中国区域技术创新绩效计量研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：孙建

出版社：西南财经大学出版社

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中国区域技术创新绩效计量研究试读：

前言

经济的发展受当地自然资源禀赋和社会人文储备等要素的约束。在自然资源中，水是人类生存和社会经济发展的生命线，同时它又是经济资源；既是人类消费生活中不可缺少、不可替代的消费品，又是工农业等一切经济活动不可或缺的资源，具有生活资料和生产资料的双重属性，是有限的、无可替代的、宝贵的基础性自然资源和战略性经济资源，是一个国家或地区综合实力与发展后劲的重要体现指标，对国民经济和社会发展有着不可缺少和不可替代的作用。无论最初人类文明的兴起，还是近现代国民经济生产力的总体布局、区域经济结构、经济发展速度和规模，以及生态环境保护问题，都与水资源这个环境问题有关。因此，水资源是经济增长、人民生活水平和生活质量提高的重要保证，也是人类可持续发展的重要条件。由于资源是经济生产过程的基本投入，又由于其本身所带的稀缺性特点，它在早期经济理论中就已经成为重要的研究对象。

随着经济的发展和人口的增加，我国资源禀赋状况在不断改变，环境资源的稀缺性逐渐显现，稀缺程度不断提高。改革开放30多年来，我国社会经济发展取得了令人瞩目的成绩，连续多年保持了较高的增长率，创造了发展中国家经济增长的奇迹，但也付出了沉重的资源、环境、人文代价，并越来越受到环境资源的强烈约束。主要体现在各种环境资源承受力接近临界值、环境污染物排放量巨大，对其治理需要大量的人、财、物，并有可能造成新的污染源。高消耗、低效率带来的增长导致废弃物排放多、环境污染严重，使得我国单位产出的主要污染物排放强度，不仅高于发达国家，甚至超过部分发展中国家的水平。我国工业总体技术水平低，物料消耗高、流失大，对环境造成了相当大的压力，导致能源和原材料的过量消耗。与国外先进水平相比，企业资源利用效率和污染控制方面的差距很大。中国社会科学院环境与发展研究中心新近的研究成果表明：20世纪90年代中期，我国因污染造成的年度经济损失超过1300亿元人民币，相当于年均GDP的2%-3%；自上世纪40年代积累起来的生态破坏造成90年代中期每年经济损失3845亿元人民币，二者相加每年经济损失超过5000亿元人民币。因此，我们在发展经济的同时，迫切需要树立以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观，实现发展理念、增长方式、综合决策、资本运作和经营机制的根本性转变。

在研究我国可持续发展的战略中，水资源短缺问题已成为经济发展中的突出矛盾和制约社会经济发展的重要因素。我国水资源在人均水量缺乏的基础上，还存在着时空分布不均匀的问题，导致部分地区严重缺水，从而大大影响区域经济的发展和环境的维护；并且随着人口的增长，经济的发展和人民生活水平的提高，水资源供需矛盾更加突出。解决水资源短缺问题的根本出路在于协调好水资源与社会经济发展的关系，即在保证社会、经济稳步增长的同时，研究合理的生产力布局、人口规模和产业结构布局，优化配置水资源，并处理好短期利益与长远利益、区域发展与总体发展的关系。因此有必要针对我国水资源的现状，对水资源问题展开深入的研究，以更深入的了解水资源在经济发展中的作用并针对我国的水资源现状提出相应的对策。（二）研究目的与意义

由于水资源地区分布不均，在许多国家和地区，水资源供需矛盾十分突出，并且随着人口的增长，经济的发展和人民生活水平的提高，水资源供需矛盾更加突出，水资源短缺已成为制约社会经济发展的重要因素。解决水资源短缺问题的根本出路在于协调好水资源与社会经济发展的关系，包括与区域经济发展的关系，即在保证社会、经济稳步增长的同时，研究区域合理的生产力布局、人口规模和产业结构布局，优化配置水资源，并处理好短期利益与长远利益、区域发展与总体发展的关系。由于水资源对社会经济发展的重要作用，近年来，“以水定产，以水定发展”，即水资源承载力问题受以广泛关注。

西部地区从区域经济分布的视角看，它是我国国民经济发展的重要一级；从水资源经济发展的视角看，它是我国水资源非常丰富的地区。因此，研究区域经济发展和水资源利用之间的关系，以西部地区为案例具有重要的实践意义。

党的十六大和十六届三中全会明确指出，积极推进西部大开发，促进区域经济协调发展，是全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的重大举措。西部大开发的目标是缩小我国东、西部地区经济、社会发展的差异，谋求我国国土经济的均衡发展与全面发展。目前，西部大开发进入第二个十年发展阶段，许多专家学者一致认为，“西部大开发，水利要先行”。我国西部地区幅原辽阔，资源丰富，开发潜力很大。但目前土地虽多却难以利用，资源虽丰却不易开发，空间虽大却不宜居住，其主要原因就是缺水。西北地区虽有相当高的人均3水资源占有量（5000m以上），但亩均水资源的占有量较低3（1600m以下），水、土资源的天然配置很不平衡，加之蒸发旺盛，耗水极大，是世界干旱缺水和水土流失最严重的区域之一；西南地区山高坡陡，地高水低，水资源虽然丰沛，但开发利用相当困难。这种不利的自然条件不仅长期制约着西部地区的经济发展，也是目前西部大开发所面临的关键性难题。如何在保护生态环境的前提下，以有限的水资源支撑更多的人口和更大的经济规模，是实现西部开发面临并必须解决的重要问题。

近年来，西部水利重大基础设施条件得到了改善：建设了四川紫坪铺、宁夏沙坡头、广西百色、内蒙古尼尔基等一批大型水利枢纽工程；改造了115个灌区、建设了535个节水示范项目、安排了621座病险水库除险加固工程；长江上游水污染治理、中心城市污染治理等项目进展比较顺利。但基础设施落后仍然是制约西部地区发展的薄弱环节，生态环境局部有所改善、总体恶化的趋势尚未扭转，水资源短缺矛盾突出……。围绕“怎样在西部开发中做好有关水的这篇大文章?”，已经开展了许多相关研究，从不同的角度也提出了很好的意见，这成为我们今天研究的重要理论和实践基础。但多数研究或从社会经济角度入手，将水资源作为区域经济发展的诸多要素之一，运用社会科学的方法进行分析，对水资源的自然属性缺乏深入的理解和刻画；或从水资源本身的时空演变出发，忽视了水资源的社会属性和经济属性，单纯研究自然地理条件下产生的天然水资源量及其时空变化规律，分别评价水资源的数量和质量；不考虑影响水资源量和需求量的种种因素的组合；以“水资源”或“区域经济发展”为侧重，或孤立地研究水资源与社会经济，缺乏对二者互动机制的认识，对二者互动模式的描述缺乏量化依据，将二者相互视为固定外部条件，忽视了社会、经济发展与水资源配置之间相互促进又相互制约的内在联系，因此很难从“水资源-经济-环境-发展”协调发展的综合层面，提出科学合理的水资源可持续利用方略。

本项研究一方面将以“经济发展中的水资源问题研究”为主题，从理论研究水资源发展中相关理论问题，旨在对区域经济学、环境经济学、水资源经济理论的发展和这些学科的跨学科研究做出贡献；另一方面，从研究区域经济发展与水资源的关系视角，以西部地区为例，分析西部地区经济发展、水资源条件及其演变趋势，研究不同时期西部水资源开发利用、经济适度发展与人口合理承载的动态关系，揭示西部地区水资源开发利用的主要问题，对西部地区包括四川省经济发展与水资源支撑的匹配关系做出切中肯綮的解析，提出面向协调发展的西部地区水资源开发利用思路与对策，为国家决策、规划、计划和社会协调发展提供科学依据，以水资源的可持续利用保障西部经济社会的可持续发展。二、研究思路与方法（一）研究思路

本研究分为上下篇。上篇以理论研究为主，以“经济发展中的水资源问题研究”为主要研究内容，以目前研究中的经验与问题为鉴，以全面、协调、可持续的发展观，从资源、环境、发展之间的关系入手，研究经济发展与水资源的关系，研究不同时期水资源开发利用、经济适度发展的动态关系，揭示了我国水资源开发利用的主要问题，包括水资源综合管理问题、水价问题、水资源产权问题、水污染等。下篇，文章以实证研究为主，以“区域经济发展和水资源经济关系”为主线，着重通过对西部地区水资源承载力的实证研究，研究了区域经济与水资源协调发展模型、西部地区水资源利用协调发展等问题，还对四川省水资源利用和管理进行了案例研究，并在上述研究的基础上提出了我国区域经济发展中水资源开发利用模式和政策措施，提出面向协调发展的水资源开发利用思路与对策，为国家决策、规划、计划和社会协调发展提供科学依据。具体来看：

上篇主要从理论上研究了经济发展中水资源问题。包括如下内容：第一、首先对国内外对水资源理论的研究进行了梳理。阐述了水资源的概念、特点以及水资源的经济特性，阐述了水量平衡原理、水环境容量理论、水资源价值理论、水资源优化配置理论等。第二、分析了我国水资源开发利用的现状。文章认为，我国目前水资源具有水量丰富，人均占有量少；水资源时空分布不均；江河泥沙含量高等基本特点。在分析了水资源开发中我国用水量、用水结构、用水效率的变化后，文章分析了我国水资源利用中存在的问题，这包括水资源严重短缺、水资源浪费严重、水资源污染严重、洪涝灾害等。第三、研究了我国水资源综合管理的问题，包括水资源综合管理的经济学分析、水资源综合管理体制创新、水资源综合管理政府制度、企业制度与中介制度等。因为，水资源综合管理符合水资源的自然属性，是确保社会可持续发展的必然选择，是提高水管理效率、水资源高效配置的重要方法，也是国际水资源借鉴发展的普遍趋势。第四、水权问题是水资源经济的重要问题。因为流域水资源产权制度和水资源配置相辅相成，二者密不可分。水权和水市场建设是进一步合理配置水资源的有效办法。随着用水需求的增加，水资源日趋紧张。水权转让是弥补由于信息不完全产生的“政府失灵”的一项措施。水市场的建立，可以促使水资源使用向效率高的地区、行业和用户转移，利用市场机制优化配置。第五、研究了水资源价格问题。水价的实质是水资源稀缺性与非排他胜产权建立的产物，它反映了一定的生产关系和经济关系。具体来说，水资源价格体现了水资源所有者与使用者之间的经济关系。在可交易水权制度下，它体现了水资源使用者之间的经济关系。也就是说，水资源价格是排他性水权在经济上得以体现的具体结果，也是水资源有偿使用和有偿转让的具体表现。第六、解决水资源利用中的排污交易问题是可持续发展的重要问题。文章认为我国水污染物排污总量需要控制，在进行排污权的初始分配时需要遵循公平公开公正的原则，提出构建水污染物排污交易市场等。文章提出了我国水资源利用中对于污染问题的解决路径，这包括：清洁生产、发展绿色经济、推广生态产业、节水、完善相关法律、建立排污权市场、建立应急机制等。

下篇主要从实证研究的角度考察了区域经济发展与水资源利用之间的关系，主要内容包括：第一、首先对水资源与区域经济发展的概念进行了界定并作了深入分析研究。在对资源和水资源定义、特点、性质和分类等作了客观深入的分析基础上，提出了科学的水资源观，论述了区域经济发展与水资源关系，分析了水资源对区域经济发展的促进作用和水资源短缺对区域经济发展的制约作用，并指出当前区域经济发展中水环境和水资源面临的主要问题。第二、对水资源承载力进行了分析和研究。在对水资源承载力了定义、分析其特性，剖析其内涵的基础上，分析了影响水资源承载力的因素，提出了水资源承载力研究的必要性、基本原则、步骤、思路和方法，认为用两种模式来表达水资源对人口、社会经济和生态环境的承载力，能同时表达出直接量化和综合协调的目的。第三、建立了区域宏观经济水资源协调发展模型。将水资源约束条件写入区域宏观经济投入产出模型，针对西部地区，建立宏观经济水资源分析模型。并在总结了评价指标体系方法的优点和不足的基础上提出的双要素水资源承载力计算模型。第四、对西部地区的水资源开发中的问题进行了分析。首先分析了西部地区水资源状况，然后对西北地区和西南地区水资源进行了评价，然后分析了西部地区水资源开发中的问题，认为干旱缺水，水土流失严重，水污染加剧，生态环境恶化，水利基础设施薄弱已经成为西部地区经济社会发展的严重制约因素。实施西部大开发，必须把水利建设放在突出位置，搞好水资源的优化配置，正确处理好水与经济发展和生态环境之间的关系，促进水资源与经济、社会、环境协调发展。第五、建立了西部地区宏观经济水资源利用协调发展模型，并对各省区的水资源利用与宏观经济发展进行了情景分析，分析了未来情景下的西部省区水资源承载力与承载状况，提出了供相关规划的制定提供参考的具体方案。第六、以四川为案例，分析了四川省这个水资源丰富的区域水资源发展情况。第七、在上诉相关问题论述的基础上提出了水资源经济发展中的模式和政策措施。文章提出了水资源单项开发利用模式和城乡水资源可持续利用模式；提出了应对水资源供需安全、完善水资源生态补偿机制、建立新型水资源管理体制等政策措施。（二）研究方法

1. 本研究坚持把规范研究和应用方法研究、实证研究有机结合起来

在规范研究方面，本文主要对水资源相关理论进行了分析。包括讨论了水资源的概念及其特点，水资源学相关理论，水资源的经济特征及其评价，水资源的统一管理理论、水资源产权理论、水资源价格理论、水资源利用中的排污交易理论等，还特别研究了水资源和区域经济发展关系的相关理论。

在应用方法研究和实证研究方面，本文通篇采用了大量案例和数据分析的方法，比如对中国水资源利用和开发状况的分析、对西部地区水资源开发状况的分析、对四川省水资源利用和管理的SWOT分析等，其目的是力图使理论问题得到有效的论证。这点本文做得非常充分。

2. 坚持定性分析和定量分析相结合

本文在进行大量的理论分析和描述的同时，注重定量分析，通过对数据的整理和分析来说明问题。如：本文通过对区域宏观经济水资源协调发展理论与模型、水资源承载力的理论与模型，及其在西部各省区的应用，对西部各省区现状和未来的水资源利用策略、水资源承载力进行了定量的分析，提出了符合我国西部大开发要求的提高水资源承载力的策略，可以为我国的西部大开发提供参考。三、创新与不足

本论文的特点和创新点主要包括：

在理论分析中，文章研究了水资源综合管理的问题，包括水资源综合管理的经济学分析、水资源综合管理体制创新、水资源综合管理政府制度、企业制度与中介制度等；分析了我国现行水价存在的问题，在研究水价的形成机制、影响因素的基础上提出了水资源价格的创新机制和政策机制；文章还提出了我国水资源利用中对于污染问题的解决路径，这包括：清洁生产、发展绿色经济、推广生态产业、节水、完善相关法律、建立排污权市场、建立应急机制等；提出了水资源单项开发利用模式和城乡水资源可持续利用模式；提出了应对水资源供需安全、完善水资源生态补偿机制、建立新型水资源管理体制等政策措施。

在实证分析中，本研究将水资源约束条件写入区域宏观经济投入产出模型，针对西部地区，建立宏观经济水资源分析模型；将宏观经济投入产出分析技术与水资源开发利用紧密结合，通过模型技术定量研究了西部地区经济发展与水资源开发利用间的复杂互动关系；提出了一套科学的、实用性强的水资源承载力理论和评价模型；在总结了评价指标体系方法的优点和不足的基础上提出了双要素水资源承载力计算模型；利用宏观经济水资源协调发展模型和水资源承载力模型，对西部地区未来的水资源开发利用情景进行了分析，分析了未来情景下的西部省区水资源承载力与承载状况；将建立的模型应用于西部地区宏观经济水资源利用协调发展分析的方案对比和分析中，提出了供相关规划的制定提供参考的具体方案；提出了“全面规划、统一管理、合理开发、优化配置、全面节约和有效保护”六条提高西部水资源承载力的措施。

上述这些理论和实证分析所阐释的观点和运用的方法，均体现了作者在科学研究上的独立思考和创新思路。

本论文的研究取得了一系列成果，但由于该项目的研究内容十分复杂，涉及水资源与国民经济的方方面面，尤其是首次从量化视角来研究，从理论到实际都有很多问题有待进一步探索。论文还存在以下不足：一是对国内外最新的水资源承载力理论研究的系统性不够。二是对区域经济与水资源承载力之间的复杂关系论述还不够充分。在未来的研究我们还要更加深入地研究。

关键词：区域经济发展　水资源　资源承载力　水权　水价格　统一管理　排污交易西部大开发

第一章 水资源理论研究的国内外综述

本章主要从协调经济发展与水资源可持续发展关系的角度出发，对国内外关于水资源问题的相关研究做系统的梳理总结，为进一步的研究奠定基础。

第一节 水资源概念及特点

一、水资源概念的演变

水是生命之源，是人类社会赖以生存和发展不可缺少的一种宝贵资源，也是经济与社会的持续发展最基本的资源之一。确保水资源可持续永续利用是实现经济社会可持续发展的重要前提。

由于水资源（water resource）同时具有自然属性、社会属性、生态属性和经济属性，因此，其内涵一直随社会和经济的发展而不断的发生变化。近年来由于全球范围内水资源短缺和水污染问题不断突出，有关水资源的一系列概念和理论得到不断丰富和拓展，进而导致水资源评价、开发利用、管理、配置等主要相关领域的理论不断向前推进。

水资源是一种自然资源，人们对它的认识具有一定的感性因素。对水资源的定义是随着经济和社会的发展而发生变化的，它具有一定的时代烙印。我们一般认为，1894年美国地质调查局（USGS）水资源处（WRD）的设立，标志着水资源这个概念的正式诞生并被人们[1]所接纳，在这里水资源是“作为陆面地表水和地下水的总称”。关于水资源的定义有广义与狭义两种。美国地质调查局的水资源属于广义的水资源。《英国大百科全书》将水资源解释为“自然界一切形态的水，包括气态、液态和固态水的总量”，这一定义仍然过于宽泛，没有反映水资源的若干本质特征。1963年的英国《水资源法》中，认为水资源是“具有足够数量的可用水”，该定义虽较前者严格，但缺乏科学基础和可操作性。1977年联合国教科文组织（UNESCO）建议“水资源应指可资利用或有可能被利用的水源，这个水源应具有足够的数量和可用的质量，并能在某一地点为满足某种用途而可被利用。”1988年联合国教科文组织（UNESCO）和世界气象组织（WMO）将水资源的定义为：“可供利用或有可能被利用、具有足够数量和可用质量、并为适应特定地区的水需求而能长期供应的水源[2]”，在可操作性上推进了一步。

狭义的水资源，是指“生态系统保护和人类生存与发展密切相关的、可以利用的而又逐年能够得到恢复和更新的淡水，其补给来源为[3]大气降水”对某一具体区域来说，狭义的水资源更具体，指河川径流，包括地表径流、壤中流和地下径流。

上世纪90年代，我国水利学、地理学、水文学等领域的专家学者对水资源概念进行了一次集中的学术讨论，包括张学诚、黄万里、刘昌明、曲耀光、陈梦熊、施德鸿、贺伟程、陈家琦等纷纷提出观点，[4]包含了从广义水资源概念到狭义水资源概念的各种层次的理解：

陈家琦和钱正英认为：广义的水资源是指在地球的水循环中，可供生态环境和人类社会利用的淡水，它的补给来源是大气降水，它的赋存形式是地表水、地下水和土壤水。其中“把对生态环境的效用也[5]理解为水资源的价值，但是对其它要素作了较多的限定。”王浩等认为“广义水资源是从有效性定义的水资源，也把有效性标准扩展到生态系统而不仅仅限于人类，因为被生态系统所利用的水分间接的对[6]人类有价值。”在《中国水利百科全书·水文与水资源分册》中定义[7]水资源为“地球上各种形态的（气态、液态或固态）天然水”。

二、水资源的特点

水资源既是自然资源又是社会资源的特性决定了其具有一些特性：（1）流动性。无论是地表水、地下水还是土壤水、大气水，都处于永无止尽的相互转化和流动中，这一特性是由水资源本身的物理性质决定的。同时，正是由于水资源的这一固有的特性，才使得水资源具有了可再生和恢复的特征，从而为其可持续奠定了物质基础。（2）可再生性。水资源的可再生性是指“水资源在水量上损失（如蒸发、流失、取用等）后和（或）水体被污染后，通过大气降水和水体自净（或其他途径）[8]可以得到恢复和更新的一种自我调节能力。”自然界中的水不仅是可以流动的，而且是可以补充更新的，通过永无止尽的循环流通，这就使得水资源具有了可再生性和可恢复性。可恢复性和可再生性保证了资源水的可永续开发利用的特性。（3）时空分布的不均衡性。地球上所拥有的水资源中，97.5%是含有各种盐类的咸水，无法直接利用，其余的为淡水资源，然而淡水资源的分布在时空上却是极不均衡的。87%的淡水资源是以冰川、冰帽和积雪等形式分布在南北极地区，其余的13%的淡水资源中大多是地下水，地表沼泽、湿度、和永久冻土又占去一部分。而在仅剩的淡水资源中，不同地区水资源的分布也是极不均衡的，同时雨季和旱季水资源有很大差别，这些都造成了水资源的时间和空间分布的极不均衡性。（4）有限性。水资源具有可再生性和可永续利用性的特性，但同时它又具有有限性。有限性是指“在一定区域内、一定时段内，水资源量是有限的，不能无[9]限可取。”水资源在时空分布上的不均衡性，导致了其有限性，从而决定了当水资源需求量超过供应量时的紧缺性和水资源约束。（5）自然属性、社会属性等不同的属性融于一体并逐步演变。

水既是生产资料又是生活资料，可以满足工业、农业、居民生活等要求，因此水具有经济属性。社会经济系统中，水资源对经济社会发展需求的生产、生活资料的满足程度和效益即为水资源的经济和社会属性，具体包括农业灌溉用水、工业用水、生活用水、发电、航运、渔业效益等。同时，水资源通过永不停息的循环来实现它的自然属性。水循环是一个统一的整体，包括自然水循环和社会经济水循环。自然水循环是指自然界的水在水圈、大气圈、岩石圈、生物圈四大圈中通过各个环节连续运动的过程；社会经济水循环是指社会经济系统对水资源的开发利用及各种人类活动中水的循环。水循环是自然因子驱动的水循环，这是地球上最活跃的能量交换和物质转移过程，它也使得水资源具有自然生态属性。注释[1]左其亭等，水资源学教程，北京：中国水利水电出版社，2008；[2]王浩等，现代水资源评价及水资源学学科体系研究，地球科学进展，2002，12（1）；[3]左其亭等，水资源学教程，北京：中国水利水电出版社，2008；[4]姜文来 唐曲 雷波，水资源管理学导论，化学工业出版社，2005；[5]陈家琦，陈家琦水文与水资源文选，中国水利水电出版社，2003；[6]盂王浩，秦大庸，陈晓军等，水资源评价准则及其计算口径，水利水电技术，2004，35（2）：1-5；[7]陈志恺，《中国水利百科全书·水文与水资源分册》，北京：中国水利出版社，2004；[8]左其亭等，水资源学教程，北京：中国水利水电出版社，2008[9]同8

第二节 水资源学理论

伴随着人们对水资源认识的拓展和研究的深入，关于水资源的相关理论逐渐诞生并日趋完善，关于水资源的理论主要有水量平衡理论、水环境容量理论、水资源价值理论、水资源优化配置理论、水资源可持续利用理论等。

一、水量平衡原理

水量平衡（water balance）其实是水量收支平衡的简称。任意时刻，任何区域输入（或输出）的水量和支出（或输入）的水量之差，一定等于该短时间内该区域出水量的变化，这就是水资源平衡原理。

I-O=W-W=△W21

I是考察时段内相应区域的水资源总输入量；O为该时段内该区域水资源的总输出量；

W、W分别是计算时段开始和结束是该区域的蓄水量；△W为考12察时段内该区域蓄水量的变化量，如果△W>0，则该区域在考察时段内蓄水量增加反之则减少

水资源平衡原理是水文、水资源研究的基本原理，借助水量平衡原理可以对水循环现象进行定量研究，并可以建立个水文要素间的定量关系，在一致的某些要素的条件下可以推求其他水文要素，因此对水量平衡的研究不但具有理论意义，还具有很大的实践意义。

二、水环境容量理论

水环境容量（water environmental capacity）是反映水生态环境与社会经济活动的密切关系的度量尺度，是一个比较复杂含糊的概念，学术界至今未达成共识，但本质都是一致的，都强调了三个要素：环境目标、一定水体和纳污能力。我们认为：水环境容量，是水体在一定功能要求、设计水文条件和水环境目标下，所允许容纳的污染负荷量，也就是指在水环境功能不受破坏的条件下水体能容纳污染物的最大数量。

水环境容量至少应包括以下三个方面：“①水环境容量的富裕程度应该能够满足人类生产和生活对作为自然资源属性的水资源等资源的要求，满足一定的适宜人类生存和赏心悦目等的环境目标。②水体等对各种污染物的容纳能力，即排入水体的污染物不应该超过该水体的最大承载量，这个作为污染物总量控制的依据。保持水体自净化能力和水生态系统的完整性，逐步达到健康生态系统的标准，最终实现人与自然和谐相处。③水环境应能够满足社会经济可持续发展，这一点既是水环境容量存在的基础也是污染物总量控制的目标。综上所述，水环境容量表述为：在不影响某一水体正常使用的前提下，满足社会经济可持续发展和保持水生态系统健康的基础上，参照人类环境目标要求某一水域所能容纳的某种污染物的最大负荷量或保持水体生态系[10]统平衡的综合能力。”

水环境容量理论常被用于定量描述天然水体对污染物的容纳和自净化能力，对于水资源保护和水污染的防治具有重要的理论指导意义。但是目前该理论尚存在一些问题有待进一步研究：（1）特殊类型水体水容量研究亟待深入。对于某些特殊的水体，如闸坝河流和冰封期流域，其水资源环境容量的计算方法目前尚无定论。部分学者认为，对于特殊水体应该针对不同的时期或者状态进行分别衡量。例如对于有闸坝的河流应分别对开闸期和闭闸期应该分别采用不同的方法计算其容量。也有部分学者认为，应该根据特定河道水体体积变化和污染物浓度变化情况，采用改进的单箱水质模型计算其容量；但是在实际操作中，人们往往采用的是简单的零维或者一维模型计算。实际上，闸坝的存在，在阻挡河道水体流动的同时，也改变了该水体对污染物的容纳和自净化能力。

只是到目前为止，对于闸坝对水体、对污染物的降解能力造成的影响有多大，仍缺乏定量的研究成果，在定性上都存在争议，这使得其成为相关政府部门间无法协调的主要原因之一。（2）对于非点源污染区域水资源容量的定量研究不足。在全球范围内，由于非点源污染具有随机性、污染物排放和污染途径的不确定性、污染负荷存在较大的时空差异等特点，使得对其监测、模拟与控制存在巨大的困难。水体中的污染物包括进入水体的点源污染和非点源污染物构成，非点源污染的排放量无法定量衡量，这直接影响水资源环境的管理。目前已有学者采用统计性经验模型和机理性过程模型，根据我国在非点源污染调查中的实际情况，建立了具有非点源污染产生、迁移转化机理的大尺度非点源负荷估算方法体系，但是迄今为止仍无法精确确定非点源污染物的产生量和输入量。（3）对混合区水容量的理论研究亟待加强。一般来说，二维模型计算容量时的目标水体都是大江大河，这些河流担负着极其重要而且非常复杂的水体功能，如集中饮用水源地的功能。我国各地要针对不同水域特征制定具体的排放标准，并且在此基础上逐渐实行总量控制标准，混合区理论的成功实施是不可缺少的前提条件。我国相关规定和标准中对河口和海洋等的混合区的允许范围作了相应的规定，但对一般地表水河流的相关规定目前尚未出台。

三、水资源价值理论

水资源价值理论（theory of water resources value），也是水资源学的基本理论之一，它是水资源经济调控和管理制度建立的理论依据，主要研究水资源是否有价值、其价值形态如何、水资源价值是如何流动、变化的以及如何确立正确的水资源价值观等所有与经济制度有关的理论问题。关于水资源是否有价值学术界有不同的解释，其理论基础有劳动价值理论、效用价值理论等。

按照传统思想，水资源是取之不尽、用之不竭的，是一种“无价的、可以任意使用的”自然资源。这种思想和做法的结果使我们今天面临人类生存环境的种种威胁，由于水资源缺乏和水污染导致环境恶化、粮食危机、荒漠化等危机，这些危机促使人们对水资源问题的观念发生变革，人们开始考虑水资源的价值。

按照马克思劳动价值理论，处于自然资源状态的水资源不是人类劳动的产物，没有凝结人类劳动，因而是没有价值的。但是这与水资源紧缺水价上涨的事实不相符合。因此单纯用劳动价值理论来解释水资源等自然资源是否具有价值是有一定困难的。在劳动价值理论并不能完全解释现状的情况下，人们又采用效用价值论来解释现状。

19世纪初效用价值理论被提出并经过了一系列的发展。效用价值论是从主观角度，根据物品能够给人们带来满足的主观评价来解释价值及其形成过程的经济理论。效用价值论认为，一切生产活动都是创造效用的过程，但是人们获得效用却并非一定要通过生产来实现，效用可以通过大自然获得效用，而且主观感受也是效用的一个来源，人们获得了满足就获得了效用。

由于水资源是人类生产生活所不可或缺的的自然资源，毫无疑问他对人类具有巨大的效用所以运用效用价值理论可以很容易的得出水资源具有价值这一结论，这就更能解释现实情况。但是效用价值理论也存在一些问题：①该理论把使用价值、价值和效用混为一谈，抹杀了商品价值所具有的社会属性；②效用价值论决定价值的尺度是效用，但是效用本身是一个主观概念，随消费者个人的不同而不同，没有统一的标准。另外效用价值论也无法从数量上精确地加以计算衡量。完全割裂了商品的价值和劳动之间的关系，削弱了价值本身所有的物质属性。该理论虽然可以很大程度的解释水资源具有价值的结论，但是他仍然存在一些缺陷。

四、水资源优化配置理论

面对一系列的经济社会问题和水资源问题，人们提出了水资源优化配置（water resources optimal allocation）理论。该理论是运用工程理论，将区域或者流域水源在各个子系统、各个用水部门之间进行最优化分配，即建立一个有目标函数和约束条件的最优化模型。[11]

该理论产生的背景为：一、寻找最佳的水资源配置方式，以有限的水资源发挥最大的综合效益是水资源优化配置理论研究的最初动力和前提条件。伴随经济社会的发展，对水资源的日益剧增需求与其有限性和配置的不均衡性之间的矛盾日益尖锐，加之水污染严重进一步加剧了水资源的紧缺性，从而使得两者之间的矛盾更加尖锐，使得人们不得不寻求以有限的水资源发挥最大的综合收益。二、水资源的短缺使得不同地区、以及流域不同区域之间、不同部门之间存在着激烈的竞争，竞争的存在将会导致不同的配置方案，这为最优配置理论的实行提供了基础条件。三、现代系统工程论的出现和不断发展为解决水资源系统优化这一复杂问题提供了技术的支持。

通过水资源优化配置系统可以改变水资源的时空分布，从而利用有限的水资源创造最大的社会综合效益，最大程度的满足社会可持续发展的要求。另一方面可以尽量减轻经济社会发展的水资源压力。再者，通过水资源在不同产业之间的配置，可以调节经济结构、促进社会经济结构的发展和向高级化演进。

五、水资源可持续利用理论

水资源与社会、经济、环境的关系密切，它不仅是维持资源环境健康发展的基础条件，而且也是人类经济社会发展的不可或缺的物质基础之一，是人类生存不可替代的宝贵资源之一。因此保证水资源的可持续发展和永续利用是人类社会经济可持续发展的基础条件。

水资源可持续利用（sustainable utilization of water resources）是指在人口、资源、环境与经济协调发展条件下，应用生态经济学原理与系统科学的综合方法，实现持续满足代内人和代际人用水需要的一种综合开发、利用、保护和管理水资源的新途径和新方式。水资源持续利用内涵丰富，概括起来主要包括三个方面，一是水资源持续利用强调遵循人口、资源、环境和经济协调发展的战略原则，在保护生态环境的同时，促进经济增长和社会繁荣，其目标是满足人类世世代代的用水需求，体现人类代内及代际之间享用水资源的公平原则。其次，水资源持续利用遵循生态经济学原理和整体、协调、优化与良性循环的思路，运用系统方法和高新技术，发展生态水利。三是，水资源持续利用要求科学合理用水、节约用水和污水资源化，实现水资源高效利用，减少污染，保护生态环境，促进经济发展，提高人民生活质量。注释[10]方国华等，中国水环境容量研究概述，安徽农业科学，2007（35）；[11]左其亭等，水资源学教程，北京：中国水利水电出版社，2008；

第三节 水资源的研究综述

一、水资源评价

水资源的社会属性决定了水资源的内涵必定随着社会和经济的演变而发展完善。而水资源内涵的演变反映了人类对自然界认知能力的不断综合和深入。水资源概念的转变和趋向成熟，进一步带动了水资源评价理念、管理方式以及配置理念的转变。王旭升等认为，“广义水资源为水质和水量统一的水资源评价管理提供了概念基础，水资源的总量不是指单纯的水量或水体积，而是具有不同效用的水量的集[12]合，其效用由水质来决定。”因此，水循环系统水质的降低（如酸雨），也意味着水资源总量的减少。王浩等通过对水资源定义及其内涵——水资源的有效性、可控性和可再生性的剖析，提出了水资源的评价准则及其计算口径，建立了广义水资源、狭义水资源、生态耗[13]用水量和国民经济可利用量计算方法。

近年来，可持续发展理念逐渐为众多学者认同并成为水资源学的指导原则，合理的水资源概念应当包含可持续发展的思想。在巴西里约热内鲁召开的93'地球研讨会（Earth Summit'93）上，学者们在水资源可持续利用方面达成了共识：“如果不致引起未来环境恶化，以目前可承受的代价去满足当前地区对水资源质与量的要求，这一水资[14]源开发就是可持续的。”王浩等认为“要用可再生性准则对狭义水资源在可持续利用意义下进行界定，即从中保留一部分用于维持水循环的平衡过程——水土平衡、水盐平衡等等，即生态环境用水，剩[15]余的水分为‘国民经济可利用量’，即可持续水资源。”可持续水资源概念不再是从自然属性和工程控制的角度定义水资源，而是从人类延续发展的要求对水资源进行严格的界定。对水资源概念的明晰定义，是界定水资源评价口径的前提，也是进行水资源的开发、利用、治理、配置、节约和保护的基础。

随着后工业化阶段的到来和人们认知水平的提高，开始以实现水资源与社会、经济、环境协调发展为目标的阶段，以水资源优化配置为主要手段，重视水资源的科学管理，强调水环境保护，开展了大量的水资源与经济发展的研究和实践，形成了一些有益的共识。

二、水资源优化配置

以水资源系统分析为手段，水资源合理配置为目的的实践研究，最初源于20世纪40年代麦斯（Masse）提出的水库优化调度问题。我国20世纪60年代就开始了以水库优化调度为先导的水资源分配研究。随着水资源供需矛盾的日趋尖锐化以及人们对水资源循环系统的认识的逐步深入，单纯考虑和研究地表水或地下水均不能解决水资源紧缺问题，需要将地表水与地下水统一考虑，研究其联合运用规划和管理等问题。布拉斯（N. Buras）和赫尔（W. A. Hall）采用动态规划分析地表与地下蓄水的分配问题；华士乾在充分考虑了水量的区域分配、水资源利用效率、水利工程建设秩序，以及水资源开发利用对国民经济发展的作用等因素的基础上，形成我国水资源配置研究的雏形[16]。而谢新民则在进行了地表--地下水资源系统多目标管理模型与模糊决策研究之后，建立了水电站、水库群与地下水资源系统联合运行[17]管理模型。

陈志恺和王浩（1991）等在分析了我国水资源的特点和开发利[18]用状况的之后，首次提出了“水资源优化配置”的概念，许新宜、王浩和甘泓等（2003）系统地阐述了基于宏观经济的水资源优化配置理论技术体系，包括水资源优化配置的定义、内涵、决策机制和水资源配置多目标分析模型、宏观经济分析模型、模拟模型以及多层次[19]多目标群决策计算方法、决策支持系统等。马宏志、翁文斌和王忠静（1998）总结和延伸了水资源规划的多目标发展、相互作用、动态与风险性、公众接受和滚动规划的规划原则，并提出一种交互式宏观多目标优化与方案动态模拟相结合的决策支持规划思想和操作方法[20]。甘泓和李令跃从可持续发展观念的内涵出发，讨论了水资源合理配置及承载能力与可持续发展观念之间的相互关系，对规范水资源规[21]划与管理的研究具有重要的指导意义。王劲峰和刘昌明等针对我国水资源供需平衡在空间上的巨大差异造成了区际调水的需求，提出了[22]水资源在时间、部门和空间上的三维优化分配理论模型体系。2003年，在王浩等国内一大批专家的共同努力下，将水资源配置的范畴进一步拓展到社会经济-水资源-生态环境系统，配置的对象也发展到同时配置国民经济用水和生态环境用水；在方法论层面，首次提出水资源“三次平衡”的配置思想，在国民经济用水过程和流域水循环转化过程两个层次上分析水量亏缺态势，并在统一的用水竞争模式下研究流域之间的水资源配置问题，并且研究和提出了生态需水量计[23]算方法。

水资源配置系统是一个规模庞大、结构复杂、功能综合、影响因素众多的大系统，水资源配置研究正朝着水资源复杂系统所要求的方向发展。在方法论层面，正从单纯追求一个目标最优的择优准则向由复杂事物固有的多目标优化满意准则转化；原来那种单一整体、功能有限的模型结构形式，将发展为分散的、多层次的、而且又能协调和聚合的多功能模型系统；原来那种“策略导向”的个人决策模式，正演化为“决策过程导向”的个人或群体决策模式等。总之，根据国家的治水方针、我国水资源开发、利用和管理中出现的新问题与新情况，基于可持续发展的水资源配置理论将会不断得到发展和完善、日趋成熟。

三、水资源管理

联合国教科文组织（UNESCO）国际水文计划工作组将“可持续水资源管理”定义为“支承从现在到未来社会及其福利要求，而不破坏他们赖以生存的水文循环及生态系统完整性的水的管理和使用[24]。”水资源可持续管理要求在水资源规划、开发和管理中遵循人口、资源、环境和经济协调发展的战略原则，寻求经济发展、环境保护和人类社会福利之间的最佳联系与协调，在保护生态环境的同时，促进经济增长和社会繁荣。与传统的水资源管理相比，可持续水资源理论强调了未来变化、社会福利、水文循环、生态系统保护这样完整性的水的管理，使“未来遗憾可能性达到最小的水的管理决策”。世界银行将水资源管理定义为一系列水资源相关领域（如水电、水资源供给与供给设施，灌溉与排水等）一体化管理。综合水资源管理的观点应该在水资源管理和利用方面考虑社会、经济、环境和技术等多方面因[25]素。

2000国际水文科学学会（IAHS）年在美国召开的“水资源综合管理研讨会”，探讨了可持续发展条件下的水资源综合管理的内容和目标，并达成一个共识：未来水资源管理的一个基本原则就是流域的[26]统一管理；流域水资源统一管理的基本框架是政府和社区公众的共同管理。会议认为，为了实现流域统一管理的目标，必须做到以下几点：（1）复杂的水资源管理活动必须建立在有效的科学规划基础之上；（2）必须显著提高预测各项管理活动结果的能力；（3）为了达到水资源管理的目的，持续的检测和评估工作十分必要；（4）水资[27]源管理活动的管理过程必须是透明的和公开的。迈古尔（Miguel A.）等认为，从20世纪80年代开始，人类从事水资源管理活动的目标和内容发生了根本性的变化。传统的不可持续的水资源管理方式已经不再能适应新形势的要求，而新的管理方式仍在摸索中，水资源管理活动正处在探索过程中。布莱比尔（C. A. Brebbia）等指出，水资源管理活动主要面临着的主要问题是：人口的增长和人均水需量的增加正在加剧人类对水资源的需求；与此对应的是，水污染、水资源浪费以及气候变迁等因素却正在威胁着水资源的供给。现代水资源管理所涉及学科和领域已经超出了传统学科中关于水资源管理的思考和限制[28]。

随着我国水资源危机的不断加剧以及可持续发展对现代水资源管理的要求和挑战，学术界开始逐渐关注水资源管理理论的探讨和框架体系的构建。我国学者指出，在传统的水资源管理活动中，僵化的管理体制（包括法律、政策和管理机构）是实现水资源有效管理的最大障碍。管理体制的官僚作风、不负责任以及缺乏战略性指导原则导致水管理体系效率低下、缺乏远见，并且拒绝与水资源利益相关者就水[29]资源管理问题进行公开的交流和探讨。如成金华等（2006）认为：我国目前水资源危机的重要原因源于管理制度，要缓解我国目前[30]面临的水资源危机，当务之急是改善水资源管理。林关征（2007）认为：长期以来，我国的水资源开发利用是受较多的政府管制的。我国的水资源管理过程的管制既有中央到地方的垂直科层制，又有各地区之间、各部门之间的平行分割管制。这种管制一方面导致多重委托代理关系，使得管理成本上升、流域的统一管理流域形式；另一方面使得市场参与和民众参与不足，从而导致政府失灵和市场失灵的现象[31]。崔延松（2007）认为：我国长期实行生态水资源的公共管理模式，即国家是水资源的所有者的管理者模式。这种管理模式导致了一系列的诸如“多龙治水”之类的问题和弊端。可见我国原有的水资源[32]公共管理模式存在着致命的弱点。林洪孝等（2003）认为：虽然我国目前水资源管理已经取得了巨大的进步，如已经加大了水资源法规建设和行政指导力度、使得流域和区域水资源统一管理得到了加强和发展等，但是目前在其管理中仍存在着如下问题：分割管理造成的体制性障碍仍是影响实现水资源可持续管理的重要因素；水法律法规不健全，执法不严的问题仍很突出；水价偏低，削弱了水资源管理；原有的管理制度不能适应新的理论、新技术的开发研究与应用等问题[33]。

水资源管理应该定位为支持实现可持续发展战略目标，在水资源及水环境的开发、治理、保护、利用过程中，所进行的统筹规划、政[34]策指导、组织实施、协调控制、监督检查等一系列规范性活动；新的水资源管理最大的挑战是如何寻求实现长期可持续利用水资源的水资源管理方式。为此，他们认为体制改革和制度创新将是水资源管理活动改革的一个重要方面。新的水资源管理活动必须包含水环境治理和保护问题、水资源的可持续利用问题、水资源利益相关者之间的利[35]益分配问题以及水资源管理决策中的公众参与问题。李明辉，刘鹏（2010）在将我国水资源管理历程分为三个阶段的基础上认为：水务管理体制改革的核心是建立符合水的自然资源属性与客观循环规律，[36]适应水资源可持续利用发展战略要求的现代化水务管理体制。

总之，几乎所有学者在研究我国水资源管理现状之后，都认为我国应该转变水资源管理体制，实现水资源的可持续发展和永续利用。

四、水资源开发利用、节约与保护

国内外水资源开发利用总是与一定的经济发展状况相结合的，一[37]般经历以下不同的阶段：（1）最初以解决人类生存问题为主要目标，以农田灌溉解决粮食问题和防洪减灾为主。（2）保障人类经济社会发展的水资源的大规模综合开发利用阶段。二战以后到20世纪70年代前期，水资源为保障经济发展发挥了巨大的效益，同时也成为国民经济的重要组成部分。（3）水资源管理为主的阶段。面对日益紧迫的水问题，如何做好水资源开发利用与保护工作?学者认为水是人类生存不可替代的物质，但是水资源的状态和使用方式是可以替代的。经济的可持续发展必须考虑水资源的承载力，这样水资源、水利工程才能发挥最大的效益，也只有这样，对水资源的开发利用、保护和管理才能做出正确决策。

钱正英（2001）指出，生态环境建设有助于流域水循环的可再生性维持，是水资源可持续利用的重要基础。根据生态用水与水资源[38]可再生之间的关系，根据水循环的物理化学过程，水资源具有可再生的潜力，不仅包括水量再生，也包括水质再生，这为水资源的可持[39]续利用提供了很好的条件。左其亭等（2008）认为：在水资源利用时要“在力所能及的范围内，尽可能充分考虑经济社会发展、水资源充分利用、生态系统保护之间的协调；尽可能充分考虑人与自然的和谐发展；尽可能满足各方面的需求，以最小的投入获取最满意的社[40]会效益、经济效益和环境效益”；“水资源保护包括水量保护和水质保护两个方面……最终目的是为了保证水资源的永续利用，促进人与[41]水协调发展，并不断提高人类的生存质量”。在水资源开发时，必须保证适当的水资源存量和流量，保证水资源的质量，以维护其它相关地区以及后人的生存环境。对于流域地表水的利用，上中游地区应该考虑中下游地区所需要的水量和水质，甚至有必要考虑河流的入海[42]流量，以维护近岸海洋生态环境。陈元等（2008）认为：目前，我国一些水资源开发利用程度已超过其水资源承载力，还有一部分已经接近其水资源承载能力的极限。应该“通过水资源的合理开发、高效利用、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护和科学管理，转变用水方式，不断提高水资源利用效率和效益，以水资源的可持续利[43]用支撑经济社会的可持续发展”。水资源在人类圈内的循环利用，即人工水更新（renewable），与水资源的天然循环（recycle）密切结合，形成强大的自然—人工二元结构的水资源再生系统，应该成为[44]用水领域大力倡导的行为。实际上，天然水环境的自净作用也是水资源的更新过程。因此，如果从自然界提取的水量能够在社会经济圈循环利用，或者水分返回径流之后又在另一个地点进入社会经济圈，则意味着有效水资源量的增加。这种水资源的倍增效应还很少在水资[45]源评价中被考虑，但很可能是未来节水工程的主方向。

国际上，节水作为解决地区缺水和水污染问题的主要途径逐渐为人们接受，并作为水资源可持续利用的主要手段之一，其中以色列、新加坡和日本等国家在节水技术方面较为先进，在节水管理问题上也更加强调综合性，突出经济手段的运用。国外对已形成的水资源污染，其主要措施是减少污染源头的排放，同时加强对污水的处理和检测，并运用数学模型对河水水质进行科学管理；在水资源的综合开发利用上，“不仅注重自然条件的改善，而且更加注意生态环境的保护和资源、环境、人口的协调发展。同时，更加注重制定切实可行的战略规[46]划，实现对水资源的综合开发和利用”。

目前联合国正致力于积极推动节水技术的提高和节水意识的普及，2002年联合国亚太地区经济和社会委员会在菲律宾召开了“提高公众节水意识”专题会议。总的来说，目前世界各国基本上都已深刻认识到了节水对于水资源持续利用的战略意义，并将节水纳入到区域可持续发展的框架当中。国内在开展节水型社会研究和建设实践过程中，也在不断挖掘和探索节水型社会的深刻内涵。国内学者提出了节水型社会的本质特征是“建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，不断提高水资源的利用效率和效益，促进经济、资源、环境协调发展”。有的研究认为节水型社会必需具备三重基本特征，即效率、效益和可持续性。从总体上说，节水型社会应当具备四方面的基本特征，即用水高效、制度完备、公众参与和生态良好。总之，节水型社会是水资源集约高效利用、经济社会快速发展、人与自然和谐相处的社会，建设节水型社会的核心是正确处理人和水的关系，通过水资源的高效利用、合理配置和有效保护，实现区域经济社会和生态的可持续发展。注释[12]王旭升，于青春，水资源概念的研究进展与评述，2004，中国地质环境信息网（http://www.cgp.gov.cn）；[13]王旭升，于青春，水资源概念的研究进展与评述，2004，中国地质环境信息网（http://www.cgp.gov.cn）；[14]Raskin，P.，E. Hansen，and R. Margolis. 1995. Water and sustainability：A global outlook. Polestar Series Report Number 4，Stockholm Environment Institute，Boston，Massachusetts，USA.[15]王浩，秦大庸，陈晓军等，水资源评价准则及其计算口径，水利水电技术，2004，35（2）：1-5.[16]尤祥瑜，谢新民，孙仕军，等，我国水资源配置模型研究现状与展望，中国水利水电科学研究院学报，2004，2：45-49[17]谢新民. 地下水资源系统多目标管理模型及交互式方法［J］．河海大学学报，1993，21（1）：1-8[18]陈志恺，张光斗，中国水资源的问题及其解决途径 水利学报1991．4：1-6[19]许新宜，王浩，甘泓等编著，华北地区宏观经济水资源规划理论与方法，郑州：黄河水利出版社，1999[20]马宏志、翁文斌、王忠静，干旱内陆区水资源可持续利用规划方法研究，清华大学学报（自然科学版）1998，1：33-36[21]甘泓，李令跃．试论水资源合理配置和承载能力概念与可持续发展之间的关系．水科学进展，2000，11（3）：307-313[22]王劲峰、刘昌明、王智勇，等，水资源空间配置的边际效益均衡模型，中国科学，2001，31（5），421-427[23]王浩，陈敏建，秦大庸，等．西北地区水资源合理配置和承载能力研究．郑州：黄河水利出版，2003.[24]B，Datta Ray，R，P，Athparia，Water and water resource management，New Delhi：Omsons Publications，1999[25]Robert E Deyle，Integrated Water Management：Contending with Garbage Can Decision making in Organized Anarchies，Water Resources Bulletin，1995，31（3）[26]Paul R，Portney，Robert N，Stavins，Public Policies for Environmental Protection（Second Edition），Washington DC：Resources for the Future，2000[27]Miguel A，Slobodan，Integrated Water Resources Mnangement，IAHS，2001[28]C. A. Brebbia P. Anagnostopolos，2002，C，A，Brebbia、P，Anagnostopolos，Water Resources Management，（I、II），Boston：Witpress，2002；[29]姜文来，唐曲，雷波，水资源管理学导论，北京：化学工业出版社，2004；吴季松，现代水资源管理概论，北京：中国水利水电出版社，2002[30]成金华 李世祥 吴巧生，关于中国水资源管理问题的思考，中国人口资源与环境，2006年第6期[31]林关征，水资源的管制放松与水权制度，北京：中国经济出版社，2007．2[32]崔延松，中国特色的水经济，北京：中国社会科学出版社，2007．9[33]林洪孝等，水资源管理理论与实践，北京：中国水利水电出版社，2003[34]冯尚友，水资源可持续利用与管理导论，北京：科学出版社，2000[35]左其亭 陈曦，面向可持续发展的水资源规划与管理，北京：中国水利水电出版社，2003[36]李明辉 刘鹏，推进水务管理体制改革促进省会城市科学发展，水利发展研究，2010．5[37]王浩，等，水利与国民经济协调发展研究，课题报告，2004年6月[38]钱正英．中国水资源战略研究中对几个问题的认识［J］．河海大学学报，2001，29（3）：1-7[39]曾维华，张永军，祝捷，等，城市水资源社会再生能力评价信息发布系统，水资源保护，2004年第6期：12-15[40]左其亭等，水资源学教程，北京：中国水利水电出版社，2008，55[41]左其亭等，水资源学教程，北京：中国水利水电出版社，2008，129[42]陈吉余，陈西庆，陈沈良：南水北调（东线）对长江河口生态环境影响和对策的研究。《南水北调（东线）对长江河口生态环境影响和对策的研究》2003，华东师范大学出版社[43]陈元 郑新立 刘克崮，我国水资源开发利用研究，北京：研究出版社，2008．6[44]刘昌明 主编，西北地区水资源配置生态环境建设和可持续发展战略研究（生态环境卷），北京：科学出版社，2004；丹保宪仁（Norihito Tambo），水文大循环和城市水环境代谢［J］．城市给排水，2002，28（6）：21-25[45]杨志峰，冯彦，王烜，等，流域水资源可持续利用保障体系——理论与实践，北京：化学工业出版社，2003[46]郭培章 宋群，中外流域综合治理开发案例分析，北京：中国计划出版社，2001．8

第四节 水资源的经济特性——现代水经济理论

水资源具有比较显著的经济特性，它们是从水资源的自然性、物理属性、化学属性、社会属性、环境属性、资源属性等各个方面反映出来的，是从经济角度考评研讨水资源的理论支点。水资源的经济特性主要表现在以下几个方面：稀缺性、不可替代性、再生性、波动性。经济学认为稀缺性是指相对于消费需求来说可供数量有限的意思。正是水资源供求矛盾日益突出，人们才逐渐重视到水资源的稀缺性问题。当今世界，水资源既有物质稀缺性，可供水量不足；又有经济稀缺性。世界银行负责环境持续发展的副总裁伊斯梅尔说：对世界上正耗尽的水资源的管理需要有一个全球性政策，水应该被看作是一种经[47]济资源。当前，围绕水资源的经济学特性涌现了一批新的理论和观点，反映了国内外在本领域的最新成就，可以概括为以下几个方面：

一、从水资源的经济特性分析水经济理论

水资源对社会、经济与环境的发展已经显现出其极其重要的地位，这催生了一种新的经济形态——“水经济”，并将其展现在人们的面前。从有生产活动开始，水资源就在人类的财富创造过程中扮演着不可或缺的角色，并且伴随其用途的拓展，水资源的重要性日益凸显，时至今日，人类已经自觉和不自觉地根据区域水资源条件建立起了各具特色的经济系统：“水经济系统”。

传统水经济主要是围绕水资源的自然资源属性和资产属性而建立起来的经济系统。其特点可以概括为七个“强调”和七个“忽视”：（1）强调由自然资源属性所体现的经济价值，忽视其环境和生态资源价值；（2）强调直接效益和直接费用，忽视间接效益和间接费用；（3）强调利用，忽视开发和节约；（4）强调占用，忽视保值增值；（5）强调自然资源产权，忽视环境资源产权；（6）强调产品价值，忽视资源价值（产权价值）；（7）强调政府在资源配置中的作用，忽视市场的作用。

现代水经济是围绕水资源的属性体系建立起来的具有可持续发展[48]特征的经济系统。其特点可以概括为以下几个方面：（1）经济价值与环境生态价值并重，自然资源产权和环境资源产权并重；（2）直接效益、间接效益、直接费用、间接费用并重；（3）形成水资源价值评估方法，建立水资源价值核算体系，（4）在水资源配置中政府和市场的作用并重：形成自然资源与环境资源和生态资源在使用上的优化配置机制；（5）开发、节约与利用并重：注重水资产的保值[49]增值，形成良性循环机制，强调可持续发展。

二、水资源的价值体系

1973年，诺德汉斯（Nordhaus）和托宾（Tobin）提出用“经济福利准则”修改国民生产总值（GNP），其后许多学者先后提出多种方案研究经济活动对环境质量的影响。80年代初期，古德斯密特（Goldsmit）分析了一些对水资源等自然资源没有进行估价的原因主[50]要在于估价方法困难和对此缺乏足够的关注；Stephen等尝试了运[51]用损益分析方法评定环境资源价值；1987年诺贝尔经济学奖得主罗伯特·索洛（Robert M. Solow）提出了自然资源估价准则，它认为[52]经济收益是估价自然资源的中心问题。

水资源价值研究是在自然资源价值研究大背景前提下逐步展开的。80年代后期，水资源危机加剧，许多学者考虑用经济杠杆调节水资源供需矛盾。价格是节约用水的重要参数。福肯马克（Falkenmak）研究了在随机供水情况下价格稳定性和水量配给规律。他认为定额分配水资源经济效益未曾从随机供水角度加以分析，[53]他给出了两种形式的定额量，并推出可获取最大利润的长期价格。默考尔（Moncur）对水资源价格在干旱条件管理中的作用进行了深入的分析，分析结果表明，当水价有足够的弹性时，通过征收干旱附[54]加税调节用户用水，可避免限量供水所带来的一系列问题。

上世纪90年代，采用经济杠杆管理水资源的研究日趋活跃。默多克（Murdock，1991）分析研究了用水预测中社会经济和人口统计特性的作用，将需水量与社会经济相结合，拓宽了水资源价值研究中[55]所涉及的范围。斯考尔玛斯特（Schoolmaster，1991）在美国德克萨斯洲格朗德河下游河谷的水市场与水权转让的实践，为水资源价值[56]的实现开辟了新的空间。水市场的建立，主要目的是提高供水利用效率，进行水资源重新分配。比斯沃斯（Biswas，1991）曾预言，解决21世纪水资源危机出路之一就是对水资源进行标价和成本回收[57]。

在我国，水资源价值的研究在资源核算的带动下得到迅速开展。上世纪80年代后期开始，理论界对资源核算的必要性进行了探讨。李金昌（1999）认为，自然资源的价值由两部分组成：即未经人类劳动参与的天然产生的那部分价值（也即自然资源本身的价值）和人类劳动投入产生的价值，并设想在财富论、效用论和地租论“三论”[58]的基础上确定自然资源价值观和自然资源价值论。胡昌暖（1993）认为我国的水资源价格就是水法中所提出的水资源费，水资源费的标准的确定方法采用两种方式：（1）成本计算法，它适合于水资源条件好、供需矛盾不大、水资源使用者得不到级差收益和垄断利润或仅能获得少量级差收益地区的水资源费的计算；（2）倒推法，即首先确定水资源费标准所依据的水资源产品价格，然后根据资源产品价格[59]和本地。

近年来，关于自然资源价值研究，已从马克思的劳动价值论和西方效用价值论中向多层次的扩展。蒲志仲（1991）认为，自然资源价值就是人们为使社会经济发展与自然资源再生产、生态环境保持良性平衡而付出的社会必要劳动。社会生产力的发展、人与自然的矛盾已演变为人类社会所面临的以资源、生态环境危机为表征的主要矛盾[60]。颜振元（1993）认为水资源的价值问题应该从社会生态经济再[61]生产的角度，应用马克思的再生产劳动价值理论来研究。张志乐（1986）认为地租理论是天然水资源价格计算的基础，并提出了水资源费或者间接水价的基本计算方法：价值是价格的基础，价格是价值的货币表现，用水的价格应当以它的价值为基础，但影响价格的可变因素很多，主要是供求关系的作用。水作为特殊的自然资源，对它的利用应当研究它的稀缺性在不同地点、不同时间、不同条件下的表现，[62]然后加上费用因素。

三、水资源产权界定

水资源产权的诞生，其根本原因在于其经济资源的属性。现代产权经济学认为，随着经济的发展，资源稀缺性和需求无限增长矛盾日益尖锐，争夺稀缺资源已成为必然，由此而产生的冲突是不可避免的。对于水资源来说，合理的产权制度就是明确界定资源的所有权和使用权，以及在资源使用中获益、受益、受损的边界和补偿原则，并规定[63]产权交易的原则以及保护产权所有者利益等。产权明确清晰，就是财产的各项权能、风险责任的主体是清楚的，不同的经济当事人对其所拥有的财产的某项权利的边界是确定的，从而财产的处置、使用权、收益分配及责任都明确地落实在经济当事人上。只要产权界定，不管初始权力配置如何，都不会影响经济效率。产权制度对资源配置具有根本的影响，它是影响资源配置的决定性因素。从水权制度发展的历史来看，大体经历了三个阶段：习惯水权、传统水权和现代水权。

国外水权制度中，水权的确定大概有以下原则：沿岸所有权原则（Riparian Right Doctrine）、优先专用权原则（Prior Appropriation Right Doctrine）、公共水权原则（Public Water Rights Doctrine）、比例分享原则和可交易水权原则（tradable Water Right Doctrine）。沿岸所有权原则最初起源于英国的普通法和拿破仑法典，后在美国东部地区应用，目前仍在英国、法国加拿大等国应用，是这些国家制定相应的水管理制度的依据；优先专用权原则最初其起源于美国西部；现代意义上的公共水权原则，来源于前苏联，目前我国仍在采用这一水权制度原则；比例分享原则是在优先权的基础上发展出来的，是墨西哥和智利确定初始水权时的主要依据。可交易水权原则，是二战后伴随经济迅速发展而逐渐产生的。1992年都柏林“21世纪水资源和环境发展”会议上达成共识，即水资源也是一种重要的经济物品。1995年世界银行在正式报告中再次重申了这一重要观点。

我国的自然资源产权制度经历了两个阶段：第一阶段，建国以后到经济体制改革前，其主要类型是公有制基础上的工资契约关系和集体分成的契约关系，其实质属于多层代理经营关系，在此种制度下，经营、使用者不能独享自然资源增值收益，也不承担自然资源衰减所造成的损失，因而缺乏保护自然资源、节约资源激励机制。第二阶段是经济体制改革以后，主要形式为公有制基础上的定额契约关系和准企业分成契约关系，它与前一段相似，只是引进了承包、租赁等机制。由于经营者、使用者利益眼前化、短期化，加之自然资源投资回收周期长，常常出现自然资源的超采或滥采，形成自然资源质量下降和数[64]量的早衰。这两种产权制度都不可避免地造成水资源配置处于低效率状态，同时对水资源的保护和开发利用是不利的，与持续发展的战略思想存在一定距离，为了适应建立社会主义市场经济的需要，必须进行改革。

建国后我国的水权制度最初采用的是共有水权制度和公共管理的计划管理体制。随着社会和经济的发展，我国的水权制度不断演进，[65]到目前为止其变迁大致可以划分为三个阶段：

第一阶段，20世纪50到80年代中后期，这一阶段主要是沿袭前苏联的公共水权制度，水权归公共所有，水资源有国家统一管理、无偿调拨，对水的使用实行福利分配；第二阶段是20世纪80年代到20世纪末，该阶段的主要特征是：开始实行取水许可制度和有偿使用制度；第三阶段2000年至今水权制度开始萌芽，但是并没有完全改变水权制度的现状，这将是我国水权制度改革的方向。水资源产权制度[66]改革是多方面的，其中两个方面很重要：（1）严格界定水资源产权权能界限，使产权主体人格化，产权清晰明确；（2）水资源交易逐步市场化，这样不仅减小自然资源交易成本，而且通过市场价格机制的自动调节作用，使自然资源得到合理配置和有效利用，保证经济得到最大限度的发展。

四、水价形成机制与我国的水价改革

由于水资源具有稀缺性和不可替代性，而这正是我国必须靠实行价格改革来促进水资源的节约、保护和优化配置以达到提高其利用效率和效益的一个最基本的动因。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，水价改革在阵痛中艰难前行，成为中国解决水问题必须迈过的一道门槛。世界银行首席经济学家丹·比勒（Dan Biller）指出，水资源的价值远远超出了目前的定价。他认为水和水体的经济价值可以分为可使用价值和非使用价值。可使用价值又可以[68]分为两类：直接价值和间接价值。

中国现有的水价形成机制，没有充分体现水资源的所有价值，特别是非使用价值。理论界认为，在进行水定价时，必须对水资源的利用现状和未来远景进行经济学分析，水的价格和收费应该充分体现资源成本和环境成本，而不能只限于对供水成本和污水处理成本的财务分析。水资源既是公共物品，又带有私人物品的特性。所以，在制定水价时，一方面要发挥市场机制，计算供水和污水处理企业的经营成本与利润；另一方面，政府财政应该根据各个地方不同的水资源状况，[69]征收不同的水资源税费，这些税费体现水资源的价值。由于这些税费对应的是水的资源价值和资源成本，承受者是环境和整个社会，而不是自来水生产者承担的供水成本和污水处理成本，因此，水价中的这部分不能成为自来水生产和供应者的收入，应该由国家征收后，对由于水的使用而给当地造成的经济环境损失进行资源补偿，同时也为[70]水资源的管理开发利用提供支持。温桂芳（2003）认为，建立科学的水价形成机制，必须从以下五个方面来思考：（1）必须解决水资源费问题；（2）必须形成合理的水价基础；（3）必须确定合理的水价构成；（4）必须运用科学的方法；（5）必须对水价的形成进行[71]严格的管理。注释[47]姜文来，水资源价值初论，北京：科学出版社，1999[48]宋英华，水经济初探，科技创业月刊，2005，4：72-73[49]彭华涛，谢科范，谢冰，水经济的效益扩散模型分析，武汉理工大学学报，2004，26（4）：97-99[50]姜文来，水资源价值初论，北京：科学出版社，1999[51]Stephen R. Kellent，Assessing Wildlife and environmental Values in cost-benefit analysis. J. Enviro Manga，1984，18（4）：101-103[52]Robert M. Solow，Growth theory-an exposition，Oxford University Press，1987[53]Falkenmak，M，1988，Sustainable development as seen from a water perspective，In Perspectives of Sustainable Development，Stockholm Studies in Natural Resources Management，No，1，Stockholm[54]Moncur JET. Drought Ipisodes Management：The Role Price，Water Resour. Ball，1988，25（2）：67-70[55]Murdock. S. H. Role of Sociodemographic characteristics in Projections of Water use Journal of Water Resources Planning and Management 1991，117（2）：55-59[56]Schoolmaster F A，Water Marketing and Water Rights Transfers in the lower Rio Grande Valley Texas，Prof. Geographer，1991，43（3）：33-38[57]Biswas. A. K，Water for Sustainable Development in the 21st century，Address to 7th word Congress on Wator Resources，Morocco，Water International，1991，16（4）：116-120[58]李金昌，姜文来，靳乐山等，生态价值论，重庆：重庆大学出版社，1999[59]胡昌暖，主编，资源价格研究，北京，中国物价出版社，1993年[60]蒲志仲，自然资源价值浅探，价格理论与实践，1993，4：9-12[61]颜振元，论现代水资源的自身劳动价值，水利经济，1993，11：16-19[62]张志乐，以劣等资源条件决定商品水价格，水利经济，1986，3：25-27[63]江春，经济增长中的产权问题，经济学家，1994，1：11-13[64]陈安宁，论我国自然资源产权制度的改革，自然资源学报，1994，9：1-3[65]李雪松，中国水资源制度研究，武汉：武汉大学出版社，2006．3[66]陆杰斌，中国水资源危机成因的经济分析及其解决办法，农业资源与环境科学，2005，21（5）：400-402[67]段子清，资源经济德本质特征及发展对策，河南国土资源，2005，6：10-11[68]刘刚，资源和要素价格改革初探，宏观经济管理，2005，7：24-26[69]扎玛，赵远玢，水资源价值理论及其应用内蒙古农业大学学报（社会科学版），2003，5（18）：30-31[70]熊运儿，对我国环境经济价值量核算的若干思考，科技创业月刊，2005，5：10-11[71]温桂芳，关于建立科学的水价形成机制的思考，价格理论与实践，2003，9：14--16

第二章 我国水资源开发利用现状

我国属于水资源短缺的国家。长期以来，随着经济发展、人口不断增加，加之我国水管理的低效率运作，我国洪涝和干旱灾害出现频繁，水污染严重，水的供需矛盾十分突出，水资源危机愈演愈烈，社会经济的可持续发展面临严重挑战，水资源问题日益成为中国社会经济发展的重要制约因素。缓解水资源供需矛盾关键是加强水资源的管理，建立一个科学合理的水资源管理体制是我国加强水资源管理的当务之急。

党的十七大指出，全面建设小康社会是党和国家到二零二零年的奋斗目标，是全国各族人民的根本利益所在。并要求实现人与自然的和谐，推动社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，实现经济社会永续发展、又好又快发展。

而以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展，是实现上述发展目标必要的保障条件。因此，深入研究我国水资源利用的现状和水资源管理中存在的问题，对于全面建设小康社会来说具有重大的战略意义和现实意义。

第一节 我国水资源的基本特点

由于我国受所处地理位置、气候、降水、地形、地貌等自然条件，以及人口、耕地与矿产资源分布的影响，水资源具有以下特点。

一、水资源总量较丰富，人均占有水量少

根据第一次水资源调查结果和1997~2002年历年水资源公报数据等计算，我国水资源总量为28128.9亿立方米，按2002年人口数计算，人均水资源量为2152.1立方米。我国水资源总量仅次于巴西（5418亿立方米）、俄罗斯（4313.7）和印度尼西亚（2838），居世界第四位，但按人均水资源量仅为世界平均值的29.31%，在联合国统计的155个国家和总名列第103位。这说明我国人均水资源量处于世界中等偏下水平，是水资源短缺的国家之一。

根据2001年~2011年统计年鉴，我国水资源总量和人均水资源量的情况如下表：表2-1　我国水资源总量情况资料来源：根据2001——2010年中国统计年鉴及2010、2011年国家统计公报整理而成（网址链接：http://www.sei.gov.cn/nj2008.asp）

从表中可以看出，利用11年的水资源数据，可得到平均水资源33总量为26314.89亿m，人均水资源量为2007.97 m。这大致与根据第一次水资源调查结果和1997~2002水资源公报计算而得到的数据有明显的减少一致。我国目前的水资源总量和人均水资源量在世界的排名基本不变，我国水资源总量丰富和人均水资源短缺的状况没有改变甚至出现了退步。

根据专家预测，到2030年我国人口增至16亿时，人均水资源量[1]3将降到1760m。按国际上一般承认的标准，人均水资源量少于31700m的为用水紧张国家，因此，我国来来水资源的形势是相当严峻的。

二、水资源时空分布极不均匀

我国的地理位置以及地形和气候特点，决定了我国水资源具有时空分布不均匀的特征。尤其是我国季风气候显著，夏季要受到来自太平洋的夏季风的影响，往往夏季降雨比较集中，而夏季风的强弱则影响到不同年份降雨量的差异。（一）水资源时间分布不均匀

水资源的时间分不均主要包括两方面。其一，水资源年内分布不均匀，即水资源的年内集中度比较高，往往发生特大洪水，造成洪涝灾害。其二，水资源的年际分布不均匀，即水资源的年际变化很大，有些年份干旱，有些年份却洪涝不断。

1. 水资源补给年内变化大。

受季风气候影响，我国降水量年内分配极不均匀，全国降水量以夏季为最多，冬季很少，春季和秋季介于冬、夏之间。各地雨季开始的迟早和持续时间的长短，与季风的进退有关。由于季风的来源和受影响的程度不同，降水的季节分配在地区上有明显的差异。

长江以南地区，受到东南季风影响，雨季有时可达半年之久，雨量最大的四个月发生在3~6月或5~8月，四个月雨量约占全年降水量的50%~60%。华北和东北地区，雨季出现则较迟，多雨季节为6~9月，最大四个月雨量约占全年降水量的70%~80%，其中华北降雨更为集中，7、8两个月的雨量可占全年的50%~60%，且多以暴雨的形式出现。西南地区的降水主要受西南季风的影响，有明显的雨季（5~10月）和旱季（11~4月）。6~9月降雨量最大，四个月雨量约占全年降水量的70%~80%。

通过以上数据可看出，我国大部分地区年内连续4个月的降水量占全年水量的60%~80%之间。也就是说，我国水资源中有2/3左右是洪水径流量。大部分水资源量集中在汛期，以洪水的形式出现，南方汛期水量可占年水量的60%~70%，北方汛期水量可占年水量的80%以上。这往往导致水资源利用困难，且易造成洪涝灾害。而南方伏秋干旱，北方冬春干旱，降水量少，河道枯竭（北方有的河流断流）却容易造成旱灾。这也是我国频繁发生旱涝灾害的原因。

2. 水资源补给年际变化大

我国降水量年际之间变化很大，南方地区最大年降水量与最小年降水量的比值达2~4倍.北方地区达3~6倍；最大年径流量与最小年径[2]流量的比值，南方为2~4倍，北方为3~8倍。偶遇降水极少的年份，则出现大旱，农业减产，工业缺少；某些年份降雨量异常大，则洪涝灾害不断，也影响工农业生产和经济发展。

因此，水资源年际、年内变化大，降水量和径流量的年内高度集中和年际差别悬殊，这是造成水旱灾害频繁、农业生产不稳定和水资源供需矛盾十分尖锐的主要原因.也决定了我国江河治理和水资源开发利用的长期性、艰巨性和复杂性。（二）水资源地区分布不均匀

我国的年降水量在东南沿海地区最高，逐渐向西北内陆递减。从黑龙江省的呼玛到西藏东南部边界，这条东北—西南走向的斜线，大体与年均降水量400毫米和年均最大24小时降水50毫米的暴雨等值线相一致。这是东南部湿润、半湿润地区和西北部干旱、半干旱地区的分界线。

从地区上说，北方水资源贫乏，南方水资源较丰富，南北相差悬殊。长江及其以南地区的流域面积占全国总面积的36.5%，却拥有占全国80.9%的水资源总量，西北内陆地区及额尔齐斯河流域面积占全国的63.5%，拥有的水资源量仅占全国的4.6%。按面积平均，北方的水资源量均低于全国平均水平。如海河区仅为全国平均的1/2；黄河区还不到全国平均值的1/3。

从省份上讲，根据水利部水资源调查评价估算，我国各省、自治区和直辖市的水资源量，最多的是两藏、四川、云南和广西等省区，每年拥有的水资源量均在1800亿立方米以上，宁夏、天津、上海、北京、山西、河北、甘肃等省市区，每年拥有的水资源量均在280亿立方米以下，宁夏最低，年水资源量仅10亿立方米。

从上面的分析可以看到，水资源地区分布不均匀的特点，是使我国北方和西北许多地区出现资源性缺水的根本性原因。（三）水资源与人口分布不匹配

北方片人口占全国总人口的2/5，但水资源占有量不足全国水资源总量的1/5；南方片人口占全国的3/5，而水资源为全国的4/5；北方片人均水资源拥有量为1127立方米，仅为南方片人均的1/3。在南、北两片中，北方片的的华北区人口稠密，其人口占全国的26%，但水资源量仅占全国的6%，人均水量仅为566立方米，只有西北区的1/5和东北区的1/3强，不足全国人均的1/4，因此该区目前成为全国缺水严重地区之一；南方片的西南区人口不足全国的20%，而水资源量却占全国的46%，全区人均水量高达5722立方米，是华北区的10倍。

在全国人均水量不足1000立方米的10个省区中，北方片占了8个，而且主要集中在华北区；在全国人均水量超过2000立方米的13个省区中，南方片占了10个，而北方片只有3个；人均水量在1000~2000[3]立方米的6个省区中，南、北两片各有3个。（四）水资源与耕地资源不匹配

我国水资源地区分布很不均匀，水、土资源的配置不相适应。

北方片耕地面积占全国耕地总面积的3/5，而水资源总量仅占全国的1/5；相反，南方片耕地面积占全国的2/5，而水资源量却占全国的4/5。南方片耕地每公顷水量为28695立方米，而北方片只有9465立方米，前者是后者的3倍。在全国耕地每公顷水量不足1500立方米的15个省（区）中，北方片占了13个。耕地每公顷水量超过30000立方米的11个省区中，北方片仅有1个；耕地每公顷水量为15000~30000立方米的有3个省区，北方片占了1个。

黄河、淮河、海河三流域，土地面积占全国的13.4%，耕地占39%，人口占35%，GDP占32%，而水资源量仅占7.7%，人均约500立方米，耕地亩均少于400立方米，是我国水资源最为紧张的地区。[4]西南内陆河流域，土地面积占全国的35%，耕地占5.6%，人口占2.1%，GDP占1.8%，水资源量占4.8%。该地区虽属于干旱区，但因人口稀少，水资源量人均约5200立方米，耕地亩均约1600立方米。

在各省（区）中，西南区耕地每公顷水量超过60000立方米的有西藏、青海、福建、云南、广西、广东、海南和江西。其中每公顷耕地水量超过150万立方米的有西藏，该自治区单位耕地水量高于全国平均值的70倍。

水资源的时空分布不均匀以及水资源与人口、耕地不匹配的特点，导致我国国土的大部分地区都出现水资源短缺问题，并成为制约21世纪中国社会经济持续发展的重要因素之一。因此，认识中国水资源特点，人为有效地加以控制，以促进水资源与环境、人口、经济的协调发展，是解决21世纪中国水问题的关键。

三、江河泥沙含量高

江河泥沙含量高，是我国水资源的一个突出问题。我国西部地区是长江、黄河、珠江和众多国际河流的发源地，地形高差大，又有大面积的黄土高原和岩溶山地，自然因素加上长期的人为破坏，使很多地区水上流失严重，对当地的土地资源和生态环境造成严重危害，也使许多江河挟带大量泥沙。黄河的高含沙量便是世界之最。这些问题加大了我国水资源利用的难度，也增加了我国江河治理的复杂性和生态环境建设的迫切性。从历史的观点看，江河泥沙曾创造了并继续发2展着东部和中部总面积达185万km的广大冲积平原和山间盆地。这些地方地势平坦，土壤肥沃，成为中华民族生存和发展的重要基地，但由于开发利用不当，也带来一系列的水旱灾害和环境问题。注释[1]迟鹏超．松辽流域水资源管理［J］．中国水利科技信息网，2002年9月30日.[2]匡跃辉．中国水资源与可持续发展［M］．北京：气象出版社，2001.[3]匡跃辉．中国水资源与可持续发展［M］．北京：气象出版社，2001.[4]谢小康．水资源问题与区域研究［M］．北京：地质出版社，2007.

第二节 我国目前水资源开发利用的现状

一、我国目前水资源的用水情况

表3-2是我国从1949年到2011年各类用水量情况的一个基本统计。从这些数据中，我们可以对用水量增长情况、用水结构和用水效率的变化进行观察和分析。表2-2　我国用水量情况资料来源：根据2001——2010年中国统计年鉴及2010、2011年统计公报整理而成（网址链接：http://www.sei.gov.cn/nj2008.asp）（一）用水量增长情况

1. 用水总量增长情况

表3-2是我国1949年以来个别年份的用水量数据，通过此表可以发现，我国用水总量增长大致经历了两个阶段。

从建国初期到1997年为第一阶段，这一阶段我国的用水量呈现3飞速增长的特征。全国总用水量1949年的1031亿m，10年后就翻了33一番，为2048亿m；1980年全国总用水量达4437亿m，与1965年相比，年均增长率约为3.3%，1993年与1980年相比，全国总用水量年3均增长59亿m3，增长率为1.2%。1997年全国总用水量为5566亿m，3与1993年相比，年均增长率为1.7%，年均增幅为92亿m。

1997年至今，为缓慢增长阶段，用水总量变化不大。从1997年到2003年，用水总量基本上处于徘徊阶段，总体上变化不大。从2003年到2011年，用水总量则呈现缓慢增长，平均年增长率为1.1%。

2. 人均用水量增长情况3

人均用水量从新中国成立初期的不足200m增长到1980年的3450m，并基本保持稳定，之后出现了下降的趋势，至2003年人均用3水量下降到412.9m。而同期全国的粮食产量和国内生产总值却有长足的增长。1952~2002年我国人均GDP增加了17倍，同期人均综合用水量只增加了1.3倍。这是我国节水技术运用、科技水平提高和节水意识提高的结果。1980到2011年，我国的人均用水量基本稳定，在3450m左右。（二）用水结构变化

从表3-2中，我们可以得到农业用水、工业用水和生活用水的变化情况。我国用水结构的变化大体呈现以下特征。

1. 农业用水量趋于稳定，用水比例下降。

1949~1980年，全国农业用水量由956亿立方米增加到3699亿立方米，增加了2.9倍，年均增长4.5%。1980~1997年农业用水量在3900亿~4200亿立方米之间波动，2000~2011年，农业用水量在3500~3800之间，因此近几年农业用水量变化不大，基本稳定。

根据表中数据，农业用水量在总用水量中的比例，一直处于下降之中。农业用水所占比例由1949年的97.1%，下降到1980年的88.2%，到2011年逐步下降到62%左右。农业用水比例的稳步下降，与农业在我国国民生产总值中比例的持续下降是吻合的。

2. 工业用水量大幅增加，增长速度趋缓。

1949~1980年，全国工业用水量由24亿立方米增加到457亿立方米，年均增长10%；1980~1997年由457亿立方米增加到1121亿立方米，年均增长5.4%；1997~2002你那在1120亿~1160亿立方米之间波动；2002年到2007年，工业用水量稳步上升，由1142.2亿立方米增长到1403亿立方米，年均增长4.1%。工业用水量变化趋势是：随着工业化水平的提高，用水量的增长速度趋缓。

而工业用水量所占比例是逐渐上升的。1949年为2.3%，1980年为10.3%，2000年为20.7%，2008年为23.6%，并在之后的三年维持在23.5%左右。工业用水量的稳步上升与工业在国民经济中比例的提升是有正相关性的，随着工业用水量的增加，工业也获得了飞速的发展。

3. 生活用水量稳步上升。

生活用水增长更为快速，1980~1997年间的年均增长率为7.9%，其占总用水的比例由1980年的0.6%上升到1997年的4.5%。1997~2000年，占总用水的比例由4.5%上升到10.5%。2000~2011年，占总用水的比例由10.5%上升到13%。这些数据均可看出生活用水量和所占比重不断上升的趋势。（三）用水效率的变化

表3-3是我国的万元GDP用水量和万元工业增加值用水量数据。3根据此表，可以看出我国万元GDP用水量由2005年的357m下降到32009年的209.3 m，呈现快速下降的趋势。而万元工业增加值用水量33也有2005年的169m下降到2009年的116.4 m，亦呈飞速下降之势。这都说明近几年我国在建设资源节约型社会方面成效卓越。

但是，我国与发达国家的差距还很大。2003年我国万元GDP用3水量为465 m，是世界平均水平的4倍。农业灌溉用水有效利用系数为0.4~0.5，发达国家为0.7~0.8；全国工业万元增加值用水量为218立方米，是发达国家的5~10倍，水的重复利用率为50%，发达国家已达85%；全国城市供水管网漏损率达20%左右，仅城市便器水箱漏水[5]一项每年就损失上亿立方米。表2-3　近几年我国万元GDP用水量资料来源：中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报（2005年—2009年）万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量和万元国内生产总值能耗按2010年不变价格计算，2006年至2010年按照2005年不变价格计算，因此2011年绝对数与2010年不可比，但比上年增速是按可比口径计算的。2011栏中第一项为按照2010年不变价格计算值，都二项为按照可比口径计算值。

二、我国水资源利用中存在的问题

1. 水资源严重短缺，供求矛盾尖锐

我国虽然水资源的总量丰富，仅次于巴西、俄罗斯、和印度尼西亚，居世界第四位，但水资源人均占有量少。根据统计年鉴，2008年我国人均水资源量仅为2071.1立方米，仅为世界平均水平的1/4左右，在世界上排名100名之后，属于水资源极度短缺的国家之一。按33照国际标准，人均水资源量2 000 m为缺水，人均水资源量1 000m[6]3为严重缺水，少于500 m为极度缺水。那么，我国已接近缺水边缘。再加之我国水资源时空分布不均，水资源与人口和土地资源搭配不合理，以及不断增加的人口压力，更加剧了我国水资源的短缺。

黄河、淮河，海河流域已经频频出现缺水，地表水形势严峻。自20世纪90年代开始，黄河下游就开始出现断流，且断流时间越来越长，断流河段不断上延。1997年黄河曾断流226次，“超过300天，黄河没流入渤海一滴水”。虽然从1999年开始，在水利部门的高度重视和严格管理下，断流现象有所好转，并出现了十年不断流。但黄河流域地表水短缺的状况没有改变，依然堪忧。

地下水严重超采。在我国北方乃至南方和沿海经济发达地区，由于地表水污染和不足，加之观念、体制和水资源使用价格偏低的诸多因素，人们往往大量开采地下水。由于过量超采地下水，已引起了地下水位持续下降。调查资料显示，全国多年平均地下水越来量达74亿立方米，超采区共有164片，超采区面积达18.2万平方公里，其中严重超采区面积7.8万平方公里，这些严重超采地区已经形成了地下水漏斗区，在一些地方已引起了地面沉降、裂缝、建筑物被破坏、海[7]水入侵、水质变化等一系列地质灾害。辽宁、山东、河北等省的一些沿海城市和地区，地下水含水层已受到海水入侵，其面积在1500平方公里以上，北京、天津、上海、西安等20多个城市已出现了地面沉陷、塌陷和地裂；西北内陆一些地区因地下水位不断下降，荒漠化及沙化的面积在扩大。

城市缺水现象也日益突出、挤占生态环境用水和农业用水。80年代以来，工业化和城市化发展迅速，城镇生活和工业用水快速增长，城市的水资源供需矛盾日益突出。截至1993年底，全国570个大中城3市中城市达到333个，日缺水量达1600万m，主要分布在华北地区和3沿海地带。根据《2010中国水利发展报告》，全国缺水量达400亿m，[8]近2/3的城市存在不同程度的缺水。

当前我国经济处于高速发展期，随着工业化和城市化进程的加快，我国的水资源供需矛盾必将更加尖锐。专家预计，我国将在2030年左右出现用水高峰，届时用水总量达到上限，我国将成为水资源极度贫乏的国家，水资源短缺将影响我国经济的正常发展。如何控制水资源需求过快增长、扩大水资源供给、开源节流、优化水资源配置将是必须解决的问题。

2. 水资源浪费严重

我国一方面严重缺水，一方面水浪费现象又十分严重。长期以来，由于节水技术推广滞后，各行业用水效率普遍较低。也由于我国水管理体制存在缺陷，水价偏低，无法激发居民节水的积极性，节约用水意识淡薄，导致我国水资源浪费越来越严峻。

农业灌溉大部分地区仍采取大水漫灌的形式，全国农业灌溉水利用系数从改革开放初期的0.35提高到0.46，与先进国家的0.8相比，我国灌区效率落后于世界先进水平30~50年。工业用水重复利用率只到55%左右，特别是反映经济发展与水资源消耗的重要指标——万元GDP耗水量，与发达国家相比仍存在很大差距。2005年，我国万元GDP工业增加值用水量全国平均为169立方米/万元，约为世界平均水平的4倍，是发达国家的5~10倍。日本的单位GDP用水量仅相当于我[9]国的1/30，美国提当于我国的1/20，法国为我国的1/17。

按2000年可比价计算，万元GDP用水量从上世纪80年代初的2909立方米降至2011年的176.1立方米，万元工业增加值用水量从953立方米降低到95.7立方米。可以看出我国在节水上已经取得了很[10]大的成效。但是，各项与用水有关的经济指标，由于全国区域间自然条件与经济发展水平不同，也存在较大的差别。从地区来看：万元33GDP用水量超过3000 m的有宁夏和新疆，低于200 m的有天津和北京，最高和最低相差15~20倍；农业灌溉每公顷平均用水量超过1.5万3232m/hm的有海南、广西和宁夏，最低是山西，为3150 m/hm，最高3和最低相差5倍以上；万元工业增加值用水量超过200 m的有黑龙江、3江西和西藏，最低的是天津，仅17 m，最高与最低相差12倍上下。上述情况表明，我国不少地区和行业，水的利用效率很低存在相当严重的水资源浪费现象。

3. 水资源污染严重

在我国经济的迅猛发展中，由于工业结构的不合理和粗放型的发展模式，工业废水造成的水污染占据了我国水污染负荷的50%以上，绝大多数有毒有害物质都是由工业废水的排放带入水体的。目前我国排放的污水量与美国、日本相近，而经济发展水平却不能与它们相比，可见我国为粗放型经济增长付出了巨大的环境代价。

除工业和城市生活排水造成的点源污染外，我国的面源污染也越来越严重。面污染源包括各种无组织、大面积排放的污染源，如：含化肥、农药的农田径流，畜禽养殖业排放的废水、废物等，其严重影响已经在我国很多城市和地区显现出来。湖泊、河流、海湾的底部蓄积多年而形成的污染物，目前已是水体富营养化和赤潮形成的重要因素，在适当条件下，还会释放出蓄存的重金属、有毒化学品，成为二次污染源，对生态和人体健康造成长期危害。

我国目前水环境污染呈不断恶化的态势，全国每年废污水排放量3高达600多亿m，加上天然水质不良，国民生活饮用水状况十分令人担忧。根据表3-4，单从工业废水排放总量来看，2003年我国工业污水排放总量为212.25亿吨，2004年为上升为221.14亿吨，2005年为243.11亿吨，之后一直稳定在240吨以上，并基本保持稳定。工业废水排放量呈现先上升后平稳的的趋势，说明政府开始逐步加大了对工业废水排放的监管步伐。从废水治理设施数上来看，废水处理设置数从2003年到2008年呈递增的趋势，这也体现了政府对工业废水排放的重视。表2-4　工业废水排放情况资料来源：根据2001——2010年中国统计年鉴整理而成，2010年数据根据中华人民共和国环境保护保护部统计资料整理所得（http://zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2010tjnb/201201/t20120118_222727.htm）（网址链接：http://www.sei.gov.cn/nj2008.asp）

按照地表水国家标准，水质由好到差分5类，比Ⅴ类水质还差的，成为劣Ⅴ类。2005年1月，通过对七大水系175条河流、345个断面的检测显示：I~Ⅲ类水质占46.7%，IV~V类水质占24.9%，劣Ⅴ类水质占28.4%，劣Ⅴ类水所占比例已经超过Ⅴ类。同期对全国52个主要湖泊的评价显示，5个受到污染，26个受到严重污染，其中最严重的滇池，V类水质占69%，劣V类水质占31%。75%的湖泊不同程度的富营养化，龙以滇池、巢湖、太湖最为严重。同时，全国25%的地下水体遭到污染，35%的地下水不符合饮用水标准，平原区这一比例更达到54%。根据有关方面调查，全国有1/4的人口在饮用水质不良的水，有2/3的人口饮用的是受次生污染的水。表2-5　七大水系水质情况资料来源：国民经济和社会发展统计公报2006年—2009年

根据国门经济和社会发展统计公报（2006年—2009年），七大水系的水质监测断面中，I~Ⅲ类水质所占比例，2006年为46%，2007年为50%，2008年和2009年分别为55%和57.1%。而劣Ⅴ类水质所占比例由2006年的26%下降到2007年的23.5%，再由2008年的20.8%下降到2009年的18.4%。通过以上数据，我们可以得到：I~Ⅲ类水质所占比例呈逐步上升的趋势，劣Ⅴ类水质所占比例呈现逐步下降的趋势。这说明近几年政府各级部门为建设环境友好型社会，加大了对水污染的整治力度，并取得了巨大的成就。

2008年2月28日，全国人民代表大会常务委员会修订通过了《中华人民共和国水污染防治法》，这为水污染的防治提供了法律规范，也必将进一步推进我国的水污染防治工作。虽然我国的水污染防治已经取得了很大的成就，但是，我们必须时刻高度重视水污染问题，毫不松懈。在当前我国水资源日益短缺的情况下，水污染必然会人为加重水资源短缺。因此，我们必须严格防治污染，避免走“先污染后治理”的老路，从根本上解决人口、经济和社会发展对水日益增长的需求。

4. 洪涝灾害

我国是世界上洪涝灾害最为严重的国家之一，全国70%的固定资产、44%的人口、1/3的耕地、数百座城市以及大量的基础设施和工矿企业都位于大江大河的中下游地区，受洪水威胁严重。

我国的洪涝灾害，自古以来就是我们中华民族的心腹之思。受气候、地理条件和社会经济因素的影响，我国的洪涝灾害具有范围广、发生频繁、突发性强、损失大的特点。例如，1998年长江流域发生特大洪灾，上游连续出现8次洪峰，峰连峰，峰叠峰，中下游居高不2退，受淹农田23.9万hm，受灾人口231.6万，死亡1320人，可谓损失惨重。

通过表3-6，可以看出我国的洪涝灾害情况具有随机性，受灾面积也处于随机变化之中。但我国的洪涝灾害一直没有间断过，洪灾受灾面积某些年份还相当巨大。如2003年我国洪涝灾害受灾面积曾达2到20366khm。近几年，我国某些地区仍然洪灾不断，2007年和2008年，我国洪涝灾害受灾人口达到17698万人和14047万人。表2-6　历年水旱灾害受灾面积资料来源：中国防洪抗旱减灾网，防汛抗旱六十周年专辑，数据篇。

建国以来，党中央、国务院下大力气进行洪涝灾害的预防和治理。截至2004年，我国已建成各类水库85160座，水库总库容达到5542亿立方米。其中大型水库460座，总库容4147亿立方米。中型水库2870座，总库容789亿立方米。同时，我国还加强了堤防工程和蓄洪区的建设，这使得我国的防洪标准逐年上升。截至2006年止，中国城市的防洪标准现状为：有防洪任务的城市数量总共有642个，其中可达到防御百年一遇的洪涝灾害的城市为45个，具备防御50—100年一遇的洪涝灾害的城市有153个，可防御10—20年一遇的洪涝灾害的城市为139个。此外，我国还建立了国家防汛抗旱指挥系统，全面而有效的防治旱涝灾害。

不过，从目前我国洪涝灾害依然频繁发生的情况下，防洪体系还存在诸多问题。（1）大江、大河、大湖防洪标准偏低

防洪工程体系仍不够完善，存在薄弱环节和安全隐患，总体防洪标准不高。在牺牲局部保重点的情况下，大江、大河的防洪标准一般只有50年一遇。一些主要江河防洪工程体系还没有按照规划全部建成。（2）泥沙淤积严重，调蓄行洪能力降低

中国有多年平均输沙量大于1000万t的河流40多条，主要江河年平均输沙量之和高达26亿t。河流泥沙造成水库、河道和河口淤积，使江河防洪能力降低。（3）水利工程老化失修，防洪效益衰减

我国水利设施目前面临着两大威胁：一是现有水利基础设施面临着萎缩衰老的“危机”，二是工程安保、维修、更新、配套任务大。到21世纪中叶这些水利基础设施将逐步进人百年期。由于历史原因，设计标准普遍偏低，再加上重骨干、轻配套，重建设、轻管理等原因，致使许多水利基础设施配套差、设备老化、年久失修、管理水平低、运行状态不良，至今没有能充分发挥应有的效益。如果未来50年，现有水利基础设施不能巩固、提高和充分发挥效益，那么现有水利基础设施存在的问题就会更加严重。注释[5]刘文祥．水资源危机［M］．贵阳：贵州科技出版社，2001.[6]宋建军．全面建设小康社会的水资源保障［M］．北京：中国计划出版社，2005.[7]中共中央宣传部，水利部办公厅．水资源问题与对策［M］．北京：学习出版社，2002.[8]陈小江主编，2010中国水利发展报告。中国水利水电出版社，2010年7月。[9]黄雅虹．合理确立水资源价格与经济持续发展［J］．农村经济，2007年第6期.[10]保障经济社会可持续发展—在全国水资源工作会议上的讲话水利部部长陈雷（2009年2月14日）

第三章 水资源的综合管理

第一节 水资源综合管理的经济学涵义

一、水资源综合管理的必要性

水资源具有循环可再生性、时空分布不均匀性、应用上的不可代替性、经济上的利害两重性等特点，而循环可再生性是水区别于其他资源的基本自然属性。水资源始终在降水—径流—蒸发的自然水文循环之中，这就要求人类对水资源的利用形成一个水源—供水—用水—排水—处理回用的系统循环。流域是河流集水的区域，水作为流域的一种天然资源，是连接整个流域的纽带。依靠水的流通，全流域被联通起来，从而形成流域的开放性整体发展格局。流域内上中下游、干支流，都是一条河流不可分割的组成部分，它们与河流的关系，是部分与整体的关系，相互之间有密切的利害关系。上游的洪水直接威胁到下游；下游的河槽状况和泄洪是否畅通，也直接影响到上游的洪水水位，事关防洪的大局。上游的污染直接损害下游；下游的经济社会越发展，也越需要上游来水的水量和水质符合使用要求。如果只顾自己的利益，不顾他人利益，例如上游任意截取水量，向江河下游任意排污，向下游转嫁洪水危机等，都是违背了水资源的自然属性和水资源利用的一般规律，破坏了水生态循环系统，其结果既危害整个流域，最终也危害自己。因此，江河的防洪、治理、水环境保护等，不管是上游中游下游，还是支流干流，或者左岸右岸，都要从整个流域出发，实行流域的综合管理。要实现人与水的协调与和谐，必须根据水的自然属性，把水的利用作为一个完整的系统进行综合管理，协调好供水、用水、排水各环节的关系，在不违背水的自然规律基础上，综合规划，合理布局，充分利用水资源的良性循环再生，实现水资源的可持续利用。（二）水资源综合管理是确保经济社会可持续发展的必然选择

水是生命之源，也是农业生产和整个国民经济建设的命脉。中国经济的快速发展，现代农业、现代工业特别是高新技术产业、旅游服务业的蓬勃兴起，对水质、水环境及水资源的可持续利用提出了越来越高的要求。社会经济的可持续发展需要水资源可持续利用作为基本的物质支撑。水资源的可持续利用是指“在维持水的持续性和生态系统整体性的条件下，支持人口、资源、环境与经济协调发展和满足代内和代际人用水需要的全部过程”，它包括两层含义：一是代内和代际公平，即现代人对水资源的使用要保证后代人对水的使用至少不低于现代人的水平；二是区域之间的公平取水权，即上下游、左右岸之间水资源的可持续利用。实现合理利用水资源、促进流域经济社会全面发展的目标促使必须改革现有的流域管理体制。在现有的流域管理体制下，各用水户受自身利益影响，用水考虑的是自我发展的需要，不会主动考虑他人及后代人的需要，因而有必要建立一个权威机构，依据流域的总体规划和政策，推动用水成本内部化和水权市场化，对区域的水权、水事活动等进行配置、监控、协调，才能实现水资源可持续利用，满足全流域社会经济可持续发展的要求。（三）水资源综合管理提高水管理的效率

水资源管理是一个庞大而复杂的系统工程，它是水系统、有关学科系统、经济和社会系统的综合体。它既受自然环境的影响，又受社会发展的影响，它涉及自然科学与社会科学的众多学科和业务部门，关系十分广泛、复杂。水资源系统是一个有机的整体，而体制上的分割管理破坏了水资源有机整体、地面水与地下水分割管理，供水、排水分割，城乡供水分治，工农业用水分割管理等等，都严重阻碍了水资源的协调发展、合理调度和有效管理。水资源综合管理对于提高水管理效率、实现水系统的良性循环具有重要的意义。在水资源短缺问题日益严重的情况下，强化节约用水，优化配置水资源，不仅要依靠行政、法制、科技手段，而且要采取经济手段。发挥市场机制的作用，迫切需要解决水资源开发利用中的产权归属、收益、经营问题，需要解决用水指标、定额、基本水价、节水奖励、浪费处罚问题等等。只有深入探索和研究水权、水市场、水价、水环境的相关理论，将理论与实践相结合，这些问题才有可能从全局出发统筹解决。（四）水资源综合管理有利于水资源高效配置

一般来说，在一个较大的流域内，沿河道有许多不同的行政区域，行政区域是政治、文化、经济活动的单元，出于本位利益的考虑，在水资源的利用上总是追求自身利益的最大化。在没有进行流域管理的情况下，各行政区域拥有水资源的配置权，可以在本区域内不同行业自行配置取水量。其结果，水的利用可能在各区域内实现了利益最大。但从全流域看，水的使用效率并不高，不可能达到最优状态。而以流域为单元对水资源综合管理，根据各区域不同的土地、气候、人力等资源与产业优势，从流域的全局出发，依据流域的水资源特点，权衡[1]利弊，统筹安排，可实现水资源高效配置。流域管理是在协商的基础上合理分配流域水资源，限制高耗水产业的发展，提高水资源的使用效率，可使有限的水资源发挥最大的效益。此外，流域管理将从全流域的角度出发，制定出合理的有偿使用制度和节水机制，通过流域管理机构监督上、下游地区执行，避免了各区域政府从自身利益出发，各自为政的状况。

流域是一个由水量、水质、地表水和地下水等部分构成的综合整体，是一个完整的生态系统。在这个生态系统中，每一个组成部分的变化亦会对其他组成部分的状况产生影响，乃至对整个流域生态系统的状况产生影响。由流域的这种整体性特点所决定，在流域的开发、利用和保护管理方面，只有将每一个流域都作为一个空间单元进行管理才是最科学、最有效的。因为在这个单元中，管理者可以根据流域上、中、下游地区的社会经济情况、自然环境和自然资源条件，以及流域的物理和生态方面的作用和变化，将流域作为一个整体来考虑其开发、利用和保护方面的问题。这无疑是最科学、最适合流域可持续发展之客观需要的。（五）水资源综合管理是国际普遍趋势

水的最大特性是流动性，水的流动性决定了它的流域性。流域是一个天然的集水区域，是一个从源头到河口、自成体系的水资源单元，是一个以降水为渊源、以水流为基础、以河流为主线、以分水岭为边界的特殊区域概念。水资源的这种流动性和流域性，决定了水资源按流域综合管理的必然性。一个流域是一个完整的系统，流域的上中下游、左右岸、支流和干流、河水和河道、水质与水量、地表水与地下水等等，都是该流域不可分割的组成部分，具有自然综合性。依据水资源的流域特性，发展以自然流域为单元的水资源综合管理模式，正为世界上越来越多的国家所认识和采用。国外流域管理的一个鲜明特点是注重流域立法。世界各国都把流域的法制建设作为流域管理的基础和前提。流域管理的法律体系包括流域管理的专门法规和在各种水法规中有关流域管理的条款。当前，加强和发展流域水资源的综合管理，已成为一种世界性的趋势和成功模式。

二、水资源综合管理的经济学分析

水资源首先是一种经济资源，具有灌溉、运输的功能，又是一种公共载体；它为流域上、中、下游提供吸纳废水和航运交通等载体功能。流域水资源更是一种重要的生态体，它既为多种生物提供生存栖息场所，又为整个流域生态平衡提供重要保障。采取何种管理方式才能既让水资源实现最优和公平配置，又能有效保护流域水环境实现可持续利用目标，下面就不同的管理方式进行分析。[2]（一）水资源分割管理的效率分析

流域上下游的各用水户在利用水资源时通常都是以个人理性为主导的。所谓个人理性是指用水户根据自身费用最小化和效益最大化的准则来利用水资源。如果流域水资源在利用中对用水户没有任何的制度、法规、产权或道德约束的限制，那么使用者就处于一种无人监督管理的自由使用状态。在这种自由状态下，每个用水户无需为成本、长远利益等担忧，无需考虑他人的利用状况，个人理性在公共资源上无限扩张，势必形成水资源滥用的倾向（尤其是在无偿使用的情况下更为突出），从而带来公共资源的极度短缺。水资源的滥用不但损害了他人的利益，更损害了整体利益，而且随着资源状况的不断恶化，最终也要损害自己的经济福利。下面通过模型对此进一步说明。

假设某流域有n户用水户，共同拥有流域内的水资源，每户都有取水的自由。各户自主决定取用多少水用于生活和生产，对此不存在任何约束和制约。我们用ui（ui>0）代表第i（i=l，2，…，n）位用水3户取水的数量。U=Σui代表n位用水户取水的总量。B代表每m水的效益，假设B是u的函数，B=B（U）。Umax表示水源地总的可利用水量。3当U>Umax时，水被用尽，产生枯竭现象。随着取水的增加，每m水取得的效益将减少，并且减少的速度随取水量的增加而增加。因此，每一用水户取用水的效益与其他用水户取水量有关。在这个对策中，每位用水户的选择是选择一个ui使自己的净效益最大化。假定获取单位水量所花费的成本是c，那么净效益函数为

F（u，…，u，…，u）=uB（Σu）-uc，i=1，2，…，niliniii

最优化的一阶条件是

n个一阶条件定义了n个反应函数

u*=u（u，…，u，u，…，u），i=l，2，…，niili一li+ln

第i位用水户的最优取水量随其他用水户的取水量的增加而递减。n个反应函数的交点就是纳什均衡：

u=u（u，…，u，u，…，u）iili一li+ln

纳什均衡的总取水量为

u*=Σu*，i=l，2，…，ni

将n个一阶条件相加，我们得到：

B（U*）+U*/nB（U*）=c

社会最优的目标是使全社会净价值最大化，即

Max{UB（U）一Uc}　（1）

最优化的一阶条件为：

B（U**）+U**B（U**）=c　（2）

这里，U**是社会最优取水量。比较社会最优的一阶条件（1）和个人最优的一阶条件（2），可以看出，U*>U**，公共水资源被过度[3]使用甚至滥用了。

以上分析同样适用于水资源按照行政区块分割进行单独管理的情形。因为，即便是各行政区域内部对各用水户进行综合管理，协调个人利益与区域利益之间的偏离，但就各行政区域整体而言，其利用行为依然是以区域理性即区域利益最大化为主导的，对于整个流域而言，各区域之间的用水行为仍是处于自由进入的状态，那么其最终结果与上述分析是相似的，流域水资源会被过度使用甚至滥用。（二）水资源私人管理的效率分析

水资源的自由使用或无人管理状况会导致“公地悲剧”。若将流域水资源交由私人或私人机构进行管理，私人以承包或委托一代理等方式对全流域水资源进行管理，以全流域经济利益最大化作为其管理目标，这种状况下能否实现水资源的最优配置以及水环境的合理保护呢?私人从成本一收益角度出发在各用水户之间衡量与分配水资源的使用，在很大程度上的确能够有效节制滥用水资源的倾向，还能够为流域获取较好的经济收益。但是，私人管理追求自身利益最大化的理性，不可避免的会造成流域水资源完全货币化配置。也就是说流域水资源的分配以价格为杠杆完全按照用水户的支付能力进行，资源分配准则是支付能力高者多用，能力低者少用甚至不能用，如此将导致支付能力强的使用者或产业可以随心所欲得到其所需的水量，而需水量大支付能力低的产业如农业、公益用水以及缺乏资金的个人和团体难以获取其所需的水量，整个社会福利因此而下降。

水资源私人管理不仅容易导致流域水资源配置畸形化，造成分配的不公平，而且私人管理缺乏权威性和不具备有效的监管手段，因此没有能力协调解决上下游之间的用水冲突，更难以对全流域上下的合法用水进行有效监督。更因为流域上下游用水产长期以来都认为流域水资源是种公共性资源，他们均享有使用的权利，因此将流域的管理权和收益权配置给私人或私人机构难以得到流域上下的一致认可。

水作为一种自然资源和环境要素，其形成和运动具有明显的地理特征，以流域或水文地质单元构成一个综合体。水资源与矿产、土地、森林等其它自然资源不同，它是可再生的动态资源，地表水和地下水之间相互转化，上下游、左右岸、干支流之间相互影响；水又是多功能的，它有灌溉、发电、航运、供水、渔业、游览、自然保护等多方面的功能。这些功能之间是相互联系的，要在流域内实行综合规划、统筹兼顾，才能更好地发挥水资源的综合效益。由于自然界的水循环是一个庞大复杂而又相互联系的有机整体，因此，对水资源的管理必须实行综合的管理，不可对其进行任意分割。

三、水资源综合管理的内涵

目前，世界各国一般采用下述水资源综合管理定义作为共同的框架：水资源综合管理是以公平的方式，在不损害重要生态系统可持续性的条件下，促进水、土及相关资源的协调开发和管理，以使经济和[4]社会财富最大化的过程。水资源综合管理中的“综合”是必要的但不是充分的。与“传统的”水资源分散管理相比，水资源综合管理的概念在根本上与水的需求和供给管理有关。因此，可以根据下述两种方式考虑综合：一种是自然系统，对资源的可利用量和质量至关重要；另一种是人类系统，它从根本上决定了资源的利用、废物的产出和资源的污染，它还必须确定开发的优先顺序。综合可以产生于上述两种系统之内或之间，同时要考虑时间和空间的变化。（一）自然系统的综合

1. 淡水管理和沿海区管理的综合

淡水管理和沿海区管理应当综合起来以体现淡水和沿海水域的“连续性”。淡水系统是沿海区的重要决定因素，因此淡水管理者在进行水资源管理时应当考虑沿海区的要求。这是上下游问题中的一个特例，在各国受到了愈来愈多的重视，尤为令人关注的是，联合国最近关于源于土地污染的声明，以及据此产生的全球行动计划和全球国际水评价。

2. 土地和水管理的综合

综合的土地和水管理将水在大气、土壤、植被、地表和地下水之间的水文循环作为出发点。土地的利用和植被（包括作物的选择）可以影响水的自然分布和水质，因此必须在水资源的全面规划和管理中加以考虑。另一方面，水是维持生态系统（陆生和水生）特性和健康的决定因素，因此在对可利用水资源进行总体分配时应考虑生态系统水质和水量的要求。

3. “绿色水”和“蓝色水”管理的综合

可以将直接用于生物生长和蒸腾蒸发中“损失”的水（“绿色水”）与河流和含水层中流动的水（“蓝色水”）进行概念上的区分，陆生生态系统依赖于“绿色水”，水生生态系统则依赖于“蓝色水”。大多数水管理都趋向于将重点集中在“蓝色水”上而忽略了降雨和土壤水管理。“绿色水”的管理对于节水（雨养和灌溉农业作物所蒸发的水）、提高用水效率和保护重要生态系统具有重大的潜在影响。

4. 地表和地下水管理的综合

水文循环要求对地表和地下水进行综合管理。在集水区蓄积的降水可以在下游以地表水和地下水的形式出现。世界人口中的一大部分依靠地下水供水。普遍使用的农业化学品和其他非点源污染源所造成的污染已对地下水的水质构成巨大威胁，迫使水资源管理必须考虑地表水和地下水之间的综合关系。

5. 水量和水质管理的综合

水资源管理要求开发满足一定水质要求的足量的水。因此，水质管理是水资源综合管理的基本组成部分。水质恶化降低了下游用户的可用资源量。显然，建立具有将水量和水质综合能力的体制可以影响人类系统在生产、减少和处理废物方面的方式。

6. 上下游利益之间的综合

上游消耗性水“损失”将会减少河流流量，上游排放的污染物将会使河流水质恶化。上游土地利用的变化也会改变地下水的回灌和河流流量的季节性变化，上游防洪措施会威胁到下游依赖洪水的生存方式。在水资源综合管理中必须考虑这些利益冲突，全面认识它们在复杂系统中的自然和社会联系，必须认识到下游易受上游活动的影响。（二）人类系统的综合

在对人类活动或服务系统进行分析时，综合的所有方面在本质上都涉及对自然系统的了解，包括其容量、脆弱性及范围。这种综合必然是一项艰巨的任务，完美的综合是不切实际的。从单个家庭到国际产品市场的各个层次都需要综合的措施。

1. 清洁水管理和污水管理的综合

水是可再生、可重复利用的资源。当水的利用是非消耗性且使用后可以回流时，需要机制保证污水水流是对资源水流或可供水量的补充。若不对污水流量进行协调管理常常会因水质受到损害而使有效供给量减少，并将增加未来的供水成本。可以采取激励措施鼓励各个用水户重复用水，但为了达到有效的重复利用，还应当在政治、经济、社会和行政系统中提供措施。

2. 供水管理与需水管理的综合

供水管理主要是侧重于采用工程措施满足用水所需，以需定供。而需水管理则是着眼于水资源的稀缺性，运用市场机制和宏观调控手段对水资源进行优化配置，以供定需。在水资源管理中，供水管理和需水管理是综合的，都是不可或缺的。保持供需平衡需要调节可能和需求的矛盾，在充分考虑其他如节水等措施的基础上，选择适当的工程型措施，以克服水资源短缺时盲目无序地开发和利用，合理地满足社会各方面对水资源的长期需求。

3. 资源管理与资产管理的综合

资源管理是把水资源作为一种资源从物质形式上进行管理，包括权属管理、动态管理和开发利用管理。而资产管理则是把水资源作为一种商品，作为资产，投入社会再生产，提供服务以获取资产收益，包括资源资产的产权管理、经营管理和收益管理。其目标是资源资产保值和增值。由于水资源的公共产品属性，不能单纯地使用资源管理或资产管理，只有二

者综合，将行政调节和市场调节相结合，才能保证水资源的优化配置，提高水资源管理效率。

4. 城市水资源管理与农村水资源管理的综合

城市水资源管理与农村水资源管理的综合就是城乡水务一体化管理。水务部门统筹辖区内城乡水资源，优化配置，综合调度地表水与地下水，有效解决了水资源开发利用各环节的合理衔接问题，保障城乡供水安全。城乡供水、节水、排水、治污及污水处理回用等各方面的关系可以得到统筹解决，利于进一步提高水资源的开发利用和保护水平。而水资源管理中的职能交叉、政出多门、效率低下、权责不清等问题得以解决，管理效能可以提高。

5. 流域管理与行政区域管理的综合

流域水资源管理符合水资源自然属性的基础的、稳定的管理模式，按行政区划的管理应当建立在流域水资源管理的基础之上，而不是排斥流域水资源管理。流域综合管理要为区域实施水资源综合管理留下空间。因为流域管理是代表国家对水资源进行管理，要发挥和尊重区域管理的积极性，不可能包揽更不可能取代区域管理。流域内的每个区域在总体规划下实施有效管理，则是对流域综合管理的支撑。而区域综合管理要为流域实现水资源综合管理创造条件。因为区域管理是具体管理，区域管理可能存在局限性，区域只有服从于流域对水资源的管理，才能保证流域整体效益的实现。

流域管理和区域管理的综合是宏观与微观、直接与间接的综合。流域综合管理主要是流域管理机构依据法律法规和行政授权，对流域水资源进行宏观管理、控制监督，如综合规划、综合配置水权、综合调度水量、综合监督。行政区域管理则是在法律框架下对本行政区域水资源行使行政管理职能。相对于流域管理，行政区域管理是具体管理、微观管理。流域机构主要对流域规划，流域内各省级行政区域的水权分配，年度水量调度，直管河道，流域控制性工程，省际边界水资源开发利用管理，省际边界水事矛盾调处等工作直接管理；而对流域范围内的行政区域实施《水法》的情况进行监督，即间接管理。行政区域水行政主管部门则按分级管理的权限对本行政区域的水事活动实施直接管理。

6. 宏观调控管理与市场配置管理的综合

水资源是关系到国计民生的战略性资源，同时又关系到生态系统的完整性和可持续发展。许多方面不可能形成市场或者不能用市场机制来配置。比如，干旱地区的农村，往往是贫困地区，这里的生活用水、灌溉用水很难按成本定价。在公益性用水和缩小地区间差别方面，没有强有力的政府宏观调控和管理是不行的。但是，在计划经济下形成的高度集中管理模式也日见弊端，如水价不合理，水资源开发利用资金来源单一，严重不足，水利建设无法形成良性循环，甚至不能维持简单再生产。因此，在坚持政府宏观调控，并改善调控方法的前提下，要积极发挥市场配置资源的基础作用。在保证基本需要的前提下，鼓励水资源流转到效率高的行业、企业或其他水用户中，促进节约用水，使有限水资源产生最好的效益。只有坚持政府宏观调控和市场配置资源的基础作用相结合，才能实现效率与公平兼顾。

7. 跨部门与跨行业的综合

水资源综合管理方法意味着在所有经济和社会部门内与水有关的开发应当在水资源全面管理中加以考虑，因此，水资源政策必须与国家经济政策及行业政策相结合。反过来，经济和社会政策需要考虑对水资源的潜在影响，如国家的能源和粮食政策可能对水资源产生深刻的影响，反之亦然。因此必须对开发水资源可能产生的影响或对水资源的需要进行评估，在设计和确定开发项目的优先顺序时应当考虑这些评估意见。水资源开发和管理通过各种途径影响经济和社会，如移民、新住宅区增长以及产业结构变化等，因此，水资源管理系统必须包括跨部门的信息交流和协调程序，评估单个项目对于水资源的潜在影响，以及对社会普遍影响的技术。另外，跨部门的综合还包括各用水子行业间的跨部门综合。

四、水资源综合管理的原则

在寻求水资源综合管理时，必须考虑社会、经济和自然条件的重要的原则：（一）效率原则

由于水资源越来越稀缺，水作为一种资源在本质上是有限和脆弱的，而且对水的需求又在不断增长，因此必须以最大可能的效率用水。寻找在整个水资源的利用过程中产生最大效率的管理利用方式就是水资源可持续利用的效率原则。在水资源管理过程中，要注意未来利用水资源产生的效益对整个过程的效益的贡献，防止由于当前利用水资源的效益对整个过程的效益贡献过大而导致水资源利用的短期化行为。

效率原则在许多国家都是一直被作为评价政府活动及其体制合理性的重要标准之一。作为制度设计的基本目标，水资源管理的效率原则要求建立单一的权力结构及实施系统化的管理以减少决策和办事过程中的消耗，克服部门间的无责任性和混乱性。针对我国当前水资源管理上条块分割、部门间权力重叠的混乱局面，将效率作为水资源管理的重要原则无疑具有极大的现实意义。（二）公平原则

必须使全体人民认识到所有人都有获得人类生存所需要的足量高质的水的基本权利。水资源持续利用要求既满足当代人用水需要，又不损害满足后代人用水的需要。水资源是大自然对人类的所赐之物。从伦理学的观点，应由人类社会成员平等分享由自然界所给予的水资源。然而，由于水资源在地域和时域上的分配与社会成员平等分享的理想世界极不相称，所以任何一种水资源的分配方式都不可能达到完全平均分配这种并非理想的状态。完全平均分配只是一种原始的公平概念，这种平等享用应理解为社会成员间享用水资源权利的平等。水以流域划分地域。在流域内进行某种开发利用活动必然改变原来的流域的可用水量和水资源分配方式，使一部分成员从该开发活动中得到利益，另一部分成员受到损失。如果受损社会成员得不到补偿，这实际上是受益成员无偿占有受损成员的利益，是不公平的，因此，受损[5]社会成员的利益必须得到补偿。在流域之间通过调水活动重新分配水资源也应该保证不同流域之间社会成员利益分配的公平性。这是水资源可持续利用在当代人之间的公平。同时，水资源的可再生特性为后代人以平等机会利用水资源创造了条件。人类活动（包括水事活动和其它活动）可能改变水文循环过程中的某些环节而引起水资源再生能力的变化。维持和改善水文循环的每一个环节的正常运行，这样才能满足世代对水质和水量的要求，保持人类社会的永久生存和持续发展，实现代际之间的公平。（三）可持续性原则

可持续原则是水资源管理最终目标原则。现在的水资源利用应当以不削弱生命支撑系统，从而不损害子孙后代使用同一资源的方式。水是万物之源。在水资源管理中，贯彻可持续原则，要求水资源管理机构不仅仅要是一个资源开发的决策性机构，而且更要保证其是一个环境保护的监督性机构。要确保水资源管理机构的地位高于其他各个区域性、行业性水资源管理部门；要确保流域的资源整体保护、综合治理的方针能够在流域内部各个协管部门内充分贯彻实施：要深化机构资源开发规划、环境保护监督的职能，加大水资源保护的监督力度，才能确保其实现流域内的资源更新、永续利用。

五、水资源综合管理与流域管理

流域是水资源开发管理与环境保护的最佳单元。流域是一个具有明确边界的地理单元，流域以水为纽带，将上、中、下游组成一个普遍具有因果联系的复合生态系统，一个地区，无论地理气候、自然资源、环境景观，还是社会经济、文化传统、民俗风情都有很强的流域的特征。流域系统是一个多尺度的系统，如一个大的流域可以划分为次一级的子流域、子流域又可划分为更小的集水区。不同尺度流域系统特征不同、流域管理的内容也不同，但它们之间又有密切的联系。这就需要不同尺管理相衔接，一方面次一级的流域计划应该在流域总体规划框架下进行；另一方面，次一级流域又要有适合自己区域特征的管理目标和计划。这在实施过程中就需要国家逐渐向下（自上而下）和地方逐渐向上（自下而上），有机结合，共同

管理。因此，当制定一个地区的经济发展规划时，必须针对一个流域的自然、社会、经济和文化，从总体加以考虑，才能保证区域协调发展，实现资源的可持续利用。因此，流域管理本身就是一种水资源综合管理。（二）流域管理是水资源综合管理的重要方式第一，流域管理从流域自然一社会一经济复合系统的内在联系出发，分析并认识流域内部各组成要素、组成区域之间的联系，如上、中、下游的联系，流域河流网络与集水区的联系，自然过程、社会过程与经济发展过程的联系，进行全面规划和管理。第二，涉及流域资源开发利用与环境保护的部门很多，由于各部门都从自己的需要和利益出发来进行，资源应用冲突和部门之间的矛盾必然加剧，为了实现流域自然、社会和经济目标的高度综合，需要协调好各个部门之间的关系。通过流域管理机构才能站在公正、客观的立场，综合权衡利弊得失，作出科学、合理的决策。第三，一些流域跨越不同国家、省（州）、县，由于各自所处的流域位置不同、公众需求不同、政策及制度不同、发展理念不同、关注的问题不同。他们之间必然产生冲突和矛盾，为了处理好他们之间的关系，需要通过流域管理部门进行协调，保证在公平合理的框架下进行流域开发、实现共同福利最大化。流域管理需要考虑利益相关方的观点，应该是在政府、企业和公众参与下的管理与决策。第四，流域管理是可持续发展管理，对流域资源开发应该合理、适度，不能超过流域资源和环境的承载力，防止流域资源枯竭、环境与生态恶化。这就需要流域资源在开发的同时要注意资源和环境的保护。

最后，流域管理通过行政、市场和法制相结合的手段来实施。行政手段主要包括流域规划与发展计划的实施等；市场手段主要指资源定价、排污收费等；法制手段主要是通过建立流域资源及环境保护的法律与制度来管理流域。因此，流域管理强调多方面、多层次的有机结合，协调矛盾，同时要随着自然、社会、经济状况的变化而不断进行调整，是水资源综合管理的重要方式。注释[1]李雪松．中国水资源制度研究．［博士学位论文］．武汉：武汉大学图书馆，2005.[2]雷玉桃．流域水资源管理制度研究．［博士学位论文］．武汉：华中农业大学图书馆，2004.[3]张维迎．博弈论与信息经济学．上海：上海三联书店，上海人民出版社．1997年版.[4]全球水伙伴技术委员会，梁瑞驹、沈大军、吴娟译．水资源统一管理［M］．北京：中国水利水电出版社．2003.[5]王先甲．水资源持续利用的支持条件与法则［］ J．自然资源学报，2001（1）.

第二节 我国水资源管理现状

水资源管理体制是政府行政管理体制的组成部分，与一个国家的社会经济发展状况、国家的政治体制、社会观念与传统和水资源的供求矛盾、水环境管理的历史沿革密切相关。所谓水资源管理体制是指建立在水资源管理制度基础上的组织机构、职责划分、行为方式等共同组成的管理系统的总称。具体来说，水资源管理体制是规定中央、地方、部门和企业在水资源开发利用和保护方面的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的准则。水资源管理体制是合理开发、利用和保护水资源，实现水资源可持续发展的组织保证。通过建立恰当的水环境管理体制来指导、组织、协调、监督和管理全社会的水事活动，[6]是实现水资源的可持续利用的关键。

一、我国水资源管理体制的发展历程

中华人民共和国成立后，我国对水资源的管理主要实行的是从中央到地方分级分部门负责的管理体制。中央政府设立水利部，而农田水利、水利发电、内河航运和城市供水分别由农业部、燃料工业部、交通部和建设部门负责管理。后几经变革，农田水利和水土保持划归水利部管理，水利部与电力工业部两次合并又分开，现在水力发电、内河航运和城市供水还分属有关部委管理，而水利部则为全国水资源的综合管理部门。地方水资源管理体制和职能与中央大体相对应。

由于水具有流域的特性，1980年前后，国家在总结水管理经验教训的基础上，恢复或成立了七大流域机构，并开始实行流域管理与区域管理相结合、分级分部门管理的水资源管理体制。也就是说，在按行政区划对水资源实行开发利用和节约保护等分级管理的同时，还设立了大江大河的流域管理机构，作为水行政主管部门的派出机构，对所在流域水资源实行综合规划、调度和管理。与此同时，除了各级政府的水利部门和流域机构具有水资源的管理职能外，政府的有关部门也承担了水资源管理的部分职能。如城建部门负责城区地下水的

取水许可管理和城市供水、节水，地矿部门负责地下水资源的勘测评估，环保部门负责水质管理等。逐步建立起水利部、流域机构和地方水行政主管部门分层次、分级管理的水行政管理体制。（二）新《水法》对水资源管理体制的调整

2002年我国对《水法》进行了修订，针对水资源管理体制中存在的问题进行了改革和完善，确立了“流域管理与区域管理相结合，监督管理与具体管理相分离的水资源管理体制”。新《水法》第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的综合管理和监督管理。国务院水行政主管部门在国家的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的综合管理和监督管理工作。

新《水法》对水资源管理体制的调整主要表现在：

首先，确立了流域管理和区域管理相结合的水资源管理新模式，对流域机构管理职能进行了初步规定，包括水功能区划的拟订、核定管理水域的纳污能力及提出其限制排污总量意见、水功能区的管理及水质监测、辖区内饮用水水源保护区和排污口的监督管理等。这些规定不仅确立了流域管理机构在水资源管理中的法律地位，而且在原则上划分了流域管理机构与区域管理机构的管理职责与权限，对于实施流域控制具有实际意义。

其次，是进一步完善了综合管理与分部门管理的体制，确立了综合管理与部门管理相结合、监督管理与具体管理相分离的原则。原《水法》仅规定了综合管理与分级分部门管理相结合的管理体制，没有具体划分具体的管理范围，导致权力的冲突十分严重。新《水法》进行了进一步的完善。在新《水法》的相关部分做出了具体规定，综合监督管理的范围包括水资源权属的规定、水资源费的收取、水资源规划、用水总盘控制、节水政策的制定、水量分配、水资源保护、动态监测和执法检查等方面；具体管理则涉及到水资源的具体开发、利用、节约、保护诸环节。这样不仅有利于各部门明确职责，强化管理；而且有利于权力制衡，保证公井权力的运行不会导致公共利益的损害。

新《水法》确立的“水资源流域管理与区域管理相结合，监督管理与具体管理相分离”的管理体制。一方面是对水资源流域自然属性的认识与尊重，体现了资源立法中生态观念的提升。另一方面是对政府管制中出现的部门利益驱动、代理人代理权异化、公共权力恶性竞争、设租与寻租等“政府失灵”问题的克服与纠正，体现了行政权力[7]制约与管理科学化、民主化的公共管理理念。

二、现行水资源管理体制

我国现行水资源行政管理体系是中央集权与地方分权的结合。在中央，水利部作为国务院水行政主管部门集中了大部分水资源行政管理职权，其他相关部委则在各自职责范围内协助管理。在地方，流域机构和省（自治区、直辖市）人民政府水行政主管部门共同管理辖区内的水资源，地方其他水资源行政管理部门同样在各自职责范围内协助管理。流域机构属于事业单位性质，是水利部的派出单位，其下设的水资源保护局仍为水利部和国家环保总局双重领导。市、县水资源行政管理组织则与中央类似。

各部门与水资源有关的职能设置如下：（一）水利部门

各级水利部门是我国水行政主管部门，其职能主要包括：拟订水利工作的方针政策、发展战略和中长期规划；综合管理水资源，组织实施有关国民经济总体规划、城市规划及重大建设项目的水资源和防洪的论证工作，组织实施取水论证工作，发布国家水资源公报，指导全国水文工作；按照国家资源与环境保护的有关法律、法规拟订水资源保护规划，组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制；组织、指导水行政监察和水行政执法，协调并仲裁部门间和省际水事纠纷等等，各省级水利厅是各省（自治区、直辖市）水行政主管部门，其职责与水利部在中央一级的职责类似，行政上对（自治区、直辖市）政府负责，并接受水利部的业务指导。（二）流域管理机构

我国的流域管理机构是国家水资源行政主管部门的派出机构，它在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。它负责流域内水量配置、水环境容量配置、规划管理、河道管理、防洪调度和水工程调度等。它享有法定的水权，负责落实国家水资源的规划和开发利用战略，综合管理、许可和审批区域的水资源开发利用。根据工作需要，可在地方下设一级或二级派出机构，不受地方行政机构的干预，依法监督区域机构对水资源的排放、治污及工程建设等工作。根据法律法规和国家有关规定，结合流域管理客观工作的要求，我国流域机构水行政管理职能主要包括三类职权。1. 流域管理机构的规划类职权：流域机构有权制定流域综合规划和流域专业规划。流域综合规划是指根据经济社会发展需要和流域水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护流域水资源和防治水害的总体部署。2. 流域管理机构行政审批类职权：流域机构作为国家水行政主管部门的派出机构，代表国家享有法定的水权，负责落实国家水资源开发利用战略和政策，综合管理、许可和审批区域水资源的开发和利用，实现水资源的可持续利用和国家利益的最大化。各级地方政府涉水部门和其他用水户向流域机构申请水权，根据流域机构许可，负责本地区水资源的开发利用工作，服务本地区经济社会的发展。3. 流域管理机构执法监督类职权：原水法规定的法律责任过于原则，不便操作，造成执法困难，新水法在加强执法监督方面，一是单设一章“水事纠纷处理与执法监督检查”，规定了水行政主管部门和流域管理机构及其水政监督检查人员执法权利和义务；二是强化了法律责任，对违法行为人应当承担的法律责任、行政处罚的种类和幅度等都做了明确的规定。这些规定，对流域水资源的治理、开发实施、综合监督管理提供了法律依据，也为水行政监督执法提供了法律依据。（三）其他部门

中央和地方各级其他部门在各自职责范围内，协同管理水资源，其职责分别为：1. 环保部门，在水资源行政管理中，各级环保部门是负责管理排放系统的关键部门，直接管理各排放口排放的数量与质量；拟订国家环境保护规划；组织编制环境功能区划；指导和协调跨地区、跨流域的重大环境问题；审核城市总体规划中的环境保护内容等等。2. 国土资源部门，依法管理水温地址测试，防止地下水的过度开采，保护地质环境。3. 建设部门，知道城市供水、接水，知道城市规划区内地下水的开发利用与保护。4. 农业部门知道渔业水域、宜农滩涂、亦农湿地的开发与利用。5. 交通部门主要通过对航运的管理防止船舶污染。6. 旅游部门，通过对旅游配套设施的管理和对游客的指导，对具有娱乐用途的水域进行保护。注释[6]滕玉军．中国水资源管理体制改革研究［J］．宏观经济研究，2006年第6期.[7]钱翌，刘莹．中国流域环境管理体制研究［J］．生态经济，2010年第1期.

第三节 水资源综合管理的体制创新

改革现有的水资源管理体制，是中国国情和改革开放后社会生产力不断发展和提高的必然要求。水是国民经济和社会发展的基础设施和基础产业，水资源管理体制改革是我国经济体制改革的重要组成部分。传统计划经济体制向社会主义市场经济体制必然要求水资源管理体制由过去分割管理向综合管理转变，由此形成在社会主义市场经济体制下的良性运行机制，为社会经济的可持续发展提供安全保障。

一、水资源管理体制存在的问题

所谓管理体制，是指管理机构的设置及其职责的划分。在传统计划经济体制下，中国的水资源管理涉及到水利、城建、环保、地矿等多部门管理。目前，中国的水资源管理是“三级管理体制”，即水利部、流域机构、地方水利厅三级管理。中国现行的管理体制，是一种流域管理与行政区域管理结合的管理体制。流域机构是水利部的派出机构，代表水利部在本流域行使部分水行政管理职能，发挥“规划、管理、监督、协调、服务”作用。按照这种管理体制，理应是以流域综合管理为主，以区域行政管理为辅。然而，在中国水资源管理的实施中却逐步形成国家与地方条块分割，以河流流经的各行政管理为主，各有关管理部门各自为政。这种分割型的管理体制，不但严重地违背了水的自然循环规律（水是按水系（流域）运动的），而且也违背了管理社会的一般原则。

长时间以来，对水资源的管理权相当于巴泽尔所说“没有界定产权的公共领域，不同区域、不同部门的政府都展开了对公共领域的争夺”。跨行政区的流域水资源管理权也受到不同地区政府的分割。在这种情况下，各个部门在履行职责时很容易造成只追求各自部门物质或非物质的收益，造成对水资源管理的混乱。目前，中国尚未形成比较清晰的水资源综合管理的科学理论框架，有机的、整体的水资源一体化管理体系仍处于起步阶段。水资源管理主要存在以下问题：（一）流域水资源管理机构缺乏权力，法律地位不明确

中国的流域水资源管理机构，如长江水利委员会、黄河水利委员会等，都不是权力机构，其工作重点是洪涝、泥沙、干旱的防治，多偏重于对流域进行学术性调查研究，为生产计划部门提出科学性的建议。“三定”方案中也仅仅将各流域管理机构界定“为水利部在所在流域的派出机构”，其性质为“事业单位”。流域机构虽然拥有一定行政职能，但并非一个真正的管理机构，在流域水资源的综合管理中仅有有限的监控权和执行权，控制流域水资源分配的实际权力也有限，很难有权直接介入地方水资源开发、利用与保护问题。对水资源的管理不能从水量的使用、污染物的排放量和流量的控制等方面在全流域范围内进行合理调配，无法综合指挥调度。而且，流域管理机构的财政权过小，不能有效促进水资源管理及政策的实施。一些地方把流域机构当作可有可无的甚至多余的水管理层次，对本地区本部门有利就找流域机构，按流域综合规划办，不利就撇开流域机构，不顾流域规划自己办。流域机构管理权利的缺乏导致地方块块和部门条条分割管理的局面，不仅流域综合规划实施困难，而且水资源的无序开发和单目标开发严重浪费了我国本来紧缺的水资源，直接干扰和影响着国民经济的可持续发展战略。（二）地方保护主义影响水资源综合管理

行政区域与流域边界不一致，很难协调行政管理与流域管理。水资源利用均最大程度地为本地区谋利，上下游缺乏一致的水质目标。但区域环境损害或污染以及由此导致的环境失调，却最大限度地扩散到全流域范围中。

政府的职能是提供公共产品，消除市场交易的外部性。但中国的政府普遍把财政收入最大化以及相应的区域经济发展作为目标，这一方面鼓励地方政府努力促进当地经济的发展，但另一方面一些地方官员片面追求短期利益和地方利益，导致地方保护主义盛行。实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，可能会导致“以地方行政区域管理为中心”的分割管理状态的出现。因为，在市场经济的条件下，由于经济利益的驱动，流域的各地方政府为了本地方的利益，势必会对流域水资源的开发、利用和保护方面的综合管理产生不同程度的抵触，势必会充分地利用其在流域行政区域管理方面的权力，大力开发和利用本区域内的水资源，为本地方社会经济的发展谋取利益，而不会主动从整个流域利益的角度来制定政策。在这种状况下，对于涉及全流域整体利益的管理法规和政策，在没有强制性措施的前提下，区域倾向于采取实用主义的态度，使符合流域整体利益的水资源管理措施难以贯彻。这样也就不可避免地会出现以流域各行政区域管理为主的分割管理状态的出现。当水资源使用者带来了负外部性，特别是这些负外部性是由其它地区承担或由其它部门负责时，当地的政府部门作为税收和就业的受益者可能没有内在动力要求水资源使用者对其负外部性负责。在现有的激励机制下，各地政府有强烈地参与利益分配的动机，而不再是一个单纯的私人外部性活动的监管者，此时必然导致流域水资源的低效利用。（三）水资源管理机构职能单一，缺少管理协调性与建设实体性的职能《水法》规定：我国水资源管理实行综合管理与分级、分部门管理相结合的制度，国务院水行政主管部门（水利部）负责全国水资源的综合管理工作，其他有关部门按国务院的职责分工，协同水利部负责有关的水管理任务。水资源分级、分部门管理是在中国特殊的历史条件下形成的。由于职能划分不明，责权关系不清，会不可避免地导致为了部门利益而忽视或排斥水资源的流域性和多功能性，使水资源在整体配置上失去科学性和合理性。

国内外水资源管理的实践表明，管理的参与者，有专属流域管理机构、流域内府以及在流域内拥有工业财产所有权的集体和居民。专属流域管理机构偏重于从整个流域的角度来从事各种活动，而各地方政府、集体或居民则往往注重于自己的利益得失。专属流域管理机构又可分为两种类型，一种偏重于对流域进行学术性调查研究，给生产计划部门提出科学性的建议：另一种则是既具有管理协调性，又具有建设实体性的机构。

从水资源管理的内部机构设置来说，中国的流域管理机构仍旧是一个以流域规划设计和研究型的事业机构，如长江水利委员会、黄河水利委员会等。由于缺乏管理协调性和建设实体性的职能，这些机构无法解决流域水资源综合治理开发中面临的困难和问题。如淮河水利委员会，在淮河的综合治理中，受到了许多诸如条块矛盾的制约，特别是在上中下游之间，不能做统筹合理的布局安排，各部门之间也难以在建设上做时间、时序统筹和规模配合。流域管理机构从科研型机构向管理型机构转变，将是流域机构面临的一个重大难题，这不仅需要上一级政府的授权，而且也需要从自身加强管理能力的建设。（四）水资源管理信息采集的难度大

水资源信息采集、编制口径不一致，限制了信息数据的共享性。由于部门间、行政区划间对流域的分割管理，不同部门及不同地区获取水资源信息的手段、目的、方法、侧重点不一，很难把所获得的信息进行综合利用，使得资源信息在质和量上共享性都较差。一方面，流域水系统本身信息具有稀缺性、难以获得性和不确定性，不易满足管理尤其是决策的要求；另一方面，不同管理部门之间的信息互不沟通，造成信息的垄断性和封闭性使用，使本来就很有限的信息不能得到高效利用。由于缺乏跨部门、跨地区的政策分析与协调合作，限制了采集信息资源所使用的技术手段和科学方法，从而使得各自所获信息数据既缺乏量的要求，又缺乏质的保证。地区间对流域的封闭性和垄断性管理，很难在跨地区、跨部门间形成信息共享、互通有无的合作精神。“政出多门”的管理现状又限制了新技术在全流域间的推广运用，从而限制了流域水资源信息的采集、编制与运用。（五）水资源规划监督无力

水资源综合规划是开发利用水资源、防治水害的基本依据，也是流域管理和区域管理的准则，但谁来监督实施水资源综合规划，现有水法规中没有明确。由于在法律上没有明确监督主体单位，因而在水事活动中，部门和地方流域规划观念淡薄，违背流域规划的现象时有发生。此外，由于水资源管理缺乏公众参与，也就更加缺乏监督机制的约束。

二、中国水资源管理体制模式设计

在中央设立国家水资源管理委员会。该委员会在水利部、国家环保总局、农、林、地矿、能源、土地、交通、等部门的基础上组建，其成员吸收各部委选派代表参加，代表其所属各部门的利益。国家水资源管理委员会在全国范围内对不同部门间水资源管理上的矛盾和冲突进行调解、协商；对各部门的水资源管理工作进行全方位的规划和监督。（二）设立综合的流域水资源管理委员会

在各地方，以流域为单位设立综合的流域水资源管理委员会，对大江、大河，较大湖泊及其他重要水域内的水资源进行综合管理。流域水资源管理委员会不仅包含水利、农林等各原水资源管理部门的代表，也同时吸收流域内各地方政府的代表。流域水资源管理委员会不仅要行使流域范围内的水资源规划、管理等方面的职能；还要对各地区、各部门之间的用水需求和矛盾进行广泛的协调和有力的监督。（三）设立流域水资源管理局

流域管理委员会是核心的水资源管理机构—流域水资源管理局，负责具体执行政策和决议，担负着流域整体规划、治理，流域内水资源综合利用、保护，调解各区域部门间水资源利益冲突等各项职能。

各省可依据其自身具体情形而设立省区水资源管理委员会和相应的水资源管理局，负责省区水资源管理，协调其区域内的用水冲突。

从以上各点可以看出，新的水资源管理体制是以流域管理为主、辅以区域管理，流域水资源管理委员会被赋予较大的管理权限和相对独立的法律地位。

三、新体制下流域管理与行政区域管理的关系

以流域为基础的水资源管理目前已经成为国际上的共识，联合国的一系列有关会议与文件，区域性的国家集团和大多数国家政府，都认同这一管理原则。但是，鉴于目前一个流域有若干个不同国家、一个国家的省区经常在不同流域的现实情况，因此只能实行流域与区域相结合的水资源管理办法。这就涉及如何处理流域管理和行政区域管理的关系问题。（一）基本原则

1. 流域与区域系统划分的原则

以流域为管理的母系统，如果这一母系统中包括几个行政区域，再按行政区域划分子系统，对按区域划分的子系统依城市人口比例、经济发达程度和行业耗水的情况分类。

2. 区域服从流域的原则

在流域母系统内，区域的水管理服从流域水资源管理。在水资源管理体系中，流域水资源管理高于行政区域的水管理，流域水资源管理体系对区域实行综合协调和分类管理。与此同时，流域管理也应充分重视区域历史形成的、现实存在的和发展带来的具体情况。

3. 行业服从流域的原则

在流域母系统内，部门的专业性水管理要服从流域水资源综合管理，流域水资源管理体系，对行业进行以区域为基础的分类管理。流域管理应以产业结构调整的原则鼓励高新技术产业的发展，促进生态型农业和工业的形成。

只有实现了上述三个原则，才能使流域水资源系统尽快达到，并较好地维持系统的良性动平衡，以水资源的可持续利用保障可持续发展。（二）流域管理与行政区域管理相结合

在流域管理中，流域管理机构与地方水行政主管部门各有分工、各有侧重，目标一致，都是综合管理。

1. 职能划分

实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。流域管理是龙头，行政区域管理是基础。因此，流域管理机构应重点抓好流域内带全局性、涉及省际间以及地方难以办到的事，并为流域内的行政区域实现水资源综合管理创造条件。行政区域对水资源的管理与用水户的利益、经济社会的发展联系更直接，更密切，应重点抓好水法律、法规规定的具体的水管理在本行政区域内的实施，从而管好本行政区域的水资源，为实现全流域水资源综合管理奠定基础、提供保障。

2. 管理内容

流域范围内的区域规划应当服从流域规划；开发、利用水资源服从防洪的总体安排；水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度方案经批准后，有关地方人民政府必须执行等。一些事项须由流域管理机构与地方水行政主管部门按管理权限进行管理，如对在江河、湖泊新建、改建或者扩建排污口的管理。总而言之，流域管理与行政区域管理相结合的事项可分为三类：第一类涉及水资源的管理与监督，包括规计划、水量分配、水量调度、取水许可、水资源保护（包括水功能区划、水污染防治、水质监测等）；第二类涉及河道、工程管理与监督，包括河道整治、水工程建设与管理、河道管理内建设项目审批等；第三类是水行政执法，包括水事纠纷调处、执法检查、行政处罚等。

3. 结合方式

流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，是以国家对水资源综合管理与地方行政区域分级管理为基础的。由于《水法》规定国务院水行政主管部门负责全国水资源的综合管理和监督工作，流域管理机构行使法律、法规和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责，县级以上地方水行政主管部门按规定的权限负责本行政区域内水资源的综合管理和监督工作。因此，对流域管理与行政区域管理相结合既要规范管理事项如何结合，又要规范管理机构如何结合。流域管理与行政区域管理相结合的方式大致可以归纳为4种：（1）服从关系：以流域为单元水资源宏观管理事项中流域管理与行政区域管理的关系，即分级管理服从综合管理。如流域范围内的区域规划应当服从流域规划；在省际边界河流上建水资源开发、利用项目应报流域机构批准；开发、利用水资源必须服从防洪的总体安排；建设水工程必须符合流域综合规划等。（2）合作关系：涉及上下游、左右岸各方利益，须由流域管理机构与有关省级行政区域的水行政部门共同完成的事项中二者的关系。例如，流域管理机构会同省级水行政主管部门编制规划、拟定水功能区划；国务院水行政主管部门或流域管理机构商省人民政府划定工程管理和保护范围；跨省水量分配方案和水量调度预案，由流域管理机构商有关省人民政府制定等。（3）分工关系：实施各项水资源管理制度和直接管理水资源的具体事项中，流域管理机构与省水行政主管部门之间的关系。如实施取水许可制度，审批河道内建设项目，对资源的动态监测，对设置排污口审批等。（4）监督关系：省际边界水事活动和水事纠纷调处中流域管理机构与地方行政区域的关系。如在省级边界河流上建设水资源开发、利用项目要由流域管理机构批准；流域管理机构依据职权对违法建水工程的查处等。

由于水资源管理与开发、利用、节约、保护涉及面广，因此流域管理与行政区域管理之间的关系会以各种形式表现出来。特别是随着水资源管理体制的改革，各种管理制度、机制在不断探索创新，因此新型的流域管理与行政区域管理相结合的方式也在不断出现。

4. 权限划分

在已实施的水资源管理制度中，取水许可制度是按取水量确定了各流域管理机构与省水利厅局的管理界限，水量就是流域与分级的权限划分的标准。河道管理制度中是以直管范围与非直管范围确定了流域管理机构与省水利厅局的管理分界线。同样，在水资源监测、水域纳污能力的标定，设置排污口的审查与诸多水资源管理事项中都必须合理地确定管理权限的划分。只有明确了权限，才不致出现管理缺位或管理重复，减少或避免矛盾，形成有序高效的管理机制。

5. 法律保障

建立流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制：一靠法律法规；二靠制度；三靠机制；四靠行政指令。其中后三者亦须以法律、法规为依据。因此从一定意义上讲，立法是建立流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制的保障。水法规定了国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但是建成这一体制要靠立法来保障。特别是体制要通过机制和制度来实现，只有通过立法才能形成强制性的规定，保证制度实行、机制运行。

第四节 水资源综合管理的政府制度、企业制度与中介制度

为了在水资源综合管理方法中实现水资源的高效、公平及可持续管理，需要对体制实施较大的改革。从国家一级向下至村或市一级，或自一个小流域向上至一个流域的从属原则需要遵循，它可使行动一直下达至适宜的最下层次。除政府机构外，还应包括私营公司、妇女及社会弱势群体能充分参与的社区组织、非政府组织及其他社会团体。所有这些组织机构在增加水的供给，保持开发与保护的平衡，以及使水成为经济和社会商品方面起着重要的作用。

一、水资源综合管理的政府制度

在水资源综合管理中，作为实施者的政府，通过包括提高决策者及一般公众对水资源综合管理重要性的认识等参与方式发挥作用。政府的实施作用意味着，一个可实施参与和由需求推动的可持续开发的框架将取代水资源利用和管理中原有的行业内部指令性的、集中的方法。如果政府起推进和仲裁的作用，国家的负担可以减轻，公众作用的效果会提高。所以，政府应营造这样一种环境：让与某一问题有利害关系的行动者都能参与其中，并且通过谈判制定出可以接受的水问题解决方案。换句话说，政府应该改变传统的自己配水、自己调水、自己监管、自己审批的水资源管理思路，完成角色转换，依法行政，创造和维护良好的水资源综合管理实施环境。（一）管制和控制的职能

政策制定、规划、水配置、监测、执行以及争端的最终解决仍然需要政府负责。现在已普遍认为，政府在可能的情况下应削弱作为服务提供者的角色，把更多的精力放在对各专门服务提供机构的管制、控制上。其他的一些机构，如私营部门或独立的半国营性机构，可在管制机构的监督和控制下提供水服务。私营部门参与提供水服务，尤其是在供水和卫生子行业，将有助于减少政府在水管理中的作用和压力。但实际情况并非如此：随着运行职能逐渐移交给私营部门，公共部门的任务会发生变化，公共机构需具有监督和管制供水服务的能力，以确保以合理价格提供足够的服务。简言之，私营部门的参与一般要求政府加强管制而不是放松管制。而且对贫困社区还需要政府和其他外部资金提供启动资金。对效率低下、利益冲突和缺乏透明度管理的忧虑，以及许多政府在提供必要的水投资上的困难的不断增加，都使政府趋向不再充当服务提供者的角色。（二）公共服务的职能

尽管所有的政府都应该尽力将服务转交给非政府的利害相关者，但在一些国家要做到这一点可能需要多年的时间，而且在水服务明显包含公益性质（如防洪、废物的集中处理）的情况下，继续进行公共事业投资是必要的。在政府仍然保留提供服务职能的情况下，服务机构不应管制自己的原则是很重要的，管制和服务职能分开有助于确保透明度和责任感。

世界上有五分之一的人口（一般为最贫穷的人）不能获得安全的饮用水，一半的人口没有足够的卫生设施，这一事实已被视为是对公共服务提供机构的指控，它迫使许多政府和城镇寻求私营部门的帮助。然而，私营部门的参与不应被当作能立刻解决能力和投资问题的灵丹妙药。也许，私营部门参与的最大作用是激发责任感，鼓励竞争，从而改善公共机构的运行。尽管呈现私有化的趋势，但政府在促进私营部门的参与方面仍起着关键作用。事实上，在可以预见的将来，公共机构仍然将为大多数用户提供服务。因此，当前，把更大的注意力放在改善公共部门的运行上是非常关键的。改善公司的效益，无论是国营公司或是私营公司，必须有政府决策的支持，解决一些如水价、人员过剩、城市弱势群体的需求等的关键问题，并且为成功运作提供法律和体制框架。（三）维护水市场秩序的职能

所有的市场都需要政府的支持，以为活跃的交易和竞争提供法律、社会和经济环境。原则上，为使水获得最大价值的使用，可利用水资源应能够在市场上进行交易。虽然从理论上讲水市场是相当有效的，但实际上水市场在适宜的体制下还需要有机制确保交易不使其他用水户（包括环境）承担额外费用，不允许强势利益群体垄断供水，让弱势群体能得到基本服务。在原水分配和对终端用户的供水服务方面，当政府选择让市场机制发挥较大作用时，必须有配套的法律和规章制度以应付市场失灵。（四）协商与合作的职能

水资源综合管理的一个关键要素是在决策过程中综合考虑各部门的意见和利益，并对上下游关系问题给予适当关注。理想的情况是，通过与各级政府直属的所有相关部门以及位于流域不同地区的其他利害相关者进行协商，达成一致意见。只有这样才能规划整个流域的水分配，避免把水资源不适当地分配给某一部门，而造成可产生较高价值的用水户却得不到水服务。如果将提出的所有要求（数量和质量）都摆在桌面上，一切对所有利害相关者来说是透明的，那么，就可以帮助确定哪些对于可持续水资源管理是可行的。

为了确保与水有关的各部门以及整个流域内水管理工作的协调，需要建立正式的合作及信息交换的机制和方法。这种协调机制应位于最高政策级别。政策的实施是那些直属机构、私营机构以及社区组织的事情，它们最能充分利用独立决策和规模经济的优势。为保证综合的效率，需要在有关机构之间建立适当的财务联系。这将为跨部门的行动提供激励。

二、水资源综合管理的企业制度

企业是市场的微观主体，水资源管理不但需要政府，更需要培育水资源的大市场和一大批涉水的大企业。（一）建立政企分开、政资分开的现代涉水企业制度

目前，中国存在各种涉水企业，主要是水产品的生产者和供应者，包括常说的水利企业，即全国各大中小水库、水利枢纽等水利工程的建设、管理单位，还有城市中的水务公司以及商品水生产厂家等等。随着中国改革开放的深化，国家对公用事业行业己开始对各类资本全面开放，水务市场也随之敞开大门。国外和国内的水务公司投资水务的热潮风起云涌。法国威立雅水务集团公司、苏伊士公司等“供水链条”的建设，给中国的水利企业提供了先进的管理经验。涉水企业应该通过改革建设成为水务一体化企业，完善公司治理结构，成为市场的中坚力量。水利企业和城市水务行业必须实行政企分离，建立高效率的政府监管机制和企业经营机制，正确处理水务局与水务企业之间的关系。

涉水企业的改革，深圳的经验值得借鉴。深圳由国有资产管理局或国有资产经营公司负责对水务国有资产进行的监管和水务局对供水、排水、污水处理等水务经营企业进行的行业监督管理相结合，用委托人与被委托人之间的资产纽带关系取代传统体制下政府与企业之间的行政隶属关系，水务企业在遵循严格综合的行业监管条件下，成为享有自主经营权的法人实体。组建城市水务资产经营公司和城市水务企业集团，盘活城市水务存量资产，强化水务资产运营，探索水务资产重组、资产变现、直接上市、企业债券、政府贴息贷款等方法，多渠道解决水务投资的瓶颈问题。（二）建立多元化的水务投融资制度

国内外的经验表明，供水、污水处理必须走市场化、产业化、专业化、社会化的路子。因此，应当积极创造条件促使民间资本和海外资本流入城市水务行业，重点鼓励和吸引社会资本和外资投向城市水源工程和净水厂、城市污水处理及回用设施的建设与运营。在这种多元化的水务投融资制度中需要考虑以下几个方面：

1. 拓宽投融资渠道

水具有许多重要特性，这些特性要求保证对与水有关的基础设施的公共投资。例如，防洪和防止水媒疾病是公益事业，不能按个人受益和使用进行收费。此外一些投资规模大、周期长，还存在政治干预风险的工程可能会降低私人投资的积极性。为了确保涉水行业的资金充足，需要加强捐助者和接受者就资金管理及分配给水资源开发的资金的对话。应督促国际社会和政府保持并增加其对水资源部门的援助，以解决具体问题。通过加强公共、私营、国家、双边、国际之间的交流与合作，引入实施措施，动员未开发的社区财务资源，建立、培育自力更生的信贷机制，这样增加资金。

2. 明确投融资各方责任

在考虑水利基础设施需要的投资时，要分清不同的行动者在不同投资中应承担的责任。首先是为消除可利用水资源在时空上的分布不均，保证并提供开发、维护足够的水基础设施，保护人民免受洪水和干旱袭击而需要的投资应由公共机构负责，这些机构应属于国家级或次国家级；其次是将水输送到用水户（家庭、工业、能源生产者或灌溉）以及消除废水或排除多余水方面的投资应由地方或地区政府、专门的灌溉机构或各类水机构负责；最后是对于每个用水户根据自己的财力解决自己水问题方面的投资应由个人负责。

3. 营造私营企业参与投融资的良好环境

水利工程工期长（包括前期工作的时间也长）、投资大，电站建设小的也要7至8年、十几亿资本金，大的要十几年，要几十亿、上百亿资本金，大量的、长线的投资使国家财政的压力越来越大。因此发展中国家政府只能通过增加私营企业参与融资的机会，但这种融资只有在法律提供投资安全的条件下才能实现。涉水企业特别是水利企业应当寻找战略投资者作为经营伙伴。水利开发有长远、稳定、理想的回报，战略投资者的加盟，可以缓解中近期压力，减轻还本付息负担，促进制度创新。水利企业本身一般都是国有控股公司，寻找一个非国有公司参与，主动、适时、分阶段地向战略性伙伴出让国有股权或出让企业债权，可以产生制度创新效用，增强新公司今后的谈判能力，利于新公司治理结构的完善。私营企业的投资只有在投资收益率与预见要承担的风险相当时才能发生。在这方面，需要将商业风险与政治风险分开，尤其应重视对金融和经济风险的评价。尽管为了吸引投资，需要消除某些风险（例如没收财产、对管理的不适当政治干预），但这并不意味着高效运行的所有风险和激励因素都能消除。这样做，不仅政府或用水户要承担投资风险的压力，而且私营企业在运营上的效率优势也将丧失。在确定涉水投融资的服务合同时，水行政部门应仔细研究与承包商分担风险的问题，尤其是利息与汇率、财务条件、无限制强制购买产品等问题。对融资来说，最有吸引力的因素是保证长期可持续性，即通过制定合理价格和实行独立管制来促进成本回收。政府要保障私人企业的进入，必须考虑解决很多问题。这些问题包括：为公共产品以及有价值的产品提供资金、管制人员过剩、限制过分的政治干预、允许灵活制定水价等。私营部门的运营条件需要在标书、合同以及管制程序中阐述清楚。在这些问题中，以下方面应达成明确的协议：提供的服务质量，定价政策尤其是对穷人的补贴或交叉补贴，公共机构的决策范围和私营公司负责的范围。（三）发展现代涉水产业

既然水资源比石油还重要、还紧缺，理所当然应出现比石油、石化企业还要大的“中水集团”，它们投资南水北调，成为真正的“业主”，中国“涉水产业”（不是狭义的养殖水产的水产业）应是中国最大的行业之一。中国只要有真正的水市场，定会出现“水往高处流、大资本往水产业流”的后果，那时，中国的水安全定有保障。如果中国发展一批涉水的企业、上市公司、保险公司，有水的一级、二级市场，那时可以成立“水监会”，监管涉水企业和各类水市场。

三、水资源综合管理的中介制度

水资源中介组织是在市场经济条件下，水资源开发利用和管理过程中出现的新事物。既然有涉水政务，还有涉水企业、水市场、水交易等等，应运而生必有水资源的中介机构，介于企业与政府之间，承担不少现政府行权的职能。水资源中介机构首先是行业协会，“中水协”，行使行业管理服务。水资源管理中介组织应当充当水资源经纪人的角色，主要从事水权交易咨询和服务，水质评价、咨询和服务，水量评价、咨询和服务。此外，由于现行许多涉水技术信息部门隶属政府，信息经常失真，所以中介组织还可以为任何涉水主体提供客观的水信息服务，对水纠纷仲裁提供法律服务。对于水资源中介组织，目前尚处在理论研究之中，实际水资源中介组织还是很少的。随着水资源管理制度的逐步健全，水资源中介组织将在水资源开发利用和管理中发挥重要的作用。

第四章 水资源的产权管理

第一节 产权及相关概念

一、产权及其特征

产权（Property Right）是法学和经济学中的一个重要概念。产权在法学意义上归结为权利与义务，而在经济学范畴内，产权注重的是效率与利益，它表现的是一种人对物的关系上的人与人之间的关系。费希尔（Fisher）认为：“产权是享有财富的收益并且同时承担与这一收益相关的成本的自由或者所获得的许可。”产权经济学家阿尔钦（A. A. Alchian）认为：“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品使用的权利。”巴泽尔则认为产权概念与交易成本是密切相关的。德姆塞茨认为：产权是自己或他人受益或受损的权利。菲吕博腾和配杰威齐（E. G. Furubotn and S. Pejovich，1972）对产权下了个总结性的定义：“产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。”这个定义强调了在人与物的关系后面人与人的行动关系，同时把产权同稀缺资源的有效利用这个经济学基本问题联系在一起。

二、产权制度及其功能

产权所具有的各种属性，在现实生活中，需要一定制度的保障才能实现。产权制度就是以产权为中心，用来界定、约束、鼓励、规范、保护和调剂人们产权行为的系列制度和规则。产权制度是人类社会发展到一定历史阶段的必然产物，是协调社会生产力与生产关系的结

[1]果。产权制度不仅影响国民经济的发展，而且也影响人们的各种经济行为，其功能多种多样，其基本的功能主要表现在：第一，制约功能。产权制度的制约功能规定了产权主体不能作为的空间范畴，超过这个空间，产权主体就违规，将会受到不同程度的惩罚；第二，激励功能。产权制度能够为产权所有者提供一定程度的合理收益预期，从而不断激励经济行为主体努力从事经济活动；第三，高效率配置稀缺资源功能。产权制度重新确定了产权所有者对资源的行为权利关系，从而决定了资源在各行为主体之间的分布状态。产权制度影响资源配置及其利用效率。合理的产权制度总是使资源的利用向高收益方向流动，它通过产权的交易来实现。注释[1]巴泽尔．产权的经济分析．上海：上海三联书店，上海人民出版社，1997.

第二节 水权与水权制度

一、产权理论与水资源管理

水资源是一种公共资源（CPR），也是一种公共财产。对于类似水资源此类公共资源采取私有化配置还是非私有化配置，产权经济学家们存在不同的观点。科斯定理提出，当没有交易费用时，通过自愿协议，将产权作重新分配，可以使社会福利实现最大化；当存在外部效果时，可以通过产权重新分配使外部效果内部化。科斯产权理论特别强调私有产权的意义。著名产权经济学家德姆塞茨也认为，只有私有产权才能完成推进市场化和提高经济效率。在此基础上，科斯产权理论的支持者们将私有产权配置观进一步推广至公共资源领域，同样认为私有化配置公共资源是一种更为有效率的配置方式。同时他们认为，政府在公共资源产权配置中的作用仅局限于——明晰产权，产权明晰以后即可通过个人协商使外部效果尽可能内部化，然后再交给市场去取得有效率的结果。

科斯定理在解决公共资源的外部效果方面为人们提供了一条新思路，但无限地推广到公共资源产权私有化，也遭到许多西方经济学家的批评。华盛顿大学经济系教授巴泽尔（Y. Brazel）认为，从理论上讲，产权全盘私有化是行不通的，任何产权的界定都会留下一个“公共领域”，由于信息成本的存在，任何一项权利都不可能完全得到界定，没有界定的权利就把一部分有价值的资源留在了“公共领域”里。美国经济学家布罗姆利认为公共资源产权私有化是不可操作的。布罗姆利指出，所有权结构对跨时间选择和生态系统保护等问题十分重要，生活在未来的人或动植物不能到这儿来为自己的利益说话；在市场交易中也无法通过所有权来保护它们的利益。那么，后代人和生态系统必将受到损害。只有依靠政府“强行安排”一定的制度才能保障它们的利益。

美国经济学家斯蒂格利茨不同意产权私有化的观点，并称之为“科斯缪见及其扩展”。他认为，虽然明确产权可以解决某些外部性问题，但不完全市场和不完全信息是导致“市场失灵”和“政府失灵”的共同的重要根源。为了提高政府干预经济的效率，斯蒂格利茨提出以下建议：第一，尽量避免垄断。有些由“政府提供”的公共物品，不一定由“政府组织生产”，可以由私人组织生产，政府买过来，再提供给社会，如某些军用品等。鼓励公共部门之间实行竞争。虽然可能导致重复生产，但只要适度，有可能比独家垄断更有效益。政府的经济功能分散化，分散给地方政府和社区，这样可以产生竞争，带来效率、革新，并更好地适应公众的需求。第二，政府合理再分配，使之更加公平。第三，增加政府工作的透明度，提供更多信息。

二、水权与水权制度的涵义

水权又称水资源产权，广义的水权是指与水资源有关的一组权利的总和，是水权主体围绕或通过水而产生的责、权、利关系，其最终可以归结为水资源所有权、水资源使用权、水资源工程所有权和经营权。

狭义的水权是指水资源的使用权和收益权，是一项建立在水资源国家所有的基础上的他物权，即一种“用益物权”。②它的获得是依照法律的规定或者通过双方当事人的交易来实现。从法律上对水权的界定可归结为对水权的拥有和转移所产生的法律上权利义务的变化，而在经济学上对水权的界定的意义则在于由水权的拥有与转移而产生的效率与效益。本研究所指的水权是指狭义的水权。（二）水权制度

水权制度是划分、界定、配置、实施、保护和调节水权，确认和处理各个水权主体的责、权、利关系的规则，是从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。

三、水权的特性

流域水资源产权与一般的资产产权不同，具有明显的特性。结合我国的实际情况，流域水权的特性主要表现在以下几个方面：（一）流域水权的准公共物品属性

由于水资源具有川流不息循环不己的自然属性，流域水资源的所有权属于国家，具有公有资源的属性，是一种准公共物品。在我国，由于目前流域水资源的使用权被置于“公共领域”，这就必然激起流域范围内的各区域经济主体索取和利用尽可能多的水资源，侵占尽可能大的水环境，以便自己能获得更高的经济利益，流域的整体利用效率则放在其次。这样做的结果是流域水资源的严重短缺与过度浪费同时并存。（二）流域水权的竞争性

当许多用水户使用同一流域内的水资源时，这一流域内的水在使用上就具有了竞争特性。公有资源缺乏产权的界定，容易造成先来先用现象。公有资源的公开获取性质，用户之间的竞争，造成水资源的过度使用，并且随着需求量的大幅增加，水资源的稀缺程度加重，边际收益越来越高，竞争利用的现象加剧。当水资源的使用未加限制时，则为一种共享性的资源，即某人在使用同一流域内水的同时，并不能排除他人同时使用；当某人的抽取量超过回流量（尤其是上游使用者），他人（下游使用者）对该流域的水的使用会受到影响，甚至容易导致互相竞争，以至于使用者缺乏保护激励，加速该资源的耗竭。因此，对于一定流域内水资源竞相无序的使用，造成的结果是：使用成本增加过速，早期使用者消耗过多的水量。（三）流域水权的外部性

外部性是指那种与本措施并无直接关联者所招致的效益和损失。水权具有一定的外部性，它既有正的外部经济性，也有负的外部不经济性。例如，如果流域上游用水户过多地利用水资源或将污水直接排入河中，都会给下游用水户的水资源利用造成负面影响；同样，在某一流域内修建大型水库，由于改善了流域局部的小气候，可能给周边地区带来额外的效益，如增加旅游人数，增加就业机会等。（四）流域水权的分离性

根据我国的实际情况，水资源的所有权、经营权和使用权存在着严重的分离。这是由我国特有的水资源管理体制所决定的。我国《宪法》和《水法》都明确规定：“水资源属国家所有”，但从实践上看，由于我国水管理体制的多层次性、区域性和交叉性等复杂情况，水权往往归部门或者地方所有，导致水资源优化配置障碍重重，国家水资源拥有的产权流于形式。而地方或部门通过一定的方式将使用权转移给最终使用者。水资源的所有者、经营者和使用者相分离，导致水权的非完整性。

四、水权体系的构成

水权体系是建立在水资源的自然条件基础上，以满足社会、经济和环境需要为目的，通过立法来确立和保障，并通过行政机制和市场机制来实现的一整套关于水资源的权利体系。因此，水权体系的构成是比较复杂的，水权属性不同，水权体系的构成也不一样。如按照水体类型，水权体系包括地表水水权和地下水水权，地表水水权又包括河流水权、湖泊水权等；按照水权主体的地域范围属性水权体系包括国家层水权、区域层水权、流域层水权；按照水权主体的行业或部门属性水权包括农业水权、工业水权、市政水权、生态水权；按水资源用途的可包括生活用水水权、生态用水水权和生产用水水权等等。本书在讨论水权体系的构成着重于按照水权内涵对水权进行权利束分解，即水权体系是包括水资源所有权以及由所有权派生出的其他权利和实现这些权利的权力的总和。

五、水权制度对流域水资源利用的影晌

清晰的流域水资源产权是指产权主体清楚，并对流域水资源具有[2]绝对的所有权、处置权、收益权和分配权。现代经济学认为，合理的产权制度就是明确界定资源的所有权和使用权，以及在资源使用中受益、受损的边界和补偿原则，并规定产权交易的原则以及保护产权所有者利益等。在水资源的管理过程中，明晰水权是水资源管理的重要前提和依据。无论是在微观上制定用水定额，还是在宏观上制定控制指标体系，都离不开明确清晰的水权安排。产权明确、清晰，就是财产的各项权能、风险责任的主体是清楚的，不同的经济当事人对某所拥有的财产的某项权利的边界是确定的，从而财产的处置、使用、收益分配及责任都明确地落实在经济当事人身上。产权制度对资源配置具有根本的影响，它是影响资源配置的决定性因素。因此，清晰的界定流域水资源产权可以促进流域水资源可持续利用。（二）明确的流域水资源产权可以促进水权交易

流域水资源的产权如果不明确，一方面将造成流域内上、中、下游用水户利用水资源的低效率，和流域内农业部门、工业部门和公共部门生产的低效率，另一方面，也会阻碍交易行为的发生，导致交易规模过小，无法藉由交易行为提高经济效率。（三）流域水资源产权对生态环境的影响

在流域水资源产权不清的情况下，水资源的开发利用会对生态环境产生极其重大影响，主要表现在少部分人的利益获得建立在多数人损失的基础上。生态环境资产产权具有典型的公有性，环境容量资源的终极所有权属于流域内的公众，国家是环境容量资源终极所有权的代理者，而地方政府拥有使用权。地方政府是生态环境保护的主体，从费用效益角度来研究，地方政府拥有环境容量资源初始使用权并从中获得使用收益的权利，只有如此，才会有足够的积极性监督排污企业，从而对生态环境产生积极的影响。所以，明确清晰的水权对于生态环境保护是极为重要的。此外，考虑到可能给第三者和环境造成的负面影响，可以把环境保护的相关强制性规定作为水权交易前提条件之一，比如规定所转让水权的水质标准，这样不仅可以减少导致环境恶化的诱导因素，而且同时能够提高用水者的环境意识。（四）流域水资源产权对水资源开发利用与保护激励

由于清晰的产权给所有者带来可预期的收益，对个人或者团体投入资金、劳动改善资源资产质量起到激励作用。市场经济体制下，实行多渠道、多层次投资开发利用水资源，加强水权、产权管理，实行所有权与使用权分离，实行资源有偿使用和转让，有利于促进经营者和使用者对资源的合理开发利用，提高水资源利用的经济效益、社会效益和生态效益。由于我国水资源分布极不均衡，随着众多河流上下游、流域间取水调水工程的实施，地区间对水资源的争夺必将加剧。实践表明，明确水权对促进水资源开发利用产生积极影响，可以克服经营使用中的短期行为，鼓励长期投资和促进可持续发展。

六、我国流域水权制度演进与发展趋势

我国当前的水权制度沿袭了社会主义公有制和计划管理体制，即所有权上水资源属于国家所有，管理上为政府行政计划统一调控。从理论上讲，我国水权制度属于一种公共水权制度。我国的公共水权制度主要包含三个基本原则：一是所有权和使用权分离，即水资源属于国家所有，但个人和单位可以拥有水资源的使用权；二是水资源的配置和水量分配一般通过行政手段完成；三是水资源的开发和利用是在[3]国家统一规划和部署下完成。

我国的公共水权制度是整个经济体制的一部分，它随经济体制的制度变迁而变革。建国以来，我国公共水权制度变迁可以大致划分为三个阶段：第一阶段，50年代到80年代中后期，该阶段的主要制度特征是高度集权的计划经济，水资源的所有权和使用权高度统一，水资源由国家无偿调拨，对水的使用实行福利分配。第二阶段，80年代到20世纪末，该阶段的主要制度特征开始是实行取水许可制度和有偿使用制度。1988年《水法》和1993年《取水许可制度实施办法》的颁布与实施标志第二阶段的开始。取水权的出现标志着所有权与使用权开始发生分离，依赖于行政权的许可权产权模糊，且不能转让。在取水许可制度下，水资源配置的行政计划管理体制被强化，取水权须经过层层行政审批制度。水资源作为经济物品的意识逐步上升，国家开始收取水资源费，水资源福利分配向有偿使用转变。第三阶段，2000到至今，水权交易市场开始萌芽。2000年11月24日，浙江东阳—义乌的水权交易标志着水权市场的诞生，这一事件对传统的法律法规提出了挑战，对现有的不允许水权转让的取水许可制度形成了冲击，同时对水权的清晰界定和水权理论都提出了更高的要求。这一阶段仅仅处在开端，并没有完全改变现有水权制度的现状，但它预示我国的水权制度将发生一系列重大变革与创新。

我国目前的公共水权制度概括有如下内容：（1）实行水资源公有制度。我国《宪法》第9条明确规定：水流等自然资源属于国家所有，即全民所有。新《水法》第3条规定：水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各农村集体经济组织使用。（2）实行取水许可制度。对于水资源的使用权，目前我国法律并未明确提出，只规定了取水权（即取水许可制度）。取水权是指自然人、法人或其他组织依照法定程序取得的取水利用的权利，实际上不是物权，而是一种准物权。新《水法》第7条以及1993年国务院颁布的《取水许可制度实施办法》，均对这一制度进行了明确和具体的规定。（3）实行水资源的有偿使用制度。新《水法》第48条规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应申领取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。（4）水资源使用具有优先顺序。新《水法》第21条和《取水许可制度实施办法》第5条均规定：水资源利用应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。在干旱和半干早地区，应当充分考虑生态环境用水需要。（5）禁止水权流转和交易。《取水许可制度实施办法》第26条规定了取水证不得转让，取水证期满后自行失效，需延期者应重新申请。（6）实行水资源流域管理和行政区域管理相结合的管理体制。新《水法》第12条规定：在国家确定的重要江河、湖泊设立流域管理机构，实行流域综合管理。（7）国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。国务院发展计划主管部门和水行政主管部门负责全国水资源的宏观调配。（二）我国流域水权制度发展趋势

现代产权经济学认为合理的产权制度是社会正常运转的保证，是资源合理配置的基础。高效率的产权制度结构首先要求必须是明晰的、排他的和可转让的。目前我国水权制度中水资源所有权与经营权不分，中央与地方以及各种利益主体的经济关系缺乏明确的界定，水权界定模糊且又不允许转让，种种问题导致了我国水资源的低效利用和配置。因此，明晰和合理配置水权以及加快建立水权流转制度己成为我国当前水权制度建设的重点和未来发展趋势。（1）明晰水权，合理配置水权

我国现行的水权结构发育不完全，水权在法律上仅明确了所有权和取水权，没有使用权的概念。而取水权只是种准物权，它是由政府行政审批授权的，由于管理者权限不清，行政监控权过大且缺乏相应的行政监督，取水权的权益比较模糊，不确定性很大。从法规与实际操作过程来看，取水权还缺乏足够的排他性。这种模糊、弱化的产权制度结构难以对用水者产生激励和约束作用，因此导致在许多流域内水事纠纷频频发生，流域上下滥用水资源现象也异常严重，90年代以后黄河断流更趋频繁的现象就是一个明显例证。因此水权的明晰将成为我国开展水权制度建设的首要任务。（2）建立水权流转制度

我国的《取水许可制度实施办法》中明确规定，禁止取水权的转让。尽管当时这样制度安排是为了保障政府宏观配置的延续性，但是单一而又长期的计划手段配置资源，造成了我国水资源配置效率低下、资源价格不合理、管理粗放、使用浪费等等问题，阻碍了水资源的可持续利用和社会的可持续发展。高效率产权制度的必要条件之一就是要求产权是可以转让的。水权交易的限制，意味着完全屏蔽了市场配置的作用，水资源在微观层次上的优化配置就无从实现。这一缺陷己逐渐为大众所认识，我国水资源流转制度的空白和缺陷是造成我国水资源配置效益低下的关键原因，应确立水资源的基本交易形式。从其他国家的经验来看，水权流转制度的建立和完善是人口增长、经济发展带来水资源紧缺问题后的必然结果。面对有限的水资源条件及日益增长的用水需求，有效的解决办法之一就是通过实行水权流转以实现水资源的高效和合理配置。国外经验表明，通过建立水权流转制度，带来的益处包括：优化了水资源配置，提高了水资源使用效益（即水资源由效益较低的产业向效益较高的产业流转）；控制了总用水量，更好地保护了环境用水需求；水权分配更加清晰，用水者的用水安全性得到加强，用水者的用水风险完全由自己承担，减轻了政府的压力；促进了政府和管水机构提高管理效率，建立更有效的管理机制，提高了水资源管理中公众参与的积极性；节省了政府开源（如新建水库）的投资，等等。结合我国的情况来看，建立水权流转制度的内在因素（水资源短缺程度加剧）和外部条件（政治体制改革稳步推进，市场经济体制已初步建立，并将不断完善）己经初步具备。注释[2]阮本清等．流域水资源管理．北京：科学出版社，2001.[3]常云昆．黄河断流与黄河水权制度研究．北京：中国社会科学出版社，2001

第三节 流域水权配置管理

一、流域水权配置的原则

所谓流域水权配置是界定水资源的使用权，根据不同水平年的水资源量确定各水权人的水权量的过程。水权配置的基础是《宪法》和《水法》等法律法规确定的水资源管理的基本制度，并遵循水资源管理的原则。（一）坚持国家的所有权

水资源国家所有是我国公有制的基本体现，同时公共自然资源公有化也是一种全球化趋向，越来越多的国家都将水资源的所有权立法为国家或地方所有，并意识到水资源只有通过公有的制度安排才能更好地实现优化配置和可持续利用。水资源国家所有权指国家对水资源具有占有、管理、使用、收益或处置的权利，其中包括国家对水资源统一规划、统一调度和支配等权利。所有权是终极权利，权利拥有者可以按照一定的程序依法改变其他行为主体所拥有的相关权益。（二）所有权和使用权相对分离，权利进一步明晰

由于水资源功能的多样性、利用方式多样性和影响的广泛性，为了满足各方面用水需求，提高开发利用的效率，使用权与所有权可以相对分离，即任何团体和个人在保障社会公众利益的前提下，都有依法用水的权益，并拥有相应的收益权。《水法》规定，“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益”。这一规定为水资源的所有权与使用权相对分离提供了法律基础。使用权指的是企业、团体与个人按照法律规定以各种方式使用水资源的权利。在一个完整的使用权的定义中，应明确界定这些要素：用水的数量、质量、时间、地域、用途、优先程度，还包括废水排放的数量、水质及地点等。这几种要素中的任何一个要素发生变化，都将影响其他使用者的权益。使用权权利及其责任主体明确后，应根据一定程序，使之合法化。比如，允许某用户从河道中取水后，经水行政主管部门核准，发放用水许可凭证。（三）尊重历史，遵循优先

尊重历史主要有两层含义，首先是要尊重水权许可制度的成果，流域水权配置中初始水权的界定要坚持以现有水权许可为主要依据，避免给现有用水者造成不必要的混乱、恐慌和新的纠纷。其次，初始水权的界定还要尊重历史上用水许可涵盖的习惯用水，如我国新《水法》规定的“家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水”，又如沿河未纳入灌区管理的河滩地等小块农田的灌溉用水等，这实际上也是对用水和固有权利的保障。遵循优先权原则，即水源地优先、用水现状优先、用水效率优先等。优先权的确定要实事求是、因地制宜，即随着社会、经济发展和水情变化而有所变化，同时在不同地区也要根据当地特殊需要，确定分配次序。（四）合理性原则

我国水资源相对短缺，局部稀缺。因此，水权的管理必需坚持用水的合理性原则，加强水资源的节约与保护，提高水资源的经济合理利用率，实现资源的高效、合理配置。其次，用水合理性原则的实施，也有利于避免水权的滥用。例如：在未实行水权交易的流域或地区，通过施行类似美国西部的科罗拉多州“不用即废”的合理性原则，当水权人不利用水资源（达到一定期间）便不再享有水权，有利于闲置的水权的再利用，在制度上也为新的水权申请者提供公平的机会。（五）可持续利用、留有余量原则

流域水权的配置最主要是水量的分配。一个流域的开发利用，必须预留出一定的水量以维持生态和环境的基本平衡以及应付干旱缺水之需。另外，不同流域地区经济发展程度各异，产业之间及用户之间需水高峰发生时期不同，人口的增长和异地迁移也会产生新的基本用水需求。因此，水权配置要适当留有余地，预留部分资源的水权，为生态和未来留有空间。国外一些发达国家，流域水资源的合理开发利[4]用一般控制在50%一60%左右。

二、水权分配的关键参数

初始水权优先权应以占用优先权为主，兼顾河岸权，适当考虑用水目的。在初始水权分配的空间秩序界定的表达上，区分水资源的紧缺程度，选定适当的表达，对于水资源丰富且尚不会发生用水矛盾的流域，完全可以采用以取水许可授予时间为主，设立先占优先权；而对于水资源相对紧缺，枯水期即会发生用水冲突的流域，特别是针对个别用水的总取水量超过实际可更新的水资源总量的区域，不妨借鉴日本关于稳定水权、湿润水权、暂时性水权与暂时湿润年份水权的划分，通过不同的取水保证率条件，明确界定优先级别，对已存在的过度用水通过降低保证率加以限制，比完全削减其用水更利于化解矛盾维持现状。（二）水权分配的时间位序界定

我国的水权初始分配，实际上就是水权的初始化。对于初始分配中直接采用占用优先权的水资源丰富的地区，初始水权优先权的表达即以所界定的时间为准；而对于通过取水保证率来确定优先权的缺水地区，初始水权相互间的优先顺序只能以取水保证率划分，并以统一设定的标准时间为初始水权：相对于其后的新水权在占用优先权下的优先位序。（三）水权量的界定

关于水权量的界定，必须明确设计取水能力、取水许可指标、实际用水量之间的关系，从过去水资源管理和相应水工程的建设管理分析，设计取水能力往往是在工程建设之初经有关部门批准的针对特定取水状态而设立，其目的和依据都是取水量，因此它不应成为初始水量界定的根据。而对于取水许可指标和实际用水量而言，则须根据实际情况加以区别对待。首先，取水许可指标是一个平均量的概念，而实际用水量是一个波动的概念。正常情况下，实际用水量的多年平均值应小于且接近取水许可量。这时，初始水权的水量应以取水许可的总量为依据，（实际用水量的多年平均值大于取水许可量时也应如此）。而由于我国取水许可管理对总量控制不够严格，个别实际用水量明显小于取水许可量，这时，本着适度紧缩用水和坚持合理用水的原则，以实际用水量确定初始水权。此外，针对取水许可制度允许的无需取水许可的少量用水、水权初始分配则应以实际用水量为依据。（四）水权质的界定

水权质的界定，是实现水资源量与水质综合管理的标志，也是明晰水权所必不可少的一项内容。不同水质的水，其使用价值不同，如I类水通常指自然状态下的洁净水，甚至可以直接灌装饮用；域类水则可以直接进人自来水厂；Ⅲ类水已属轻微污染，需经处理才可进入自来水厂；Ⅳ类水属于工业用水以及人体非直接接触的娱乐用水；V类水则一般只可用于农灌和一般景观用水。可见，作为一项财产权，水权的质与其财产价值密切相关，必须加以明确界定。而在实际界定中，不应局限于目前国家规定的这五类水标准。可在此基础上，结合实际情况，针对特定的水质指标作更为细致的界定。

三、流域水权配置的模式

在竞争性水权制度下，流域水资源的禀赋不同，水权分配的模式也不完全相同。不同的分配模式将产生不同的效益与成本，对流域经济影响的程度亦将有所差异。为了达到水资源的合理分配与有效使用，水权所有者有可能采取严格的行政管制分配，也有可能开放市场机制的运作，或是建立其他分配机制，以配合各流域特有的自然条件与背景，并在公平与效率之间取得平衡。从水权初始分配、使用、到再调整的过程来看，按政府介入的程度来划分，我国流域水权配置可选择的基本模式包括：政府的行政管制分配、用水户参与分配以及市场交易分配。（一）行政管制分配

行政管制分配模式，即由政府负责和管理水资源的开发建设，提供水利建设经费，统筹向用水户分配水权，并可收回水权再重新分配，[5]同时禁止水权的移转与交易，以维护政府行政调控的延续性。这种模式的理论依据是流域水资源为公共资源，它需要政府行政系统的介入进行管理、分配和保护，以避免“公地悲剧”的产生和引导外部效应内部化。更重要的理由是我国及其他许多国家水资源的所有权均为国家所有，由政府行政机构进行管理分配正是所有权的必然体现。

政府可依据各流域水资源察赋差异，结合各流域不同的实际情况，分别采取沿岸、优先专用、合理使用等微观原则分配水权，还可按照行业优先、区域优先、保障粮食安全、公平分配、环境保护等宏观原则分配水权。这种分配模式的优点在于：（1）有利于国家宏观目标和整体发展规划的实现。例如我国的“南水北调”工程，它能够从供给上直接缓解北方水资源极度稀缺的现状，如此巨大的水权调配，只有在行政管制模式下才能以较低交易成本实现。还比如国家对主要产粮地区灌溉用水的保障，直接维护了国家的粮食安全，这在其他分配模式下都难以实现。（2）有利于维护公平。低收入者用水需求、环境生态用水需求、以及公共用水需求在其他分配模式下都属于弱势对象，难以被考虑或公平对待，只有在行政管制模式下，才能较好地协调公共与个体、低收入者与高收入者用水需求之间矛盾。（3）在制度安排上易于执行。我国自然资源以往长期实行计划配置，采用行政管制分配水权在制度以及行政机构上无需太多转型，并且行政管制分配过程中还可对历史和既有的用水分配予以考虑和承认，因此这种制度变迁的成本最小，易于执行。

但其缺点为：（1）缺乏流转机制，难以满足新增用水户的提出水权需求。流域水资源稀缺地区，行政管制分配将流域内可能的水资源分配完毕后，各行各业不断增加的新增需水户在谋求不到行政分配后，又无法通过市场交易获取所需水权，对后来者而言相对缺乏公平，同时也有碍社会经济的发展。这是行政分配机制的一个重大缺陷。（2）水资源商品价值难以体现，节水和改善用水效率的动力不足。行政管制分配通常是无偿或低成本分配水权，不足以反映水资源的稀缺程度，用水户更缺乏足够的节水和提升用水效率的诱因，因此往往造成稀缺与浪费并存，使水资源处于一种低效率的配置状态。即便采取“不用即废”原则重新释放水权，但往往因为政府与用水户之间的信息不对称，监督成本太高，而无法实现预期效果。（3）缺乏用水户的参与，违背行政管制维护社会公益的目标，容易造成资源配置的扭曲。（二）用水户参与分配

用水户参与分配是由流域范围内由具有共同利益的用水户自行组成并参与决策的组织，如水利灌溉组织、流域用水组织以及用水者协会组织等，通过内部民主协商的形式管理和分配水权。这些协会与组织具有法人资格，实行自我管理，独立核算，经济自立，是一个非赢利性经济组织。他们可由用水户按行业、部门等组成，其主要职责是代表各用水户的意愿分配水权，制定用水计划和灌溉制度，并承担监督职责。用水户参与分配模式的首要前提是水资源所有权为集体、地方或区域所有，或者为国家所有但需国家将分配权力下放给地方或流域用水户组织。该模式的理论依据为流域水资源是一种由布坎南提出的所谓“俱乐部资源”，这种资源具有俱乐部成员之间使用的非对抗性和对非成员使用的排他性特征。将流域水权交由流域用水户组织这个俱乐部组织进行配置，可更好地解决公地悲剧、搭便车或外部性问题。

这种分配模式的优点在于：（1）有利于提高水权分配的弹性，兼顾公平与效率。利益相关的用水户总是比行政主管机构掌握更多的用水信息，因此用水户直接参与制订的水权分配往往比行政管制分配更能体现公平兼顾效率。另外，这种模式下可以协商制订出若干不同的、更适应于各流域现状的水权分配方案，从而比单一的行政制度框架更具弹性，效率也更高。（2）降低了监督成本，提高了管理效率，增强了制度的可接受度。用水户自身参与制订的用水制度更容易被用户所执行，相应的监督成本也比行政管制低，在管理上效率也有所提高。

但其缺点在于：（1）此模式虽可以在微观上建立许多不同的、适用于各流域的分配与管理制度，但正是如此，在宏观上就难以形成一个透明化的制度，不利于监控。（2）该组织与协会是一个“用脚投票”的俱乐部，一些少数或弱势团体的利益容易被忽略。（3）该分配模式下协会之间、部门之间以及各行业之间的水权分配矛盾较难统一协调。（4）农业用水在我国占最大比例，而由于我国农民小而分散，相应的协会与组织基础非常薄弱，大范围采取这种分配模式的制度推行成本较高。（三）市场交易分配

市场交易分配模式可划分为两个层次，第一层次通过市场公开拍卖方式完成初始水权配置，第二层次是通过水权交易方式实现水权再分配和调整。

在第一层次初始水权配置中，公开拍卖的优点在于：（1）充分发掘流域水资源的经济价值，提高水资源的利用和配置效率；（2）拍卖所得可大幅提升和实现所有权收益，以保障水利工程开发的投入以及维护支出。

但其缺点在于：（1）竞争优胜者往往是水资源边际效益较高的行业或用户（如工业中的高新产业以及高效农业等等），而一些边际效益较低的传统农业、生活用水、公共用水等重要用水却得不到满足，效率虽有提升却有失公平，严重的话甚至影响经济发展和社会安全；（2）流域水资源市场是一种“准市场”，单一采取拍卖的方式配置初始水权，容易导致部分参与者垄断现象，使水权分配走向无效率。

不论水权初始分配采取何种模式，在第二层次水权再配置中，水权交易方式都可利用市场机制促使水权人以自愿性的交易方式，实现水资源重新优化配置。从社会经济角度分析，水权交易的优点在于：（1）赋予了水权人重新分配水权的决定权，一方面使新增或潜在的用水户有机会获取所需水资源，不致于阻碍经济的发展，同时还可使有超额需求的现有用水户更容易获取所需水资源。另一方面，还可增加原水权人投资改善用水设施的动力；（2）使水资源由低效益向高效益用途转移，提高水资源的配置效率；（3）通过市场交易机制，可促使水权人考虑水资源使用的机会成本，产生自主节水的诱因，降低节水管制的监督成本，这点对减少我国当前较为严重的农业用水浪费现象尤为突出；（4）使水权成为一项有市场价值的资产，从而活络水资源的资产流动性。

但其缺点在于：（1）对水权的同质性要求较高，非同质性水权交易技术难度比较大；（2）对取水点监测、取水计量、输配水设施等配套设施的建设要求较高；（3）单一市场交易模式，较难控制对第三者的外部性以及对环境的影响。

三种水权分配模式从性质与定位上来看，行政管制分配较偏向由政府主导的方式，用水者参与分配则着重于用水户对用水信息的掌握，市场交易分配将水资源视为具有市场经济价值的商品，通过市场机制分配用水。如果政府采取严格的管制方式进行分配和管理，水资源的分配容易趋向于产生“政府失灵”问题；但如果采取完全自由放任的市场交易方式，则又容易走向“市场失灵”的另一个极端。许多国家采取的水权配置模式多属于两种以上混合系统，以在公平与效率之间寻求平衡，避免市场失灵与政府失灵出现。例如美国西部各州、澳大利亚、智利、墨西哥等国在部分流域中采取较具市场机制的水权交易制度：以色列与约旦采取较为集权管理的用水配额系统；欧洲国家则多由政府分配用水配额，再采取具有经济诱因的水权收费，而法国的流域用水组织则有用水户的高度参与；日本较偏向以政府行政管制方式分配水权；印度各流域区的用水户协会在水权分配上具有相当重要的地位。注释[4]张瑞恒．水资源经济论．北京：中国大地出版社，2003[5]胡振鹏，傅春，王先甲．水资源产权配置与管理．北京：科学出版社，2003

第四节 我国水权配置模式的选择

在流域水资源配置的过程中的一个核心问题就是如何协调好政府[6]宏观调控和市场机制的作用。我们应看到完全市场化配置方案在我国实施有一定的难度。新《水法》规定，应当依据水资源规划，以流域为单元制定水权分配方案。水权配置应以流域为主，现行行政区域要服从流域综合管理。我国流域水资源实行的是公有制度，长期沿袭的是行政管制分配模式，成熟的水权市场尚未形成，用水户组织基础又十分薄弱。我国水权配置应分为初始分配和再分配两个阶段。

一、一级市场——水权出让市场

一级市场是水权出让市场。由于一级市场实质上是国家对水权的初始分配，一级市场由政府垄断，只有国务院水行政主管部门或其授权的组织才能依法组织水权的出让。国务院水行政主管部门或其授权的组织与受让者之间签订水权出让合同，以水资源所有者的身份通过发放取水许可证，将水资源的使用权转让给各个用水者。受让者根据水权出让合同取得取水许可证，并进行水权登记。《取水许可制度实施办法》规定，利用水工程或者机械设备直接从江河、湖泊或者地下取水的一切单位和个人（除法律规定的人、畜用水等情况外）都应当申请取水许可证。国家以水资源所有者的身份给水资源的开发者发放取水许可证，不仅是国家对开发者取水权的确认，而且包含了部分用水权的转移。这种形式的流转是水权流转的一种类型。根据马克思主义的地租理论，国家对水资源的所有权在经济上应得到实现，伴随水权的转移，可以收取水权费。但是，水权费的收取必须在立法的基础上进行，应区别不同行业，确定水权费是否征收与征收多少。应建立起一套完整有效的水权费的收取、管理和监督的规章制度和执行体系。收取的水权费应用于水资源的开发利用和保护，为水资源的可持续利用服务。

在一级市场，可参照期货市场的有关模式，建立水资源竟拍市场，实行定期开盘和代表人制度，确定流域不同区段的代表人席位及准入标准，由各省（自治区）、经济集团等各方面有准入资格的代表参加年度、季度性的竞价买卖，调剂实际用水份额，实现水资源优化配置。流域水资源管理机构根据不同区域、不同需求层次，对水资源使用份额进行调剂。

二、二级市场——水权转让市场

二级市场是水权转让市场。取得水权的单位或组织，可就其拥有的水权进行转让，但转让必须经出让方批准后才能进行。转让可通过协议、招标、拍卖等形式进行，双方达成一致意见后签订水权转让合同，变更取水许可证并进行水权变更登记。水权在二级市场的流通，可促使水资源高效利用，实现水资源的优化配置。

水权转让同时要符合法定程序：一是水权人向水行政主管部门或其授权的组织申请进行水权转让；二是水行政主管部门组织对转让水权进行资产评估：三是水权转让双方签订水权转让标准合同；四是进行水权变更登记，转让方变更或注销取水许可证，受让方办理取水许可证。

二级市场的水权交易可分为临时水权交易、长期水权交易；同流域（行政区）的水权交易和不同流域（行政区）的水权交易。鉴于水权交易的复杂性，我国的水权交易应随着水权交易法律制度的完善由点到面逐渐推广。水权交易可以通过谈判，并以签订合约的方式进行。对于临时性的水权交易，只要在水权交易管理部门备案即可：对于长期的水权交易必须经过专家论证可行，经水权交易主管部门审核同意，并进行公告；对于发生永久水权交易的，要更换水权主体，颁发新的用水许可证，取消原有用水许可证；对不同流域（行政区）的水权交易，由于水资源管理法则和水权交易规则可能有所差异，必须经过流域管理部门（地区行政管理部门）协调。水权交易必须保证水资[7]源的可持续发展，并且不妨碍其他用水户合法权利。

由于水市场只能是“准市场”，因而二级市场必须符合一些既定原则。首先，转让者必须满足自身所需的基本生活和生产用水。这一原则旨在防止在利益驱动下，不顾本区域内的用水需求，盲目追求更大利益。其次，受让者要保证水资源合理的使用。水资源的所有权人—国家，有权根据国家利益限制受让者对水权的处分方式。再次，实行有偿使用和限期使用。有偿使用可以从经济利益上激发水权受让者合理利用水资源和节约用水的积极性，而限期使用则是有偿使用的自然延伸，有利于国家根据经济发展的需要重新统筹安排水资源分配。

流域水资源产权配置是一项十分复杂、十分困难的工作，涉及到各区域的切实利益，涉及到水资源存量、经济社会发展、历史、人文、法律等多方面的问题，还涉及到水资源本身的功能特点，如水质、防洪、水电等方面的管理，以及特定的监测手段等。当前可以选取某些流域进行试点，取得经验后，再逐步推开。同时应加强水权理论的研究，完善法律法规，尽快制定大流域操作性强的水量分配方案以及外流域调入水量的水权分配等。注释[6]沈红心，林海滨．水资源全流域管理模式研究．中国人口资源环境，2002，（6）：67-69[7]李曦，熊向阳，雷海章．我国现代水权制度建立的体制障碍分析与改革构想．水利发展研究，2002，（4）：14

第五节 流域水权交易的监管

一、流域水权交易的外部性

流域水权交易会对未参与交易的其他用水人（第三者）以及流域环境生态产生正或者负外部效应，这里着重对负外部效应进行探讨。（一）对流域水量的影响

同一流域以及跨流域水权交易会造成流域水量及回归水变化，从而对原流域下游用水户产生影响。当流域上游地区跨流域转移水量时，将直接减少原下游地区应获取的总水量，若转移水量达到一定的影响程度，其后果如同缺水季节的影响，将改变下游水资源配置状态，抬高下游取用水成本。当同流域内下游将水量出售给上游用户时，处在下位的用水户将因水质水量的变化而受影响。例如农业灌溉用水被转移后，原本在灌渠下游依赖灌溉回归水的用水户权益将遭受到间接影响。而目前大多数国家或地区，对于回归水的水权并没有特别的规定，并且回归水的计算相当复杂，通常难以计算其外部性。（二）对流域水质的影响

同流域内农业用水转移至工业用水或城市用水后，农业用水减少，工业与城市因交易而增加了用水量，同时其所排放的废水也相应增加。而另一方面，农业用水释出后，原流域或灌溉渠道中用以稀释污染的水量也同时减少，更加剧对下游水质的破坏，从而大大增加了下游用水的成本负担。（三）对地下水源的影响

在湿润地区，农业水田灌溉因其可长期保持田面渗水状态，是涵养地下水源的主要来源之一。而农业用水转移后，会减少地下水的补给量，一方面对环境生态产生影响，另外还可能提高抽取地下水的成本。（四）跨流域水权交易对流域环境生态的影响

首先，跨流域的大规模水权交易，将会改变原流域水资源状况，诱发整体生态环境的变化，产生难以预估的负面影响。典型案例如俄罗斯的北水南调工程，它是以亚洲地区8条流入北冰洋河流的总水量319500亿m作设计依据，即调出水量为其1%—3%，看来水量似乎不多，但工程造成了原流入喀拉海的淡水量和热水量减少，影响了喀拉海水温、积水、含盐量、海面蒸发以及能量平衡，导致极地冰盖扩展增厚，春季解冻时间推迟，地球北部原本短暂的生长季节，也将再度缩短半个多月，西伯利亚大片森林遭破坏，风速加大、春雨减少、秋雨骤增，严重影响了农业生态环境。同时还使北冰洋海域通航条件变差，大马哈鱼等鱼产减少，而且还将潜在地影响着当地乃至全球的气候。其次，可能对流域河道及沿岸环境造成影响。跨流域水权交易（调水）势必将改变原有河道的流量和流速，由于河床推移物的流失，泥沙冲刷，将引起原河床不稳定。如巴基斯坦西水东调工程需要在天然河道中设置了拦河坝，致使大量泥沙沉淀，河床淤高，使河滩地高出两岸地面1—2m，既影响了河道的自然排水能力，又阻断了地面排水的出路。由于水具有流动性和渗透性，流域输水渠系渗漏补给的地下水会打破渠系两岸区域水量的平衡，严重的可能导致沿岸土地渍涝，土壤盐碱化等，使土地肥力遭破坏和粮食减产。另外，流域水权交易还可能带来生物、水文、水温、卫生等其他方面的影响。

流域水权交易对第三者以及生态环境的外部性冲击难以完全通过市场机制调节达到最优，因此必须由政府适度介入进行必要监管。目前我国尚未形成成熟的水权交易市场，真正意义上的交易并不多，政府对水权交易监管的经验与制度十分缺乏，需分析国外相关经验，以资借鉴。

二、流域水权交易的监管

水权交易对第三者所造成的影响，最典型的问题是农业灌溉用水转移至工业用水后，造成地下水以及下游地表可用水量大幅减少的问题。因此，美国加州的水资源管理委员会严格限定移转的水权或水量必须是优先专用水权的实际耗水量部分，即交易后的水权使用应保持相同的回归水量。该委员会同时也限定水权交易的部分须为“改善用水方式所产生的节余水量”，而非“多余未用的水量”。因此用水户必须提出详细的估算资料，以证明其可供移转交易的水量。然而若要明显划分取水量与用水量，则会增加水权交易额外的交易成本，包括

测量设备与监测设施，更困难的部份在于回归水掺杂降雨与渗透水的问题，导致水量衡量的困难。因此，美国科罗拉多州的NCWCD水区与智利、墨西哥等地方，并未针对回归水的水权加以定义，所交易的水权即为完整取水权，因此下游用户可取用回归水，但并无用水的保障。这种未定义回归水权的模式，可降低水权移转的交易成本，适用于采取比例分享制且有其他水源调节（如水库）的流域区，但交易过程中行政主管部门仍须针对交易可能造成的第三者损害详加评估。美国新墨西哥州所采用的模式则是介于上述两种处理模式之间，州工程师利用一套标准的计算公式，参考次级资料与历史用水量来决[8]定其实际耗水量，以作为核准水权交易的依据（Colbr，1988）。而怀俄明州的水权主管机关则直接采取一统化的标准假设，亦即设定取水权的50%为实际耗水量，另一部分则为回归水，也因此可交易的水权上限即为取水量的50%。（二）对环境生态保护的监管

水权交易对环境生态最直接的影响在于水量转移后，流域内生态用水减少，因而可能对航运、游憩、景观等用水造成重大的负面影响。生态环境用水因为具有公共资源的特性，难以通过市场配置机制得到保护，因此近年来，生态环境用水的问题逐渐引起重视，各国政府及相关法规也逐渐加入生态环境水权的规划与制订。例如美国科罗拉多州水利局透过购买、租赁、赠与、交换等方式，以市场价格取得现有的水权，以保留作为生态基流量。加利福尼亚州则是以取消或限制已核发水权的方式，保留河流的基础流量。美国其他各州在近年来也相继立法，以维持生态环境的最小流量。澳大利亚在一些流域也设定河流取水上限的措施，被视为是平衡环境生态用水与消耗性用水的第一步骤，而由澳大利亚与新西兰农业资源管理委员会所制订维护生态用水原则，则给予了生态环境用水水权正式的定位。注释[8]ColbyBG Economic Impacts of water Law-State Law and Water market Development in the Southwest. natural Resources Journal，1988，（28）：721-749

第五章 水资源价格问题研究

第一节 水价制度的沿革

水资源的稀缺性和非排他性产权的建立决定了水资源进入市场交换的必要性和可能性，当水资源进入了交换过程换取货币时就具有了价格形式，并通过水价，水资源也就取得了商品形式。因此水价的实质就是水资源稀缺性与非排他胜产权建立的产物，它反映了一定的生产关系和经济关系。具体来说，水资源价格体现了水资源所有者与使用者之间的经济关系。在可交易水权制度下，它体现了水资源使用者之间的经济关系。也就是说，水资源价格时排他性水权在经济上得以体现的具体结果，也是水资源有偿使用和有偿转让的具体表现。

中国水资源开发利用历史悠久，引水灌溉农田和收费制度相伴而生。从古至今，凡是持续正常使用的水利工程都有一套比较合理的水费制度。水资源价格在各个时期对工农业生产，特别是对农业生产起到了显著的作用。早在公元前2世纪，四川都江堰灌区就执行了每亩水田缴纳5kg稻谷的水费制度。新中国成立后，水价制度的建立、健全和改革取得了明显成效，先后经历了公益性无偿供水阶段、水价无序阶段、政策性低价供水阶段、商品水阶段、水价大幅度改革阶段等五个重要阶段。[1]

一、公益性无偿供水阶段（1949一1965年）

建国初期，中国以公益性供水为主，基本不收取水费，无水价可言。1964年，原水利电力部水电部召开了首次全国水利管理会议，提出《水费征收和管理的试行办法》，开始改变无偿供水的状况。1965年10月13日，国务院批准了水利电力部制订的《水利工程水费征收、使用和管理试行办法》，文件中规定：“凡己发挥兴利效益的水利工程，其管理、维修建筑物、设备更新等费用，由水利管理单位向受益单位征收水费解决。水费标准，应当按照自给自足、适当积累的原则，并参照受益单位的情况和群众的经济力量合理确定”。这是我国第一个有关水价制度的重要文件，它确立了按成本核定水费的基本模式。但是由于过多地考虑不加重于人民而没有考虑供水成本，水价标准过低，水利工程管理单位难以实现“自给自足，适当积累”，水费征收没能走上正轨。

二、水价无序阶段（1965年一1980年）

这一时期虽然水费计收工作比前一阶段无偿供水时期有了较大进步，但《水利工程水费征收、使用和管理办法》未能在全国范围内执行，且水价标准的制定没有，按价值规律办事，不符合商品定价原理，很大程度上仍然是“福利水”、“大锅水”观念在起作用。此外，又经“文化大革命”十年的冲击，水利工作处于停顿状态，水费收取工作无法推进。“文化大革命”期间，大多数水利工程均不计收水费，水费征收没能步入正轨。

三、政策性低价供水阶段（1980年一1985年）

1980年我国财政体制改革，国务院提出“所有水利工程的管理单位，凡有条件的要逐步实行企业管理，按制度收取水费，做到独立核算，自负盈亏”。各省对水利工程管理单位开始实行“自收自支，自负盈亏”的管理方式，水价改革工作开始起步。1980年，水利部组织了大型水利工程供水成本调查，在调查研究中首次提出了“水的商品属性”概念，为有偿供水奠定了理论基础。

1982年中共中央第l号文件指出，“城乡工农业用水应重新核定水费”。1985年国务院颁布《水利工程水费核定、计收和管理办法》，（以下简称《水费办法》）规定“水费标准应从核算供水成本的基础上，根据国家经济政策和当地水资源状况，对各类用水分别核定”；《水费办法》从理论上确定了水利工程供水属于商品的概念，供水作为一种有偿服务行为，水费定位为行政事业性收费。《水费办法》规定水利工程实行有偿供水，打破了无偿供水的陈旧观念，明确了水利工程供水必须按供水成本或成本加微利确定水价，为维持水利工程的生产运行、促进水利事业发展发挥了积极作用。但由于历史原因，《水费办法》将水利工程供水视为行政事业性服务，将水费作为行政事业性收费进行管理，没有将水利工程供水纳入商品范畴，没有明确按价值规律确定供水水价。

四、水价改革起步阶段（1985一1997年）

1985年7月国务院国发94号文《水利工程水费核订、计收和管理办法））规定：“凡水利工程都应该实行有偿供水。工业、农业和其他一切用水产，都应按规定向水利管理单位交纳水费”。此文件规定水利工程应实行有偿供水，改变了长期以来无偿供水的陈旧观念，但基本上是在计划经济的框架中制定的，仅把水费作为一般事业性收费，没有把水利工程的供水列入商品范畴进行定价和管理。

1988年1月全国人大通过的《中华人民共和国水法》第三十四条明确规定：“使用供水工程供应的水，应按规定向供水单位缴纳水费”。这是我国最高立法机关对水利工程供水实行有偿收费的重要法律规定，是依法制定水利工程供水水价的基础。

1990年国务院办公厅下发了10号10号文《关于贯彻执行<水利工程水费核定、计收和管理办法>的通知》，规定“用水产和用水单位都必须按各地核定的水费标准和规定日期交付水费”。1994年国务院以国发158号文颁布了《城市供水条例》，1998年国家计委、建设部以计价格1810号文发布了《城市供水价格管理办法》。该条例和办法的核心内容是：城市供水企业（主要指自来水公司）的生产按工业企业财务核算，考虑供水成本、费用、税金及供水生产利润，遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则，由政府确定商品水价格。

这一阶段的水费工作开始走上规范化、法制法的道路。随着水利工程供水商品属性的观念深入人心，《水费办法》为各级政府及水利工程管理部门提供了收取水费的法定依据，全国很多省、市都对所属的水利工程供水成本进行了测算，拟定了水费改革方案，对水价的合理制定起到了积极的作用。水利工程有偿供水和水价政策反映水的商品属性，是这一时期的主要特点。但水价标准及水费征收管理仍存在许多问题，水费的计收仍十分困难；水价理论研究、水费计征等工作还有待在实践中进一步发展和完善。

五、水价改革发展阶段（1997年至今）

这一阶段是我国水价进行大幅度改革的时期。1995年水利部财务司出台了按水的用途实行分类定价的标准。1997年9月，国家计划委员会颁布了《水利产业政策》。该政策的中心内容之一就是“合理确定价格，规范各项收费，推进水利产业化”，同时明确水利工程供水价格，要按照新工程满足运行成本和费用，缴纳税金，归还贷款和获取合理利润的原则制定水价，老工程要根据国家的水价政策和成本补偿、合理收益的原则，区别不同用途，使水价逐步调整到位。《水利产业政策》是水利行业适应市场经济发展需要，促进水利产业化，逐步形成水利产业的自我发展和良胜运行机制的法规性保障。

2000年8月，国家计委、财政部、农业部在联合发文，明确将水利工程水费转为经营性收费，将水利工程供水价格纳入到国家宏观调控指导下的商品价格范畴进行管理，彻底解决了水利工程水费性质问题，这是水利工程供水价格和水费征收使重要的转折点。水利工程水费转为经营性收费后，水价开始以价值为基础，初步反映了市场的供求关系；适当地考虑了水管单位的经济状况和水利工程的运行维护的需要。

2002年8月29日，全国人大常委会通过了修订后的《中华人民共和国水法》。新《水法》重申实行取水许可制度外，还强调了水资源的有偿使用原则，必须通过“缴纳水资源费，取得取水权”。新《水法》的颁布，为水价改革提供了可靠的法律保证。

2004年1月1日起施行的《水利工程供水价格管理办法））（以下简称《水价办法》）是我国水价管理的又一个重要的里程碑。《水价办法》的核心内容是建立科学合理的水利工程供水价格形成机制和管理体制，以促进水资源的优化配置和节约用水。《水价办法》明确了水利工程供水的商品属性，彻底改变了长期以来将水利工程水费作为行政事业性收费管理的模式，从法规层面将水利工程供水价格纳入了商品价格范畴进行管理；规范了水利工程水价形成机制，明确水利工程供水价格要按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则制定，并根据供水成本、费用以及市场供求的变化情况适时调整；要求实行超定额累进加价、丰枯季节水价和季节浮动水价制度：逐步推广基本水价和计量水价相结合的两部制水价制度。这对促进节约用水和保障水利工程的正常运营将起到积极的作用。考虑到目前我国农业还属于弱质产业，为减轻农民负担，《水价办法》规定农业用水价格不计税收和利润。《水价办法》还规定了水利工程供水价格的管理权限，明确了相关各方的权利义务和法律责任。《水价办法》的实施，对于理顺供水价格体系和建立合理的水价形成机制具有极其重要的作用，对于建立水利工程的良性运行机制、促进全社会节约用水和建立节水型社会将具有十分重要的现实意义和[2]深远的历史意义。注释[1]王浩，阮本清，沈大军．面向可持续发展的水价理论与实践［M］．北京：科学出版社．2003．第23-27页.[2]沈大军等．水价理论与实践［M］．北京：科学出版社．1999.

第二节 中国水价制度的现状分析

长期以来，中国水资源分配是一种指令性配置模式，主要通过行政手段来配置水资源，国家养水，福利供水，这种模式导致水资源价格严重扭曲，造成“市场失灵”和“政府失效”。所谓“市场失灵”，是指水价大大低于生产成本，价格不能起到调节供求的杠杆作用，致使用水过度增长，浪费严重。所谓“政府失效”，是指即使水价提高到弥补供水成本的水平，还是低于水资源的社会成本，包括外部成本和机会成本，造成潜在的用水效率损失和生态环境的破坏。这种配置模式不可能促进水资源的合理分配和有效利用，既缺乏效率，又缺乏公平。具体说来，水资源价格体系存在的主要问题表现在：

一、水价理论不完善

目前水价中存在成本估计不足的问题，成为水价过低的一个重要因素。例如，在计算供水成本时，一些应该计入成本的项目没有计入或计入不足，不少地方制定水费标准并不包含折旧费，有的甚至连大修理费也不考虑，即使计入，也存在按固定资产原值计算，而不是按固定资产重置价值计算的问题，不能反映物价水平提高和水利工程建

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