城市规划与设计(第2版)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：阳建强

出版社：东南大学出版社

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城市规划与设计(第2版)试读：

第二版前言

目前我国城市发展已经进入新的发展时期，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的颁布，明确了我国未来城镇化的指导思想、发展路径、主要目标和战略任务，提出了走中国特色新型城镇化道路和全面提高城市发展质量的未来方向。尤其在时隔37年后，于2015年12月再次召开的中央城市工作会议，针对我国城市发展面临的形势，明确了做好城市工作的指导思想、总体思路和重点任务，提出城市工作要树立系统思维，要综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素来制定规划；要在规划理念和方法上不断创新，增强规划科学性、指导性；要加强城市设计，提倡城市修补，加强控制性详细规划的公开性和强制性；要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”等工作部署。

这些新的变化对城市规划专业人才的知识、能力和综合素质均提出了更高的要求。因此，十分有必要按照国家新形势的发展要求和新的城乡规划专业人才培养目标，及时补充反映最新知识、技术和成果的内容，以提高教材的前沿性、系统性、针对性和实用性。

具体修订和补充内容如下：（1）结构的优化与调整：在原有的章节中新增了“城市规划与设计概述”、“城市更新改建规划与设计”两章内容，原“生态型城镇的规划与建设”与“城市空间发展的生态化转型”两章统筹整合为“生态型城镇建设与规划”一章；并立足城市规划专业整体培养目标，注重城市规划从总体规划到详细规划不同规划层次在教学过程中的贯穿，遵循教学认知规律适当调整章节的安排次序，使教材结构更加清晰与合理。（2）内容的修改与补充：“国土空间规划与主体功能区规划”一章中，结合主体功能区战略的实施对相关政策性表述进行了修正，并更新了相关数据；“区域与城乡总体规划”一章中新增了区域战略规划和“多规合一”相关知识的介绍，并补充了相应案例；原“小城镇规划和城乡统筹发展”一章内涵拓展至“乡村规划与城乡统筹发展”，增加了对于乡村内涵的认识，突出乡村发展的经济和空间特征，补充了国家层面的乡村空间发展政策趋势，强化了村庄布点规划的内容和方法；“控制性详细规划”一章新增“国外与港台类似控制性详细规划的发展”一节；“城市设计原理与方法”一章增加了城市设计基本理论的梳理，扩充了城市设计分类、城市设计编制内容与成果的部分内容；“城市居住空间格局与规划”一章改为“城市居住空间规划设计”，新增“住区规划设计原则和内容”一节；“城市历史文化遗产保护与规划”一章在“历史文化遗产保护发展历程”一节中更新补充了最新的国内外发展情况，对“历史街区保护”和“城市设计控制引导”等作了进一步补充；“城市轨道交通枢纽及其用地开发”一章改为“城市轨道交通枢纽及用地规划”，对用地开发规划作了进一步充实，补充了典型案例介绍等内容。（3）除介绍分析城市规划设计的一般工作方法、编制过程和技术标准外，进一步充实了近几年来城市规划设计的实践内容，并增补了部分图文资料，力求简明实用和可读性强。

参加本版《城市规划与设计》教材编写的各章执笔教师如下：

第1章 城市规划与设计概述 阳建强 陶岸君

第2章 国土空间规划与主体功能区规划 陶岸君

第3章 区域与城乡总体规划 王兴平

第4章 乡村规划与城乡统筹发展 王海卉

第5章 控制性详细规划 熊国平

第6章 城市设计原理与方法 高源

第7章 城市居住空间规划设计 王承慧

第8章 城市中心区规划设计 孙世界

第9章 城市历史文化遗产保护与规划 阳建强

第10章 城市更新改建规划与设计 阳建强

第11章 城市轨道交通枢纽及用地规划 朱彦东

第12章 生态型城镇建设与规划 吴晓 权亚玲

由于城乡规划学科是一门正在发展的学科，城市规划设计实践仍在不断探索与创新，加之编写人员水平有限，修订中难免还有诸多问题和不足，殷切希望读者对本教材多提宝贵意见，以帮助我们进一步完善工作，万分感谢。东南大学建筑学院城市规划系主任阳建强2015年12月

第一版前言

随着城市化进程的推进，现代城市规划学科早已突破传统城市规划的范畴，变得内涵更为丰富和外延更为宽广。目前，城市规划在传统城市规划学科强调艺术性、工程性和实践性的基础上，更加强调综合性、社会性和政策性，其主要目标转向揭示城镇建设发展和人居环境整体优化途径及城市规划学科的基本规律，成为一门以物质空间环境规划为核心，且涉及城市社会、经济、文化、政策以及建设等诸多方面内容的综合学科。“城市规划与设计”是城市规划教学的专业主干核心课程，跨越本科生和研究生教学两个阶段，贯穿城市规划专业教学的全过程，是城市规划教学组织的主线与骨干，具有教师多、时段长、综合性和实践性强等鲜明而突出的城市规划专业特色，对城市规划专业建设和人才培养具有举足轻重的关键性作用。在城市规划教学过程中，“城市规划与设计”课程教学既是专业教学的起点，也是专业教学成果的综合体现。作为专业教学的起点，学生需要从规划设计实践的过程中了解并明确其他相关课程的意义和作用；作为专业教学成果的综合体现，学生必须通过规划设计教学过程将其他课程中学习到的知识创造性地运用于城市规划与设计实践。《城市规划与设计》教材编写主要有以下几个特点：（1）立足城市规划专业整体培养目标，顺应现代城市规划学科发展趋势，打破过去长期以来“就规划设计教规划设计”的单一教学模式，基于“规划设计”与“规划理论”交叉互动的教学框架，建立研究型教学和研讨性规划有机结合的教学培养模式，强调学生城市规划设计实际能力与综合能力的培养；（2）突出基本概念和规划设计方法讲授，合理安排理论、方法和案例分析的内容；（3）在教学组织上采取课程负责人领衔、不同研究方向教师分工协作与团队授课相结合的方式，各主讲的专题内容设置紧密追踪国际发展前沿并切合国家、地方的经济建设需求。

教材编写的主要目的是让学生全面了解城市规划与设计的概念及其与相关学科的关系，熟悉掌握城市规划与设计的目标原则、工作阶段、编制方法和内容成果要求，培养学生思维能力与操作能力、分析能力与综合能力、自主能力与合作能力协调统一的整体能力。

参加《城市规划与设计》教材编写的各章执笔教师如下：

第1章 国土空间规划与主体功能区规划 陶岸君

第2章 区域与城乡总体规划 王兴平

第3章 小城镇规划和城乡统筹发展 王海卉

第4章 控制性详细规划 熊国平

第5章 城市中心区规划设计 孙世界

第6章 城市居住空间格局与规划 王承慧

第7章 城市轨道交通枢纽及其用地开发 朱彦东

第8章 城市历史文化遗产保护与规划 阳建强

第9章 城市设计原理与方法 高源

第10章 生态型城镇的规划与建设 吴晓

第11章 城市空间发展的生态化转型 权亚玲

本教材为教育部高等学校特色专业建设点（东南大学城市规划专业）和江苏省高等学校精品课程（东南大学“城市规划与设计”课程）的重要成果组成部分，同时受到“东南大学研究生教学用书建设资助项目”的资助。

殷切希望读者对本教材多提宝贵意见。东南大学建筑学院城市规划系主任阳建强2012年3月1城市规划与设计概述【导读】 城市规划与设计作为城市规划工作体系的重要组成部分，是政府引导和控制未来城市发展的纲领性文件和技术性蓝本，是城市规划与建设工作开展的重要依据和指南。一般说来，“法定规划”和“非法定规划”构成城乡规划编制体系的总体框架。随着我国城镇化的推进，城市规划设计的目标与内容也变得更为丰富，我们可以按照空间尺度、专业属性以及规划编制的不同阶段等方面将城市规划设计分成不同的类型。因此，在本教程的开篇，对城市规划设计的地位、作用、类型以及当前的发展变化做一基本了解十分必要。1.1城市规划与设计的作用

现代城市规划既是一项社会实践，也是一项政府职能，同时也是一项专门技术。一方面与国土规划、区域规划逐渐形成密不可分的城乡空间规划体系，另一方面又与中微观尺度的城市空间设计工作产生直接的联系，是一门以物质空间环境规划为核心，且涉及城市社会、经济、文化、政策以及建设等诸多方面内容的综合学科，具有很强的系统性、综合性、社会性和政策性。

一般说来，一个国家的城市规划体系由法律法规体系、行政体系以及城市规划自身的工作（运行）体系三个子系统所组成。城市规划法律法规体系是城市规划体系的核心，在一个法治国家，所有的公共行为都必须经法律的授权并符合法律的要求，城市规划也不例外，因此，城市规划的法律法规体系为其他两个子系统——规划行政体系和规划运行体系提供法定依据和基本程序；城市规划行政体系是指城市规划行政管理权限的分配、行政组织的架构以及行政过程的整体，城市规划行政体系对城市规划的制定和实施具有重要的作用；城市规划工作体系是指围绕城市规划工作和行为的开展过程所建立起来的结构体系，包括城市规划的制定和城市规划的实施两个部分，也可理解为运行体系或运作体系，它们是城市规划体系的基础。

2015年“中央城市工作会议”指出城市工作是一个系统工程，要统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性。城市工作要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作。因此，从城市系统整体协调的角度，加强城市规划法律法规体系、城市规划行政体系和城市规划工作体系三个子系统的关联和统一，充分发挥这三个子系统各自的职能作用，就显得十分有必要。

城市规划与设计作为城市规划工作体系的重要组成部分，是政府引导和控制未来城市发展的纲领性文件和技术性蓝本，是城市规划与建设工作开展的重要依据和指南。具体而言，城市规划与设计工作的功能与作用可以总结为以下三个方面：

1．作为城市规划宏观调控的依据

宏观调控是政府运用政策、法规、计划等手段对经济运行状态和经济关系进行调节和干预，以保证国民经济的持续、快速、协调、健康发展的过程，而城市作为国民经济的重要节点，是宏观调控的核心对象之一。城市规划与设计作为城市规划宏观调控的依据和指南，是国家控制、维持和发展城市的重要手段。城市规划与设计对城市建设的宏观调控作用体现在：① 保障必要的城市基础设施和基本的城市公共服务设施建设用地需求；② 在“市场失灵”情况下规范土地市场和房地产市场，在保证土地利用效率的前提下，实现社会公平；③ 保证土地在社会总体利益下进行分配、利用和开发；④ 以政府干预的方式保证土地利用符合社会公共利益。

2．为城市政策的制定与实施提供蓝本

从本质上讲，规划是一种政策表述，表明了政府对特定地区的建设和发展在未来时段所要采取的行动，具有对社会团体与公众开发建设导向的功能。城市规划与设计作为城市规划的技术蓝本，通过政策引导和信息传输，帮助城市各部门在面对未来发展决策时，克服未来发展的不确定性可能带来的损害，提高决策的质量。城市规划与设计可以把不同类型、不同性质、不同层次的规划决策相互协调并统一到与城乡发展的总体目标相一致的方向上来。

3．指导城市未来空间形态结构的营造

城市规划设计的主要对象是城市的空间系统，尤其是城市社会、经济、政治关系形态化和作为这种表象载体的城市土地利用系统。城市规划与设计以城市土地利用配置为核心，建立起城市未来发展的空间结构，限定了城市中各项未来建设的空间区位和建设强度，在具体的建设过程中担当了监督者的角色，使各类建设活动都成为实现既定目标的实施环节。城市未来发展空间架构的实现过程，就是在预设的价值判断下来制约和调控城市空间未来演变的过程。1.2城市规划与设计的类型

1．城乡规划编制体系的总体框架

城市规划的编制体系分为两个部分，一是根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定而开展的规划设计工作，即所谓“法定规划”，这些工作是城市规划与设计工作的核心；二是“法定规划”之外与城乡发展密切相关的其他城乡规划与专项规划，这些工作也是城市规划与设计工作的重要组成部分。

1）法定规划部分

根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划和社区规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

其中，城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划和社区规划是按照规划对象的空间尺度而区分的。城镇体系规划的规划对象是一系列城镇及与其密切相关的区域空间形成的整体，城市规划和镇规划的规划对象是单个城镇，乡规划和村庄规划的规划对象是乡村聚落和居民点，社区规划的规划对象是城镇内部的居住空间单元。

总体规划和详细规划是城市规划和镇规划的不同编制阶段。作为城乡规划的核心对象，城镇地区的人口规模更大、空间构成更加复杂、社会经济活动更加多样，因此城市规划和镇规划需要进行多个阶段的编制。总体规划负责根据社会经济可持续发展的要求以及当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上做总体安排和布局，在总体规划的编制阶段还要编制分区规划和近期建设规划；详细规划在总体规划的指导下对规划区的具体建设提出详细的安排和布局，又分为控制性详细规划和修建性详细规划（图1-1）。图1-1 城乡规划的法定规划编制体系

2）非法定规划部分

除城乡规划法所规定的上述规划工作外，还有大量规划设计工作与城乡发展密切相关，与法定规划共同组成一个有机整体，构成了城乡规划的完整编制体系。需要指出的是，这些规划设计工作并非没有法律地位，只是在《中华人民共和国城乡规划法》中没有相关法律表述，其中的一些规划设计工作可以通过其他法律法规而获得相应的法律地位。非法定规划部分的城市规划与设计工作可以分为以下三类：（1）国土空间规划和区域规划 这类规划面向更大尺度的区域系统，以解决国家和区域的重大空间发展问题为目标，是城市规划的上位规划，对城镇发展具有重要的指导性和约束性意义。（2）部门规划和专项规划 这类规划面向城乡空间发展的某一个子系统，解决该系统内与城乡发展相关的空间问题，对城乡发展的某些专项领域提出空间上的安排。这类规划是城乡规划的有机组成部分，与城市规划具有紧密的联系。（3）城市设计 城市设计以城市发展所涉及的物质空间为工作对象，解决城市规划中关于城市形体环境的相关空间问题，是以城镇物质空间环境中空间组织和优化为目的，在城市规划协同的前提下，运用跨学科的途径，对包括人、自然和社会因素在内的城市三维空间和物质环境对象所进行的设计工作。城市设计本身作为城市规划的重要工作内容之一，近年来与城乡规划的关系越来越密切，与总体规划和详细规划产生紧密的互动，其工作对象的空间尺度涵盖区域、城市、片区、街区、地段和空间节点等多个层次。

2．城市规划与设计的类型

随着城市规划内涵的拓展和城镇化进程的推进，城市规划与设计的类型变得越来越丰富。通常情况下，可将城市规划与设计划分为“基本系列”和“非基本系列”。对于基本系列的规划，重点是提供政府间行政管理的内容，通过规划文件的审批达到上下级政府之间意见的统一和行动的协调；对于非基本系列的规划，以解决城市面临的实际问题为原则，根据实际需要编制不同内容和深度的规划。在具体城市规划开展工作中，根据不同的分类原则、工作需要和空间尺度，可以把城市规划与设计进行多种分类。

1）按照工作对象的空间尺度

在跨区域层面有国土空间规划与主体功能区规划，在县（市）域层面有区域与城乡总体规划、小城镇规划和城乡统筹发展和分区规划，在开发控制层面有控制性详细规划，在营建实施层面有修建性详细规划。

2）按照规划编制的不同阶段

可以分为战略规划、概念规划、总体规划、分区规划、详细规划、近期建设规划等。

3）按照工作对象的城乡构成

可以分为城镇规划和乡村规划，城镇规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划等，乡村规划包括乡规划、村庄规划、村庄布点规划等。

4）按照工作对象的专业属性

可以分为综合规划和专项规划，综合规划包括区域规划、总体规划、分区规划等，专项规划包括城市历史文化遗产保护与规划、旧城改建与更新规划、道路交通规划、市政设施规划、公共服务体系规划、城市空间特色规划、城市色彩规划、城市照明规划、低碳生态城市规划、城市地下空间规划、城市安全与城市防灾规划等。

5）按照工作对象的空间类型

可以分为城市住区规划设计、中心区规划设计、城市历史街区保护规划、工业区（产业园区）规划设计、新校园规划设计、风景区（旅游区）规划设计、城市轨道交通枢纽及其规划、小城镇规划设计等。

此外，还有以某种规划思想理念为工作对象的规划设计工作，如城乡一体化规划、城乡统筹规划、新型城镇化规划、生态型城镇的规划与建设等。1.3近年来城乡规划编制的发展变化

1．国家城乡规划编制体系改革

1）由原城乡二元规划编制体系向城乡一元规划编制体系转变

在城乡规划改革的过程中，城乡规划编制体系一直是改革探索的重点，并取得了丰硕成果。国家将城市-乡村纳入同一个规划编制体系，确定了“五级、两阶段”的城乡规划体系，即城镇体系、城市、镇、乡、村五级和总体规划、详细规划两阶段，这是国家层面规划编制体系最大的改革。

2）强化了城镇体系规划的层级指导性

与旧法相比，《中华人民共和国城乡规划法》对城镇体系规划的指导性进行了层级确定，不再要求直辖市编制城镇体系规划，直辖市直接编制城市总体规划即可，使得各直辖市可根据实际情况对总体规划进行创新。

3）明确了镇规划的编制体系《中华人民共和国城乡规划法》对镇的规划编制和管理体系是非常明确的：镇规划分为总体规划和详细规划。新法将镇的规划编制体系以法定形式确定下来，为镇规划的编制提供了法律依据；同时，不再将乡和村庄规划进行细化，统称为乡规划、村庄规划。

4）以空间规划为平台推动城乡规划的实施

一是多部门共同规划，除住房和城乡建设部组织编制《全国城镇体系规划》，重点指导城镇及其辐射区域的发展外，发改委也组织编制《全国主体功能区规划》，以开发强度引导国土开发和利用。二是城镇空间发展分区，强调以城镇群为核心，通过区域协作带动更多城镇和地区参与全球产业分工，如三大都市连绵区、八大城镇群。

与此同时，在跨省域层面也进行了规划改革的探索，由国家主导编制转变为地方政府联合编制，并建立合作机制以推进跨省域规划的实施。跨省域的规划类型尽管没有进入国家的法定规划编制体系之中，但由于其广泛的实践及其在跨区域发展与合作中的作用，这种类型的规划已经成为中央有关部委和诸多地区认可和客观存在的一种规划类型。

2．地方城乡规划编制体系改革

在上述基础上，地方省市通过增加某类型规划、细化某层级规划、用新类型规划替代原有规划等方式推进城乡统筹。不少地区还通过制定地方“城乡规划条例”及实施《中华人民共和国城乡规划法》的办法将这些改革和创新的成果法定化，构建起诸多特色的规划编制体系。在贯彻统筹城乡发展这一立法精神中，地方性立法对城乡规划编制体系的深化有以下几个特点：

1）新增了城乡总体规划这一类型规划

这是当前城乡规划地方性立法的最大特点，如重庆市的城乡总体规划、浙江省的县市域总体规划、陕西的一体化建设规划等。省域层面改革的目的在于实现规划的全域覆盖、全域统筹。这类规划将统筹城乡空间布局、统筹城乡基础设施和公共服务设施作为重点。从内容上，既对全市域的城乡空间、城镇布局进行统筹安排，又重点对中心城区建设用地规模、功能结构、用地布局、基础设施等进行规划，融合了市域城镇体系规划和都市区总体规划两个层级的规划内容。

2）增加了次区域规划的类型

增加次区域规划的类型，是为了解决省域范围内联系相对密切的各相邻区域的协调发展问题，这些做法有的还在地方城乡规划条例中被明确下来。如苏锡常都市圈规划、南京都市区规划、重庆“一圈两翼”次区域城乡总体规划。在具体做法上，区域性城镇体系规划主要是在省域城镇体系规划指导下，针对省内重点地区进行编制，并由省人民政府审批；在编制内容上，次区域性规划既带有区域城镇体系规划的性质，也含有区域性城乡整体空间布局等内容，具有区域性城乡统筹的性质。部分城市尽管没有确定次区域规划的法定地位，但次区域规划实际上指导了区域发展，也应视为规划编制体系进行的改革实践。

3）城市规划体系进一步细化

国家对城市这一行政层级的规划编制体系分为总体规划和详细规划。地方不少省市依据实际情况，对城市的规划体系进行细化，以强化其实际指导作用。一是增加城市全域规划，作为概念规划指导全市的规划统筹。全域规划的基本核心就是规划全覆盖，旨在使城市全境内每一块土地都能有相应的、可操作实施的规划作为指导。打破市域内行政区界，统筹研究确定全市域产业发展、全域功能分区、城乡体系、城乡空间形态、城乡交通结构体系、生态格局，统筹配置全域公共服务设施和市政基础设施，扫清规划盲区，使得城乡都由同一个规划进行指导和管理。

4）依据管理对象的特殊性建立相应的规划编制体系

中心城区规划编制体系为：分区规划—单元规划—详细规划。分区规划是城市总体规划确定的中心城内各分区的规划，目标是落实城市总体规划对中心城内土地利用、人口分布、产业布局、基础设施和公共服务设施等提出的要求；单元规划是分区规划确定的各单元的规划，目标是落实分区规划对编制控制性详细规划应确定的土地使用性质、建筑总量、基础设施和公共服务设施等内容提出的要求。

郊区规划编制体系为：郊区区县总体规划—新城、新市镇总体规划—详细规划—村庄规划。其中，郊区区县总体规划应明确规划区和村庄规划区，划分新城、新市镇总体规划的范围，明确编制要求；新城、新市镇总体规划需要明确村庄规划的编制范围和编制要求。新城、新市镇的控制性详细规划由区、县人民政府会同市规划行政管理部门组织编制，经市人民政府批准后，报市人民代表大会常务委员会备案。

对特定区域，则要求在相关城乡规划的基础上编制单元规划和控制性详细规划。

5）开展城乡统筹规划的探索

县（市）域包括城、乡，既具有相对独立的规划管理权限，又具有相对合理的管理范围，成为推进城乡统筹规划工作的重点和突破口。在不少推行改革的地区，实现了规划向全域城乡的延伸和覆盖：一是增加指导全域层面的规划类型，二是以体现城乡统筹性质的规划融合原城镇体系规划和城市总体规划的内容。如南京、重庆等城市要求各区县编制区县城乡总体规划，陕西省在县市域层面增加了城乡一体化建设规划。

6）将专项规划纳入法定城乡规划体系之中

在部分大城市，专项规划也属于法定规划。专项规划由相关行政主管部门或者市规划行政主管部门编制，需与控制性详细规划相衔接；若由市规划行政主管部门组织编制，则直接报市人民政府审批；若由相关行政主管部门组织编制，需经市规划行政主管部门组织审查同意后方可报市人民政府审批，有效保证了市规划行政主管部门的主导型地位。专项规划若需修改，需按照指定的原有审批程序报批。■ 思考题1．城市规划与设计在城乡规划体系中的作用是什么？2．在当前城市规划工作中为什么要编制不同类型的城市规划与设计？■ 主要参考文献[1]中国城市科学研究会．中国城市规划发展报告2014—2015[M]．北京：中国建筑工业出版社，2015.[2]全国城市规划执业制度管理委员会．转型发展与城乡规划[M]．北京：中国计划出版社，2011.[3]全国城市规划执业制度管理委员会．城市规划原理[M]．北京：中国计划出版社，2011.[4]“城乡统筹视野下城乡规划的改革研究”课题组．走向整合的城乡规划-城乡统筹视野下城乡规划的改革研究[M]．北京：中国建筑工业出版社，2013.2国土空间规划与主体功能区规划【导读】 城市脱胎于区域，与城市周围的外部环境密切相关，因此城市化发展作为一种国土空间功能，与区域系统中的其他功能存在很强的相互作用。在城市规划的编制过程中，如果不能处理好区域系统中各种地域功能之间的关系，将会造成国土空间的无序开发，影响区域协调发展。国土空间规划便是以协调城市化和工业化开发与生态保护、合理利用资源、保障农业安全之间的关系为目标，对国土资源的开发、利用、整治和保护所进行的综合性战略部署，也是对国土重大建设活动的综合空间布局。本章将介绍国内外国土空间规划产生和发展的历程，阐述国土空间规划的科学基础，并以我国的国土空间规划——主体功能区规划为例，介绍编制国土空间规划的工作方法。2.1国土空间规划的产生与发展2.1.1 国土空间规划提出的背景

工业革命之后，各国都进入到城市化和工业化高速发展的时期，虽然人口和产业的集聚过程促进了各国经济发展水平的高速增长，但同时也带来了环境污染、生态恶化、资源紧张、耕地减少、城市人口膨胀等严重问题。与此同时，国土空间的无序开发增大了各国政府对国土开发的管理难度，影响到区域竞争力的维持和提高，不利于各国国民经济的可持续发展。因此，进入20世纪后半叶，世界各国尤其是发达国家纷纷出于促进区域均衡、统筹配置国土开发和提升本国竞争力的考虑，提出各自的国土空间规划及其相关发展战略。

对于我国来说，这样的需求就更明显。改革开放30余年来，我国的国民经济和社会各项事业得到了飞速的发展，取得了整体国力显著增强、现代化进程持续推进的巨大成就，但是也暴露出一些严重的区域发展失衡问题，主要包括以下几个方面：

1）区域发展差距扩大

区域差距的不断扩大主要体现在发达地区和欠发达地区之间的差距和城乡差距两个层面上。改革开放以来，沿海和内陆的人均GDP差距已由1978年的不到200元增长到2013年的25660元，城乡收入差距由210元增长到18059元。其中，沿海与内陆农村之间的发展差距大于城镇之间的差距。2013年，沿海省份和内陆省份的城镇居民收入的差距为1.43倍，而人均农民收入的差距却是1.53倍。与此同时，中西部内陆越是落后的省区，城乡差距越大，如2013年中国城乡收入差距为3.03倍，其中西部地区为3. 32倍，而同期东部地区的城乡差距则是2.69倍。

2）盲目城镇化

盲目城镇化主要体现在通过政府主导下的土地开发拉动非理性的城镇化进程。1981年到2003年，城镇人口每增加1个百分点，城镇用地则增加2.27个百分点，最终导致土地利用效率下降，国土开发强度不断增加。东部个别省区和许多城市的国土开发强度最多可达40%，已经远远超过了许多发达国家和地区。高强度、低产出的国土开发模式既不利于社会经济的长远发展，也对我国的资源环境承载能力造成严重的威胁。

3）空间无序开发

空间的无序开发使得产业转型和升级的步履缓慢，更带来区域生态环境质量下降的恶果。一方面，发达地区由于过度开发，面临着严重的环境问题，如大气污染、酸雨、水生态退化、地下水漏斗扩大等；另一方面，欠发达地区往往生态环境脆弱且是我国发达地区的生态屏障，却不合理地大规模推进工业化进程，破坏了发达地区的生态安全和当地下一代人的生存基础，从而对我国的可持续发展带来巨大的威胁。

因此，进入21世纪以来，遵循自然和经济发展规律，从战略层面合理配置人类活动的空间分布，建立人口、经济布局与资源环境承载能力相适应的空间开发方式，成为当前我国可持续发展的关键问题。这也是我国正式启动国土空间规划工作、实施主体功能区战略的时代背景。

纵观中外国土空间规划的提出过程，可以总结出国土空间规划的核心目标包括以下几个方面：① 根据资源环境承载能力，确定资源开发（尤其是国土资源开发）的合理规模，遏制空间无序开发；② 科学配置人口和经济活动布局，培育和提升区域竞争力，促进区域发展均衡；③ 确定人口和产业集聚、农业发展、资源开发、生态保护等重要国土功能的空间布局，形成协调的国土空间结构。2.1.2 国土空间规划的理论基础

国土空间规划涉及区域发展相关的各个领域，其理论基础呈现出明显的学科交叉性质，包括地理学、经济学、生态学、资源科学、环境科学等多个学科门类。具体来看，国土空间规划主要涉及以下重要理论：

1．资源环境承载能力理论

在国土空间规划中，资源环境承载能力是确定人口城镇布局和对产业进行空间引导的根本依据，也是一切规划内容的基础。资源环境承载能力（resources and environ-ment carrying capacity）是指某区域一定时期内在确保资源合理开发利用和生态环境良性循环的条件下，资源及环境能够承载的人口数量及相应的经济社会活动总量的能力和容量。人类自进入工业社会以来，对自然资源的需求量急剧增加，而地球的资源环境本底对于人类各种社会经济活动的容纳能力是有限度的，因此只有合理地将社会经济活动限定在资源环境能够承载的范围内进行，才可以实现可持续发展。

资源环境承载能力理论早在18世纪末就已萌芽，英国政治经济学家马尔萨斯（T.R.Malthus）在1798年就认识到：人口以几何速率增长而粮食仅以线形速率增长，因此人口的数量将受到限制。在此启发下，19世纪的西方经济学家、地理学家开始逐渐认识到各种资源环境因素对于人口数量的限制作用并开展研究。进入20世纪以来，学界更多地认识到资源环境系统与人类社会经济系统的相互作用，将注意力由资源环境约束下的种群数量的最大值（极限状态）转移到能够使得人与环境发展质量最高的平衡值（最优状态），并将过去单一以人口为对象的承载力研究拓展到包括生态、农业、社会、经济等多个领域，形成了现代的资源环境承载能力理论。

2．地域空间组织理论

各种社会经济活动在国土空间上呈现出点、线、面等不同的空间形态，这些形态及其内在的相互联系统称为空间结构（spatial structure）。空间结构的形成和演变具有其内在的规律，长久以来，各国学者在此方面展开了大量研究，形成了地域空间组织理论。国土空间规划需要科学地安排人口、经济、产业的空间布局，提高国土开发的效率，就必须遵循这样的规律。对国土空间规划工作具有重要支撑意义的地域空间组织理论包括：

1）农业、工业区位论

农业、工业区位论是确定农业和工业活动的最佳位置的理论。德国经济学家杜能（J.H.von Thünen）于1826年提出了以城市为中心呈六个同心圆状分布的农业地带理论，即著名的“杜能环”，创立了农业区位论；德国经济学家韦伯（A.Weber）又于20世纪初综合了运费、劳动力和集聚三大因素提出了有关工业理想位置的理论，从而创立了工业区位论。此后，农业和工业区位论不断发展，已经形成了十分成熟的学说，对指导产业空间组织具有重要的意义。

2）中心地理论

中心地理论（central place theory）是揭示中心地（城镇）在空间上分布规律的理论，由德国地理学家克里斯塔勒（W.Christaller）和德国经济学家廖什（A.Lösch）分别于1933年和1940年提出，并在此后得到了逐步完善。中心地理论针对城镇的规模等级体系、城乡相互作用、职能布局、市场区域划分等问题给出了系统的阐释，对后世关于城市空间结构的研究产生了深远的影响，并在设计和规划区域城镇体系的工作中应用广泛。

3）区域空间结构理论

区域空间结构理论是在区位论、中心地理论的基础上，综合研究区域发展中各种经济活动的空间分布状态和空间组合形式的理论，兴起于20世纪后半叶，其注意力主要集中于增长极的形成、中心地区的极化效应、区域间要素的流动以及空间相互作用等方面。我国经济地理学家陆大道提出了“点轴”系统理论，阐释了在国土开发中点和轴的形态变化、点轴互动机理和演变的基本规律，为空间结构的合理组织提供了很好的模式，我国以沿海和沿江两条轴线构成的T字形国土开发战略就是依据“点轴”系统理论而确定的。

3．地域功能理论

国土空间规划的核心目标是空间管制，重点在于国土空间的利用方向，即功能的管制。在国土空间上所承载的这种功能称为地域功能（territorial function），它是自然生态系统赋予的自然功能和社会经济系统赋予的利用功能所叠加而形成的综合功能。地域功能附着于不同的区域之上，就形成了各种各样的功能区。国土空间规划中对国土开发、利用、整治、保护进行战略部署的核心手段，就是通过识别出不同地区对于各种地域功能的适宜程度，从而划分出各类功能区，继而进行因地制宜的规划安排。

地域功能早在近代地理学发端之初就被发现，法国地理学家维达尔白兰士（P.Vidal de la Blanche）和德国地理学家赫特纳（A.Hettner）都注意到了功能区的存在，进入20世纪以来，英国地理学家赫伯森（A.J.Herbertson）、昂斯特德（J.F.Unstead）等纷纷开始尝试利用地域功能的原理进行功能区划。此后，西欧各国和美国、俄国学者纷纷将功能区划用于指导本国的国土开发，总结出了自然区划、农业区划、经济区划、土地功能区划等多种多样的功能区划理论和方法。目前，在各发达国家所开展的国土空间规划工作中，识别地域功能、开展功能区划都是非常重要的技术手段。我国通过长期区划工作实践的积累，也已形成了较为成熟的地域功能理论，区划对象也由最初的单要素区划逐渐趋向综合，我国当前正在实施的主体功能区战略也正是国土空间规划与地域功能区划相互促进的结果。

4．空间均衡理论

促进空间均衡是国土空间规划的终极目标，所谓空间均衡（spatial equilibrium）是指国土空间格局的一种动态平衡状态，它既包括发展水平的均衡，又包括功能结构的均衡，含义十分广泛。空间均衡理论认为，一切有序的国土开发行为最终将指向空间均衡，同时只有趋向空间均衡的国土开发行为才是可持续的。因此，空间均衡是区域发展的一种最优状态，是国土空间格局形成和演变的根本机制。

对于空间均衡的理解也是随着时代的发展而不断完善的，这也直接影响到人类调控国土开发活动的指导思想和价值观。早期学者普遍认为地理环境对于地表的各种土地利用事实具有根本性的作用，即环境决定论和必然论。近代地理学兴起之后，环境决定论和必然论被摒弃，而更加强调了人类的作用，如英国地理学家弗勒（H.J. Fleure）就认为增进福利是国土开发活动的根本动因。进入20世纪后半叶，发达国家的高强度工业化纷纷引发严重的国土开发失衡问题，对空间均衡的理解则趋向于可持续发展和区域平衡。

我国经历了改革开放30余年的快速工业化进程之后，也逐渐在调整国土空间开发的目标指向，并引发学术界的广泛思考。经济地理学家吴传钧、陆大道等都从区域发展的长远考虑，指出了国土空间均衡的若干重大问题和关系；此后，樊杰于21世纪初创建了空间均衡模型，提出空间均衡的标准是区域综合发展状态的人均水平值趋于大体相等，而综合发展状态由经济发展、社会发展、生态环境三个维度构成，一个有序的国土空间格局的形成过程应当就是区域综合发展水平最大化的过程。三维目标指向下的空间均衡也已经成为未来我国促进区域协调发展的重要指导思想。2.1.3 目前各国的国土空间规划

1．德国

德国是最早建立国土空间规划体系的国家之一，联邦德国政府于1965年制定了空间规划（Raumplanung）法案，至1990年已经编制了12份空间规划报告，内容包括对德国空间发展现状及趋势的详细分析以及具体的分类政策。两德统一后，联邦政府于1998年制定了新的空间规划法案以代替1965年的版本，将可持续性作为最高原则，目标是建立一个可持续的、大区域的稳健空间，以便使社会和经济对空间的需求与空间的生态功能和谐共处。此后共编制了2份空间规划报告，最新一份报告编制于2005年。

这部《联邦空间规划报告》分为两个部分。第一部分是对国土空间的分析评价报告，通过以下几个方面认识德国国土空间的开发现状和面临的问题：① 空间结构，根据各地公民对本地域生活质量的满意程度这一主观评价综合一些客观的评测指标，如人口密度、中心可达性等，评估国土空间的集聚程度；② 空间发展趋势，根据人口数量及结构转变、经济的结构型转变、人口分布的变化、空间网络化四方面的现状和发展趋势，判断各地区的发展活力和潜在的衰退危险；③ 可持续性，从经济竞争力、社会与空间的平等以及自然生态基础的保护三个角度，通过详细的论证对全国各地区的可持续性进行了评估。根据上述三个方面的评价，总结出未来德国国土空间所面临的挑战。第二部分则是由一系列的规划政策构成的，包括空间规划的法律体系、联邦政府和联邦州在空间规划上的权责分割、与欧盟规划的协调以及欧盟框架下的国际合作、与邻国的关系、政策体系建设以及和其他领域规划的衔接等。

2005年的《联邦空间规划报告》是各国国土空间规划中最为全面和综合的一部，贯彻了最新的国土开发理念，使用了最先进的规划手段，并利用“区划+规划”的结构实现了规划政策与空间布局相结合，堪称现代国家国土空间规划的典范。

2．法国

法国国土空间规划的工作核心是国土整治（aménagement du territoire），它出台的深层背景是法国自工业革命以来长期形成的区域发展不均衡，巨大的区域差距使得法国在第二次世界大战后急切地寻求将人口和经济在国土上进行重新配置，从根本上改善区域发展的不均衡性，因此，“均衡性”一直是法国国土整治的核心目标，也是其区别于其他国家国土空间规划的鲜明特征。

法国系列国土整治计划在1960年后逐渐开始，其核心内涵就是要以综合的观点研究国家与地区的发展，由总体规划指导各项建设，强调地区间、产业间的均衡发展，建立最佳的人口产业布局。法国国土整治的“均衡化”目标包括产业均衡、城市均衡、区域均衡和人与自然均衡等，手段主要包括平衡都会区的发展、对欠发达地区的扶持、山区和滨海地区的保护、老工业区的复兴与改造等。上述各项国土整治的规划战略都是通过包含多个层级的规划体系而落实的：国家层面的规划是综合公共服务规划，负责促进教育、文化、卫生、交通等基本公共事业在全国的均等化配置；在区域层面由各类发展条件相近的2～5个省构成一个规划行动区，各自编制大区国土规划，在中央政府的指导下编制各区域内的国土规划，贯彻国家的均衡化国土整治战略；在城市圈层面则开展地域协调发展规划，将国土规划的内容深化、细化，指导各市镇开展土地利用规划和城市规划。

3．英国

英国的国土空间规划与法国具有很高的相似性。首先，英国开展国土空间规划的背景也是由于区域差距的拉大，具体地说，是由20世纪六七十年代之后北部工业区的衰退和伦敦地区的人口过密而造成的区域发展失衡。因此，英国的国土空间规划也是以促进均衡性为首要目标，其核心理念就是解决失业和地区差距。同时，英国的国家规划体系和法国十分类似：在国家层面只编制宏观的国家规划政策方针，分25个领域指导地方的开发；在地区层面由中央主导编制实质性的地方圈综合方针，它是国土规划的主体；在地方自治体层面则在地方圈综合方针的指导下编制自身的发展规划。

4．荷兰

荷兰自1940年代起建立了国家空间规划体系，至2000年已经编制了5份空间规划报告。2003年荷兰政府拟定了第六次国家空间计划，并将其定名为“创造发展空间”，该计划的理念与德国的空间规划有异曲同工之妙，重点在于国土景观结构的改造、自然保育区的保存、永续农业的发展以及乡村地区的开发。与此同时，除国家空间计划报告外，空间规划的主导权在省一级。荷兰本土的12个省都在国家空间计划的指导下编制空间规划，与其他欧洲国家不同，荷兰空间规划的重点在于功能的划分，其将国土划分为都会区、都市扩张区、主要的国家及区域基础建设区、工业区、各种类型农业区、休闲区、自然保育区、主要水源及水体区等9类区域，具有明显的土地利用规划性质，这也是荷兰国土空间规划的特点。

5．欧盟

欧盟是世界上唯一开展过跨国发展规划工作的地区。在欧洲层面进行空间规划具有很深的背景，1990年代之后，世界进入多极化发展阶段，欧洲各国一方面意识到在未来将面临十分难得的发展机遇，另一方面各国自身也遭遇了各式各样的发展问题，因此在20世纪末，欧盟决心推动一项旨在通过创新促进经济全面发展的改革，即“里斯本战略”，而开展欧洲空间规划就是“里斯本战略”的一部分。1999年，欧盟公布了《欧洲空间开发展望》（European Spatial Development Perspective，简称ESDP），它是为共同体和欧盟成员国内具有空间影响的部门提供的一个非常适当的政策框架，基本方针是形成多核心的均衡国土和区域开发，促进基础设施服务和知识发展水平均等化，寻求全欧洲的可持续发展，以实现加强欧盟社会经济的凝聚力，实现均等而可持续的发展的目标。作为ESDP的配套，同时开展了欧洲空间规划研究项目（Programme Study of European Spatial Planning，简称SPESP），在 SPESP中利用地理位置、空间融合、经济实力、自然资源、文化资源、土地利用压力以及社会融合等7项可综合表达空间发展特征的指标进行详尽的分析评价，将欧洲划分为了8组区域。在SPESP的支撑下，欧洲空间发展的指向得以明确，并且提出有发展潜力的战略方向，为ESDP的政策条款提供了科学依据，并在很大程度上细化了这些政策条款。

6．美国

美国没有全国性的国土空间规划，这一方面是由于美国的国土面积过于广大，另一方面则是由美国自由主义的意识形态决定的。因此，美国不仅没有全国性的国土空间规划，连州层面的相关计划也比较少见。但即便如此，区域性的规划行为在美国还是比较普遍的，并且形成了一些特色。美国的区域性国土空间规划往往是针对一些特定的地域类型而进行的，如流域开发治理计划、大都市区发展计划、山区开发计划等等，规划也往往具有十分明确的关注领域，如环境问题、萧条、地区差距、公共安全等。但总的来说，美国的这些区域性的国土空间规划并不系统，对于土地利用规划和市镇的城市规划影响较弱。

7．日本

日本是一个各级国土空间规划都发展得比较完善的国家。国家层面的国土空间规划过去称为“全国综合开发计划”，自1962年至今已开展5次，2005年颁布了新的法案，用“国土形成计划”代替过去的全国综合开发计划。国家层面的国土空间规划主要负责制定国土开发的根本策略、确定国土空间结构、设定各领域未来的发展方向，因此其内容代表了日本区域发展的最高指导思想，如推动经济增长、打造国土开发轴线、促进地方新增长极的形成、形成分散的国土空间结构等。在国家主导的规划之下，是地方层面的由多元化主体广泛参与和协商的国土开发计划，包括广域地方计划和都道府县（日本的一级行政单元）计划两个层面，这些计划负责制定区域内的发展战略、解决各区域的固有发展问题、指导基层的具体建设计划。

8．中国

我国自1970年代开始逐渐认识到环境问题的严重性，特别是改革开放之后，经济成长过程中的环境和资源问题已经初露端倪，与此同时，旧有的计划经济体制已无法承担新时期的国土整治任务，因此政府开始尝试建立起现代的空间管治体系。1981年，我国提出了国土开发整治的任务，具体内容包括资源的合理利用、大规模改造自然工程的论证、建设布局、基础设施布局和环境治理。之后，我国政府和学界就国土空间规划问题开展了长达近20年的前期研究，并在一些地方进行了试验，但正式的国土空间规划工作一直没有开展。进入21世纪，开展国土空间规划的必要性越来越高，时机也逐渐成熟。2005年底，“十一五”规划中首次将“推进形成主体功能区”作为我国重大的区域发展战略，之后按照国务院部署，于2007年开始编制国家级和省级主体功能区规划。2010年，国务院原则通过了《全国主体功能区规划》，并在“十二五”规划中正式提出实施主体功能区战略，标志着我国第一部国家层面的国土空间规划正式实施。2.2主体功能区规划概述

主体功能区规划是我国特有的一种国土空间规划，该规划通过将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类主体功能区作为实施各项规划政策的载体和依据，以实现对国土空间的调控。全国主体功能区规划于2000年前后开始酝酿，经历了10年左右的时间完成，并建立起了一系列相关的规划制度。从根本上说，全国主体功能区规划在我国目前起到了国土空间规划的作用，是战略性、基础性、约束性的规划。2.2.1 主体功能区规划的理念

我国地域辽阔，自然条件空间分异显著，不同地区支撑经济建设的资源、生态基础差异很大，加之在区位、对内对外联系以及经济发展的技术基础条件上的差距，因而在全国经济、社会、资源、生态系统中所履行的功能应不同，选择的发展战略和相应的发展政策也应有所差异。我国生态环境比较脆弱，适宜大规模开发的地域空间有限，因此主体功能区规划的核心意义就在于解答了这样的问题：哪些区域适宜工业化和城镇化？适宜走什么样的工业化和城镇化道路？

因此，主体功能区规划根据资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，将全国的国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，再根据各主体功能区的开发理念，划清城市化地区、农业地区、生态地区之间的界限，优化生活空间、生产空间、生态空间之间的数量比例和空间结构。主体功能区规划中主要从以下几个方面进行功能空间组织：

1）优化国土空间结构

调整当前我国生产空间扩张过快、生态空间被侵蚀严重的现状，在优先保证生活空间的基础上，扩大生态空间，适当压缩生产空间，将国土开发活动由追求量的扩大转向注重内部结构的调整。

2）保护自然生态

对于自然生态系统中具有重要功能的森林、水体、山地等，进行严格的保护，以保障自然生态功能中最基本、最重要也是最难被修复的服务功能。同时，对于生态环境脆弱的地区，要严格限制大规模城市化和工业化的开发，并对自然生态进行积极的修复。

3）有度有序开发

严格按照资源环境承载能力来约束国土开发的强度，以保障国土开发不超出国家和地区的土地资源、水资源、矿产资源以及其他各类资源的承载能力。同时促进空间开发的有序性，保证城镇空间和产业空间不影响绝大部分耕地、林地、水体等作为保障生态安全和农产品供给安全的空间。

4）集约高效开发

按照增强我国综合竞争力、培育引领区域发展的增长极、促进人口和产业集中分布的要求，对于资源环境承载能力较强、未来发展潜力较好的地区进行优化和重点开发。对于这些地区，一方面要集约利用土地，提高开发效率，另一方面促进经济和产业的集聚，使得这些地区的竞争力实现整体的提升。

通过合理的空间组织后，我国将形成由不同层级的各类主体功能区构成的清晰的国土空间格局。该国土空间格局变化的基本态势主要表现在人口和产业的集聚程度的提高、功能区格局更加清晰、区域可持续发展基本矛盾的缓解以及区域间社会发展水平的缩小。2.2.2 主体功能类型及其发展方向

在主体功能区规划中，按照开发方式将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类主体功能区。如按开发内容，则可分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区：优化开发和重点开发两类主体功能区都是城市化地区，而限制开发区域则可包括农产品主产区和重点生态功能区两类。按层级，则可分为国家和省级两个层面（图2-1）。图2-1 不同类型主体功能区的功能内涵和发展方向

1．优化开发区域

优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。其中，作为提升我国国家竞争力的重要地区主要是指国家层面的优化开发区域。在全国主体功能区规划中，共划分出环渤海地区、长江三角洲地区和珠江三角洲地区等三片国家优化开发区域。这些区域全部位于东部沿海地区，目前已是我国发展最快、集聚能力最强、国际化程度最高的城市群地区。未来这些地区将成为实现增强我国国家竞争力的战略需要的空间载体，发展成具有全球影响力的重要区域。

优化开发区域的发展方向主要包括两个层面的优化。首先是空间结构的优化。这类地区要控制国土开发规模的进一步扩大，着重于土地利用结构的调整和开发效率的提高，增强区域内城市的集聚能力，提高对人口的承载能力。其次是发展方式的优化。产业结构调整和升级是这类地区的主要发展方向，进一步提升区域创新能力，发展高技术、高附加值、环保的新型产业，将整个区域提升到参与全球分工竞争的层次。

2．重点开发区域

重点开发区域是有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、积聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。重点开发区域是未来支撑区域经济持续增长的重要区域，它们分布在各省经济基础较好、发展潜力较大的地区，其中相当一部分分布在中西部地区，正在形成或有潜力形成城市群的框架。这些区域未来将成为国家和地方引领区域发展的新的增长极，并支撑起国土空间开发的骨架，对全国区域协调发展意义重大。

重点开发区域和优化开发区域一样，都属于城市化地区，开发内容上总体相同，但开发强度和开发方式则有所不同。重点开发区域未来的开放强度要普遍高于优化开发区域，这类区域未来的主要发展方向是扩大城市规模，促进人口集聚，形成现代化的产业体系。因此这一类区域将适度地扩大生产空间，其目的是通过大规模的城市化和工业化发展成为新型的城市群地区，带动各区域、尤其是广大中西部地区的区域发展。

3．限制开发区域

限制开发区域分为农产品主产区和重点生态功能区两类。

1）农产品主产区

农产品主产区是指耕地较多、农业发展条件较好，尽管也适合工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全以及全民族永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。这些地区基本都位于我国传统的农业、牧业地区，对保障全国的粮食、肉类供应具有关键的作用。未来这些地区将形成以大面积永久性耕地、牧草地为基础的农业空间，成为保障农产品安全的关键地区。

农产品主产区未来的开发导向是保护耕地和牧草地，提高农产品供应能力，保障全国和区域的农产品安全。同时依托现有城镇，促进城市化进程，并选择适宜当地情况的产业发展道路，实现城市化和工业化的适度发展。

2）重点生态功能区

重点生态功能区是因生态系统脆弱或生态功能重要、资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。这些地区所提供的生态产品数量较大，关系全国或较大范围生态安全，需要通过统筹的规划和保护，形成保障国家和区域生态安全的生态屏障。

对于重点生态功能区来说，修复生态、保护环境、提供生态产品是它们的首要任务，要通过生态保护和修复来增强提供水源涵养、水土保持、防风固沙、维护生物多样性等生态产品的能力，同时可以因地制宜地发展资源环境可承载的适宜经济，引导超载人口逐步有序转

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