其目的是在社区范围内，(13)尽可能地改变社区居民的生活条件。其主要特点是，慈善组织和救济机构在城市社区中联合起来，采用协调与合作的方法，输入物质资源缓解大量城市贫民生活的困顿，并强调服务对象中的“个性化原则”。当然，社区活动在此阶段仍处于分散的局部状态，尚未形成一种普遍而成熟的社会福利体系。3．组织发展与社区振兴
20世纪以来，社区组织和社区发展进入新的阶段。一战后出现的“战时基金会”，始建于战时，向社会各界筹集基金，以公共服务、慈善活动为主要目的，逐渐成为“社区联合募捐组织”的基础，如社(14)区基金会和联合基金会等。与此同时，为了满足组织之间的协作和相互支持，社区联盟性质的组织也纷纷出现，如社区联合捐募会、社区统一筹捐会和社区机构理事会等。它们以社区为单位，定期举行联合捐赠和彼此互助的发展计划，以促进整个社会的福祉。社区工作逐渐成为一项全国性的、独立的、专业化而富有影响力的社会职业，并逐步理论化。
受1929—1933年经济危机的冲击和影响，美国政府开始积极干预社会福利领域。据统计，1970年国家福利上的总开支为200亿英镑，(15)1980年增至1 000亿英镑。10年间政府的社会福利开支增长了4倍，财政负担日益沉重。社会福利的基本责任从志愿团体转移到政府是其开支增大的一大原因，政府巨大的财政负担反过来为社区服务的转型创造了机会。同时，政府还推广了社区组织在促进公益事业发展中的原则和方法，由此促进了社区组织的发展。美国为此成立了社区组织研究所，并对社区组织课程进行广泛的研究，社区组织的相关理论和(16)原则逐渐被人们接受。
当然，真正意义上以解决现实治理问题为目的的社区发展，是在20世纪80年代后。人们逐步认识到城市贫困的产生，并非单一因素(17)作用的结果，而是由一系列错综复杂的因素所导致的。为此，需要在社区层面进行整体性的协调，关键是在更大的社会系统中穷人的参(18)与，以达到改善社区环境，培育社区活力的目的。这一时期，美国开展了大规模的城市社区发展项目。其中，最典型的是1992年纽约市的CCRP（Comprehensive Community Revitalization Project）。
CCRP实施的地区为内城贫困的典型代表—南布朗克斯中5个人口为15万的邻里区。1970—1980年间，因为不断猖獗的纵火及各种(19)犯罪，许多居民逃离这些邻里区，社区人口减少了75%。该全面社区振兴计划正是为了解决上述问题，尤其是该地区的贫困问题。针对社区具体情况，开展了一系列行动。
该项目由16个基金会提供资金援助。项目实施5年之后，由专门的管理人员及新建的全日制学院分别对问题儿童及学生进行管理，并为这些孩子的家人提供培训服务。且极大地改善了原有的医疗卫生中心的条件，新建草场和社区花园，也改善了社区的景观，学校周围的安保措施得以加强。社区成为一个个环境干净优雅、治安秩序良好、居民参与活跃的生活场所。
20世纪初是社区的基础设施建设的密集期。住房、就业、学校和培训中心等硬件设施和面貌的改善，成为这一时期社区发展的最直观成果。4．高度城市化中的衰落与复兴
随着西方发达国家城市化水平的跃迁，社区居民的居住方式得到彻底的改变，总体上形成以城镇社区为主、乡村社区为辅的居住格局。
城市化是社会现代化的重要指标之一，城市人口占总人口的比重(20)是衡量城市化发展程度的指标。一般认为，城市化水平在20%以下为低水平，20%~40%为一般水平，40%~70%为中等水平，70%以上(21)则为高度发展状态。在20世纪70年代以后，城市化迅速发展，呈现高度城市化的倾向；之后，城市化发展速度放缓，城市人口分布格局基本固定下来，故而可选取近年来城市人口比重作为参考。图1-1可直观地反映西方大多数发达国家城市化水平处于高度发展状态，高度的城市化是社区发展的基本趋势。图1-1 2017年西方主要国家城市人口比重资料来源：西方主要国家人口比重[EB/OL]．[2018-04-05].http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=G0104.
高度的城市化导致人口在城市的聚集，城市资源具有有限性，人口不断地向城市尤其是大城市流入，导致城市实际人口数超过其生态承载人口能力。诸多城市问题，如地价上涨、交通拥挤、环境污染、空气污染等导致城市社区居住空间恶化，使得大城市人口从中心城市社区大量迁往郊区，中心城区衰弱。同时，过度城市化造成了城市功(22)能的重复，使其失去原有的社区功能多样性，社区很难进一步建设。城市社区发展进入衰退期，许多中心城区居住区破败，成为贫困者的聚集地，长此以往不利于城市的健康发展。
为此，西方国家采取一系列措施重振城市社区。在城市住宅方面，政府出资帮助衰败社区的重新规划及重建，并且公共住宅的建设成本由政府承担，保障了公共廉租房的提供；汽车短距离行驶收费高，城市社区道路的规划则意在减轻城市交通负担。到20世纪下半叶，西方各国经济发展到较高水平，基础设施建设基本完善，社区居民的物质需求得到很大程度的满足。国家和社会开始将目光聚焦于社区居民和组织，更注重社区居民的情感诉求、凝聚力、社区认同和社会责任感，更注重居民与居民之间、居民与社区组织之间的协调。社区共同行动让居民共同参与社会问题的治理，着力培养社区居民自我服务、自力更生的品质，来恢复或重建互助、睦邻友好、和谐的社区生活。
这些社区发展项目，普遍强调构建和完善社区关系网络，动员和组织广泛的社区居民参与，重视提高社区组织和居民的自我运转、自我服务、自我发展的能力，从而增强社区发展的内在动力和活力。如果说城市社区住宅的建设是为城市社区的复兴提供了基础，那么，社区的发展项目则寓服务于每个社区，激发其内生性活力。（二）中国城乡社区的变迁“社区”一词在中国是典型的舶来品。中国古代虽有“社”和“区”，但两者是分开的且彼此之间并无关联。在古代，“社”既有地方与组织的含义，也是地方基层行政单位的代称。将“社”字拆分开来看，“示”表示祭祀，“土”表示土地神，古代把土地和祭祀土地神的地方都叫“社”。据《春秋传》记载，“共工之子位社神”。《周礼》中记载，“二十五家为社，各树其土所宜之木”。可见，“社”带有一定的地域性。“区”较之“社”更为宽泛，不仅指代行政单位，亦是(23)计量单位。1．城与市中的传统社区
早期的人类部落遗址中，元谋人、北京人、山顶洞人是洞穴居住形式的代表。那么，脱离洞穴的居住模式，则是人类向更加广阔的居住空间及大群居模式的迈进，成为永久性社区聚落的雏形。据记载，上古之世，人民少而禽兽众，人民不胜禽兽虫蛇。有圣人作，构木为(24)巢，以避群害，而民说（悦）之，使王天下，号之曰“有巢氏”。早期的部落社区，中间是用于祭祀或举行某种宗教仪式、聚会的大房子，小房屋围绕周围，外围是坟墓，部落周边是一圈壕沟用于防御，因此空间布局和功能比较简单。
定居意味着食物获取有了较为稳定的来源。人们进入农业生产阶段表明人类社会从单一的攫取式经济开始向生产式经济发展，食物来源得以拓展。之后，部落之间组成联盟，居住社区扩大，但基本构造(25)却大致相同，不过形式更加复杂多样。这种原始形态的社区，并未随着时代的变化而消亡，蕴含着早期城市社区的萌芽。
在广大的农村社区，一家一户式是主要的居住方式，或者以家族(26)聚居的方式，大家毗邻而居。“阡陌交通，鸡犬相闻”，社区生活安逸，人际的交互作用广泛。在乡村自治的体制之下，族权是其统治的根基，血统与土地间的联系密切。土地作为财产，在父子亲代间流传，土地、房屋的划分基于血脉，这些与生俱来与人的身份挂钩的东西，构成了村庄社区生活的基础。正是基于此，千百年来乡村社区内部秩序井然，稳定性较强，若无外界力量的干预，其演化过程是缓慢的。
传统时期的城市社区发展，以城和市之间的关系作为衡量和划分的维度，大致分为三个阶段：乡村式城堡阶段，大约从原始社会末期到夏初；城、市分离阶段，大致从夏初到西周前期；从西周开始进入(27)城、市结合一体化阶段。当然，需要说明的是，是无论城镇社区如何变化，乡村地域的社区始终占据着主流形态的地位（见表1-2）。表1-2 传统中国的社区形态资料来源：刘军德，等．中国社区地理[M].北京：科学出版社，2004：118-134.
在我国农村社区的演变过程中，制度形式或许随时代的更迭而变化，但整体而言，其目的大都在于控制基层社会。例如，清代的乡里制度。清初，里社、保甲、宗族相并列；到了清代的中期，里社及其职能并入了保甲，而宗族系列又与保甲相交错；而时至清朝末年，团(28)练兴起逐渐形成了“保团”“团保”“族团”体制。里甲编成的原则(29)是“从田不从人”，同一里甲制内的户口分属于跨乡都，州县人户居住的情况；里甲的基本单位“户”逐渐衍变为课税客体的登记单(30)位。保甲任务：一警卫之事，二收税之事，三户籍之事。可见，基层社区维护乡村社会的稳定及治安的组织功能体制逐渐完善；乡村社区的整体性主要表现为血缘共同体（家族或宗族）与地方政治制度相结合；乡土社会的本质使得乡村社区的治理依附于习俗与礼制。
考古专家发现，最早的中国城镇社区起源于五六千年前的龙山文化时期。据记载：“鲧筑城以卫君，造郭以居人，此城郭之始也。”(31)城市社区发展的萌芽阶段，仍带有较为浓厚的原始色彩。至春秋战(32)国时期的鲁国，“两千五百家为州，五家为邻，五邻为里”，里已(33)成为乡村社区居住形态的基本单位，配备专人以便强化管理。同时，军事、政治功能是这一时期城市社区的主要功能。
农业的进步为社区的进一步扩大提供了经济基础。当人口大量增加，经济发展迅速，城市社区人口增加，城市和乡村彼此间的交流加强，社区的规模随之增大。从乡村社区到城市社区的演化，以血缘为(34)纽带的联系逐渐淡化。“忆昔开元全盛日，小邑犹藏万家室”描绘了城市繁荣的景象。较先前因军事需要而建的城市，商业功能较突出的城市，如扬州、杭州也发展起来，城市社区的规模和功能也逐步扩大。
唐时的都城，内部为宫城和皇城，最外部为外郭城，作为居住和商业用地，横纵交错的街道将其分割成大小不一的里坊。居民住宅区划分成110坊，呈棋盘形布局。一个里坊相当于一个社区，外围有围墙，社区形态规整。直至宋朝，坊间城墙才得以拆除。
唐长安城里坊内设十字街，将一个封闭的坊分为16个小分区，设有坊门，宵禁时关闭坊门，不得随意进出。东西两市位于皇城南端的两侧，市内街道按井字形划分，为商品交易场所，市周围亦设有坊(35)墙，坊门夜间关闭，禁止交易活动。可见，该时期城市社区封闭性较强，同时其经济功能开始凸显。至宋时，坊间城墙拆除，坊里居住格局被厢里组织代替，市和居住区进一步融合，宵禁制度解除，出现夜市。社区空间的持续开放，促使城市的经济功能得到进一步发展。
明清时期，商业进一步发展。仅从临清来看，“布商，店在白布巷，自成化二年苏州、南翔、信义三会合而为行，隆万间寖盛，岁进(36)布百万有奇”；“向只给发近市之东河、寺后、仁和三坊，而市外(37)者不及顾”。故而，救济组织服务范围一般以本社区为主。至清晚(38)期北京城内设六区，推行警察制度。城市区域扩大或人口满十万以(39)上者，可划若干区管理。邻里组织和街坊成为街道区划的基本单位，治安管理的区划性加强，主要在本辖区内行使职责。社区传统形态组织、功能、职责等属地特征明显，活动大都限于本社区。
当然，城市社区虽不同于乡村社区，但乡村社区的构造被沿袭下来，注入传统习俗、文化也随之渗入城市，并塑造着城市社区生活。2．现代化与社区发展
与欧美发达国家现代社区的内生型发展路径不同的是，近代以来城市社区的发展，与中国的后发外生型现代化进程具有相当大的关联性。鸦片战争以后，中国传统的手工业遭受重创，传统小农经济解体加速，农村自给自足的状态难以为继，乡村人口大量向城市转移，由此产生了大量的贫困居住区。20世纪20—30年代后，城市社区人口的快速增长，城镇社区居住的转型开始启动。
一战期间，中国的现代经济发展迅速，尤其是民营资本迎来发展的黄金期。城市规模有所扩大，社区人口增多。即使是南京，名义上虽为都市，可并未脱离乡村社会的状态。不仅有千万农民，而且有阡(40)陌相连的耕地。城乡接合部的城市社区还保留农村社区的样貌特征。(41)1937年，国民政府在县以下实行保甲制的基层行政组织制度，意图整合基层社会，严格的管控制度使得社区间的流动性下降。
自开辟通商口岸后，沿海地区城市发展快且水平高。通过沿江地带扩展的城市，在1933—1936年期间占全国城市总数的近半数，以上海—南京、武汉和重庆为核心的三大城市群形成。1937年之后到(42)1949年以前，由于战争的破坏，城市发展陷入了停滞状态。由于战乱，很多地方居住地被成片破坏。据统计，日本侵华期间，从华北开采和掠走煤炭12 000万吨，并劫掠了数以百万计的劳工和伴随家属(43)。抗日战争时期国民经济受创严重，城乡社区发展停滞不前，甚至有一些地区在倒退。
总体而言，城市社区生活需要大量的资源，对乡村资源的掠夺进一步造成了乡村社区的衰败。紧张的城乡关系削弱了城乡联系，并导致城市畸形发展和农村衰败并存的局面。中国在近代的城市化发展速(44)度缓慢，并最终拖累了中国近代所可能获得的现代化发展。这一时期，城市发展较之前更加迅速，城市社区增多，但绝大多数人依然居住在乡村社区。3．新城市与新社区
中华人民共和国成立后，社会经济迅速发展，城市建设进入快速发展期。从20世纪50年代开始，国家进行土地革命、倡导“上山下乡”运动，社区发展实践通过运动的方式进行。土地改革对乡村权力体系进行了重组，打破了族权控制下的基层社会，国家权力渗透到农村基层，而在城市社会建立了单位包揽一切的单位制度。由此社会实现了前所未有的高度整合状态。
20世纪中叶社区发展得到了各国的高度重视。人们普遍将其理解为一种由居民以自己的努力与政府当局的配合，一致去改善社区的经济、社会、文化等环境，并把这些社区整合进国家生活，使其全力(45)以赴地对国家进步作出贡献的过程。在这一发展过程中，居民的自主性、创造性与国家的支持和帮助不可或缺，居民运用社区资源来实现自助与互助，发挥了决定性的作用。
改革开放以后，伴随着经济模式的转变，单位制逐渐解体。原有的单位管理和服务职能逐步转移到社区，而社区基础功能的缺失，难以满足居民的需求，引发了社会较强烈的诉求，并得到国家的高度关注。在此背景下，城市社区经历了从社区服务到社区建设的探索。
如果将中国20世纪90年代的“社区建设”和西方社会20世纪五六十年代的“社区发展”相比较，从国家与社会关系的维度看，两者之间的差异较为明显。在国家和社会的主体意图层面，社区建设的着眼点在于国家强化对城市基层社区的控制，社区是国家治理的基础性单元，社区居民自视为管理服务的客体对象；而社区发展则强调通过鼓励和扶持居民来推动组织扩展、功能提升以及组织整体的发展，居民和社区组织是社区的主体，自助互助、自我发展的自治意识强烈。在基层政府与社区居民的关系属性和互动方式层面，社区建设始终强调党和政府对建设过程的领导和主导地位，比较倾向于包揽式、“保姆式”的直接控制和干预；而社区发展则主张政府和民众都是基于平等基础上的合作关系，侧重于居民的参与、协作和互助。在政府与社会的关系发展层面，两者都注重以改善和提升居民生活的品质为重要目标，但社区建设往往采取政府自上而下的行政推动方式，推进社区各项事业；社区发展则更加注重引导居民和社区社团充分开发和利用各类资源，培育内生动力而实现“内源性”发展。
由此可见，与西方不同的是，中国的社区建设并非在社区衰落和(46)社会资本下降的基础上，而是带有强烈的行政化导向。社区建设是巩固国家政权、稳定社会秩序的工具性实践，是国家在城市基层社会塑造新单元；而社区发展则是增强居民参与能力、社区自主发展能力以及提升社会文明程度的助推器。在中国，基层管理体制的改革拉动了社区的建设，强化了基层社区的功能。而这主要通过政府下放权力，建立社区自治组织，并通过这一组织动员社会力量参与进行社会整(47)合，并形成“社区制”社会。
这一时期社区服务兴起，社会化服务体系开始建立起来。以街道负责的各类社会福利、服务设施为主体，以居委会便民服务为基础的社区福利体系初步建立；一批社会福利服务设施兴建起来，改善了社区服务配套设施的硬件条件和管理水平；从专为民政优抚等特殊困难群体提供特定而有限的福利，扩展为“立足民政，面向社会”的服务，社区服务步入规范化轨道。
社区建设的启动，使得社区服务事业得到较大发展。基层政府推动社区服务由福利性的服务转变为面向社区全体居民的服务，居委会建设得到加强，资源集中投入到社区基础设施和信息网络建设，健全了市—区—街—居四级服务体系。初步形成以设施服务与社会互助服务有机结合的社区服务模式，以及面向居民的全方位、综合性、多层次的服务格局，为全面推进社区建设奠定了良好的基础。
20世纪90年代中后期社区建设进入到全面推进阶段。这一阶段的重点在于理顺政府与社区的关系，推进政事分开；进一步转变政府职能，引入市场机制，培育社区自治力量。社区自主权显著增强，自我管理能力提高，基础设施建设大大改善，为社区建设向更深层次发展奠定了基础。
这一时期国家加强基层自治组织建设，建立和完善社区居委会工作经费保障机制，建立社区卫生服务网络基本框架，建设社会治安整体防控网络，加强社区文化设施配置建设；国家提出构建和谐社区的总体目标，在政策、财政等方面，政府加大了投入力度，以社区治理和服务创新为主题的社区发展实践，正在城市社会内部纵深展开。
在城市化加剧的今天，城市社区成为中国人口的主要居住形式，城市社区的研究成为主流。2011年，中国城市化率首次突破50%，达(48)到了51.3%。这意味着中国城镇人口规模首次超过农村人口规模，中国的城市化进入新的发展阶段。2017年，中国城镇化率达到58.52%，城镇化发展的加速趋势显著。
未来一段时期内，城市化水平将快速提升，乡村人口将大量涌入城市。这些迁入城市的人口将在一个个社区生活。城市作为社区的地域性载体，与社区的政治、经济、文化等方面关联密切，社区显然不可能独立于城市存在。未来城市发展加速，迅速发展的城市将涌现出交通拥挤、环境恶化、住房紧张等一系列城市问题，社区发展也受到城市化的影响。
当然，城市社区的治理道路并非是精确、完整的规划设计的产物，它既受到宏观体制和政策环境的影响，也受到内部资源、组织能力等方面的制约，仍然面临着诸多问题和挑战。社区治理现代化的思路、体系和机制都有待进一步的更新和完善。二、社区中的社会与国家
纵观中外学者对社区这一传统和现代社会组织形态的聚焦性研究，无论概念演进层面还是实践源流的考察层面，都跨越了东方和西方的时空界限，俨然已经超越了政治学、社会学、经济学、人类学、历史学、地理学、生态学甚至哲学的现代学科边界，形成了跨学科的研究进路。概念界定的多样性，体现着“社区”一词的丰富内涵，也体现了不同学科对孕育其中的重要问题的关注和理解的内在差异性。（一）西方社区理论的源与流
西方是社区理论与实践的发祥地。其理论诞生至今已有100多年。作为理论概念的“社区”，来自对社会历时性变迁的经验分析和提炼，特别是从传统社会中具有地缘关系的乡土村落、血缘关系的宗族组织和精神信仰的宗教团体，向具有显著业缘连接的现代城市社会单元的转型历程，是概念生成的历史基础。1．社区的概念群“社区”一词源于拉丁语，原意为关系密切的伙伴或共同体。首次将“社区”一词用于社会学研究的是德国社会学家斐迪南·滕尼斯（Ferdinand Tonnies，1855—1936）。滕尼斯于1887年出版的著作Gemeinschaft und Gesellschaft（《共同体与社会—纯粹社会学的基本概念》）标志着社区理论的诞生。该书提出人们以有机方式依照其意(49)志相互结合、相互肯定的地域即为共同体。滕尼斯的社区概念，可以概括为兼具地域性和社会性特征的人类生活共同体。这种传统社会意义上的“共同体”定义，涵盖了一定的地域边界，具有共同的联系纽带及社会认同感、归属感等诸多要素。其中，人际关系和组织形态是最核心的两个衡量维度。
理解社区，离不开社会这一更高层次的概念形态。作为“共同体”意义上的社区和社会，两者之间存在较为复杂的联系和区别，可以理解为相互交叠，但却又不尽相同（见表1-3）。表1-3 共同体与社会的区别资料来源：斐迪南·滕尼斯．共同体与社会—纯粹社会学的基本概念[M].林荣远，译．北京：北京大学出版社，2010：48-114.
如果将主体意志、人际网络和组织形态的维度进一步细分，社区与社会的关联和差异体现在意志类型、意志取向、行为方式、互动表现、代表形态、维护手段以及整合性质等诸多方面。社区多是通过血缘、地缘、文化意识等关系建立起来的有机人群组合，拥有垂直的组织结构和精确的等级制度，其基础是“本质意志”；而社会则是依靠法律、制度以及人的理性权衡等建立起来的机械人群组合，是一种横向的自由结合，其基础为“选择意志”。
最初的社区研究，更多的是基于血缘、地缘的传统社区研究，随着经济社会环境的变化，学界对于社区的理解和界定层出不穷。据美国社会学家希特里1955年的统计，社区的定义表述达94种之多，主要强调社会互动、地理区域及共生关系。1981年，美国华裔社会学(50)家杨庆申则发现140多种社区定义，形成了蔚为壮观的“概念群”。
众多社区概念的内涵不尽相同。根据学者们关注的侧重点进行归纳，大致上可以衍生出几个角度。如对于地理区划意义上的社区，典型代表者帕克认为，社区是占据一块被或多或少明确限定了地域上的(51)人群汇集；而置于社会体系及其功能的框架之下，社区是彼此联系、(52)具有共同利益的纽带，共同地域的人群构成的；就整个人类社会的演进过程而言，社区被视为一组社会关系，是在参与社会生活互动的(53)过程中所形成的基于共同信念或共同利益的社会群体；在社会参与和社会认同的层面，基于文化、生活等方面的共识并积极参与社区生(54)活的人群。
细数社区的概念集合，未免会陷入细碎化的烦琐论述。运用社会科学的要素从相对抽象的层面对这些定义进行梳理，如表1-4所示。社区概念可以提炼为两大类型：一类具有社会本位的色彩，主要从社会本体的功能和发展过程来阐述；一类是强调一定地域范围内的地理区划和参与行动。表1-4 西方社区的概念类型资料来源：姜振华，胡鸿保．社区概念发展的历程[J].中国青年政治学院学报，2002（4）：121-122.
当然，无论社区的概念如何发展变化，群体、地域和纽带三个要素始终贯穿于此过程中。可以说，社区就是聚集在一定地域范围内，以特定的关系纽带联结的社群集合体。其中，群体是社区构成的基础性条件，没有一定规模的人口，就谈不上群体目标和利益，以及展开的相关活动。在大的社会发展背景下，社区范围内的人口是一个动态变化的过程，其规模、结构等变动情况很大程度上影响着社区的发展；地域是社区的空间性、地理性基础条件，社区空间无论是封闭还是开放，无论其地域边界是模糊还是清晰，人类群体都始终生活在一定的地域空间内，社区研究也就随之固定在特定的地理空间范围内。在此基础上，纽带发挥着连接社区内个体和群体之间的作用，既可能是物质形态的，也可以是心理层面的。成员对社区的认同感和归属感，就是基于一定文化及生活方式的认同，包括社区组织结构之间的相互联系等，这些都可以作为纽带发挥作用。2．作为组织、区域和系统的理论流变
人类社会的实践活动与相关理论的产生和发展相伴相生。社区研究诞生于19世纪末期，与当时西欧国家的政治、经济和社会发展背景密切相关。随后引起了欧美学者们的广泛关注，特别是在美国社会科学兴起的大背景下，社区研究的领域和深度得以大大开拓。如图1-2所示，大体上，社区理论的演进历程可划分为三阶段：兴起阶段（1887年至20世纪20年代）、扩展阶段（20世纪20年代至20世纪50年代）及综合阶段（20世纪50年代至今）。图1-2 西方社区理论的发展脉络资料来源：夏学銮．社区管理概论[M].北京：中共中央党校出版社，2005：220；吴忠民．社会学理论前沿[M].北京：中共中央党校出版社，2015：201-216.
正如同社区与社会之间的关系，社区理论研究虽源于社会学母体，社区理论和一般社会学理论之间也有交叉并相互渗透，但两者间的差异比较显著。一些研究成果，如芝加哥学派的人文区位理论，是在社区研究的基础上形成的理论。但更多的社区研究则是一般社会学理论或社会研究领域的相关学科理论的具体应用，如系统论和结构功能理论在社区研究中的应用。社会学家们的理论基础、社会关注和研究视角不尽相同，由此催生出不同的社区理论。其中，类型学、区位理论影响较大。从社区与社会之间的关系的角度看，西方社区理论的(55)发展可以划分为组织论阶段、区域论阶段、综合论阶段。
传统共同体意义上的社区概念的提出，意味着方法论意义上滕尼斯对社区与社会两分法的确立，对学界的研究影响深远。1893年，迪尔凯姆在其《社会分工论》一书中提出“机械团结”和“有机团结”的概念。前者建立在社会个人相似的基础之上，后者建立在个体(56)差异的基础之上。传统力量统治的社会靠“机械的团结”来维系，而社会分工使得社会像有机体一样，每个成员都为社会整体服务，同时又不能脱离整体，成为社会“有机团结”的纽带。之后，齐美尔将社区定位于社会和社会制度的最小单位。韦伯则将人类社会分为了两(57)种类型：城市社区和乡村社区。从滕尼斯至马克斯·韦伯，这一时期研究者对于社区的分类研究给予了高度的关注，社区与社会被划立为两类有显著差异的研究对象，而组织形态和人际关系是衡量和界定的标准。
进入20世纪，地理空间的概念意识被研究者逐步重视。英国社会学家麦基文于1916年出版的《社区：一种社会学的研究》将地理(58)区域的含义赋予社区，他认为社区指任何共同生活的区域。社区的地域范围可大可小，可以层层叠加，从一个小型的社区扩大到更大地域成为大型或者巨型社区，甚至于扩展到全球范围，社区的重心落于地理区域之上。
此时，“共同体”和“社会”的理论观点，对美国社会学界产生了深远影响。宗教社会与世俗社会、人与城市的二分法的提出，皆因
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