彭真与我国的社会主义民主法制建设：国内关于彭真民主法制思想的研究(马克思主义研究论库·第一辑)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：朱力宇

出版社：中国人民大学出版社

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彭真与我国的社会主义民主法制建设：国内关于彭真民主法制思想的研究(马克思主义研究论库·第一辑)试读：

出版说明

马克思主义是我们立党立国的根本指导思想，是我们认识世界、改造世界的强大理论武器，加强和推进马克思主义理论研究和建设，具有十分重要的意义。当前，随着中国特色社会主义伟大实践深入推进，新情况、新问题层出不穷，迫切需要我们紧密结合我国国情和时代特征大力推进理论创新，在实践中检验真理、发展真理，研究新情况，分析新矛盾，解决新问题，用发展着的马克思主义指导新的实践。时代变迁呼唤理论创新，实践发展推动理论创新。当代中国的学者，特别是马克思主义学者，要想适应时代要求乃至引领思想潮流，就必须始终以高度的理论自觉与理论自信，不断推进马克思主义中国化、时代化、大众化，不断赋予马克思主义新的生机和活力，使马克思主义焕发出强大的生命力、创造力、感召力，放射出更加灿烂的真理光芒。

为深入推进马克思主义理论研究、马克思主义中国化研究，中国人民大学出版社组织策划了“马克思主义研究论库”丛书。作为一个开放性的论库，该套丛书计划在若干年内集中推出一批国内外有影响的马克思主义研究高端学术著作，通过大批马克思主义研究性著作的出版，回应时代变化提出的新挑战，抓住实践发展提出的新课题，推进国内马克思主义研究，促进国内哲学社会科学的繁荣发展。

我们希望“马克思主义研究论库”的出版，能够受到广大读者的欢迎，为推动国内马克思主义研究和教学做出更大贡献。中国人民大学出版社

编者说明

彭真同志是伟大的无产阶级革命家、政治家，党和国家的卓越领导人，杰出的国务活动家，坚定的马克思主义者，我国社会主义法制的主要奠基人。他为中国人民的解放和新中国的诞生，为社会主义革命和建设事业尤其是社会主义民主和法制建设事业，为最终实现共产主义的理想，顽强奋斗，建立了不可磨灭的历史功勋。

2012年10月12日适值彭真同志110周年诞辰，2012年12月4日又值彭真同志亲自主持和具体参与修改的《中华人民共和国宪法》公布施行30周年；在这两个重要时日之间，由中国人民大学法学院和北京康达律师事务所发起和筹备的“彭真民主法制思想研究与教育基金”（以下简称“基金”）于2012年11月30日正式宣告成立。基金的宗旨是：深入研究彭真同志的民主法制思想，促进我国社会主义民主法制建设，繁荣我国法学研究和法学教育事业。现在基金的名誉理事长为王汉斌；理事长为杨景宇；副理事长为（按姓氏笔画排序）：王利明、张春生、胡康生、韩大元、傅洋；理事为（按姓氏笔画排序）：王欣新、付子堂、江平、朱力宇、乔佳平、陈光中、何勤华、李林、李磊、李大进、吴汉东、吴志攀、张文显、张恒山、杨金国、武晓骥、周珂、林征、林星玉、郑小虎、贺耀敏、高铭暄、贾宇、贾京平、徐显明、黄进。

基金成立伊始，理事长会议就决定，根据基金的宗旨，由基金资助出版一本国内公开发行的关于研究彭真民主法制思想的论文集，以进一步推动研究的深入，并总结和展示研究的成果。理事长会议还决定，由我具体负责论文集的收集和编撰工作。

如前所述，彭真同志为中国人民的解放和新中国的诞生，为社会主义革命和建设事业，尤其是社会主义民主和法制建设事业所建立的历史功勋是伟大和巨大的，其思想影响是深远和多方面的，所以对他的有关研究很难在本论文集中得到全面、准确的反映。为此，我特别做如下说明：

首先，对于彭真同志生平和思想的研究，早在20世纪80年代中期就有，不仅历时久远，而且数量众多；特别在他辞世之后，缅怀其历史功绩的文章更是浩如烟海。本论文集的论文，不仅只是关于彭真民主法制思想的，还具有一定的学术性，时间是截止到2012年11月30日之前在国内公开刊物上发表的。所以，本论文集收集的文章还是不全面的，还需要我们这些研究者继续努力发掘。值得一提是，即使是彭真的民主法制思想，也是多方面的。例如，他在制定《民法通则》的过程中，就有诸多深刻而专业的论述，但是关于这方面的研究论文却不多。因此我们只能将这方面的论文排列在“彭真的立法思想”之中。

其次，本论文集以中共十四届中央委员会政治局候补委员、第八届全国人大常委会副委员长、基金名誉理事长王汉斌同志发表于《中国法学》1997年第6期的《彭真同志对我国社会主义民主法制建设的卓越贡献》一文作为代序。因为这一文章不仅回顾了作者在彭真同志直接领导下进行的许多重大民主法制建设工作的亲身经历，而且也全面、深刻地论述了彭真的民主法制思想。原全国人大法制工作委员会副主任、基金副理事长张春生同志也亲自为本论文集撰写了前言。前言集中、精辟地概括了彭真民主法制思想的核心。

再次，由于各种刊物所要求的文章体例不尽一致，所以本论文集在编辑过程中对所收论文的体例和极少的错讹，进行了一些必要的改动。在此还要特别感谢北京工业职业技术学院社会科学系副教授、基金学术委员会秘书彭君博士和中国人民大学出版社的高媛编辑为此进行的辛勤而繁杂的工作。

最后，由于本论文集收集的论文时间跨度较大，我们对某些论文作者的近况一时不甚了解，也难以联系。所以我们在此特别声明，我们将根据《中华人民共和国著作权法》对所有作者支付相应的稿酬。请知情者与出版社联系。中国人民大学法学院教授彭真民主法制思想研究与教育基金理事兼学术委员会秘书长朱力宇谨识

代序 彭真同志对我国社会主义民主法制建设的卓越贡献

彭真同志的一生，是革命的一生，光辉的一生。抗战前他在白区工作时，坚决支持刘少奇同志提出的白区工作的正确方针和策略，为开创白区工作新局面，发挥了重要作用；抗日战争时期，他同聂荣臻同志一起领导创建了晋察冀边区，成为敌后模范的抗日根据地；抗日战争胜利后，他严肃执行党中央和毛泽东同志的战略决策，建立东北根据地，为以后取得解放战争更大的胜利奠定了基础。新中国成立后，彭真同志又担任了党和国家的重要领导职务，为社会主义革命和建设事业，建立了不可磨灭的历史功勋。彭真同志在长期革命生涯中历经磨难，他坐过国民党反动派6年监狱，在“文化大革命”中又遭受错误批判和长期监禁，但始终坚信马列主义、毛泽东思想，对共产主义理想坚贞不渝。他长期领导、主持全国人大常委会工作和政法工作，坚持以马克思主义为指导，从中国的实际情况出发，创造性地工作，对巩固和加强人民民主政权，发展社会主义民主，健全社会主义法制，建立和完善人民代表大会制度，作出了卓越贡献。彭真同志虽然与世长辞了，但他为我国社会主义民主法制建设殚精竭虑，呕心沥血，所作出的卓绝功绩，人们将永远铭记；他关于加强社会主义民主法制建设的一系列重要思想、观点、理论，对社会主义民主法制建设的发展起了重要作用，今后仍有重要的指导意义。正如党中央评价的，彭真同志是我国社会主义法制的主要奠基人。一

新中国建立，特别是进入大规模经济建设时期后，我们党和国家的根本任务发生了历史性的转变。彭真同志认为，随着这一历史性转变，必须把法制建设提到党和国家的议事日程。他指出，过去在革命战争时期，我们党领导人民推翻“三座大山”，斗争的主要方式是军事斗争和群众斗争。那时，只能根据党的政策办事，根据地的政权也有一些法，但有限，也很简单。建国以后，我们有了全国性的政权，情况不同了。革命的暴风雨时期已经过去，党和国家的根本任务是发展生产力，要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立和健全法制，依法办事。

1953年，我国开始进行大规模经济建设，彭真同志提出：现在，彻底消灭三大敌人残余势力的社会改革运动已经大体上结束了。今后必须加强法制，完备我们的法律，才能保障社会主义建设的顺利进行。国家当前的重要工作之一，就是制定法律。要搞一系列的法律、法规，我们需要若干年把法律健全起来。他还说，在有计划的经济建设已经开始、宪法已经颁布的情况下，“不仅要按方针、政策办事，而且要按法律办事”，“党领导我们制定法律，党也领导我们贯彻与执行法律”。

1956年，社会主义制度在我国基本上建立起来。那一年召开的党的“八大”决议提出，国家的主要任务已经由解放生产力变为保护和发展生产力，国家必须根据需要，逐步系统地制定比较完备的法律，进一步加强人民民主的法制。一切国家机关和国家工作人员必须严格遵守国家的法律。彭真同志认为，要进一步加强人民民主法制，需要有法可依、有法必依，依法办事。他指出，现在的问题是，我们还缺少一些急需的较完整的基本法规，如刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等，应尽快制定国家尚不完备的重要法规。

1978年12月召开的党的十一届二中全会，是建国以来我们党历史上具有深远意义的伟大转折。这次会议总结了历史经验，特别是“文化大革命”的沉痛教训，作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，并着重提出必须发展社会主义民主，健全社会主义法制。邓小平同志在这次全会之前召开的中央工作会议的讲话中指出，为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。应当集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。彭真同志在身陷囹圄期间，就总结历史经验，思考关系党和国家前途、命运的重大问题，对我国的社会主义民主法制建设进行了深入思考。他在十一届三中全会结束后回到北京恢复工作后，在一系列讲话中深刻地阐述了加强社会主义民主法制建设的问题。他说，社会主义法制早就应该抓紧搞。可是，我们建国后长时期内没有这个认识，总觉得有党的领导，有方针政策，迟搞几天不要紧，结果贻误了事情。是林彪、“四人帮”从反面教育了我们，社会主义法制不搞不行。他指出，教训在哪里？不能只从个人身上找原因，最根本的还是一个制度问题，特别是民主、法制被破坏了。经过“文化大革命”这么一场大灾难，中国历史的发展向我们提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的要求。他再次强调，从革命战争时期主要依靠政策办事，到人民掌握全国性政权以后，不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事，这是一个历史性的转变。现在仍处在这个大转变的过程中，我们大家要同心协力，把过渡的工作做得好一点。他还说，管理国家，靠人治还是靠法制？一定要靠法制。党的十一届三中全会提出发展社会主义民主、健全社会主义法制，这是党和国家的一项重大改革和历史性的根本任务。彭真同志说，现在是“人心思法”，迫切要求有健全的法制，我们要加快新时期的社会主义民主法制建设的步伐。

为了加强法制建设，早在建国初期，彭真同志就亲自抓立法工作，为新中国法制的初创，做了很大努力。1951年，他提出应该根据可能与必要，把成熟的经验定型化，由通报典型经验逐渐形成制度和法律条文，逐步地由简而繁，由通则而细则，由单行法规而形成整套的刑法、民法。他主持起草了《惩治反革命条例》、《惩治贪污条例》。这两个条例的制定和实施，使镇压反革命和“三反”、“五反”运动纳入法制轨道。1954年，彭真同志参加了新中国第一部宪法的制定工作。还主持制定了《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等国家机构方面的法律，以及《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》和《公安派出所组织条例》等，为国家机关依法行使职权提供了宪法和法律规范。接着，彭真同志又提出要先起草《刑法》、《民法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》。到1957年，《刑法》草稿已出了22稿，提交第一届全国人大第四次会议征求代表意见，大会授权人大常委会审议修改。到1963年已修改到第33稿，并经中央书记处、政治局常委和毛泽东同志原则审查过。《刑事诉讼法》草稿到1963年4月写出了初稿。同时，全国人大常委会工作机构还着手研究起草民法。

1979年2月，彭真同志担任全国人大常委会刚设立的法制委员会主任。他夜以继日地工作，仅用三个多月的时间，就拟订了我国第一部《刑法》和《刑事诉讼法》，以及《选举法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《中外合资经营企业法》七部重要法律草案，提请第五届全国人大第二次会议审议通过。《刑法》和《刑事诉讼法》是国家的基本法律，这两部法律的规定，使我国办理刑事案件在建国30年后第一次有了系统的法律依据。《选举法》和有关国家机构方面的几部法律，把被“文化大革命”“砸烂”、破坏的国家政权机构重新纳入法制的轨道，并对选举制度和地方政权机构做了一些重要改革，有利于发展社会主义民主。《中外合资经营企业法》，是我国对外开放方面的第一部法律，对引进外资和国外先进生产技术和管理经验，扩大对外经济合作和技术交流起了重要的作用。可以说，这七部法律的制定和实施，迈出了加强和健全我国社会主义法制的一大步，开创了新时期法律建设的新局面。

十一届三中全会后，随着形势的发展，需要对1978年《宪法》进行修改。1980年，中央决定由彭真同志主持宪法修改工作。经过一年的时间广泛听取收集各方面意见，彭真同志亲自主持逐条研究起草宪法的条文，明确提出这次修改宪法以1954年《宪法》为基础，而不以1978年《宪法》为基础，以利于彻底摆脱“文化大革命”“左”的影响。小平同志在开始修改宪法时就明确提出，必须把四项基本原则写进宪法。在起草过程中，对是否要在宪法的具体条文中对此作出规定有不同意见。彭真同志经过反复考虑提出，本世纪以来中国发生了四件翻天覆地的大事，除辛亥革命是孙中山领导的外，其余三件大事都是在中国共产党领导下，在马列主义、毛泽东思想指引下取得的。我们要从叙述本世纪以来中国革命和建设的实践，说明四项基本原则既是反映了不以人们的意志为转移的客观规律，又是中国人民经过长期斗争的实践作出的历史性选择。因此，四项基本原则以在序言中用叙述事实的方式加以阐述较为顺理成章。彭真同志亲自起草了宪法的序言。宪法修改工作是在党中央和邓小平同志领导下进行的，中央政治局和书记处专门讨论了8次，邓小平同志对修改宪法中遇到的重大问题作了一系列指示。宪法修改委员会召开了4次会议，每次会议都对宪法修改草案逐条讨论，并由全国人大常委会将草案公布，交付全国各族人民讨论4个月。最后，又经宪法修改委员会逐条讨论、修改通过，提请第五届全国人大第五次会议审议修改通过。新宪法确定了我们国家的基本制度和根本任务，规定了今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设，确定了四项基本原则和改革开放的基本方针，体现了党在社会主义初级阶段的基本路线；对国家的政治体制、经济制度和改革开放作出了一系列重要规定，并对“一国两制”的战略构想作了原则规定，为设立特别行政区提供了宪法依据。还规定了宪法具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。可以说这部宪法是党的领导和人民群众集体智慧的结晶，是新时期治国安邦的总章程，是合乎我国国情、符合全国各族人民的共同意志和根本利益的好宪法。近十五年的实践表明，这部《宪法》虽然个别条文随着实践的发展需要适当修改，但从总体上看，是一部具有中国特色的、适应改革开放和社会主义现代化建设需要的、长期稳定的宪法。

从1979年2月至1988年3月，在彭真同志主持下，立法工作取得了举世瞩目的重大进展。我们国家不仅制定了一部好宪法，而且制定了刑事、民事、诉讼程序和国家机构等方面的一系列基本法律，以及一批经济、行政的重要法律，初步形成了以宪法为核心的有中国特色的社会主义法律体系。我们国家在政治、经济和社会生活的主要方面，基本上做到了有法可依，过去那种无法可依的局面已经有了根本改变。二

彭真同志在长期领导立法工作中，不断总结经验，提出了我们国家立法工作的指导思想和基本原则，逐步建立和完善立法制度。这对加强社会主义法制建设，尤其是立法工作，有长远的、重大的意义。

彭真同志认为，法是上层建筑，是由经济基础决定的，又反过来为经济基础服务，立法要保障和促进社会主义现代化建设的顺利进行，保障和促进生产力的发展。党的十一届三中全会决定，全国工作的着重点转移到社会主义现代方面来。随着经济建设的发展，我们要经过系统的调查研究，抓紧经济立法，适应改革开放的需要，陆续制定各种经济法。根据彭真同志的意见，自1979年以来，全国人大及其常委会坚持把制定经济方面的法律作为立法工作的重点，积极、慎重地加快经济立法的步伐。在1979年到1987年全国人大及其常委会制定的85部法律中，有关经济方面的法律有35部，这些法律对于促进社会主义经济的发展，对于巩固和发展经济体制改革的成果，引进外资和国外先进的生产技术，开展对外经济技术交流与合作，发挥了重要作用。1992年，党的“十四大”确定建立社会主义市场经济体制，第八届全国人大及其常委会又确定以制定调整社会主义市场经济关系的法律为重点，努力在5年内大体形成社会主义市场经济法律体系的框架，并已基本上实现了这个目标。

立法必须根据党的方针、政策，把成熟的政策用法律形式固定下来，这是彭真同志一贯倡导的重要思想。彭真同志总结建国后制定《土地改革法》、《镇压反革命条例》、《惩治贪污条例》以及《刑法》等的做法，认为立法有一个从政策到制定法律的过程。政策是法律的先导，法律是政策的定型化，由政策上升为法律，需要有一个实践的过程。经过对现实情况的调查研究，把实践证明是正确的、成熟的经验用法律形式肯定下来，成熟一个制定一个。彭真同志指出，现在有人说，法可以脱离政策、方针，绝不能那样。法律定了是要执行的，只能把成熟了的写进去，不成熟的暂不定成法。轻率地写成法，制定了又行不通，就不好了。彭真同志还认为，法律的制定要根据党的方针、政策，政策上升为法律后，党委和政府决定的政策、措施，都要服从法律，不能同法律相抵触；如果决定采取同法律不一致的政策，应当依照法定程序先行修改法律，但在法律没有修改前，政策同法律不一致的，在执行中必须先按法律规定办。彭真同志进一步指出，所谓实践经验，当然包括本国的和国际的，它的基础是我国的实际。有些事情不能说我们有具体的实践，但从我国的实际情况出发，借鉴国际的实践经验，表明是可行的或者有把握的，也可以制定法律。例如，1979年党中央提出对外开放的政策时，我们还没办过中外合资企业，但是借鉴国外的实践，结合列宁在实行新经济政策时提出的租让制，制定了我国第一部对外开放的法律，即《中外合资经营企业法》，为对外开放提供了重要的法律依据。又如，1982年修改宪法时，根据邓小平同志提出的“一国两制”的构想，在《宪法》第31条中规定了“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”，为解决香港、澳门和台湾问题，实行“一国两制”提供了宪法的依据。

彭真同志一贯强调马克思主义对立法工作的指导，同时又很重视必须加强法学理论研究。他认为法律有它的特殊性和规律性，法律本身有自己的发展历史和体系，因此，法律是一门科学，有自己的体系，立法要有系统的理论指导。他说，宪法是有系统的理论作依据的，有完整的体系，前后一贯，体系严密。许多法律需要从法理上加以研究，才能搞清楚。特别是重要的基本法律，更必须联系法学理论进行研究，立法工作中遇到的一些争议问题解决不了，往往与法理上没有搞清楚有关。比如，刑法的罪与非罪的界限问题，量刑的标准问题，理论上搞不清楚就很难作出规定。还有民法，如果没有理论根据，就不好制定。为此，他建议人大常委会的工作部门要系统研究法律理论，在制定一些基本法律时，他要求要全面地征求有关法律专家的意见，使制定的基本法律能够有法学理论上的依据。

立法研究、借鉴古今中外的经验，吸收其中有益的东西为我所用。这是彭真同志很早就提倡的。1954年，他就提出对资本主义国家的法律要加以研究，对中国古代的法律也要认真研究。他说，研究问题、立法，不能割断历史。中国古代法有丰富的内容，对它们要加以研究，取其精华，去其糟粕。对外国的法律，不管是社会主义国家的，还是资本主义国家的，不管是英美法系，还是大陆法系，都要参考、借鉴。不同社会制度下的法律，有本质的不同，但也有共同性和继承性。尤其是西方国家制定的一些法律，反映了市场经济和现代化大生产的一般规律，比我们早几百年，我们应当重视，加以研究、借鉴。他提出，我们要抽出二三年的时间，把古今中外有关法律的重要书籍从头到尾看上一遍。1979年法制委员会刚成立，彭真同志就亲自批发电报给我国驻一些主要西方国家和前苏联的使馆，请他们代为购买所在国家的全套法典。全国人大及其常委会在制定法律时，都专门收集、整理国外特别是西方发达国家的有关法律规定，进行分析、研究、比较，作为参考。1982年修改宪法时，收集了35个国家的宪法，对有关条文进行了比较研究，作为制定一部科学严密、体系完整的宪法的借鉴。

彭真同志强调，立法要以最大多数人的最大利益为根据，脑子里要有工人、农民，要面向他们，为了他们。在人民根本利益一致的基础上，人们之间也会有这样或者那样的矛盾。有关的立法就是要对这些矛盾划一个合理解决的界限作为准则，要在矛盾的焦点上划杠杠。对单位、个人在社会生活、经济生活中发生的矛盾，都要在与宪法、与各族人民的根本利益不抵触的前提下解决，都要以最大多数人民的最大利益为依据。这是彭真同志提出的立法工作的一条根本原则，对我们处理立法中经常遇到的部门利益、地方利益以及不同群体之间的利益矛盾，有重要的指导意义。现在有些部门在起草法律中片面强调本部门的权力和利益，我们必须根据人民的根本利益和国家的整体利益，而不是根据部门的利益或者一部分人的利益作出法律规定。

彭真同志在强调立法工作要根据党的方针、政策，要借鉴国外的法律，要有法学理论指导时，总是又强调主要要从中国实际出发，解决实际问题，并且以我们的社会实践检验。他在起草民法时说，只有从我国实际出发，按照社会主义法制原则制定的民法，才能行得通。如果说什么是民法的母亲的话，就法律体系本身来说是宪法，但归根到底，中国的实际是母亲，960万平方公里的10亿人民是母亲。在谈到法自身的体系与实际情况的关系时，他说，立法要从实际出发，同时法也有自己的体系，如果两者不一致怎么办？是法服从实际情况，还是实际情况服从法？谁是母亲，谁是儿子？实际产生法律，实际是母亲，法律、法理是儿子。在谈到借鉴外国的经验与从中国实际出发的关系时，他总是说，立法要吸收古今中外对我们有用的好东西，解放思想，百家争鸣，但必须立足于中国的实际，根据我国的实践经验，基础是本国的实际。因此，立法必须进行调查研究，特别是对重大的、有争议的问题，更需要充分进行调查研究。他还身体力行，在起草“工厂法”（《全民所有制企业法》）时，亲自到浙江、上海、江苏和东北三省进行调查研究。他认为东北的企业有日本的管理经验，有苏联的管理经验，上海的企业有西方的管理经验，要研究企业管理的一些重大问题，必须很好地在东北、上海进行调查研究。在进行调查研究时，他强调要运用马克思主义立场、观点、方法，调查研究我国现实的情况和历史的情况。他说，看问题，第一要客观，不要主观；第二要全面，不要片面；第三要看本质，不要只看现象。这既是思想方法，又是工作方法，对做好立法工作有重大的指导意义。全国人大常委会立法工作部门在起草、审议重要法律和有较大争议的法律时，都专门组织调查组到地方和基层单位进行调查研究，对起草、审议、修改好法律草案起了重要的作用。

1978年年底，党的十一届三中全会提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的任务，这是我国社会主义民主法制建设的历史性转折。当时，经过“文化大革命”“无法无天”的破坏，我国的法制建设真是百废待兴，人心思法。正如小平同志指出的，急需集中力量制定民法、刑法、诉讼法以及工厂法、劳动法、森林法、草原法、外国投资法等多种必要的法律。法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有比没有好，快搞比慢搞好。彭真同志在抓紧制定有关法律时，又反复思考，认为根据实际需要，立法要搞得快一些，同时考虑到法律要有稳定性、连续性，不能朝令夕改，立法又要搞得好一些。需要在实践中逐步建立必要的立法体制、立法制度和立法程序。他从我国实际情况和需要出发，总结历史的经验教训，提出了一系列改革和完善立法体制的措施，通过修改宪法和制定有关法律把它确立下来。

第一，明确规定了法律的不同层次、地位和效力。过去制定的法律的地位和效力不够规范，不够明确，有的称法律，有的称法规，有的称法令，有的称政令，界限不很明确。在起草修改宪法时，彭真同志主持研究，明确规定了全国人大及其常委会制定法律，国务院制定行政法规，省级人大及其常委会制定地方性法规，国务院各部委和省级政府制定规章，这对建立国家统一的立法体制和法律体系具有重要的意义。

第二，扩大全国人大常委会的立法权。1954年《宪法》规定，全国人大是行使国家立法权的唯一机关。全国人大常委会制定法令，不制定法律，很显然不能适应国家立法的需要。1955年，第一届全国人大第二次会议通过决议，授权全国人大常委会在全国人大闭会期间制定部分性质的法律，即单行法规。1978年，党的十一届三中全会提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的任务，需要加快国家立法工作，因此，1982年修改的《宪法》，改变了全国人大是行使立法权的唯一机关的立法体制，规定全国人大及其常委会共同行使国家立法权。全国人大制定刑事、民事、国家机构和其他基本法律；全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的基本法律以外的其他法律，并可对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。这是我国立法体制的一个重大的改革。实践证明，扩大全国人大常委会的立法权，把大量的立法工作放在全国人大常委会，对加快立法步伐，提高立法质量，起了重要的作用。近十五年来，我国制定的法律80％以上是由全国人大常委会审议通过的。即便是全国人大审议通过的法律，事先也都经过全国人大常委会审议，有的还经过多次审议，在比较成熟后才提交全国人大审议通过。如果没有这一项改革，我国的立法工作不可能取得显著的成就，也不可能适应改革开放和现代化建设的需要。

第三，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力。过去，立法权集中在中央，地方没有立法权，这是不能适应我们国家国土辽阔、各地区情况不同的需要的。1979年，彭真同志主持制定的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予省级人大有一定的立法权，规定省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际，在和宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案。1982年修改的《宪法》进一步肯定了这一规定，并在修改后的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。这是我国立法体制的又一项重大改革。彭真同志指出，我们国家大，各地情况千差万别，什么都统到中央不行，都由国家制定法律，而没有地方性法规作补充，不能很好地适应各地的需要。现在规定地方有一定的立法权，有利于各地因地制宜，发挥主动性、积极性，加速整个国家的建设。而且，全国人大及其常委会没有制定的法律，省级人大及其常委会可以先制定地方性法规。不但可以在国家制定法律前适应地方的需要，而且可以为进一步制定国家法律探索经验。地方性法规是国家法律的重要补充，它在法制建设中起了重要作用。1979年至今，各地制定的地方性法规已达6000多件。

第四，规定国务院可以制定行政法规，并授权它可以在经济体制改革和对外开放方面制定暂行的规定或者条例。1954年《宪法》规定国务院制定行政措施或者发布政令。1979年后，随着社会主义法制建设的发展，迫切要求把行政管理纳入法制化的轨道，而现代行政管理的多样化、复杂化，也要求强化它的职能，扩大它的权力。因此，1982年《宪法》规定国务院可以制定行政法规。在我国开始进入全面经济体制改革和对外开放的新形势下，有一系列新问题需要及时作出有法律效力的规定。但是，有些重大问题涉及面广，情况复杂，还缺乏实践经验，立法条件还不成熟。这就产生一个问题：经验不成熟的不能立法，实际工作又不能等。彭真同志经过反复思考，研究了几个方案，最后提出了一个办法。就是授权立法。1985年，第六届全国人大第三次会议通过了关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定。这是从我国当时的实际情况出发加强法制建设的一项重要措施，既可以适应实际工作的需要，还可以积累经验，为制定法律做准备，加快经济立法步伐。

第五，明确了对全国人大和全国人大常委会制定的法律，国务院和省级人大及其常委会还可以或者还需要制定实施细则或实施办法。1979年以来制定的法律，有的因为需要较快制定，但又缺乏实践经验，对一些具体的、细节的、有争议的或者情况容易发生变化的问题，难以作出具体的规定；有的因为我们国家大，各地政治、经济、文化发展很不平衡，法律只能解决基本的问题，不能规定得太细，太细了就难以在全国各地都适用。对此，有的认为法律规定不够具体，不好操作。彭真同志提出，法律制定后，在实施中还有许多问题需要解决，一般需要制定实施细则，作出具体规定。在实际工作中，有的根据实际情况和需要，由国务院或省级人大及其常委会制定实施办法，有的法律还明文规定，由国务院或省级人大及其常委会制定实施办法。彭真同志很重视实施细则的制定工作，认为实施细则或实施办法是法律的有机组成部分，他还亲自主持起草了中外合资经营企业法实施细则的具体内容建议。

第六，规范全国人大常委会审议程序。过去人大常委会审议法律草案，没有规范一定的审议程序，有些法律草案提请常委会审议，有关部门要求在该次常委会议审议后即提请表决通过。委员们感到时间仓促，来不及对法律草案进行很好的研究，很难表决通过，这种情况一再发生，很难处理。彭真同志反复考虑了这种情况，认为需要规范必要的审议程序，不能一次一次地临时研究解决办法或者同有关部门一次一次地协调。1983年3月，彭真同志在委员长会议上提出，今后全国人大常委会审议法律草案一般采取如下程序：凡向全国人大常委会提出的法律草案，由委员长会议提出是否列入常委会会议议程的意见，经常委会同意列入议程后，先在常委会会议上听取法律草案的说明并进行初步审议，然后将法律草案交法律委员会和有关的专门委员会进行审议，提出修改建议；同时，常委会组成人员将法律草案和有关资料带回，进行研究，在下次或者以后的常委会会议再对法律草案进行审议。彭真同志还明确提出，要把经过委员长会议通过的这一决定作为委员长会议纪要印发常委会议作为审议法律草案的程序。1987年制定的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》又专门写入这一条规定。这是完善常委会审议法律草案程序的重大举措。对法律草案实行最少进行两审制度，有效地发挥了全国人大及其常委会审议法律的作用。这种审议不是走形式，而是具有实质性意义。许多法律草案经审议后作了重要修改和补充，使通过的法律更加完善。彭真同志还认为，常委会要做好法律的审议修改工作，规定要经过常委会两次会议审议还是不够的，还要在常委会两次审议法律草案期间，很好地进行调查研究，广泛听取意见，特别是不同意见和修改意见。彭真同志特别强调，立法工作要采取立法工作部门、实际工作部门和法律专家三结合的办法，做到集思广益，集中集体智慧。多年来，我们在制定重要的基本法律时，例如《民法通则》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《仲裁法》、《公司法》以及修订《刑法》、《刑事诉讼法》等，都坚持采取这种三结合的做法，对起草、修订法律草案发挥了很大的作用，成为制定重要的基本法律必不可少的步骤。1985年，常委会初步审议《民法通则》草案后，彭真同志提议召开全国所有政法院系民法教授、法学研究机构民法专家、各级法院民庭负责人以及有关部门实际工作者共一百八十多人参加的座谈会，对《民法通则》草案逐条讨论修改。在《民法通则》草案131条中，删去15条，增加40条，明确了民法是反映社会经济关系的，是调整平等的公民、法人之间的人身、财产、经济关系的，使《民法通则》成为调整社会主义商品经济关系的基本法律。彭真同志认为，制定重要法律，请法律专家和实际工作者参加，大家一起讨论，共同审议修改，不是简单的技术问题，而是解决立法中理论和实际紧密结合的问题，对做好立法工作具有重大的意义。三

20世纪50年代，我国制定了《宪法》和一些法律，但是没有认真遵守和执行。尤其是在“文化大革命”期间搞“无法无天”，至今人们记忆犹新。1979年，我们国家提出要加强社会主义法制建设，逐步制定一系列的法律，许多人纷纷提出法律虽然很好，就是担心不能实施。彭真同志在一系列讲话中有针对性地回答了这个问题。他认为，首要的一条是要把法律交给人民掌握。我们的法律是全国各族人民共同利益和意志的集中体现，一旦为广大人民群众所掌握，就会变成强大的物质力量。人民群众运用法律武器，监督国家机关和任何个人依法办事，对违法行为进行斗争，就可以有力地保证法律的贯彻执行。1979年6月，彭真同志在全国人大关于七部法律草案的说明中就提出，为了保证这七部法律的实施，必须在干部和群众中广泛进行宣传教育，使这几部法律逐步做到家喻户晓，人人明白。1985年，在彭真同志主持下，第六届全国人大常委会通过了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，提出要把法律交给广大人民群众掌握，使广大人民学法、知法、守法，树立法制观念，学会运用法律武器，同一切违反宪法和法律的行为作斗争，保障公民的合法权益，维护宪法和法制的实施。由此开始了在亿万人民群众中普及法律知识、加强法制教育的宏大工程。彭真同志指出，10亿人民养成人人遵守、维护宪法和法律的观念和习惯，同违反和破坏宪法和法律的行为进行斗争，这是一种伟大的力量。

保证法律的实施，关键在于党的领导。彭真同志反复讲，党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守、执行宪法和法律，党也必须在宪法和法律的范围内活动。这是经过十年内乱得出的结论。小平同志讲，斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，那样的事情在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在制度上得到解决，以及其他一些原因，仍然导致了“文化大革命”十年浩劫。这个教训是极其深刻的。1979年，党中央提出，对国家的法律，从党中央委员会到基层组织，从党中央主席到每个党员，都必须一律遵守。党的“十二大”通过的党章规定：“党必须在宪法和法律范围内活动。”党的“十二大”报告指出，这是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。1982年《宪法》也规定，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。这里讲的各政党是包括中国共产党的。彭真同志说，党章这样规定，宪法也这样规定，这就解决了过去我们国家所没有或者没有明确解决的问题，就解决了社会主义民主和社会主义法制这个关键问题，具有划时代的意义。针对有人提出是法大还是哪级党委大、哪位首长大的问题，彭真同志说，我们的法律是党和国家的方针和政策的定型化，它是党领导制定的，一些重要的法律草案是经过中共中央政治局原则批准的，是经过全国人大及其人大常委会按照法定程序审议通过的，它是代表党和全国人民的意志和利益的。有谁比党中央还大、比全国人民代表大会还大呢？党员服从法律，就是服从党的领导，就是服从全国人民，坚持党的领导，遵从人民意志，严格依法办事，二者是一致、统一的。不论哪级党委，更不论哪个负责人，如果他的意见与法律不一致，那是他个人的意见。谁都得服从法律。党的主席、人大的委员长、政府的总理，谁都要守法。党的“十五大”进一步提出依法治国，建设社会主义法治国家，这是社会主义民主法制建设极为重要的新发展，具有重大的历史性意义。我们要贯彻依法治国的方针，切实做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。经过18年的努力，国家已经制定了一系列的法律，并且还将进一步加强立法工作。现在，我们感到确保法律的实施还是很大的问题，有法不依，执法不严，违法不究，甚至权大于法、言大于法的现象在一些地方和部门仍然严重。全国人大常委会和地方人大常委会在加强法律实施的检查监督方面做了许多工作，还有很重要的一点，就是要落实党也要领导人民遵守宪法和法律，党委应当把确保法律的实施提上党委的议事日程，检查监督行政机关依法行政、依法办事，司法机关依法办案，特别是要坚决纠正违法行为，这对保证法律的实施具有决定的意义。

公民在法律面前人人平等，这是保证法律实施的一项基本原则。彭真同志早在1954年第一届全国人大第一次会议的发言中就对这一原则作了深刻阐述。他说：“……我们的国家是工人阶级领导的人民民主国家……人人遵守法律，人人在法律上平等，应当是，也必须是全体人民、全体国家工作人员和国家机关实际行动的指针……不允许有任何超于法律之外的特权分子。”这个发言批判了那种自以为有一点“功劳”或“苦劳”，就可以超越于法律之外为所欲为的封建特权思想；那种以为法律是只管老百姓和“小人物”的，至于“大干部”、“大人物”遵守不遵守法律无关紧要的思想；那种认为共产党员只要遵守党纪就行，对于法律似乎马虎一点也不要紧的思想。今天重读这个发言，仍然感到它有很强的现实性和针对性。1982年《宪法》恢复了1954年《宪法》关于公民在法律面前一律平等的规定是十分重要的。彭真同志反复强调，对于违法犯罪的人，不管他资格多老，地位多高，功劳多大，都不能加以纵容和包庇，都应该依法制裁。检察院依法独立行使检察权，法院依法独立进行审判，只服从法律，以事实为根据，以法律为准绳。不管你是什么人，都要服从法律，在法律面前不承认任何人有任何特权。1980年，彭真同志担任“两案”审判指导委员会主任，在领导审判林彪、江青反革命集团的工作中，他提出必须严格划清罪与非罪的界限，划清路线错误和林彪、江青反革命集团的罪行的界限。彭真同志指出，特别法庭只审判林彪、江青反革命集团的罪行，不审理路线错误，不解决党纪、军纪、政纪问题。党内犯路线错误的，一律都不能判刑。必须以事实为根据，以法律为准绳，重调查研究，重证据，彻底查清林彪、江青反革命集团的罪行，严格依照法定程序进行审判。这一举世瞩目的审判，树立了我们党和国家严肃依法办案的历史性的范例，能够经得起历史的考验，国内外都有很好的反响。

彭真同志非常注意研究宪法和法律实施中遇到的问题，并且及时地采取一些相应的措施。1979年制定的《刑事诉讼法》，为了有利于保障公民的人身权利，对公、检、法机关办理刑事案件的期限作了比较严格的规定，办案期限比原来草案的规定大大缩短了，在一个时期内难以完全做到。彭真同志及时建议全国人大常委会对此作出了《关于刑事诉讼法实施问题的决定》、《关于实施刑事诉讼法规划问题的决议》、《关于刑事案件办案期限的补充规定》。1982年《宪法》颁布并实施后，彭真同志要求政法部门要尽快主动地、系统地检查一次工作中有没有和宪法不符合的问题。凡是与新宪法不符合的，要抓紧认真纠正。1983年6月，彭真同志在第六届全国人大第一次会议上着重讲了动员一切力量从各方面保证宪法实施的问题。他说，一切国家机关都要模范地、自觉地遵守宪法，同时要按照各自的职责，同各种违反宪法的行为进行坚决的斗争。一切国家工作人员，特别是各级领导干部，必须认真学习宪法，熟悉宪法的原则和规定，牢固地树立社会主义法制观念，在各项工作中严格遵守宪法和有关法律的规定，养成依法办事的习惯。凡是藐视宪法和法律，违反宪法和法律的，不管是什么机关，不管是什么干部，都要严肃地批评并责其纠正，直至给予必要的法律制裁。同年12月，彭真同志就新宪法颁布一周年向新华社记者发表谈话，再次强调要进一步实施宪法，严格按照宪法办事。

要真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，是一项长期的、艰巨的任务。彭真同志说，旧中国没有民主，那时的法制是反动的法制，没有民主的法制。建国以后，我们在法制建设方面的基础比较薄弱，封建残余思想至今还影响着我们。有的人没有当“长”的时候对民主和法制还觉得重要一点，当了什么首长就对民主和法制不那么热心了，或者不是那么严格，甚至有点嫌麻烦了，切不要低估封建残余思想的影响。此外，我国经济不发达，许多人文化水平比较低，10亿人民养成依法办事的习惯，需要有一个过程。因而，要把社会主义法制真正健全起来，要经过系统的、长期的工作。既要抓紧，又要有一点耐心。各级党委、人大、政府、法院、检察院，都要把加强和健全社会主义法制作为一项共同的任务、根本的任务。四

宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。各级行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督。人民代表大会是全国人民管理国家的基本组织形式，整个国家政权机关是以人民代表大会为基础进行运转的。因此，人民代表大会制度是我国的根本制度。我们要发展社会主义民主，加强社会主义民主政治建设，最根本的是要坚持和完善人民代表大会制度。彭真同志长期主持全国人大常委会的工作，对建立和完善这一制度倾注了大量心血，作出了重大贡献。早在50年代初，我国还未能选举产生人民代表大会，彭真同志就在北京市研究探索召开各界人民代表会议代行人民代表大会的职权，并总结了北京市召开区各界人民代表会议的经验，向毛泽东同志和党中央、华北局写了报告。党中央很快就批转了这个报告，指出：“大城市的各区召开人民代表会议是必要的和有益的，请各城市市委考虑实行。”1951年，他在一次讲话中着重指出，现在代行人民代表大会职能的人民代表会议，是全国人民管理国家的基本组织形式，是我们在政权工作中走群众路线的最好的、最有效的、最重要的形式。

1954年9月，第一届全国人大第一次会议召开，彭真同志当选为全国人大常委会副委员长兼秘书长。他为全国人大及其常委会的立法、监督和机关建设等付出了很大努力。在较短的时间内，全国人大及其常委会就制定了一批重大法律和法令，建立了工作机构。1957年上半年，根据党中央和毛泽东同志的指示，在彭真同志直接领导下，中共全国人大常委会机关党组总结实行人民代表大会制度以来的实践经验，借鉴苏联和东欧一些社会主义国家的经验，经过认真研究，提出了一个关于健全人民代表大会制度的方案，主要内容是：全国人大增设8个常设（专门）委员会，在全国人大闭会期间协助常委会进行立法、监督等工作；县以上地方各级人大设立常委会和常设（专门）委员会，加强对地方各级政权机关的监督；各级人大代表建立同选民或选区固定联系的制度等，并根据这个方案，草拟了修改宪法和人大组织法的议案。这个方案虽由于“反右”斗争而被搁置下来，但我们可以看到，1982年修改宪法规定全国人大设立专门委员会和县级以上地方人大设立常委会，都是这个方案的发展和完善。

1978年年底，党的十一届三中全会提出发展社会主义民主，健全社会主义法制的历史任务，必须把坚持和完善人民代表大会制度作为建设社会主义民主政治，使民主制度化、法律化的一项主要内容。党的十一届六中全会决议指出：“逐步建设高度民主的社会主义政治制度，是社会主义革命的根本任务之一。建国以来没有重视这一任务，成了‘文化大革命’得以发生的一个重要条件，这是一个沉痛的教训。必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关。”彭真同志在一系列讲话中深刻地指出，人民通过人民代表大会制度，把国家的、民族的前途和命运掌握在自己手里，这是维护人民的根本利益的可靠保证，也是我们国家能够经得起各种风险的可靠保证。他花了很大精力研究如何进一步健全人民代表大会制度的问题，并且采取了切实步骤和措施加强和完善人民代表大会制度。概括起来，主要有以下四个方面：

一是改革和完善选举制度。彭真同志认为，我们国家是人民通过选举产生的全国和地方各级人民代表大会行使管理国家权力的，选举是建设社会主义民主政治的基础，是人民行使国家权力的主要方式。为了保障人民自由行使选举权利，1979年，彭真同志主持制定的《选举法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，对我国的选举制度作了重要改革，包括：（1）实行自下而上、自上而下、充分民主地提候选人的办法。选民或代表依法联名提出的候选人和政党、人民团体或主席团提出的候选人都必须提交选民或代表大会代表进行酝酿讨论、民主协商，直至在必要时举行预选确定正式候选人。（2）将候选人和应选人等额选举的办法改为候选人的名额多于应选人的名额，即实行差额选举制度。这样，选民或者代表可以对候选人有所选择，选出多数选民或代表比较满意的人选，并使多数选民或者代表不满意的候选人不能当选。（3）把直接选举人民代表大会范围扩大到县一级，扩大了人民通过直接选举行使管理国家的权力。选举制度的这些改革促进了社会主义民主的发展，有利于加强人民群众对国家政权机关和国家工作人员的监督，增强了广大人民群众当家做主的积极性。

二是扩大全国人大常委会的职权，完善全国人大和其常委会的组织、制度建设。彭真同志主持制定的1982年《宪法》，将原来属于全国人大的一部分职权，交由它的常委会行使，扩大了全国人大常委会制定和修改法律，审查和批准计划和预算的部分调整方案，任免国务院各部部长、各委员会主任的权力。彭真同志指出，由于全国人大代表人数较多，不便经常进行工作、行使职权，将原来属于全国人大的一部分职权交由全国人大常委会行使，是加强人民代表大会制度的有效办法。宪法还规定设立专门委员会，专门委员会可以经常工作，协助全国人大和常委会起草和审议有关议案。彭真同志认为，大部分议案先由有关专门委员会审议，有助于加强、充实全国人大及其常委会的工作。考虑到常委会行使职权的需要，根据彭真同志的建议，宪法规定，委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人大常委会的重要日常工作。宪法还规定，人大常委会组成人员不得担任国家行政、审判、检察机关的职务。这是为了有利于加强人大常委会对行政、审判、检察机关的监督，也是为了有利于人大常委会组成人员逐步实行专职化，更好地发挥人大常委会和委员的作用。

三是县级以上地方各级人大设立常委会。这是我国地方政权建设的一项重要改革，也是健全人民代表大会制度的一项重要内容。过去县级以上地方各级人大不设常委会，由人民委员会行使权力机关常设机关和执行机关的职能。历史的经验表明，这种“议行合一”体制不利于发挥权力机关对行政机关的监督作用。从十几年的实践看，县级以上地方各级人大设立常委会，对于发挥人民代表大会的作用，具有非常重要的意义。

四是改变农村人民公社的政社合一体制，设立乡人民代表大会和乡人民政府。这样，从全国到乡都设立了人民代表大会，这是完善人民代表大会制度的一个重要方面。同时，还把农村改革中群众创造的村民委员会作为基层群众性自治组织载入了宪法。这是农村基层民主政治建设的一项根本性的措施。彭真同志说，我国人民如何行使民主权利、当家做主？我看最基本的是两个方面：一方面，人民通过他们选出的代表组成各级人大，行使管理国家的权利；另一方面，在基层实行群众自治，由基层群众实行自我教育、自我管理、自我服务，自己管理自己的公共事务和公益事业。居民委员会和村民委员会主任、副主任和委员由居民会议、村民会议直接选举产生，对于发展基层民主，使人民群众充分行使自己的民主权利和当家做主的权利，具有重要的、深远的意义。

彭真同志非常重视人大常委会的组织制度建设，完善人大常委会的运行机制。1986年，彭真同志针对人大工作中遇到的几个突出问题，提议由几位副委员长分工负责，对监督问题、人大常委会与代表和代表与选民联系问题、健全人大常委会办事机构问题、学习法律和理论问题，专门进行调查研究。之后写了调查报告，提出了建议，对推进人大工作发挥了重要作用。彭真同志认为，人民代表大会及其常委会，是在党的领导下，代表人民管理国家的。健全人民管理国家的制度，正是为了更好地实现党的领导。在人大及其常委会的工作中，最重要的是正确处理同政府的关系。在这方面，宪法已有一系列的规定，但还有具体执行问题。彭真同志提出，方针不是“唱对台戏”，但也不是等因奉此、不问是非的“橡皮图章”。方针是实事求是，以人民的利益为根据，以宪法、法律为准绳，是就是，非就非。对的，就肯定，就支持；错的，就否定，就纠正。要严格依法办事，既不能失职，也不能越权。彭真同志这里所说的不失职，就是说要认真履行宪法赋予人大的职责，对违反法律的事情，人大及其常委会就要管；不管，就是失职。对政府的日常工作，人大及其常委会不要干预，不要越俎代庖，以免干扰宪法规定由政府行使的职权。加强国家权力机关的监督作用，是整个国家机器健全运作所不可缺少的。民主集中制是社会主义制度的一个重要组成部分，人民代表大会必须坚持实行民主集中制原则，也是从内容到形式方面最能体现民主集中制原则的机构。他指出，人大及其常委会的特点是集体行使职权，集体决定问题。在做决定时，无论是委员长还是普通代表或委员，都行使同等的权力，即都只有一票的权力，不是个人说了就可以决定的。过去做党的工作、政府工作的同志，现在改做人大常委会工作，有一个改变工作习惯、工作作风的问题。人大常委会的组成人员要善于调查研究，广泛听取意见，集思广益，力求使作出的决策符合最大多数人的最大利益。彭真同志重视人大常委会机关的建设，他认为人大常委会的组成人员是选举产生的，每次换届选举都会有所改变，为了保持人大常委会工作的连续性，使人大常委会的工作不受常委会组成人员换届选举的影响，需要建设一个类似文官制度的工作班子和工作机构。这样，常委会组成人员即使改选了，有工作机构作基础，经常工作也可以连续进行。

县级以上地方各级人大设立常委会是一件新事物，大家都很生疏，面临如何开展工作的问题。彭真同志认为这是健全和完善人民代表大会制度的重要问题。从1980年起，全国人大常委会每年都召开一次或几次各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会，研究实践中出现的问题，总结实践经验，解决实际问题。1981年和1984年，党中央两次转发了彭真同志在省级人大常委会负责同志座谈会上的讲话，对指导地方人大工作的开展起了重要作用。在这些讲话中，彭真同志提出，地方人大及其常委会要适应社会主义现代化建设新形势的需要，依照宪法规定，不断探索，积极、主动地进行工作。他把省级人大及其常委会的职权概括为四权，即制定和颁布地方性法规权，讨论、决定本地区的重大事项权，人事任免权和监督权。他说，地方人大的权力是相当大的，宪法这样定了，地方组织法这样定了，中央也是这个方针，就这样办。要在中央统一领导下，充分发挥地方的积极性，因地制宜地把事情办好。在历次座谈会上，一些地方人大常委会的负责同志都提出，要明确全国人大常委会和地方人大常委会是领导关系还是指导关系。应当说，彭真同志在几次地方人大座谈会上的讲话，对地方人大的工作具有重要的指导作用，但是，按照宪法规定，各级人大都是向人民负责的，不是向上级人大负责的。彭真同志经过反复考虑，仍然坚持认为，全国人大常委会同地方人大常委会没有领导关系。建立县级以上地方人大常委会，目的就是下放权力，把中央过分集中的权力分一部分给地方，特别是省一级。全国人大及其常委会对省级人大及其常委会没有领导关系，凡是省级人大及其常委会依法行使自己的职权，只要同宪法、法律不抵触，全国人大及其常委会都不能干预，使地方国家机关的权力真正属于地方，否则就与宪法精神抵触了。比如，省级人大选举、罢免或者决定任免省级国家机关领导人员，全国人大都不应干预，不好干预，也不必干预。那有没有法律监督的责任呢？有。不论省级，还是县级，不管是谁，只要违了法，就要监督。但是法律监督不同于领导关系，或者可以说，从这个意义上讲有指导作用。全国人大常委会和地方人大常委会在工作上是有联系的，应当从多方面加强这种联系，这对工作有益。彭真同志提出，省级人大常委会主任或者一名副主任列席全国人大常委会会议，要形成制度。这样做，可以反映地方的情况和意见，使全国人大常委会制度的法律和通过的决定能够更好地符合实际。地方人大的同志可以更好地了解全国人大常委会制定的法律和决定，便于贯彻执行，同时也可以参照全国人大常委会的工作，加强地方人大常委会的建设。这个办法从1980年第五届全国人大常委会第十四次会议开始实行，并载入了全国人大组织法和全国人大常委会议事规则，是一项行之有效的制度。

彭真同志是我们党和国家德高望重、功勋卓著、深受全国各族人民爱戴的领导人，是我国社会主义法制的主要奠基人。他为社会主义民主法制建设所作出的开创性的卓越贡献，同他在长期革命和社会主义建设事业其他方面所建树的历史功勋一样，将永载史册。他关于社会主义民主法制的一系列重要思想、观点和理论，是我们党和国家的宝贵精神财富。他的革命精神和崇高品德，永远是我们学习的楷模。让我们高举邓小平理论的伟大旗帜，在江泽民同志为核心的党中央的领导下，坚持党的基本路线，遵循宪法的规定，积极推进社会主义民主和法制建设，为建设有中国特色的社会主义强大国家而努力奋斗。

前言 彭真民主法制思想的核心内容与贡献

彭真民主法制思想的核心内容是用制度保障人民当家做主，也就是人民民主的制度化、法律化。在这个问题上，他最突出的贡献是在两大方面：一是坚持与完善人民代表大会制度；二是以立法保障基层群众自治。彭真认为，在中国，人民当家做主，最重要的就是这两个基本方面。一

人民代表大会制度是中国共产党创立的。从毛泽东的《新民主主义论》到新中国成立前夕的“共同纲领”，再到1954年《宪法》，有一个逐步酝酿、成形的过程。此后，这个制度曾受到干扰，甚至一度被废弃。彭真的贡献主要是在这个制度恢复以后，重新主持全国人大常委会工作中作出的。

彭真认为，民主选举是人民代表大会制度的基础，选举权与被选举权是人民当家做主的重要权利。人民通过民主选举产生人民代表大会，作为国家权力机关，集中行使国家权力；再由国家权力机关产生国家行政机关、审判机关、检察机关，分别行使行政权、审判权、检察权，行政机关、审判机关、检察机关都对人大负责、受人大监督。由此可见，人民代表大会制度是以人大为中心的整体国家政权制度，它的核心内容是以制度安排保障人民行使国家权力。

彭真对人大理论的突出贡献是：

第一，科学地回答了党和国家政权的关系，首先是党和人大的关系问题。依照宪法规定，全国人大是国家最高权力机关。新中国成立后几十年的实践证明，把这项规定落到实处，做到名副其实，是一件很不容易的事。中心是如何正确处理执政党和人大的关系。彭真曾经严肃提出：全国人大是最高国家权力机关，是真的，还是假的？他是按照真命题来做的。他说：在我们这个国家，要把事情办好，没有党的领导不行。坚持党的领导，不是简单地由党下命令。党对党员是要下命令的，但对人大、政府不是靠直接下命令。党的领导，最根本、最主要的是思想政治领导，靠党的路线、方针、政策的正确；靠党和群众的密切联系，党的主张反映最大多数人民的最大利益；靠广大党员的带头作用和模范作用。对于党和人大的关系，彭真说，宪法规定，“一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会。党和人民的意见只有通过全国人大和它的常委会通过和决定，才能成为法律，成为国家意志”。

这是依据国家宪法对党和人民、党和人大关系的最准确表达，也是人大制度得以发挥作用的关键所在。离开了这些原则，也就从根本上偏离了人民代表大会制度。

第二，在人大和“一府两院”的关系上，彭真根据宪法，提出了重要的指导原则。他说：依照宪法规定，全国人大是最高国家权力机关，国务院是它的执行机关，办事都是以人民利益为依据，以宪法为准绳，都是在共产党的领导下，方针、政策、目标是一致的。显然，全国人大（包括它的常委会及专门委员会）的职责和方针，绝不是无原则地同政府唱对台；当然也不是不问是非、等因奉此的“橡皮图章”。他强调“分清是非，是就是，非就非。对的就要肯定、支持，错的就要否定、纠正”，“绝不能没有原则，不讲是非”。在这个基础上，他给人大提出的工作方针是“一不失职，二不越权”，又提出：“凡违反宪法法律的事情，人大就是要管，这方面少一事不如多一事；凡政府职权范围的具体工作，人大不必管，这方面多一事不如少一事。”

彭真在新时期全国人大领导岗位上，就是依这样的原则和方针开展工作的。

第三，扩大选举民主，改等额选举为差额选举。选举的实质是人民把属于自己管理国家的一部分权力委托给自己信任的人，由这些受委托人（代表、官员）按照人民的委托行使国家权力。选举和委任的重大差别在于由选举人挑选公职人员。委任固然不是选举，等额选举也难说是严格意义上的选举。

在确立差额选举的法律制度时，彭真说：要坚持不等额选举。候选人多于应选人的不等额选举是搞好选举的关键之一。采取这样选举的办法选拔干部，要比只由领导指定、选拔可靠得多，选拔错了也比较容易得到改正。这样选举产生的各级政权机关，比较能够胜任，也比较能够经得起风浪。在第五届全国人大期间，差额选举制度被正式入法。

在彭真的主持下，人大工作开始突破“徒有形式”和“橡皮图章”的局面，向名副其实的国家权力机关目标迈出了一大步。摘其要者，比如，扩大了全国人大常委会的职权，在县级以上地方各级人大建立常委会，保证了国家权力机关的经常运作；建立了专门委员会，使人大真正运作起来，成为一个工作实体；建立了常委会联组会制度，对议案展开自由辩论，扩大了权力机关的民主；对立法改“一审制”为“两审制”或“多审制”，这项立法程序上的改进，实质上是对“橡皮图章”地位的一个突破。二

基层群众自治，在基层实行直接民主，在中国党内是由彭真首倡的。先是新中国成立之初的城市居民自治，后是20世纪80年代广大农村的村民自治，都是彭真首先发现，加以倡导，得到中央肯定，以立法形式确立为基本制度的。在当代中国，这是具有前瞻性的贡献。

由于传统和现实体制的原因，即使到了20世纪80年代，实行村民自治也是阻力重重的。彭真花费心血，以执着和耐心的工作，说服和引领许多持不同意见的人，先是把它写入宪法，继而形成法律制度。他坚持认为，建立村民自治制度，实行村民直接民主，是国家民主制度的基础。用他的话说，“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家做主办理，我们的社会主义民主的健全即还缺乏一个侧面，还缺乏全面的、巩固的群众基础”。

值得重视的是，彭真倡导村民自治，还有更加深远的考虑，那就是为未来中国的民主法制社会奠定一个牢固基础。他立足中国实际，提出了两个重要思想：

一是培养民主意识和养成民主习惯。中国有几千年的封建专制历史，缺少民主法制传统，人治观念、特权思想、家长制、等级制、人身依附观念根深蒂固，影响很深。建设民主法制社会，基础在于全民的民主法制意识的养成。彭真提出在广大群众中培养民主意识、养成民主习惯。在中国党内，他是提出这个命题的第一人。这是一个深谋远虑又切合国情的重大命题。

二是让人民在实践中学习民主。针对有些人认为群众不懂得怎样实行民主，很难实行自治，彭真提出，民主政治建设有许多工作要做，但很重要的一条就是要让群众在实践中锻炼，学会民主方法，养成民主意识和民主习惯。又提出，中国人缺乏民主的习惯，所以需要办许多“民主训练班”。群众的议政能力是通过实践锻炼、提高的。有了村民委员会，群众实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众依法决定，这是最广泛的民主实践。他对贯彻村委会组织法、实行村民自治寄予很大期望，说广大农民“把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力”。不是治民，而是“民治”，这就是民主。

列宁说：“生气勃勃的、创造性的社会主义，是由人民群众自己创造的。”这话说得很好。中外民主的发展历史、我党在根据地实行民主的历史都一再证明，民主，首先要做起来。这个做，当然要有步骤。必要的“训政”可以有一点，但不是训好了再做，更不是只训不做。彭真这些深入浅出的论述，揭示了民主的规律，十分值得重视和研究。

彭真作为我国社会主义法制的主要奠基人，是已被历史肯定了的。这既包括他的民主法制思想，也包括他的民主法制实践。他的成就的取得，有客观条件和主观条件两个方面。

就客观条件来说，有三个时期的实践是不容忽视的：一是主政晋察冀边区时期；二是1949年至1954年主政北京市工作的各界人民代表会议时期，以及此后的主持全国人大常委会日常工作的一段时间；三是“文化大革命”十年。对彭真来说，前两者形成了一些正面的理念和经验；而“文化大革命”十年，则全是国家失去民主法制后切身的惨痛教训。“文化大革命”结束后，从领导人到普通百姓，对法制有普遍渴求，彭真正是在这种形势下重新走上人大领导岗位的。可以说，是形势给了他一个推进民主法制的舞台。

就主观条件来说，他一生注重学习，注重在实践中总结经验教训，是很重要的方面。在20世纪30年代的监狱生活中，他仔细研读过孙中山的三民主义、五权宪法和国民党的各种法律制度。后来在繁忙的工作中又坚持学习与研究，对中外法制的历史有相当的了解。这对他后来民主法制思想的形成不无裨益。就个人品格来说，晚年彭真对民主法制的追求，有两点尤其值得重视：

一是他的真诚态度。在我们的现行体制下，对人民民主和法制是否真诚，是个关键问题。讲民主法制的人不少，是否都是“当真”的，则很值得想一想。彭真是“当真”的。彭真有一种严肃的担当精神，他在委员长任上经常强调，在人大工作最重要的是按宪法办事，绝不允许出现不符合宪法规定的做法。他还说，我这个委员长如果违反宪法，我就辞职；你们要是违反宪法，也要辞职。这话讲得很严肃。在他主持人大工作期间，工作人员都把学习和遵守宪法作为第一要务。及至暮年，实现宪法规定的人民当家做主，依然是他忧虑的主要问题之一。他认为，虽然我们反复强调“一切权力属于人民。我们的干部，包括党和国家的领导人，不论职位高低，都是人民的公仆”，但由于一些实际问题未解决，工人、农民“往往感觉不到自己是主人”，他认为“这是很大的问题”。原因在于我们执政以后，“自上而下的多了，自下而上的少了”。应当从制度上解决这些问题。

二是他的务实精神。中国的民主法制建设将是一个长期的、历经几代人的过程。这既有传统积淀的原因，也有现实体制的原因。对这些，彭真是很清醒的。1985年年底，在北京召开的民法通则起草座谈会上，彭真感慨地说：我这辈子是看不到中国建成法治社会的。他又问坐在身边的陈丕显、彭冲、张友渔等同志，你们能不能看到？一致的回答是：看不到。这证明，他们都能直面这项事业的长期性和艰巨性。

与此密切相关，彭真在推进民主法制事业中凸显了务实精神。他强调民主也好，法制也好，都应当从中国的实际情况出发，积累成熟的经验，循序渐进地发展。比如，地方自治是法治社会的通例。这些他是完全清楚的。但立足国情，他选择行政村这样的最基层单位，以立法实行自治，尽管这也遇到了相当大的阻力，但仍不失为一种现实可行的选择。他的出发点是把村委会办成“民主训练班”，使农民在民主实践中学会民主的方法，以备在更大范围、更高层次上实现民主。又如，在立法工作中，他既有建成法律体系的设想，又反对脱离实际地构筑体系，认为那样做，十个有十个要失败。他强调总结改革与发展的实践经验，先单行法而后法典化。实践证明，这是一条可行的工作思路。

特别值得重视的是彭真对两个“平等”的执着与坚持。一个是“真理面前人人平等”，另一个是“法律面前人人平等”。一以贯之地奉行两个“平等”，他个人曾付出过沉痛代价，但仍然无怨无悔。他曾说：“文化大革命”前夕，我说“真理面前人人平等”，惹了大祸。至今我还坚持这个观点。从党内讲，同志之间，从国家讲，公民之间，不论年龄大小、资历长短、地位高低，应该人人平等。不能以人废言。如果不是这样，谁的官大，谁就“正确”，就听谁的，还有什么民主？那是封建专制，皇帝老子一句话，就是“金口玉言”嘛！

应当说，这两个“平等”是民主和法治的精髓。只有坚持真理面前人人平等，才能立出符合实际、为大多数人愿意遵守的“良法”。只有坚持法律面前人人平等，才能打消特权，保障法律的实施，实现法治。这其实是个很简单的道理：法律一旦以民主程序制定出来，虽然是一个“死物”，但所有的活人都必须尊崇它，不能违反和变通。即使手握重权的人，要改变它，仍需要经过法定程序。这是法治社会的起码要求。在中国，这个权与法的冲突的解决恐怕要经历一个较长期的博弈过程。

民主法制也好，宪政也好，它们的实现都应当作为一个过程看待。像许多站在正面指导时代潮流的历史人物一样，彭真对民主法制的贡献带有历史的阶段性。后人应当重视和研究这些精神遗产，把民主法制事业继续向前推进。

彭真的民主法制思想总论

我国社会主义法制的主要奠基人——纪念彭真同志诞辰100周年

今年10月12日，是彭真同志100周年诞辰。彭真同志长期领导和主持民主法制建设工作，特别是1979年以后，坚持和完善人民代表大会制度，进行了一系列重大改革，主持制定了现行宪法和一系列基本法律，为我国民主法制建设奠定了基础，是中国社会主义法制的主要奠基人。一

在1954年第一届全国人大第一次会议上，彭真同志担任副委员长兼秘书长，主持常委会的日常工作，那时就开始起草刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法等。新时期，彭真同志重新恢复工作，1979年2月，由全国人大常委会任命为法制委员会主任，第五届全国人大第二次会议被补选为副委员长，第六届全国人大第一次会议被选为人大常委会委员长。在他诸多的国务、党务工作中，具体主持各项法律的起草和制定，是其中最重要的一项内容。

在“文化大革命”中长期受到迫害的彭真同志，深刻认识到搞好民主法制建设的重要性。1979年2月，他在法制委员会第一次会议上就提出要抓紧搞七部法。法制委员会从3月开始工作，到6月召开的第五届全国人大第二次会议就审议通过了《刑法》、《刑事诉讼法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《选举法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《中外合资经营企业法》七部法律。彭真同志当时已经77岁，仍夜以继日地工作。由于过度劳累，他发高烧住进医院，就是在住院期间，也没有停止工作。

彭真同志十分重视制定民事和经济方面的法律。为了起草好民法，他曾细致地了解和研究各国的民法，提出民法典和单行法同时并进。在他的主持下相继制定了《婚姻法》、《经济合同法》、《商标法》、《专利法》、《继承法》。1984年，彭真同志提出要搞民法通则。同时，他认为，发展社会主义民主、健全社会主义法制的一项重要、艰巨的任务是加强经济立法，形势要求我们抓紧经济立法，要抓紧搞好。从1979年—1988年，第五届、第六届全国人大在彭真同志领导下制定的法律有88件（第五届41件、第六届47件）、有关法律问题的决定35件（第五届19件、第六届16件）。

宪法是国家的根本大法。1980年8月，中共中央向第五届全国人大第三次会议主席团建议，对我国当时的《宪法》进行修改。大会决定成立宪法修改委员会，彭真同志任副主任委员，具体负责主持《宪法》的起草工作。在进行了充分的酝酿部署之后，他认真地听取了汇报，又集中搞了3个月的调查，召集宪法修改委员会先后开过5次会，1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过了现行《宪法》。

彭真同志在抓紧制定法律时，十分重视立法体制的改革。1982年制定宪法时，对立法体制进行了全面改革，一是把原全国人大制定法律的部分权力交给全国人大常委会，基本法律由全国人大制定，其他法律全国人大常委会有权制定。二是国务院可以根据宪法、法律制定行政法规。三是肯定了地方组织法关于省级人大及其常委会在与宪法、法律不抵触的前提下，可以制定地方性法规的规定。四是国务院各部、委可以制定规章。这就形成了以宪法为基础、以法律为骨干，包括行政法规、地方性法规、规章、民族自治地方的自治条例和单行条例在内的法制体系，在维护法制统一的前提下，发挥了各方面积极性。同时，还对授权立法、法律解释等问题做了规定。立法体制的改革，对于加快立法，健全社会主义法制具有重要意义。二

彭真同志对法律中的一些重大问题都是亲自过问，特别注意从政治上、原则上把关。例如，1982年制定宪法时，对要不要坚持党的领导，如何规定党的领导，有各种各样的意见。如何统一认识？彭真同志说，要用事实统一认识。他回顾了中国革命的历史进程，指出，坚持党的领导，是不以人们意志为转移的客观规律，是中国人民总结历史经验得出的最基本的结论，是亿万人民在长期斗争中作出的决定性的选择。彭真同志亲自在宪法序言中写入这一段历史，通过历史事实统一认识，坚持党的领导。

关于刑法，彭真同志说，刑法是解决刑事犯罪问题的，绝不能把应该属于党纪、政纪和民法处理的问题列入刑法，追究刑事责任。尤其是不能企图用刑法解决一切问题。这就划清了犯罪与一般违法、违纪的界限。

关于刑事诉讼法，其任务是什么？草案原来写的是“揭露犯罪、证实犯罪”。彭真同志对我们说，“对犯罪要依法惩办，但不能冤枉好人，要从两方面规定。为此增加了要保障无罪的人不受刑事追究，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”。同时，彭真同志把“揭露犯罪、证实犯罪”改为“保证准确、及时地查明犯罪事实，正确适用法律，惩罚犯罪分子”。这就明确了方向，对依法打击犯罪，不冤枉好人，有十分重要的意义。

关于民法，在制定《民法通则》时，对调整的范围、原则有重大分歧。彭真同志决定，民法调整的是平等主体之间的关系，在民事活动中各主体的地位是平等的，民事活动应当遵循自愿、平等的原则。这就明确地坚持了民事法律的基本原则。

关于民事诉讼法，彭真同志强调要总结自己的经验，要给予调解委员会足够的法律地位。当我们向他汇报，有人反映，“官告民一告一个准儿，民告官没门儿”时，彭真同志十分重视，要我们对这个问题认真研究。后来，他决定在《民事诉讼法》中增加一条：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”这条看起来好像很简单，但确立了行政诉讼制度。三

彭真同志对社会主义法制建设和搞好立法工作提出了许多重要思想。他经常对我们说，搞好立法工作必须坚持以下原则：

第一，坚持以马列主义、毛泽东思想为指导。他说，搞立法要有理论指导。1979年在制定《刑法》时，彭真同志亲自在第1条中明确写上，刑法是“以马克思列宁主义毛泽东思想为指针”。第二，从实际出发。彭真同志经常对我们说，立法一定要从我国的实际出发，如果脱离实际就行不通。他在民法座谈会上说，我国的民法从哪里产生？要从中国的实际产生，从中国现实的实际情况出发，这是立法的根据。他说，什么是民法的母亲，就法律体系本身说是宪法，但归根到底还是中国的实际，中国的10亿人民是母亲。他要求我们在立法时，一定要搞调查研究，了解实际情况，并多次深入基层亲自进行调查研究。第三，坚持党对立法工作的领导。彭真同志一再对我们说，立法要贯彻党的路线、方针、政策，法就是实践证明正确的党的路线、方针、政策的具体化、法律化。他要求我们很好地研究、掌握党的方针和政策，对制定法律中的有关重大问题，要向中央请示报告。1979年8月，彭真同志专门起草了“关于草拟或修改法律、法规应先将问题和意见报经中央批准的请示报告”。他在主持起草法律时，对一些重要的原则问题都要事先向中央请示报告。他特别强调党的领导和广泛发扬民主的一致性。他说，党的主张经过民主讨论，可以更好地集中和反映人民的意志。如宪法草案，中央讨论过8次，在公布经全民讨论后，根据各方面意见做了不少修改，提交大会的草案又经中央讨论过，但大会审议后，再次根据代表意见做了不少修改。所以，彭真同志说，宪法是党的主张和人民意志的统一。第四，强调要代表广大人民的根本利益，要广泛、充分地发扬民主，在民主基础上集中。他提出，我们工作的出发点和归宿就是全心全意为人民服务，不管什么事情，要面向人民，为着人民。立法工作一定要坚持民主集中制原则，广泛发扬民主，在民主的基础上集中。他在制定法律时，亲自召开会议听取意见，并告诉我们，不要只汇报相同的意见，要着重汇报不同的意见，要鼓励大家讲不同的意见，敢于争鸣，使我们制定的法律能够避免一些错误。第五，强调法律的严肃性，不能朝令夕改，但是情况发生变化了，要及时修改。

彭真同志不仅抓立法工作，而且强调法的贯彻执行。他经常说，要健全社会主义法制，立法非常重要，但立了法就要有法必依，执法必严，违法必究。法律如何才能很好地得到贯彻执行呢？彭真同志强调以下三点：一是把法交给人民，让人民了解、掌握法，用法律武器维护自己的合法权益，用法律监督国家机关工作人员依法办事。二是强调法律面前人人平等，不允许有超越法律的特权，不管你地位有多高，功劳有多大，都要遵守法律。三是党领导人民制定宪法、法律，党领导人民遵守和执行宪法、法律，党也在宪法、法律范围内活动。有人曾提出，是地方党委大、党委书记大，还是法大？彭真同志明确地回答，法大。他说，法是党中央领导制定的，是全国人民代表大会及其常务委员会通过的。哪个地方党委、哪个书记，比党中央还大，比最高国家权力机关还大？彭真同志常对我们说，要充分认识法制建设的长期性、艰巨性，不要以为立了法，就都会依法办事了，必须充分地认识健全法制是长期的、艰巨的任务。四

彭真同志在坚持人民代表大会制度的同时，也一直在考虑如何完善人大制度。他对人大制度的改革主要体现在以下四个方面：

第一，完善选举制度。彭真同志说，选举是基础，人民选举代表组成县人大，由县人大产生县政府和省人大代表，省人大产生省政府和全国人大代表，这样一层一层，可以使人民掌握国家、民族、自己的命运，所以，选举非常重要。为了保证人民行使民主选举权利，选举法规定实行差额选举，同时，把直接选举扩大到县一级。

第二，加强人大及其常委会的组织和工作。过去，地方人大没有常委会，人民代表大会开过以后，平时没有活动。彭真同志就县以上地方各级人大设立常委会问题，专门向中央和邓小平同志写了报告。这一建议得到邓小平同志的充分肯定，认为这是重大的改革。

第三，发挥人大代表的作用。为了保障代表依法行使代表职权，广泛发扬民主，在宪法中规定，代表在人大各种会议上的发言和表决，不受法律追究。同时规定，代表在大会开会期间，非经大会主席团许可（这是原来有的），在大会闭会期间非经常委会许可，不受逮捕或者刑事审判（这是新增加的）。还规定，代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。为了使代表能够真正代表人民的意志，强调了对代表的监督，选举法就代表的监督、撤换和罢免做了具体规定。

第四，从程序方面保障充分发扬民主。1979年以后，彭真同志要我们注意研究程序方面的问题。他说，过去我们注重民主的实质，对民主程序注意不够，民主实质是重要的，但只有好的民主程序才能保证民主实质的实现。为此，在制定法律时，要研究程序问题，对有关程序作出规定。彭真同志专门主持制定了《全国人民代表大会常务委员会议事规则》，对人民代表大会、常委会更好地发扬民主，加强人大工作，发挥了十分重要的作用。

论彭真对民主法制建设的十大贡献

在中国共产党老一辈领导人中，除了董必武外，对民主法制精神最有理解的人就是彭真同志。彭真虽然没有学过政治法律专业，但由于他长期以来担任国家民主法制建设方面的领导工作，通过领导民主法制建设的实践，加上他长于思考，使他对社会主义民主法制有许多独特的见解。特别是他本人在“文化大革命”中深受迫害，使他对“文化大革命”“无法无天”有切肤之痛的反思。所以，在“文化大革命”结束后他复出担任全国人大常委会副委员长、委员长期间，力倡国家走民主法制之路，对我国民主法制建设、人民代表大会制度建设作出了巨大贡献。我于1986年到全国人大常委会研究室工作，有幸在他领导的全国人大常委会下工作，亲自听过他的一些重要讲话，接受过他亲自交办的研究任务，对他所做的贡献更有深切的体会。一、推动国家走民主法制之路

中国共产党人对民主法制的认识是从深刻的历史反思中得出的。在国民党统治时期，共产党人曾大力倡导民主。但在自己掌握政权以后，如何巩固政权，在建国初很长一段时间，通过政治运动压制反对者，而不是靠发展民主和加强法制，走依法治国之路，因而导致反右派、“文化大革命”等一系列政治运动的悲剧。

在“文化大革命”后，党认真总结历史的经验教训，特别是“文化大革命”的沉痛教训，着重提出“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的方针，并采取了一系列措施进行制度建设。彭真同志对这一方针的提出和推行作出了重要的贡献。他在身陷囹圄期间，就思考有关党和国家前途、命运的重大问题，最后归结于对社会主义民主法制建设的深入研究和思考，这为他后来坚定推行民主法制方针奠定了思想理论基础。

他在十一届三中全会结束恢复工作后，在一系列讲话中深刻地阐述了关于加强社会主义民主法制的重要性和必要性。他说，随着“文化大革命”结束，全国工作重点转移到社会主义现代化建设上来，要实现这个历史性转变，国家必须发展社会主义民主和健全社会主义法制。没有健全的社会主义法制，就很难发展社会主义民主。否则公民的人身权利、民主权利和其他权利就得不到可靠的保障。他还说，社会主义法制早就应该抓紧搞，可是，我们建国后长时期内没有这个认识，总觉得有党的领导，有方针、政策，迟搞几天不要紧，结果贻误了事情。是林彪、“四人帮”教育了我们，社会主义法制不搞不行。他总结道，这个教训在哪里呢？不能只从个人身上找原因，最根本的还是一个制度问题，特别是民主、法制被破坏了。经过“文化大革命”这么一场大灾难，中国历史的发展向我们提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的要求。他再次强调，从革命战争时期主要依靠政策办事，到人民掌握全国性政权以后，不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事，这是一个历史性的转变。他还说，管理国家，靠人治还是法制？一定要靠法制。党的十一届三中全会提出发展社会主义民主、健全社会主义法制，这是党和国家的一项重大改革和历史性的根本任务。彭真同志的这些论述，反映了全党和全国“人心思法”的迫切要求，反映了健全社会主义民主法制建设的愿望和决心，在他主持全国人大常委会工作期间，反复强调并坚持身体力行，对推进新时期的我国的民主法制建设起了重要作用。二、提出了党与法律关系的理论

关于党的领导和法律的关系问题，是国际共产主义运动中长期没有解决的问题。邓小平同志讲，斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度以及其他一些原因，仍然导致了“文化大革命”的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。这说明没能解决好党的领导与国家和法律的关系导致了非常严重的后果。

十一届三中全会以后，通过对历史的反思，我们对党这个问题有了全新的认识。1979年，中共中央就提出，对国家的法律，从党中央委员会到基层组织，从党中央主席到每个党员，都必须一律遵守。中国共产党“十二大”第一次明确地把“党必须在宪法和法律范围内活动”载入党章。“十二大”报告指出，党必须在宪法和法律范围内活动，这是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。1982年《宪法》又进一步把党要守法写入：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则”，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”在中国共产党不断加深党与法律关系的认识过程中，彭真同志作出了巨大的贡献。在主持宪法起草工作时，他特别主张把“把宪法具有最高法律地位，党要以宪法为根本的活动准则，任何组织不得有超越宪法的特权”写入宪法。彭真同志说，党章这样规定，宪法也这样规定，这就解决了过去我们国家所没有或者没有明确解决的问题，就解决了社会主义民主和社会主义法制这个关键问题，具有划时代的意义。在宪法中确立党要遵守宪法是彭真同志的功劳。

在党要守法的问题上，彭真同志讲得最多，也讲得最透彻。针对我国法律能否得到遵守和执行的问题，他认为关键在于加强和改善党的领导。彭真同志反复讲，党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守、执行宪法和法律，党自己也必须在宪法和法律的范围内活动。这是经过痛苦的10年内乱，才写出来的。

针对有人提出，是法大还是党委大、首长大的问题，彭真同志说，我看是法大。我们的法律是党和国家的方针和政策的定型化。它是党领导制定的，一些重要的法律草案是经过中共中央政治局原则批准的，是经过全国人大及其人大常委会按照法定程序审议通过的，它是代表党和全国人民的意志和利益的。有谁比党中央还大？比全国人民代表大会还大呢？法律一经通过、颁布，每个公民都要服从。党员服从法律，就是服从党的领导，就是服从全国人民。坚持党的领导，遵从人民意志，严格依法办事，三者是一致的、统一的。不论哪级党委，更不论哪个负责人，如果他的意见与法律不一致，那是他个人的意见。谁都得服从法律。这不是说法律一经制定就永远不能修改。但是，第一，在没修改以前，谁都要遵守。第二，要改也得经过法定程序。其他任何机关、任何个人都无权修改。即使中共中央认为需要修改也要提交全国人大或人大常委会审议通过。只有这样，才能保证法律的稳定性、连续性和具有极大的权威。在新的历史时期，党对国家事务的领导，很重要的一条，就是把党的主张通过法定程序变为国家意志，把实践证明行之有效的政策上升为国家法律，并且切实保证法律的实施。各级党组织要严格依法办事，所通过的决议和指示要有利于法律的执行，并监督各级国家机关也这样做。对于某些国家机关不遵守、不执行法律的现象，各级党委要管，要坚决予以纠正。这是一个直接关系党和国家信誉的大问题。

他说，虽然党代表人民，但党员毕竟是极少数。所以，我们不能只讲党的形式，还要有国家形式。党的政策要经过国家的形式而成为国家政策，法律一经制定，就要依法办事。针对有些党的领导同志对国家形式不习惯、嫌麻烦，他说民主就不能怕麻烦，一言堂不行，几个人说了算也不行。凡是关系国家和人民的大事，光党内作出决定也不行，还要同人民商量，通过国家的形式作出决定。他劝告长期做党的工作的同志，一定要转变作风，学会遵守法律。他说党的活动不在法律范围内行吗？不行，绝对不行！这是10年内乱已经证明了的。

尽管党与法律的关系并没有在实践中很好地解决，但是，彭真同志提出的解决党与法律关系的理论仍然应该成为我们今天处理党与法律关系和实行依法治国的指导。三、正确阐述了政策与法律的关系

彭真同志较早地认识并提出党要实现从依靠政策到依靠法制的转变。中华人民共和国建立后，特别是进入大规模经济建设时期以后，党和国家的根本任务发生了历史性的转变。在革命战争年代，共产党领导人民推翻“三座大山”，当时的主要任务是从反动政府的压迫下解放人，争取人的基本生存自由权；从旧的生产关系的束缚下解放生产力。斗争的主要方式是军事行动和群众运动。在这种历史条件下，只能根据党和人民政府的政策办事，因为没有全国性的国家政权，不可能有真正的法律。根据地的政权虽然也有一些法，但数量非常有限，也很简单。建国以后，有了全国性的政权，情况发生了变化。在革命的暴风雨时期已经过去，新的生产关系建立起来后，党和国家的根本任务是发展生产力，实现和保障公民的基本权利。因而党和国家的领导方式、方法也必须跟着改变，就要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立和健全法制，依法办事。彭真同志较早地、敏锐地看到了这一历史性转变，他指出，在战争年代，主要靠党的政策取得了革命胜利。建国以后取得了全国性政权，情况就不同了，不讲法制怎么行？

在具体立法中，彭真同志指出，中国的立法有一个从政策指导到制定法律的过渡。立法必须以党的政策为先导和根据，党的政策也要适时地、在成熟时上升为法律。这实际上是根据中国革命和共产党取得政权的一种国情提出的中国法制发展的道路。我国的法律不完备，而改革开放的形势又迫切需要立法，尤其是抓紧经济立法。那么，根据什么制定法律，既加快立法又保证法律的稳定性和严肃性呢？彭真同志总结建国后制定《土地改革法》、《惩治反革命条例》、《惩治贪污条例》以及起草《刑法》等的做法，认为立法也有一个从政策指导到制定法律的过渡，在法制建设初期，只能根据党的政策和实践经验制定法律。他反复指出，新的重大问题、重要改革，要制定法律，必须先有群众性的探索、试验，即社会实践的阶段。在这个基础上，只有经过对各种典型、各种经验的比较研究，全面权衡利弊，才能制定法律。这是立法的一般性经验，也可以说是规律。我们要自觉地掌握运用这方面的经验。彭真同志正确地阐明了中国情况下政策与法律的关系：政策是法律的先导，法律是政策的定型化，由政策上升为法律，需要有一个实践的过程。法律的制定要根据党的方针、政策，但不是所有的政策都能立即定为法律。法律要有稳定性，朝令夕改不行。只有社会实践证明是正确的、成熟的政策才能定为法律。试验中的东西，看不准的，不能立法。政策一旦上升为法律，又高于政策；政策要服从法律，不能同法律相抵触。上述观点为新时期的立法工作指出了一条正确的路子。在改革开放初期，中国能在很短的时间内从无到有迅速地制定了一大批法律，其大多是以政策为根据制定出来的。在当时又不太可能直接借鉴国外立法的情况下，走从政策到立法的路，是十分必要的。四、提出法律面前人人平等法制原则

公民在法律面前人人平等，这是保证社会主义民主和法制实施的一项基本原则。彭真同志早在1954年第一届全国人大第一次会议的发言中就对这一原则作了深刻的阐述。他说：“我们的国家是工人阶级领导的人民民主国家，人人遵守法律，人人在法律面前平等，应当是也必须是全体人民、全体国家工作人员和国家机关行动的指针，不允许有任何超越于法律之外的特权分子。”这个发言批判了那种自以为有一点“功劳”或“苦劳”，就可以超越于法律之外为所欲为的封建特权思想；那种以为法律是只管老百姓和“小人物”的，至于“大干部”、“大人物”遵守不遵守法律无关紧要的思想；那种认为共产党员只要遵守党纪就行，对于法律似乎马虎一点也不要紧的思想。建国之初靠革命取得政权后，他就提出法律面前人人平等的法制原则，是非常深刻的，今天看来仍然有很强的现实意义。

彭真同志主持起草的1982年《宪法》恢复了1954年《宪法》关于公民在法律面前一律平等的原则规定。他反复强调，对于违法犯罪的人，不管他资格有多老，地位有多高，功劳有多大，都不能加以纵容和包庇，都应该依法制裁。在社会主义国家里，不允许有任何超越法律之外或者凌驾于法律之上的特权。检察院依法独立行使职权，法院依法独立进行审判，只服从法律，以事实为根据，以法律为准绳。不管你是什么人，都要服从法律。在法律面前不承认任何人有任何特权。

彭真同志认识到，要真正做到在法律实施中的法律面前人人平等，是一项长期的、艰巨的任务。他说，旧中国没有民主，那时的法制是反动的法制，没有民主的法制。建国以后，我们在法制建设方面的基础比较薄弱，封建残余思想至今还影响着我们。有的人没有当“长”的时候觉得民主和法制还比较重要，当了首长就对民主和法制不那么热心了，或者不是那么严格，甚至有点嫌麻烦了，因此，切不要低估封建残余思想的影响。

要使法律得到执行，必须把法律交给人民掌握。在20世纪50年代，我国不是完全没有制定法律，也制定了宪法和一些法律，但是没有得到应有的尊重和执行。1979年后，我国开始了大规模的立法，制定了法律有没有用，能不能执行，许多同志存有疑虑和担心。彭真同志在许多讲话中，有针对性地回答了这个问题。他提出，首要的一条是要把法律交给全体人民掌握。我们的法律是全国各族人民共同利益和意志的集中体现，它有深厚的群众基础。一旦为广大人民群众所掌握，就会变成维护社会主义民主和法制的强大的物质力量。人民群众运用这个武器，监督国家机关和任何个人依法办事，对违法行为进行揭发、检举和斗争，就可以有力地保证法律的贯彻执行。为此，1979年6月，彭真同志在7部法律出台时就提出，在实施前必须在干部和群众中进行广泛的宣传教育，使这几部法律逐步做到家喻户晓，人人明白。1985年，在彭真同志主持下，第六届全国人大常委会通过了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，要求广大人民知法、守法，树立法制观念，学会运用法律武器，同一切违反宪法和法律的行为作斗争，保障公民的合法权益。由此开始了在亿万人民群众中普及法律知识、加强法制教育的宏大工程，他开创的普法教育为我国二十多年来的法制建设奠定了良好的基础。五、推动立法体制的改革

彭真同志对改革和完善我国立法制度作出了不可磨灭的历史性贡献。我国的法制建设是从1979年后才真正展开的。十一届三中全会确定健全社会主义法制的方针以后，制定各种法律，尽快改变无法可依的局面就成为当时的迫切需要。怎么样立法才能搞得又快又好？彭真同志经过反复思考，认为没有一套科学、合理的立法体制、立法制度和立法程序，很难做到这一点。

他从我国实际情况和需要出发，总结历史的经验教训，提出并积极推动一系列改革和完善立法体制的措施，通过修改宪法和制定有关法律把它确立下来。

首先，扩大全国人大常委会的立法权。1954年《宪法》规定，全国人大是行使国家立法权的唯一机关，全国人大常委会只能制定法令。这种立法体制实行后，很快就暴露出不适应国家建设和国家工作要求的弊端。1955年第一届全国人大第二次会议通过决议，授权全国人大常委会在全国人大闭会期间制定部分性质的法律，即单行法规，但仍然不适应现实生活的需要。在我国进入改革开放和现代化建设的历史时期，单靠全国人大制定法律显然不能满足需要。为此，1982年修改的宪法改变了全国人大是行使立法权的唯一机关的体制，规定全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律；全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，并可对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。这是我国立法体制的一项重大改革。实践证明，扩大全国人大常委会的立法权，把大量的经常性立法工作放在全国人大常委会，对加快立法步伐，提高立法质量，起了重要作用。二十多年来，我国制定的法律90％以上是由全国人大常委会审议通过的。即便是全国人大审议通过的法律，事先也都经过全国人大常委会审议，有的还要经全国人大常委会多次审议，在比较成熟后才提交全国人大审议通过的。不可设想，如果没有扩大常委会立法权的改革，我国的立法工作不可能适应改革开放、市场经济立法和现代化建设的需要。

其次，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力。1954年宪法规定立法权集中在中央，地方人大没有常委会，更没有立法权，其弊端是显而易见的。1979年，彭真同志在主持制定《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》时，按照中央和地方适当分权的原则，规定省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案。1982年宪法进一步肯定了这一规定，并在修改后的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。这是我国立法体制的又一项重大改革。彭真同志认为，我们国家大，各地情况千差万别，都由国家制定法律，不可能适应各地的需要。这样规定有利于各地因时、因地制宜，发挥主动性、积极性，加速整个国家的建设。而且，全国人大及其常委会由于经验不成熟没有制定法律时，享有制定地方性法规权力的人大及其常委会可以先制定地方性法规。地方性法规不但是国家法律的重要补充，也可以为国家立法摸索经验，它在法制建设中起了重要作用。这一点被二十多年来我国地方经济社会的巨大发展所证明。

再次，规定国务院可以制定行政法规，并授权它可以在经济体制改革和对外开放方面制定暂行的规定或者条例。1954年宪法，规定国务院只能制定行政措施。1979年后，随着社会主义法制建设的发展，迫切要求把行政管理纳入法制化的轨道，而现代行政管理的多样化、复杂化，也要求强化它的职能，扩大它的权力。于是，1982年宪法规定国务院可以制定行政法规。在我国开始进入全面经济体制改革和对外开放的新形势下，有一系列新问题需要及时作出有法律效力的规定。但是，有些重大问题涉及面广，情况复杂，还缺乏实践经验，制定法律尚有困难。这个问题如何解决？彭真同志对此进行了反复、认真的思考，比较了几个方案，最后确定了一个办法，就是给国务院授权立法。在他的建议下，1985年第六届全国人大第三次会议通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。这是从我国当时实际情况出发加强立法的一项重要措施。这一授权立法，为国务院在改革开放工作能适应实际的需要，并为制定和补充、修改法律提供了经验，这对我国在20世纪80年代加快经济立法，推动改革开放起了重要的作用。六、提出了一系列解决中国立法问题的理论

彭真同志很重视马克思主义法学理论对立法工作的指导。他说，宪法有系统的理论依据，有完整的体系，前后一贯，体系严密。法律是一门科学，有自己的体系，前后左右不能自相矛盾，立法不能灵机一动想搞什么法，就草率地搞什么法。立法中遇到的一些问题，往往与法理上没有搞清楚有关。比如，罪与非罪的界限问题，量刑的标准问题，理论上搞不清楚就很难制定出如何惩处的条文。尤其是民法，如果没有理论根据，更不好制定。为此，他建议人大常委会研究机构要系统研究法律理论，在制定法律时首先从法理上搞清楚问题，使制定的法律不仅要符合实际，还要符合自身的逻辑体系。

立法要研究理论，必须借鉴古今中外的经验，吸收其中有益的东西为我所用。这是彭真同志很早就一直提倡的。早在1954年，他就提出对资本主义国家的法律和对中国古代的法律要认真研究。1979年全国人大常委会法制委员会一成立，他就要求各主要驻外使馆代买所在国家的全套法律。他说，对外国的法律，不管是社会主义国家的，还是资本主义国家的，不管是英美法系，还是大陆法系，都要参考、借鉴。在人类历史上，法律一旦产生，便逐步形成了自身的体系。不同社会制度下的法律，有本质的不同，但也有共同性和继承性。尤其是西方国家制定的一些法律，反映了市场经济和现代化大生产的一般规律，比我们早几百年，我们应当重视，加以研究、借鉴。自改革开放以来，全国人大及其常委会在制定法律时，都搜集了大量古今中外有关的资料，特别是西方发达国家的法律，进行分析、研究，作为参考。1982年修改宪法时，他要求对三十多个国家的宪法进行了比较研究，为制定一部科学严密、体系完整的宪法提供了借鉴。

法律是对各种利益关系的调整和规范，在改革开放时期制定的法律尤其如此。立法中如何调整好、规范好各方面的利益和矛盾呢？彭真同志强调，立法一定要以最大多数人的最大利益为根据，脑子里要有工人、农民，要面向他们，为了他们。在人民根本利益一致的基础上，人们之间也会有这样或者那样的矛盾。立法就是要在矛盾的焦点上划杠杠，找出一个合理解决的界限。根据什么标准划？都要在与宪法、与各族人民的根本利益不抵触的前提下解决。这是彭真同志提出的立法工作的一项根本原则，对我们解决立法中经常遇到的部门利益、地区利益，以及不同群体之间的利益矛盾有重要的指导意义。立法必须从人民的根本利益和国家的整体利益为出发点和归宿，防止有的部门、地区和一部分人借立法不适当地扩大自己的权力和利益。

在彭真同志关于立法工作的诸多论述中，贯穿着一条红线，那就是立法必须从中国的实际情况出发，总结自己的经验教训，找出中国社会自身的发展规律，同时又反过来用于实际。这是立法的基本根据，也是立法工作的立足点。他说，立法需要有两个根据：一是实际情况，二是宪法。只有从我国实际出发，按照社会主义法制原则制定的民法，才能行得通。他说，如果说什么是民法的母亲的话，就法律体系本身来说是宪法，但归根到底，还是中国的实际，960万平方公里的10亿人民是母亲。在谈到法自身的体系与实际情况的关系时，他说，立法要从实际出发，但是法也要有自己的体系，如果两者不一致怎么办？是法服从实际情况，还是实际情况服从法？谁是母亲，谁是儿子？是实际产生法律，实际是母亲，法律、法理是儿子。在谈到借鉴外国的经验与从中国实际出发的关系时，他总是说，立法要吸收古今中外对我们有用的好经验，解放思想，百家争鸣，但必须立足于中国的实际，根据我国的实践经验，基础是本国的实际。因此，他强调要坚持马克思主义立场、观点、方法，调查研究我国现实的情况和历史的情况。他引用毛泽东的话说，看问题，第一要客观，不要主观；第二要全面，不要片面；第三要看本质，不要只看现象。这既是思想方法，又是工作方法，对做好立法工作有重要的指导意义。七、解决了很多人大工作的重大理论和实践问题

在改革开放新的历史时期，党和国家把坚持和完善人民代表大会制度作为建设社会主义民主政治，使民主制度化、法律化的一项主要内容。彭真同志在一系列讲话中深刻地指出，人民通过人民代表大会制度，把国家的、民族的前途和命运掌握在自己手里，这是维护人民根本利益的可靠保证，也是我们的国家能够经得起各种风险的可靠保证。他花了很大精力研究如何进一步健全人民代表大会制度的问题，并且采取了切实步骤和措施改善和加强人民代表大会制度。

为了开拓人大工作，彭真同志对人大工作做了深刻的研究，对人大工作提出了许多重大的、带有根本性的指导意见。对人大与党的领导的关系，他指出，人民代表大会和它的常委会，是在党的领导下，代表人民直接管理国家的。健全人民管理国家的制度，正是为了更好地实现党的领导。人大及其常委会在同政府、法院、检察院的关系上，方针不是“唱对台戏”，但也不是等因奉此，不问是非的“橡皮图章”。方针是实事求是，以人民的利益为根据，以宪法、法律为准绳，是就是，非就非。对的，就肯定，就支持；错的，就否定，就纠正。要严格依法办事，既不能失职，也不能越权。这里所说的不失职，就是说要认真履行宪法赋予的职责，对违反法律的事情，人大及其常委会就要管；不管，就是失职。对政府、法院、检察院的日常工作，人大及其常委会不干预，不越俎代庖。

彭真同志在这里提出了很重要的人民代表大会制度下的国家权力分工、监督关系。历史和现实都证明，不受制约的权力必然被滥用和产生腐败。共产党领导的国家也必须加强对国家权力的监督。加强国家权力机关的监督，是任何国家机器正常运转所不可缺少的。

民主集中制是人民代表大会制度的核心原则，彭真同志对人大工作中贯彻执行民主集中制原则有一系列精辟的论述。他强调，人大及其常委会是集体行使职权，集体决定问题，行使职权的基本方式是运用会议的形式，经过集体讨论，只有由全体代表或常委会组成人员的过半数通过才能作出决定。在表决时，无论是常委会领导成员还是普通代表或委员，都只有一票的权利。这不同于政府，政府实行的是首长负责制。过去做党的工作、政府工作的同志，现在改做人大常委会工作，有一个改变工作习惯、工作作风的问题。要善于调查研究，广泛听取意见，集思广益，力求使作出的决策符合最大多数人的最大利益。

彭真同志科学地阐述了地方人大常委会如何行使职权问题。1979年，在县级以上地方各级人大设立常委会后，如何开展工作是面临的一项新课题。在1980年代初，全国人大常委会几乎每年都召开一次或几次由各省、自治区、直辖市人大常委会负责人参加的座谈会，他和大家一起座谈、讨论人大制度建设问题，发表了许多重要的讲话。1981年和1984年，中共中央两次发出文件，转发了彭真同志在省级人大常委会负责同志座谈会上的讲话，对指导地方人大工作的开展起了重要的作用。

在这些讲话中，他要求地方人大及其常委会要适应社会主义现代化建设新形势的需要，依照宪法规定，不断探索，积极、主动地工作。他通过深入的研究，把省级人大及其常委会的职权概括为四权，即制定和颁布地方性法规的立法权，讨论、决定本地区的重大事项的决定权，人事任免权和监督权。他说，地方人大的权力是相当大的，宪法这样定了，地方组织法这样定了，中央也是这个方针，就这样办。要在中央统一领导下，充分发挥地方的积极性，因地制宜地把地方的事情办好。

在对上级人大与下级人大的关系问题上，彭真同志亦作了很多阐述。1980年代初，很多地方人大的领导是从党委和政府过来的，不知道到人大怎么工作；很多人习惯党委和政府上下级之间的领导关系，希望全国人大常委会能经常给地方人大发发指示，下达文件。针对这种对全国人大常委会和地方人大常委会关系的模糊认识，彭真同志专门有一个讲话加以澄清。他说，全国人大常委会与地方人大常委会不好说是领导关系。建立县级以上地方人大常委会，目的就是下放权力，把中央过分集中的权力一部分给地方，特别是省一级。全国人大及其常委会对省级人大及其常委会没有领导关系，凡是省级人大及其常委会依法行使的职权，全国人大及其常委会都不能干预，否则就与宪法精神抵触了，也不符合中央关于权力下放的精神。那上级人大对下级人大有没有法律监督的责任呢？有，不论省级，还是县级，不管是谁，只要违法，就要监督。但是法律监督不同于领导关系。全国人大常委会和地方人大常委会在工作上是有联系的，应当从多方面加强这种联系，这对工作有益。

为加强与地方人大的联系，彭真倡导了地方人大常委会主任列席全国人大常委会制度。地方人大刚建立不久，彭真同志就提出，省级人大常委会主任或者一名副主任列席全国人大常委会会议，要形成制度。这样做，可以反映地方的情况和意见，使全国人大常委会通过的决定切合实际。同时，地方人大的同志可以更好地了解全国人大常委会制定的法律和决定，便于贯彻执行。

这种加强与地方人大联系的制度从1980年第五届全国人大常委会第十四次会议开始实行，并载入了《全国人民代表大会组织法》和《全国人民代表大会常务委员会议事规则》，一直坚持到现在。他重视人大机关的建设，要求人大机关干部要能做“苦力”，少而精，高效率，精干善战。他亲自组建了全国人大常委会法制工作委员会，使其成为全国人大立法的一支专家工作队伍，成为我国立法的中坚力量。在他的指示和关心下建立了全国人大常委会研究室，使其成为我国人大制度研究的生力军，有力地促进了人大制度理论研究的发展。1986年9月，彭真同志针对人大工作中遇到的几个突出问题，提议由副委员长分别分工负责，对人大监督问题、人大常委会与代表和代表与选民联系问题、健全人大常委会办事机构问题、学习法律和理论问题，开展专题研究。在几位副委员长负责下，先后对这几个方面开展了认真的研究，写出了报告或材料，对推进人大工作发挥了重要的作用。八、推动选举民主化改革

彭真在恢复工作后主持的第一件大事就是组织、领导了十一届三中全会后的第一批7部法律的起草工作。在起草《选举法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，他坚持实行差额选举和由代表和选民提名候选人的制度，为推进我国选举制度民主化作出了贡献。

1979年，彭真主持《选举法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的修改。在他的努力下，对我国选举制度做了三大重要的改革：一是扩大了直接选举，将直接选举由在农村的乡镇一级扩大到县一级；二是实行差额选举，规定人大代表都一律实行差额选举，国家机关领导人副职也都实行差额选举，正职原则上实行差额选举；三是实行由选民或代表依法联名提出候选人和政党、人民团体或主席团提出候选人的制度，经过反复酝酿讨论、民主协商直至在必要时举行预选确定正式候选人。

彭真同志之所以极力推动选举制度的民主化，是他对“文化大革命”反思的结果。他认为实行民主选举是防止林彪和“四人帮”那样的野心家上台的措施。他说要解决这个问题，从党内来讲，靠个人选个人接班人不行，要集体选集体的接班人。这个问题只从党的方面解决不行，还要把权力放至9亿人民手里，怎么搞？就是选举制度改革，让人民真正有权进行选举，并对选举出来的人有权进行监督，可以随时撤换他们。彭真同志通过对“文化大革命”发生原因的思考，把公民选举权的实现提到很重要的位置。他认为，选举权是人民行使国家权力的重要标志。保障人民自由行使选举权利和罢免权利，是人民当家做主、管理国家的重要保证。通过选举，9亿人民就可以通过代表管理国家大事，掌握自己的、民族的、国家的命运。采取选举的办法选拔干部，要比只由领导指定、选拔可靠得多，选拔错了也比较容易得到改正。这样选举产生的各级政权机关，比较能够胜任，比较能够经得起风浪。

针对一些地方领导干部对民主选举不放心，乱划杠杠，要群众按少数领导人的意见进行的做法，他提出尖锐的批评，“上面提名单，下面画圈圈”的做法是不符合社会主义民主法制原则的。经领导和群众反复酝酿提出的候选人，总比单由领导指定或少数投票人提名要好些，更能代表群众的意见。当然，选举并不一定就是很完美，也可能提错、选错。有些人可能变坏。即使选错了也没有关系，我们有罢免制度，对不能代表自己意见的人，随时可以罢免撤换。

在选举中如何实现党的领导？不少地方党委组织部门把党的领导理解为让选民或代表按党委推荐的候选人投票，以保证党委推荐的候选人当选，否则就被指责是不与党保持一致的做法。针对这种现象，彭真同志指出，党在选举中的领导，就是要严格依法办事，严格按法律规定的程序进行选举，充分保障人民自由行使选举权利，使人民能真正当家做主，管好国家的大事，掌握国家的、民族的命运。他引用毛泽东主席的话说，共产党人除了人民的利益外，再没有别的什么利益。

我们党不是行帮，不是为少数人谋利益的。人民的选举是要把为人民办事的人选出来。不要把人民当阿斗。这些话对搞好今天的民主选举仍有十分重要的指导意义。彭真批评这种现象已经多年了，但现在一些地方在选举时，仍然把组织推荐的候选人当做“党的意图”强行要求代表保证当选，如果组织定的人没有选上甚至要追究代表的责任。这些做法就是彭真同志斥责的“把人民当阿斗”。九、推动基层自治民主制度的建立

当我们看到村民自治和农村民主正在中国广大农村蓬勃发展的时候，我们不能忘记彭真同志对建立这一制度的巨大贡献。完全可以说，没有彭真同志的力主制定《村民委员会组织法》，就没有村民自治制度的建立。

基于对“文化大革命”的深刻反思，彭真对中国民主发展有自己的思考。他说，如何保证人民行使民主权利、当家做主？我看最基本的是两个方面：一方面，人民通过他们选出的代表组成各级人大，行使管理国家的权利；另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。办好村民委员会、居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家做主，具有重要的、深远的意义。

正是基于这一思考，在他的提议和组织下，1986年，《村民委员会组织法》提交全国人大常委会审议。然而，这个法律草案一提交审议，立即引起了很大的争议。争议的焦点是：能不能把长期以来党和政府对村民的领导关系改为指导关系？能不能让村民自己选举村民委员会，村民有没有自治能力？常委会中相当的委员对此颇为担心：给予村民自治岂不是要放弃党和政府在农村的领导吗？村民都自治了，党和政府的政策怎么在农村落实？争议的实质是要不要给予农民自治权，在农村能不能实行民主。但是，彭真同志看准了的事就要执意做，是他反复说服常委会组成人员制定了该法律。

1987年3月中旬，《村民委员会组织法》草案再次提交审议。按当时的立法程序，一部法律议案有时一次常委会审议就可以通过，至多也就是两次常委会审议通过。但是，这部法律在第二次常委会审议时，许多委员仍有不同的意见。而且这些意见都牵扯到农村基层政权的建设和稳定问题。见到这种情形，彭真委员长认为这部法律涉及基本制度的问题，他通过委员长会议向常委会建议，将这部法律案提交至即将召开的第六届全国人民代表大会第五次会议审议。

然而，没有想到，这部法律草案在人民代表大会上受到更多代表的质疑。道理很简单，人大代表相比常委会委员，更多是来自地方政府和基层的官员，他们对村民自治和在农村实行民主有更强烈的不满。因为这部法律如果通过，意味着要从根本上改变党和政府对农民长期采用的行政命令的领导方法，这是很多官员代表不理解、不放心的。

在这种情况下，如果要把法律硬性交付表决，也不能说不会通过，但反对的票数可能不会少。于是，为了进一步发扬民主，彭真同志建议大会主席团授权常委会在继续调查研究后在适当的时候再通过该法。1987年4月11日，第六届全国人民代表大会第五次会议作出授权全国人大常务委员会根据宪法规定的原则，参照大会审议中代表提出的意见，进一步调查研究，在总结经验后，再由常委会审议修改并通过《村民委员会组织法（草案）》。

在该法律草案几经周折后，1987年11月23日，彭真委员长就“通过群众自治，实行基层直接民主”，在第六届全国人大常委会第二十三次会议上发表讲话，实际上是说服人大代表通过该法。他说：宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。10亿人民如何行使民主权利，当家做主？这是一个很大的、根本的问题。他讲了从国家层面发挥人民代表大会的作用和从基层发展基层自治两个方向发展民主的理论。他说，在基层民主方面，我们还有欠缺。《村民委员会组织法》关系8亿农民，这个问题如果不解决，《宪法》第111条就不能认真地或者实际地执行。没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家做主管理，社会主义民主的健全就缺乏一个侧面，也缺乏全面的、巩固的群众基础。至于有的人说到群众缺乏议政能力。他说，这也要通过实践来锻炼、提高。有了村民委员会，农民群众实行直接民主，要办什么事都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。如果群众连自己身边的事都管不了，谈何人民当家做主、管理国家呢？他满怀希望地说，8亿农民实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家做主，是一件很了不起的事情，是国家政治体制的一项重大改革。在彭真同志对常委会发表这个讲话的次日，《村民委员会组织法》以试行的妥协方式在常委会上通过。从此，中国农村开始了村民自治和农村民主建设的伟大实践。十、强调司法机关独立行使职权

长期以来，党内许多人对党的领导与司法的关系的认识都是非常模糊的。彭真同志与其他这一代党的领导人一样都十分坚持强调党对司法工作的领导，但他与其他领导人不同的是，他在强调党的领导的同时，还一直坚持司法机关应独立行使职权的宪法原则，强调党在领导司法时应依法办事，尊重法律。在许多工作讲话中，他都力图阐明这一关系。

1979年刚通过《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》时，针对一些刚到司法机关工作的领导人不理解司法机关独立行使职权的规定，他说，法律规定两院独立行使职权只服从法律的问题，这不是黄火青、江华同志要求的，也不是法院、检察院哪个同志要求的，而是党中央、全国人民代表大会、全国人民赋予他们的庄严的职责。这并不是新的东西，而是1954年制定我国第一部《宪法》和制定《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》时就明确规定了的。他指出司法机关独立行使职权是国家制度的安排，也是党的一贯主张。

针对一些人指责法院独立行使职权是“以法抗党”、向党闹独立性的指责，他进行了批驳：法院、检察院独立行使职权，只服从法律，以事实为根据，以法律为准绳。不管你是什么人，都要服从法律。在法律面前不承认任何人有任何特权。服从法律，就是服从党中央的领导和国家最高权力机关的决定，也就是服从全国人民。它就是从法制方面保证全国各族人民的团结和国家的统一，绝不是什么“以法抗党”、“向党闹独立性”。这样的话对在当时刚从“文化大革命”中走出来的司法人员来说，真是扫除了莫大的思想障碍。

在1980年代，一些党委和政法委的领导都习惯把党的领导看成是对具体案件的决定。针对这种错误的认识，针对当时党委审批案件的普遍的做法，彭真明确地提出，党委不要审批一般案件。他说，你批那个干什么！案卷那么多，你的工作那么忙，又不能看案卷，别人跟你一说就批，很容易出错。党委何必多此一举。他说，针对一些人认为党委不批一般案件，是不是否定或者削弱党的领导？他的回答是，党不审批案件并不是取消党的领导，而是要改变党的领导方式。

彭真一贯强调党要加强对司法工作的领导，但如何实现领导，他总结主要体现在：一是党特别要领导和支持两院独立行使职权，检查、督促公、检、法认真执行党和国家的方针、政策，严肃、正确执行法律，严格依法办案、依法办事。二是要为公、检、法特别是检察院、法院配备足够的政治上可靠、思想作风好、有工作能力、称职的干部。三是还有大量思想政治工作，也要党委很好地抓起来。在当时党内对司法的认识的情况下，彭真同志能力主司法机关独立行使职权这是相当不易的。

当然，我们在研究一个人物思想的时候，不能仅看到光明的一面，作为从革命中走出来的那个时代的领导人，彭真同志同许多党和国家领导人一样，对民主法制的认识仍然是有局限的。他也有多重性，一方面他重视并强调民主法制的作用，并推动国家走民主法制之路，但他的思想也有比较保守的另一面，他对20世纪80年代实行的经济改革和政治改革仍有相当保留。他主张司法机关独立行使职权，但他对法律的认识基本上是法律工具主义的，过分强调司法机关的专政职能和法院是专政工具的作用。他讲法律面前人人平等，但他讲的平等不是从立法开始：人人有平等参与立法的政治权利，而只是在法律实施和守法上的平等，等等。但这些局限都是时代的局限，不能掩盖他对中国民主法制的伟大贡献。

彭真对我国民主法制建设的贡献是显著的，很多法律工作者，特别是长期在人大工作的同志十分称赞他对人大工作的奠基性作用，越是在人大发展遇到曲折和困难的时候，人大的工作者越是怀念他。这就足以证明他对我国民主法制的贡献是铭刻在人民心中的。

“把法律交给群众”——怀念社会主义法制的主要奠基人彭真

这是彭真为社会主义法制建设努力的方向。

彭真，原名傅懋恭，1902年生于山西省曲沃县。1923年加入中国共产党，是山西省共产党组织的创建人之一。在抗日战争时期，历任中共中央北方局组织部长、中央组织部部长、中央城工部部长等职。在解放战争时期，历任中共中央东北局书记、中共中央组织部部长、政策研究室主任。在新中国成立后，历任中央人民政府委员，政务院政治法律委员会副主任、党组书记，中央政法小组组长，中央政法干部学校校长，中华人民共和国选举法起草委员会委员，第一届、第二届、第三届全国人大常委会副委员长，第六届全国人大常委会委员长等职。

经过几代人薪火相传的共同努力，中国特色社会主义法律体系在“十二五”开局之年伊始宣告诞生，无疑是献给中国共产党90华诞的一份具有里程碑意义的厚礼。

这一刻，最需要缅怀的是我国社会主义法制的主要奠基人——彭真。

在近半个世纪中，他受党和人民的郑重委托，长期担任领导、主持社会主义民主与法制建设的重任，卓有成效地进行了建立、健全有中国特色社会主义法制的探索和实践，使国家在政治、经济和社会生活的主要方面基本上做到有法可依。“文化大革命”结束后，在总结十年浩劫深刻教训的基础上，他进一步阐明加强和健全社会主义法制是历史性的根本任务，强调必须以立法为基础，以执法为核心，全面贯彻有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则，有力地推进了新时期我国的法制建设。他还对法律制定、遵守和执行中的新经验、新创造进行理论思考和总结升华，提出了社会主义法制建设的许多指导思想和基本原则，为继承和发展马克思主义法学理论作出了杰出贡献。一、“管理国家，一定要靠法律和制度”

彭真领导、主持我国初创和推进法制建设的全部实践，始终建立在科学的世界观和方法论的基础上。早在新中国成立初期，特别是国家开始进入大规模经济建设时期，他就以无产阶级政治家的远见卓识精辟地指出，革命的暴风雨时期已经过去，党和国家的根本任务是发展社会生产力。随着这一历史性转变，必须把法制建设提到党和国家的重要议事日程。管理国家，一定要靠法律和制度，保护人民的民主权利，保障经济建设的顺利进行。

无产阶级和劳动人民成为国家的主人后，制定宪法为国家各方面的活动提供法律基础成为法制建设的首要任务。而为了共和国第一部宪法的制定，彭真倾注了大量心血。当这部宪法草案提请第一届全国人民代表大会第一次会议审议、通过时，他指出：“我们的宪法，是属于社会主义类型的宪法，它和资产阶级类型的宪法不同，它是完全为了人民的，是保护人民的权利和合法的利益的，是社会主义建设和社会主义改造的武器。”

以1954年新中国第一部宪法为立法的基础和依据，彭真陆续主持制定了《全国人民代表大会组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等基本法律，为国家机关依法行使职权提供了法律规范。随后，又在他的指导和推动下，国家立法机关着手研究、起草刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法等重要法律，社会主义法制建设的成就和速度令世界瞩目。

但这个进程因“文化大革命”被迫中断。

这段痛心的经历，让他更感到社会主义法制建设的重要性。在身陷囹圄期间，他不断反思我国民主法制建设的经验教训。“经过十年内乱，大家头脑才比较清醒了，认识到像‘文化大革命’那样‘和尚打伞，无法无天’，是要吃大苦的。这样的历史不能重演，一定要健全社会主义法制。”彭真同志曾语重心长地总结道。二、改革开放，离不开法制保障

1978年12月，随着党的十一届三中全会提出把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，中国共产党也在全党重申了发展社会主义民主、健全社会主义法制的坚定决心。

会议胜利闭幕后，彭真回到北京，出任新设立的全国人大常委会法制委员会主任。他在多次会议上强调，管理国家，靠人治还是法制？一定要靠法制。法制必须以民主为基础，民主必须有法制作保障。没有健全的法制，就很难实现健全的民主。“文化大革命”以后，“人心思法”。健全法制是党和国家长治久安，经得起各种风险、克服各种困难的根本保证，是党和国家的百年大计、千年大计。

他不顾77岁的高龄，夜以继日地投入法制建设的紧张工作中。在他领导和主持下，依托“文化大革命”前打下的扎实基础，很快拟定出我国第一部《刑法》和《刑事诉讼法》，以及《选举法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《中外合资经营企业法》等重要法律。

历史的发展和改革开放要求对明显带有极“左”痕迹的1978年宪法进行修改。1980年，党中央决定由彭真主持宪法修改工作。经过一年时间广泛听取、收集各方面的意见，彭真主持宪法修改委员会4次召开全体会议对草案进行认真讨论，并由人大常委会将草案公布，交付全国人民讨论。近三十年的实践证明，提请第五届全国人大第五次会议审议通过的新宪法是一部具有中国特色的、适应改革开放和社会主义现代化建设需要的宪法。

随着党和国家工作重心的转移，越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来。彭真适时提出，法要随着经济、社会的发展而发展；法由经济基础决定，又反过来为经济基础服务。在他的主持和推动下，从1979年2月他复出后到1988年3月他从领导岗位上退下来，国家立法机关先后制定了85部法律，其中有关经济方面的法律有35部。这些法律对于规范和促进社会主义经济的健康发展，对于巩固和发展经济体制改革的成果，对于引进外资、开展对外经济技术交流与合作，都发挥了重要的作用。三、有法不依等于无法，要“把法律交给群众”

在抓紧立法工作的同时，彭真同志还不断强调，健全社会主义法制，一要立法，做到有法可依；二要执法，做到依法办事。有法不依等于无法，核心是依法办事。宪法和法律集中体现了党的正确主张和人民的共同意志。这就要求执政的中国共产党必须在政治上、思想上和组织上领导全党和全国人民严格遵守宪法和法律。任何轻视和违反宪法和法律的行为，都是对人民意志的亵渎和对人民利益的侵害，只能削弱和损害党的领导。

他严肃批评少数党员干部“只重政策，轻视法律”的错误观念，甚至“以言代法”、“以权压法”的错误做法，明确指出：“党员和干部首先要模范地遵守法制。凡自命特殊、置国法于不顾而犯了法的人，不管他地位多高、功劳多大，一律要追究法律责任。”

保证宪法和法律的实施，从根本上说，要依靠人民群众的力量。彭真指出，宪法和法律的实施，必须建立在人民群众自觉遵守和执行的基础上。加强法制的根本在于教育人。为此，他高度重视法制教育，发出了“把法律交给群众”的号召，指出宪法和法律一旦为群众所掌握，就会变成维护社会主义民主法制的强大物质力量，就会变成人民掌握自己和国家命运的强有力的武器。

1985年，在他的主持下，第六届全国人大常委会第十三次会议通过了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，由此启动了在亿万人民中普及法律知识、加强法制教育的宏大工程。

为了落实“把法律交给群众”的艰巨任务，彭真对法制宣传给予极大关注。他通过开会、谈话、写信、批示、题词等多种方式，指导新闻宣传部门紧密联系实际，经常地、反复地、生动活泼地进行法制宣传，造成维护法制的强大舆论，推动全社会形成学法、知法、用法，监督宪法和法律执行的良好风气。四、闪光的智慧，引领后人

在领导、主持法制建设的长期实践中，彭真同志提出了建设有中国特色社会主义法制的许多指导思想和基本原则：坚持实事求是的马克思主义的最基本原则；坚持马克思主义基本原理为指导思想；坚持党的主张和人民意志的统一；坚持和完善人民代表大会制度。

彭真认为，法是在矛盾的焦点上划杠杠，令行禁止要很明确，而且要有稳定性。因此，立法不能靠愿望和想当然，执法不能靠想象和推测，只能是社会实践经验的总结，并且要由社会实践检验。建立、健全社会主义法制，必须从中国的实际出发，解决中国的实际问题。在民法通则草拟过程中，曾因有的同志认为理论依据不足而出现争议时，他鞭辟入里地阐明，理论是从实践中来的，中国的民法要从中国的实际产生，只有从我国的实际情况出发，制定我国的民法，才能行得通。什么是民法的母亲，归根到底，中国的实际是母亲，实际产生法律，实际是母亲，法律、法理是儿子。这些至理名言为起草《民法通则（草案）》廓清了迷雾，也为法制战线树立了一切从实际出发、坚持实事求是的典范。在起草“工厂法”（后定名为《全民所有制企业法》）时，为搜集第一手材料，掌握企业管理的经验和问题，他亲赴浙江、上海、江苏和东北三省深入调查研究。他还指出，立法要从中国的实际出发，从实际出发制定的法律还要接受实践的检验。实践证明是正确的就坚持，不对的就改正，坚持真理，随时修正错误。这是唯一正确的态度。在他的指导下，从1979年2月到1988年3月，国家立法机关通过的法律修订（正）的决定有26件，从而使有关法律更加切合实际。

他认为，法制战线的同志必须掌握两件武器，一件是思想武器，就是学习和掌握马克思基本原理；另一件是法律武器，就是以事实为依据，以法律为准绳，保护人民，打击坏人。

他鲜明地指出：“马克思主义的本质是批判的、革命的，社会主义本质上就是不断改革、发展、完善的。改革开放是从总结我国几十年实践经验中得出的结论，是客观规律的反映。”在改革开放春潮初涌的日子里，他不顾年事已高，多次到深圳、珠海特区考察，欣喜地指出，实践证明，特区对改革开放、对“四化”建设起着促进作用，方向对头，办得成功。应该允许特区先行试验，大胆改革。特区处在改革开放的第一线，既是经济窗口，又是政治窗口，要大力加强民主法制建设，使各项工作有法可依，有规可循，为特区的更大发展创造良好的社会秩序和投资环境。

对于法律，彭真一生追求严谨，追求实践。他指出，党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守宪法和法律。在我国，坚持党的领导，遵从人民意志，严格依法办事，三者是一致的。他多次强调，立法过程实质上就是从政策指导到制定法律的过程；就是从党的主张上升为国家意志的过程。政策是法律的先导，法律是政策的定型化。立法必须把由社会实践检验过的成熟的政策，在反复比较研究，全面权衡利弊后，最终用法律形式固定下来。只有这样，才能成为国家的意志，成为全国人民必须遵守的法律。在法制实践中，一定要倾听人民的意见，保障人民通过多种途径参与立法活动。在1982年年中，在他的亲自动员和部署下，全国各族人民对宪法修改草案开展的历时4个月的讨论，成为中外立法史上讨论规模最大、参加人数最多、影响范围最广的盛举。在全民讨论中，许多重要的、合理的意见得到采纳，草案中的具体规定作了近百处的补充和修改，使宪法充分反映了全国各族人民的共同意志和根本利益。

党的十一届三中全会后，彭真进一步发展了他的关于“管理国家，一定要靠法律和制度”的思想。他明确地提出，人民代表大会制度为我们国家和人民提供了最根本、最重要的制度保证。人民通过这项根本政治制度，把国家的、民族的前途和命运掌握在自己手里，这是维护人民根本利益的可靠保证，也是我国能够经得起各种风险的可靠保证。他还把坚持和完善人民代表大会制度作为社会主义民主法制理论和有中国特色马克思主义国家学说的重要组成部分。

他认为，由人民共和国的国家性质所决定，我国的一切权力属于人民，这是我们国家制度的核心内容和根本准则；人民当家做主，是社会主义的本质。发展社会主义民主，健全社会主义法制，最基本的是要坚持和完善人民代表大会制度。从国家的整体利益和人民的根本利益出发，国家权力只能由民主选举产生的人民代表大会统一行使，从而使整个国家机关以人民代表大会为基础各司其职，协调一致地工作。“分割人民权力，搞多元化，议而不决，决而不行，没有好处，只有坏处”，“健全人民管理国家的制度，正是为了更好地实现党的领导，更好地体现党对国家事务实施领导的优势”。

在热烈庆祝中国共产党成立90周年之际，我们追念彭真同志的卓著功业，仍然具有重要的现实意义。

二十世纪后期中国共产党法律哲学的变迁——从董必武到彭真

马克思主义法学在中国的发展直接与中国共产党法律哲学的成长相关，甚至可以说，20世纪90年代之前的马克思主义法学其主体就是中国共产党的法律哲学。研究共产党的法律思想，一种个案研究的方法甚为恰当，这是与中国共产党所遵循的被称之为“民主集中制”的决策原则相关联的。该决策原则为下层意志的上传提供了途径，又为高层决策者张扬个性保留了足够的空间。正是在此种体制内，革命时期的共产党智慧形成了毛泽东思想，而建设时期的共产党才华则促成了邓小平理论的诞生。

我们将以董必武和彭真为个案研究共产党法律思想的变迁。在我们看来，在过去40年历史中（1949—1988），董必武和彭真对中国法律制度和法律思想方面的影响和建树，党内没有其他任何人可以望其项背。对于董必武，有论者指出：“董必武同志对马克思主义理论有很深的造诣，并且通晓古今中外法学，是我党最早的优秀的法学专家。他自觉运用马克思主义的国家观和法律观指导我国法律建设的实践，并适时地、实事求是地总结实际经验提出一系列独创性见解，首创了中国马克思主义法学。”而对于彭真亦有论者提出：“彭真……曾经长期担任党和国家的重要领导职务，并分管、主持政法战线工作，他是新中国社会主义民主和法制建设的奠基人之一，也是我国新时期社会主义民主和法制建设的最重要、最卓越的领导人之一。”

上述评价尽管行文富含感情但基本论断无疑是正确的。在毛泽东时代，董必武先后担任政务院副总理、政治法律委员会主任以及最高人民法院院长等职务，是20世纪50年代和60年代前期中国政法界的第一人；在邓小平时代，彭真则以全国人大常委会副委员长、委员长的身份直接领导了80年代共和国的法律建设。此外，与其他政治法律家不同，他们提出了一系列极富创见的法学观点，留下了相当数量的法学作品，集中地体现了中国共产党在民主、立法、司法等重大问题上的基本立场和见解。二、共产党法律哲学的变迁：从董必武到彭真（一）董必武的法律哲学

董必武的法律思想成熟于50年代，因而深深地打上了那个时代的烙印。作为新生政权领导核心的成员，他的法律实践和法律学说，无不围绕着当时的政治主题而展开。总体来说，作为法律家的董必武做了两件事：旧法制的打碎以及其证成新法制的建立及其维护。1．“废除一切反动法律”

中国共产党是靠武装斗争获得政权的，所谓“枪杆子里面出政权”。当革命成功时，新旧两个政权之间不可能存在制度上的继承关系。旧的国家机器必须被打碎，其中自然包括“国民党的六法全书及其一切反动法律”。1949年3月，当董必武签署了那份废除旧法制的著名训令时，他事实上已经成为这场变法运动的领袖。“旧的必须彻底粉碎，新的才能顺利成长。”这种判断，乃是以马克思关于法律本质的理论为根据的，法律是统治阶级意志的体现，“国民党的法律，是为了保护封建地主、买办、官僚资产阶级的统治与镇压广大人民的反抗。人民要的法律，则是为了保护人民大众的统治与镇压封建地主、买办、官僚资产阶级的反抗。阶级利益既相反，因而在法律的本质上就不会相同”。打碎旧法制，既解除了套在人民头上的枷锁，也为新法制的成长扫除了障碍。

那么，如何填补旧法废除之后出现的法律空白呢？“各级司法机关办案，有纲领、条例、命令、决议等规定的从规定；没有规定的，照新民主主义的政策办理。”这种做法开创了新中国依照政策进行司法审判的先河。

打碎旧法制，既包括对旧的法律制度的废除，也包括对旧的法律主体法律人才的改造。董必武认识到两者相比，后者或许更为艰难。“改造法律也不容易，要创造一部完整的法典，是需要时间与大家的努力来解决的。但创制法典，还不是最困难的事情，最困难的还是改造人们的思想、工作作风与生活习惯的问题。”新生政权需要旧司法人员为人民的政法事业服务，而在此之前他们必须进行一场可能会很痛苦的思想改造。2．建设“人民民主法制”

在中国共产党“八大”上，董必武提出了一种“人民民主法制”的概念。他说：“我们的人民民主法制，是工人阶级领导的人民群众通过国家机构表现出来的自己的意志，是我们国家实现人民民主专政的重要工具。”这是一个典型的共产党式的关于法律本体论的说明。整个50年代，董必武全部法律实践和学说便以建立和维护人民民主法制为核心而展开。

围绕政权建设的问题，董必武系统地阐述了他的政体学说。“我们的政权机关是各级人民代表会议或人民代表大会及各级人民政府……它是最民主的、能包括一切人民群众的组织。”然而在党内并不是所有人都这么认为，在刚刚打下江山的共产党队伍中，农民起义式的政权观念并不少见。于是董必武不得不针对这些错误观念加以批评和说服。关于党和政权的关系董必武的认识很清楚，“党领导着国家政权，但这决不是说党直接管理国家事务。决不是说可以把党和国家政权看做一个东西……党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能”。董必武把党对政权机关的领导概括为三点：指示方向、实施监督和人事任免。“民主是法制的基础，法制是民主的保障”，这是马克思主义法学的一个基本论断。为了给新生政权提供合法化证成和法律保障，董必武领导了开国之初大规模的立法活动。作为当时共产党负责政法工作的第一人，董必武主持或参与了当时几乎所有根本大法和主要法律的制定。在此过程中，他形成了自己对立法工作的看法，归纳起来就是：立法工作应当为政权建设和经济建设服务，立法应保障人民的民主权利，立法要实事求是和坚持群众路线，并且吸收一切古今中外的有益经验。

自1954年当选最高人民法院院长以后，董必武的工作重心开始向司法方面倾斜。“徒法不足以自行，徒善不足以为政”，董必武非常清醒地意识到良好的司法人员对司法工作的意义，尤其是在当时旧法已打碎而新法尚不完善的过渡时期。早在1952年，他就强调要加强对司法人员的改造、补充和训练，一方面改造旧的司法人员，另一方面开辟新的干部来源；针对司法中存在的问题，他提出要改善审判作风，尤其是反对司法人员在审判中“先入为主”的恶劣风气。在司法制度方面，当时还没有制定刑事、民事诉讼法，各地法院的审判程序极不统一，针对这种现象，董必武指示最高人民法院，总结了14个大、中城市人民法院刑事、民事案件审理程序的经验，审定后发给各级法院试行。这一方面，改变了当时审判程序方面的混乱现象，也为后来相应的诉讼法的制定提供了便利条件；在董必武主持最高人民法院工作期间，最高人民法院就下级法院有关法律问题的请示作出了大量批示和答复，极具创造性和适用性的中国司法解释制度似乎应当溯源于此。

董必武法制思想中另一个不容忽视的亮点是他的“依法办事论”。在1956年的中国共产党“八大”上，他对过去几年的法制工作做了总结，认为“有一个严重的问题”，这就是少数党员和国家工作人员不遵守法律。董必武分析了不重视、不遵守法制的历史根源和社会根源，但这不能成为违法者开脱责任的理由。董必武指出，“依法办事是进一步加强法制的中心环节”，任何国家机关及其工作人员都要依法办事，这包括两层含义，即“有法可依和有法必依”。（二）彭真的法律哲学

尽管在建国之初，彭真就以政务院政治法律委员会副主任、中央政法小组组长等身份直接参与了新中国法制的创建，但是真正属于彭真自己的时代则是1978年之后。邓小平开创的一种政治现实主义使彭真受益，他的法制思想在此期间得到了淋漓尽致的发挥，经过十余年的法律虚无和制度空白，彭真接替了董必武停顿许久的事业，把中国的法制建设引领到一个全新的时期。1．立法要从实际出发，面向人民

立法是法制工作开展的前提条件，是基础性工程。法律制定得好不好将直接影响到法律能否得到拥护，能否行得通，为此彭真确立了立法工作中必须遵循的两项原则：（1）立法要解放思想，百家争鸣，吸收古今中外有用的好经验。应当走群众路线，充分调动群众的积极性，集中群众的智慧；立法应当取人之长，补己之短，包括向资本主义国家学习。（2）立法首先要从中国的实际出发，包括现实的实际和历史的实际。“社会实践是检验真理的唯一标准，从实际出发实事求是就是唯物论。”“立法需要有两个根据：一是实际情况；二是宪法。”所谓以宪法为根据，就是一切法律唯宪法至上。“法律是一门科学，有自身的体系，左右、上下特别是与宪法不能抵触。”维持法律的上下层级关系，是要保证全国法律体系的统一性和严肃性。但同时应看到，中国是一个大国，各地政治、经济、文化发展很不平衡，所以，法律只能解决最基本的问题，不能规定太细，依照宪法和基本法，地方上可以因地制宜地制定实施细则、地方法规、自治条例。这是法律灵活性的体现。2．法律面前人人平等

作为一种理念，平等曾是资产阶级革命的一面旗帜，中国共产党也主张平等，并且力求实现一种事实上而非口号上、实质上而非形式上的平等。

在彭真看来，要保证法律面前人人平等，首先必须树立宪法的权威。搞法制，基础是宪法。“法律面前人人平等，谁都必须在宪法和法律的范围内活动，谁都没有超越宪法和法律的特权。”彭真讲这些话时，是有明确的针对对象的。在“文化大革命”之后特权思想甚为浓厚的政治生活中，彭真的平等论具有重大的现实意义。3．“不仅要靠党的决策而且要依法办事”

共产党靠人民斗争取得政权，其理想是将中国建成人民民主的国家。然而1978年之前的“文化大革命”却和历史开了一个代价惨重的玩笑：大民主运动中的群众暴政几乎扼杀了共和国年幼的生命。狂乱之后，痛定思痛，共产党人意识到必须重整法律的权威。在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这部著名文献中，邓小平讲道：“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”事实证明，邓小平的这段话后来成为80年代彭真法制工作的指导思想。

经过十年内乱的洗礼，面对当时共产党内存在的专制主义、官僚主义、特权思想和家长作风，彭真明确地提出治理国家不仅要靠党的政策，而且要依法办事。这标志着在毛泽东之后，中国共产党治国方式的历史性转变。彭真指出，在过去一个很长时期，共产党主要是按方针、政策办事，这在革命时期是合理的，但是，“在建成了无产阶级领导的人民民主政权，基本上肃清了反革命，基本上完成了消灭封建所有制、资本主义所有制的生产关系的任务以后，仍然没有及时地……强调加强法制，抓紧法制建设，强调严格依法办事，坚持做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，这是一个大失误”。亡羊补牢为时不晚，共产党应当及时地推进治国方略的转变，“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”。应当承认彭真提出的治国既靠政策又靠法律的思想是中国共产党治国理念的一次重大转型和过渡。三、比较和评析

作为中国共产党不同时期主持政法工作的负责人，董必武和彭真代表了两个不同的时代共产党法律哲学的演化和变迁，尤为集中地体现在他们的法制思想的传承及突破之中，因此，一种断代史的研究模式在此并不适用，必须进行一种历时态的比较。

就共性而言，董必武和彭真法律思想的形成共同分享了下列资源，或说是共同面对了下列问题，或是受到了相同或相似的影响：（1）诚如他们坦言，他们的思想以马列主义理论为指导。在他们的作品中，不时可以见到对马克思和列宁观点的引用。更为重要的是，马列主义对法律的基本立场深刻地影响和决定了他们的思维。在董必武和彭真的作品中，马克思的上述观点得到了一定展现；而列宁在苏维埃政权建立前后的法制思想，显然对董必武当时的工作有直接参考价值，彭真也从中受益匪浅。（2）法律，一如民族志、航行术、园艺、诗歌，乃是一种地方性知识，并且它有自己不可割断的谱系和历史，作为更宏大的法律史中的一个环节，董必武和彭真的法律思想不可避免地受到地方性的中国传统法律文化的影响，尽管他们并不乐于承认，并曾努力将这种影响减到最小。（3）两位法律家在历史上相继出现，却面对相类似的时代特征和时代主题。他们同样处在一种大过渡和大转型的时期，即新旧政权交接的50年代和新旧体制变革的80年代；他们面对的主题呈现出相似性，即如何在秩序混乱和法律虚无之后，重新确立规则，并使人们适应一种规则治理下的新生活。（4）基于共同的政治操守和社会身份，董必武和彭真共享一套法学的概念、范畴和学术范式。他们有自己的一套话语，如“政法”、“战线”、“工具”、“利益”等，他们的思维是当时典型的共产党政治家的思维。

就差别而言，董必武和彭真的法律思想又有不同的背景和渊源：首先，是时代的差异。50年代和80年代既相似又不同，前者是革命，后者是改革。在50年代，法律家关注的是如何运用法律工具维护新生政权；在80年代，法律家则必须为社会转型和社会进步提供制度支撑。这种时代背景的差别，在根本上决定了法律决策者问题和答案的不同。其次，毛泽东和邓小平的全然不同的治国方略和治国理念，对董必武和彭真法律思想所产生的影响是全面性和深层次的。如果按照马克斯·韦伯的一种统治理论，则毛泽东的治国模式应属于一种魅力型政治，而邓小平尽管不乏个人魅力与伟人风范，但他事实上在向一种法理型政治过渡。有学者在对毛泽东和邓小平的治国及法制思想进行比较研究后得出：在治国路线上，毛泽东坚持以阶级斗争为纲，邓小平坚持以经济建设为中心；在治国理念上，毛泽东表现出敢想敢干的理想主义，邓小平则实践一种实事求是的功利主义；在治国方略上，毛泽东坚持以党治国，邓小平要求依法治国。在毛泽东看来，“不能靠法律治多数人”，而要靠共产党进行一种人的治理。毛泽东的人治是“一人之治”与“群众之治”相结合、个人专权与群众专权相结合、领袖绝对权威与群众运动的“大民主”相结合，在这种人治理念中，法律只不过是进行斗争的工具，不具有目的性价值。毛泽东的法律虚无主义和建国后一贯表现出的对法律的轻视，决定了董必武的法律思想只能停留在一种“工具论”的水平上。相比之下，邓小平是一个务实而有开拓精神的领袖，政治生命中的几番沉浮，使他清醒地看到了中国存在精神上和制度上的弊端。他提出以经济建设为中心，对内实施改革，对外实行开放，把解放和发展生产力提高到社会主义本质的高度。为了保证这种根本目标的实现，就必须结束“党政不分”、“党权高于一切”的政治格局，建立一套明确的法律规则并且保持它的权威，也就是说，必须实现治国方略上的转型，实施依法治国。正是在邓小平理论的指引和支持下，彭真才有可能提出一系列创造性的法律观念，并且将其付诸实践。最后，董必武和彭真的法律学说也与其个人特殊的人生经历和禀赋性格相关。例如，董必武对西方法制的熟悉和对法学的重视，与他年轻时东渡日本研修法科及从事过律师职业的经历就有很大关系；而彭真对法制的重视，在一定程度上是他在“文化大革命”期间对近十年牢狱生活反思的结果。

但是，董必武和彭真法律思想在内容上表现出的差别则尤其引人注目。这种差别反映了共产党法律哲学的变迁。（1）从总体上讲，董必武坚持了一种法律工具论，而彭真的思想则表现为一种法律现实主义。在董必武的时代，法律在国家生活中处于较低的地位，它服从于党的政策，服务于党的目的。而到了彭真的时代，法律已逐步脱颖而出，高于政策，高于权力，高于共产党的权威。法律被赋予了神圣的光环和更为沉厚的期望。（2）从法律服务对象或围绕的重心看，董必武认为法律应强调其阶级色彩和阶级本质，法律工作围绕政权建设和阶级斗争而展开；在彭真的思考中，法律更应强化其服务而非镇压的功能，法律应为经济建设服务，保障改革开放的顺利进行。（3）董必武事实上默认或放任人治，他更相信领袖的权威和智慧；彭真从历史中领受了教训，认识到人治的不可靠，他提出健全法制、依法办事是一种朴素的法治观念。80年代末，他尤其强调维护宪法的权威和尊严，这是法治的第一要义。（4）在具体问题上，如立法、司法、法律面前人人平等等方面，两人也存在明显的或潜在的差异。

美国学者约翰·梅西·赞恩在对人类法律发展史作了鸟瞰式的回顾之后得出结论：“法律的演变和改革是循环渐进的，个人的愿望和理论对法律只能产生很少的影响甚至不会产生什么影响，因为法律必须代表广大民众的理想和愿望。”如果把视野扩大到整个法律史中去，答案或许是这样的，但如果我们锁定一个较短的历史时期，则会明显地感受到个人对法律发展的影响和推动。假如要研究1949年之后中国的法律演进和变迁，董必武和彭真这两个法律人物是绕不开的，他们不是杰出的法学家却是卓越的法律家，他们的学说并不高明和富于理论深度，却无比深刻地影响了过去50年中国法制的面貌；他们是不同时期共产党法律思想的代表和集大成者，其学说是当代中国马克思主义法学的重要组成部分。

彭真民主法制思想述略

彭真同志是老一辈无产阶级革命家，长期担任党和国家的重要领导职务。早在20世纪50年代，他就主持起草了诸如《惩治反革命条例》、《惩治贪污条例》、《全国人民代表大会组织法》等重要法律，提出了法律面前人人平等，司法机关办案要以事实为根据、以法律为准绳，依法独立行使职权等一系列法制原则。1979年以后，在以邓小平为核心的第二代党中央的领导下，他主持全国人大常委会工作和领导全国政法工作，卓有成效地贯彻执行党的十一届三中全会所提出的关于发扬社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针，主持起草了具有划时代意义的1982年《宪法》，领导或主持了《刑法》、《刑事诉讼法》、《民法通则》、《选举法》、《婚姻法》、《经济合同法》、《商标法》、《专利法》、《涉外经济合同法》、《继承法》、《统计法》、《会计法》、《外资企业法》、《矿产资源法》、《破产法》、《土地管理法》、《水污染防治法》等一大批涉及国家政治、经济、社会生活主要方面的重要法律的起草工作。1980年，彭真同志还兼任“两案”审判指导委员会主任，成功地完成了审判林彪、江青“反革命集团”案，在国内外产生巨大影响。通过上述实践，我们可以清楚地看到贯穿其中的若干准则。总结彭真的法制思想，是因为它对当时法制建设取得突出成就的作用是至关重要的，它也是我国社会主义建设基本经验的有机组成部分。一、法制建设必须学习和坚持马克思主义的基本理论

彭真同志从第五届人大第二次会议起一直到第六届人大期满换届，从担任常委会法制委员会主任到副委员长、秘书长，再到人大常委会委员长，历时近十年。他始终把学习和坚持马克思主义作为法制建设的指导原则。1979年年初，彭真同志刚刚恢复工作，就在中央工作会议东北组的发言中旗帜鲜明地支持邓小平代表中央在理论务虚会上提出的四项基本原则，指出：展望将来，我们应该举什么旗帜呢？我们必须高举毛泽东思想旗帜。否则，必然造成全党、全军、全国各族人民的思想和整个革命阵线的混乱，使亲者痛，仇者快。

如果在这里强调马克思主义的指导地位是着眼于全局，那么，具体到政法工作，彭真同志更主要的是从法的阶级实质出发。法是阶级社会的产物，是统治阶级意志的表现，是巩固阶级统治的工具。一方面，在社会主义社会，人民是国家的主人，为了使国家权力真正按照人民的意志进行活动，社会主义国家就必须运用法律形式为国家权力的行使规定必要的原则和程序，确定不同权力系统之间的合理分工及其相互关系，使之依法行使职权，从而防止对国家权力的滥用，维护社会主义的民主制度，保障国家的长治久安。另一方面，在民主制中，不是人为法律而存在，是法律为人而存在。人民作为社会主体，不仅拥有积极行为的权利，而且还享有要求他人履行法律义务的权利，当其上述权利受到人为的干扰时，他们有权要求得到有组织的国家强制力的保护。马克思主义是无产阶级认识世界、改造世界的武器，是阶级解放的学说；马克思主义法学深刻地、科学地揭示出从奴隶制法、封建制法和资产阶级法的本质到社会主义法的产生、本质和作用；揭示出从司法机关的性质、任务与活动原则到社会主义法的执行、遵守与监督；揭示出从宪法、选举法到民法、刑法等基本法的基本理论；揭示出法律的阶级本质、历史作用及其产生、发展和消亡的客观规律。因此，彭真同志认为学习和坚持马克思主义的基本理论有两个好处：一是可以更深刻地领会历史是按自己的道路走的，社会主义、共产主义是历史发展的必然规律，不是什么人主观愿望决定的。这样就会坚定不移地走社会主义道路，巩固共产主义世界观。二是坚持按客观规律办事的实事求是的作风，认识到违反实事求是的原则是要栽跟头的。按照马克思主义的科学方法认识问题、分析问题，我们就能够做到：第一，客观。从客观存在的事实出发，既依据历史的客观，又依据现实的客观。比如办案，无论是刑事案件还是民事案件，有就有，无就无，多就多，少就少，是就是，非就非，轻就轻，重就重。第二，全面。就是系统地、全面地、详细地占有材料，而不致只抓住一两句话、一两件事，甚至凭谁的一点感想或一点印象就下断语、作结论。第三，看本质。经过“去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里”，哪怕本质隐藏在现象背后，哪怕现象和本质不一致甚至是同本质相反的假象，也能做到本质地看问题。总之，对马克思主义基本理论掌握运用它和不掌握运用它，实际工作的效果是大不相同的；自觉地运用和不自觉地运用，也是大不相同的。

彭真同志还特别强调学习马克思主义，是学习马克思主义的精神实质，学习它的立场、观点、方法，而不是简单地背诵它的词句或解决某些具体问题的结论。具体问题的结论是依据当时的历史条件得出的，随着时间和空间的变化而有所不同。因此，要把马克思主义创始人的著作中所阐明的一般基本原理，与解决具体问题的办法加以区别。这样做的更深刻的含义还在于，马克思主义创始人明确地提出历史发展规律和发展方向，但当时没有、也不可能解决建设社会主义过程中的具体问题。特别是生产力水平落后的中国，在革命胜利后，在经济和文化建设方面遇到许多困难和复杂的问题。这当然也只能“用马克思主义的立场、观点、方法从理论上阐明”。总之，只有在掌握了马克思主义的基本理论，掌握辩证唯物主义和历史唯物主义的思想武器，我们才能站得高些，看得远些，考虑得全面些，政治上才不至于眼睛近视。许多重要的、复杂的法学理论问题和法律实际问题的解决，许多新的研究领域的开拓，在马克思主义的基本原理指导下，也都找到了解决的途径。在坚持的前提下，以实践为基础，不断发展马克思主义，发展马克思主义的法学。二、依靠法制管理国家

依靠法制管理国家，即在中国共产党的领导下，依靠法律、法规对国家的各项事业和社会各个方面进行管理，也就是我们平时常说的依法办事。彭真同志发表了大量讲话和文章，对此作了全面而又深刻的阐述。（一）依靠法制管理国家的必要性

彭真同志明确地指出：“管理国家，靠人治还是靠法制？一定要靠法制”，“这是总结建国以来几十年正反两方面的经验教训得出的结论。党内、党外、干部、群众，人人都必须守法，必须依法办事。这是国家长治久安，比较能经得起各种风险的一项根本保证。十一亿人的大国，没有法制，‘和尚打伞，无法无天’，各行其是，那怎么行？岂不要天下大乱？”共和国建立以来发生过的动乱充分说明，没有法制，就会像“文化大革命”那样，使广大干部群众遭受疯狂的迫害和打击，国民经济到了崩溃的边缘，林彪、“四人帮”一类野心家、阴谋家就要借社会无序的混乱状态，推波助澜，以售其奸，直至篡党夺权。惨痛的教训告诉人们：要防止这样的灾难重演，防止野心家、阴谋家篡夺党和国家的领导权，防止他们破坏安定团结的局面，就必须有健全的社会主义法制，“国家要强调社会主义法制，没有法制管不了”。要依据宪法和法律严厉制裁各种破坏社会主义民主的行为。任何组织、个人都必须守法、维护宪法的尊严和法律的权威。

依靠法制管理国家，不仅是保障国家长治久安的重要手段，也是发扬社会主义民主、建设社会主义民主政治的可靠途径。民主既要靠法制保证，也要通过法制得到体现。在人民民主专政的国家中，人民是国家的主人，但是只有当人民意志上升为国家意志，即成为体现人民根本利益的法律时，才能真正保证广大人民当家做主的权利。用法制管理国家，就是用人民的根本利益为原则管理国家，其本身就反映广大人民群众的需要，反映广大人民群众的普遍要求。从这个意义讲，依靠法制管理国家，是真正实现要全国人民“自己管理国家，自己掌握命运”的目的。（二）依据法制管理国家的前提条件

彭真同志认为重要的前提就是健全以宪法为核心的社会主义法律体系。宪法是国家根本大法，“是在党的领导下，经过全民讨论，由全国人民代表大会制定的”，它“确定了国家的根本制度和根本任务，具有最高的法律效力。宪法依据党和国家的纲领、路线、方针和基本政策”，“它是维护人民管理国家的权力和其他各项公民权利，并且制裁极少数破坏社会主义的敌对分子的有力武器。它代表十亿人民的根本利益和长远利益，同时也保证每个公民正当的个人利益和当前利益”，因此，宪法的权威关系国家政治的稳定，关系国家的安危。维护宪法的尊严，就保障了社会主义制度的巩固。

法制是管理经济的重要手段。由于历史的曲折性，我们国家的法制建设在一段时期内受到极大破坏。十一届三中全会以后，党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，经济基础和上层建筑的许多领域，越来越多的错综复杂的经济活动和利益关系，迫切要求有健全的社会主义法制来引导、规范、保障和约束。站在历史的高度，结合现实法律体系极不完备的状况，彭真同志在改革开放之初就看到立法任务的迫切与繁重，提出研究新情况，探讨新问题，总结新经验，使我们的工作更加适应客观发展的需要。彭真同志提出了有关立法的基本指导思想和原则：（1）在中国共产党的领导下，以最大多数人民的最大利益为根据，以宪法为准绳，为改革开放和社会主义现代化建设服务。（2）法律制定前，要做准备工作。对新的重大问题、重要改革一般需要一个探索、试验阶段。（3）根据实际经验，把经过革命和建设实践证明是正确的、成熟的东西用法律形式肯定下来。不要求写全，能写多少写多少，以后成熟了再补充。我们这样一个大国，各地政治、经济、文化发展很不平衡。法律只能解决最基本的问题。（4）立法要从中国的实际出发，中华人民共和国的法律不同于英美、欧洲大陆或者日本的法律，也不同于苏联、东欧的法律。要从调查现实的实际和历史的实际，按照社会主义原则制定法律。同时要吸收古今中外对我们有用的好经验，要解放思想，百家争鸣。（5）要走群众路线，鼓励大家讲不同的意见：听取各方面的声音，多谋善断，集思广益，避免或少出一些错误，在高度民主的基础上高度集中。同时也要严肃、精确，不要匆忙，不要急躁，不要草率从事。要有计划、有步骤地进行，做到既积极又慎重，以保持法律的严肃性和稳定性。（三）依靠法制管理国家的可靠保证

彭真同志认为，可靠的保证就是广大人民群众掌握了法律和比较健全的公、检、法专门机关的相结合。与资产阶级和一切剥削阶级的法律相比，社会主义法律最深厚的力量源泉就在于它充分地反映了人民的自主性和自主权利，它是由广大人民群众自觉遵守并加以自觉实施的行为规范。法律制定出来不能束之高阁，而应把它们交给亿万人民，法律一旦为“人民所掌握，就会变成维护社会主义民主和法制的强大力量”，“他们运用这个武器监督国家机关和任何个人依法办事，对任何违法行为，进行揭发、检举和斗争，就可以有力地保证法律的贯彻执行”。

把法律交给亿万人民的过程，实际上就是提高全民族的法律意识，在全体人民中树立法制观念，使全社会呈现遵纪守法的良好社会风气的过程。这其中，彭真同志特别重视法制宣传教育的功能。这是由于旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。建国后的一段时间对法制又不够重视，人们的法制观念十分淡薄。不懂法、不守法的行为时有发生。彭真同志说，“法律在实施前必须在干部和群众中广泛进行宣传教育”，“报纸、刊物、广播、电视等新闻舆论机关，在宣传宪法、动员人民群众遵守和维护宪法，揭露和批判各种违法行为等方面，要充分发挥自己的作用”。

说到把法律交给亿万群众，有一点不能忽视，那就是坚持在法律面前人人平等。这是关系法律能否在全社会范围内得到普遍实施，能否成为全国上下一体遵行的行为准则的关键问题。这一原则体现了社会主义民主的高度性、广泛性和真实性。为此，彭真同志反复加以强调，他说，在法律面前，“在它的实施上，所有公民都是平等的，任何公民都不允许有超越宪法和法律的特权”。当社会上一些人提出是法大还是哪级党委大、哪个党委书记大的问题时，彭真同志果断地回答说：“当然是法大，不论哪级党委，更不论哪个负责人，如果他的意见与法律不一致，那是他个人的意见，谁都得服从法律。”鉴于政法机关是以国家强制力为后盾的专门执法机关，是无产阶级专政用以保护人民、打击敌人的有力工具，彭真同志主张政法机关在“政治上、思想上、组织上必须纯洁。政法队伍要忠于党、忠于社会主义，即忠于人民，忠于祖国”，“政法队伍不纯洁，国家和人民的安全就没有保障”。为了使政法机关始终坚持正确的政治方向，出色地完成党和人民赋予的光荣使命，彭真同志还再三强调政法机关要自觉地坚持党的领导。三、改善和加强党对法制建设的领导

依靠法制管理国家，还要不要党的领导？彭真同志根据几十年实践的正、反两方面经验指出，没有党的领导，社会主义法制建设不可能进行，更谈不上健全。在中国这样的大国，要把十几亿人民的思想和力量统一起来向着建设社会主义这样一个伟大目标前进，要在广大的经济、文化很不平衡的地区实施统一的法制，没有一个强有力的能够真正代表人民、团结人民的共产党的领导，是绝不可能的。党的领导和加强法制并不矛盾。“坚持党的领导、遵从人民意志、严格依法办事，三者是一致的、统一的。”因为党领导人民制定法律，党也领导人民遵守法律，党的组织和党员在宪法和法律的范围内活动。问题在于党怎样领导，这就提出一个改善并加强党的领导的问题。归纳彭真同志的有关论述，主要的有：（一）党的领导是民主集中制的领导

民主集中制是我们党的基本组织原则，也是我们国家的政体。党只有在充分民主的基础上，才能集中全党的意见和智慧，也就是通过党员充分反映出来的全体人民的意见和智慧，才能代表全体人民的利益，提出正确的领导意见，正确的党的路线、方针、政策和主张。这就是党内的民主集中制。代表党的领导的意见、方针、政策又要依照国家的民主集中制原则，通过全体人民民主选举产生的国家权力机关，按照法律程序转变为国家的宪法和法律。在党的领导下，这样产生的宪法和法律，才真正是人民意志、国家意志的集中体现，才能成为对全社会具有普遍约束力的行为规范。因此，党的民主集中制和国家的民主集中制是联系在一起的。党对国家法制建设的领导应当是建立在党内民主基础上的民主集中制的领导。历史证明，如果党内民主集中制受到破坏，权力过分集中于党委，而党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记时，党的领导往往变成个人领导，个人领导发展下去还可能使个人凌驾于组织之上，那就必然要犯错误。

坚持党的领导是民主集中制的领导，就要做到：“第一，讨论问题，谁对听谁的，真理面前人人平等。第二，决定问题，少数服从多数，个人有意见可以提，可以保留，但行动上一定要服从多数人的意见，这样才会有行动上的一致。第三，执行决定（包括法律、纪律），法律面前人人平等，党纪面前人人平等。”就是要在民主的基础上集中，在集中指导下实行民主，特别注意“有人把原则、方针的指导同领导人个人的指导混为一谈，搞乱了”。坚持党的民主集中制，涉及党内民主、党内集中、党的纪律等诸多问题，但归根结底“还是按党章办事”。党章是全党各级组织和每个党员都必须遵循的根本行动准则。不按党章办事，就不会有全党的统一思想、统一行动，就不可能发挥党的领导作用。（二）党的领导是通过政治原则、政治方向、重大决策的领导，不是党委对法制建设的直接指挥、命令

党按照民主集中制原则领导国家的立法工作，并不是取代国家权力机关行使宪法赋予它的立法权，也不能超越法律程序。党对立法的领导主要是从以下五个方面进行：（1）提出立法工作的方针，制定重要法律的指导思想和原则；（2）领导和支持立法机关制定立法规划；（3）建议把经过实践证明是正确的，并且长期适用的党的方针、政策转变为国家的法律；（4）决定立法过程中遇到的需要党中央确定的重大方针政策问题、涉及经济行政方面的重大措施、国家管理体制问题、公民的重要权利和义务等重大问题；（5）提出关于宪法的制定和修改的建议。党对于法律的具体条文、法律的文字表达等，并不干预。“党是管方针、政策和原则问题，至于这样那样的具体问题，党管不了那么多，也不必管那么多。”党对法制建设的领导，还表现在对司法和执法的领导。对这些机关来说，必须坚持党的领导，重大问题必须向党委请示、报告。因为“政法机关是专政机关，掌握生杀大权”，“如果不要党的领导，或者自成系统，实行垂直领导，脱离各级党委的领导，不紧紧依靠党的领导，就不可能把工作做好，不可能胜利完成任务”。

党不仅领导人民制定法律，还领导人民遵守法律，执行法律。党对司法的领导主要体现为以下三点：（1）党委不是干预法院独立进行审判，干预检察院独立行使检察权，而是领导和支持法院、检察院排除干扰，依法独立行使职权；（2）党委检查、监督公安机关和其他司法机关严肃地、正确地执行法律，认真执行党和国家的方针、政策；（3）推荐政治上可靠，具有法律专业素质的干部到司法机关。政府是主要执法机关，党对政府的法制部门，对政府的执法和依法行政，也要实行领导和监督，是在法律范围内的方针、政策的领导，是通过党的政治思想工作和监督，通过领导政府部门中的党员和党组织严格依照法律和行政法规办事，保证法制在政府执法中能够贯彻执行，而不是代替和干预政府的行政工作。

党委如果不善于加强对法制建设的领导，而是过多地、具体地干预甚至干扰法律的执行，其结果必然是既削弱了党的领导，同时也削弱了法制建设。（三）党的领导必须依靠党组织和党员，特别是党员领导干部发挥模范带头作用

党的领导是一种政治责任，不是党组织和党员有什么特权。能不能领导好，不仅取决于有正确的政治思想，提出正确的主张，还取决于要身体力行，起表率和示范作用。只有领导者言行一致，被领导者才会真心实意地一同前进。在党员中普遍树立坚强的法制观念，就要动员、教育党员学法、用法、守法，必须破除某些党员中不自觉的封建特权观念残余，以为执政党的党员就可以不遵守法律，就可以超越法律之外，甚至在法律之上，以为自己是领导人就可以以言代法。“共产党员和革命干部，在法律面前只有带头、模范地遵守法律的义务，绝没有可以不守法的任何特权。对于违法犯罪的人，不管他资格多老，地位多高，功劳多大，都不能加以纵容和包庇，都应该依法制裁。在我们社会主义国家里，不允许言行不符，不允许有任何超越法律之外或者凌驾于法律之上的特权。”如果说有特殊的话，那就是党员比一般公民有更大的责任，有更高、更严格的要求，共产党员必须成为守法的模范。党员真正成为遵守法制的模范，党对法制建设的领导也就真正落到实处了，真正有了可靠的保证。（四）要有群众观点，贯彻群众路线

法制是民主的保障，关系广大人民群众的利益和要求。这就从本质上决定了加强和改善党对法制建设的领导，必须有群众观点，必须坚定不移地走群众路线。各级党组织和共产党员要牢固地树立全心全意为人民服务的思想，明白“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己的特殊利益”，共产党员应对革命和社会主义事业无限忠诚，全心全意为人民服务就是题中应有之义。

政法机关要坚持走群众路线，从历史上看，党的领导，专门机关与群众路线相结合，是政法工作的优良传统，从现实出发，“专门机关在党的领导下，与群众结合，就威力无穷，也能避免或少出乱子。”贯彻群众路线，就要和群众建立密切的血肉般的联系，“共产党员要了解人民在想什么，要求什么，反对什么，然后把人民的心声反映给党。这样，党的决定就会集中人民的共同意见，做人民愿做的事，不做人民不愿做的事，我们的事情才能办好”。有了这条，也就有了实事求是，再通过群众切身体验，感觉到我们的方针、路线是正确的，党的领导和法制建设就会共同发展。

学习彭真“在法律面前人人平等”的思想

所谓法律平等，最直接的含义就是相同的情形相同对待，不同的情况区别对待。更具体地说，法律面前人人平等的含义包括三个方面：（1）任何公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都一律平等地享有宪法和法律所规定的权利，也都平等地履行宪法和法律所规定的义务；（2）公民的合法权益都一律平等地受到保护，对违法行为一律依法予以追究，决不允许任何违法犯罪分子逍遥法外；（3）在法律面前，不允许任何公民享有法律以外的特权，任何人不得强迫任何公民承担法律以外的义务，不得使公民受到法律以外的惩罚。这三个方面合起来，是对法律面前人人平等原则的完整理解。

1954年，第一届全国人民代表大会召开，颁布了新中国的第一部《宪法》，法律平等的原则被庄严地写进里面：“中华人民共和国公民在法律上一律平等。”1954年《宪法》刚刚公布，同年9月17日，彭真在第一次全国人民代表大会第一次会议上发言，有针对性地阐述了“公民在法律面前人人平等”的原则。彭真指出：“我们的宪法，是属于社会主义类型的宪法，它和资产阶级类型的宪法不同，它是完全为了人民的，是保护人民的权利和合法的利益的，是社会主义建设和社会主义改造的武器；中华人民共和国的每一个公民，不管是属于什么民族、种族、性别和职业，不管是什么社会出身，信仰不信仰宗教或者信仰什么宗教，也不管是不是共产党员，是不是国家工作人员，有多高的地位，有过多大的功劳，都应该无例外地遵守它。”彭真一共讲了多个不管，都必须实践在法律面前人人平等，今天我们学习这一讲话，仍然具有极大的现实意义。

受中国几千年专制主义等级社会传统的影响，以及当时整个国际共产主义运动“左”倾的影响，宪法刚刚颁布不久，一些人就开始批判宪法的这一原则，戴了两顶帽子：一是认为这是资本主义的法制原则，我们社会主义国家不能用；二是认为这一原则没有阶级性，是主张“革命与反革命讲平等”。这一常识性、普遍性、现代性的原则在一个缺乏法治的环境下成了批判的对象，因而1975年宪法和1978年宪法均取消了这一原则。直到1982年宪法的颁布，才将法律平等原则重新入宪。一、人类从法律不平等到平等的演进

人与人之间在法律上应该是平等的，但是中国古代社会甚至世界各国古代社会几乎都长期存在法律上的不平等。主要表现在对经济、政治、文化、社会生活等方面各种各样特权等级的区别规定，我国古代的“八议”就是一个鲜明的例证。“八议”规定八种人享有减免刑罚的特权，实际上就是古时候的特权法。“八议”早在西周就开始出现，进入成文法则开始于三国时期的《魏律》。“八议”即：议亲，指皇帝和皇亲国戚；议故，指长期侍奉过皇帝的故旧；议贤，指有大德行的贤人君子；议能，指有大才能的人；议功，指建立了大功勋的人；议贵，指二品、三品以上的官员和一品爵位以上的贵族；议勤，指为皇帝日夜操劳的人；议宾，指前朝的国君和贵族。法律规定，属于“八议”范围的人若犯了死罪可以不死，司法机关不能随便审理，要先交大臣集议，然后奏请皇帝裁决。其他罪行以下，减一等处罚之，执法机关照此办理。

皇帝为了树立自己的无上权威，进一步巩固特权法，还赐给特殊人物丹书铁券。皇帝把丹书铁券作为颁发给功臣法律特权地位的凭信，用丹朱写在铁券上，以便永久保存。获得丹书铁券的大臣一般可以免死。唐以后铁券更加牢固，不是用丹书而是嵌金了。铁券上面的词有所封的爵衔、官职及受封的功绩等，另刻有“卿恕九死，子孙三死，或犯常刑，有司不得加责”。

法律不平等是政治不平等的最高体现。此外，在继承权、夫妇、职业、男女等社会生活的各方面都存在诸多的不平等规定。从世界范围看，各国类似的特权法普遍存在，例如，印度的种姓制度就是最典型的不平等制度，四个等级犯了同样的罪行，而判决结果是各不相同的。在婚姻上，上一个等级的男子取下一个等级的女子是顺婚，反之是逆婚，顺婚可以不论罪，而逆婚是要判刑的。

人类最早的平等观念产生于古希腊，公元前6世纪梭伦曾说：“制定法律，无贵无贱，一视同仁，直道而行，人人各得其所。”公元前594年，他当选为雅典执政官。当时的社会“恶人每每富有，好人却常贫困”，平民和贵族的矛盾斗争十分尖锐。严峻的社会现实使梭伦认识到，必须进行一场政治改革。他着手制定新的宪法和法律，扩大了公民范围，恢复了公民会议，使其成为最高权力机构，还创立了上诉法庭，使公民享有上诉权，可以控告长官，并可当选为陪审员，参与审理案件。梭伦能在雅典国家形成初期就提出“法律面前人人平等”的原则，并根据这一原则制定法律，这不能不说是他的一项历史功绩。梭伦是民主政治的建立者，公民大会和陪审法庭成为国家最高的权力机关和司法机构，官职由抽签选举产生；雅典国家的政体开始走上民主和法制的轨道。

资产阶级启蒙思想家针对封建专制制度而对“法律面前人人平等”原则进行了系统的发挥。在中世纪的欧洲，封建君主宣扬“君权神授”、“主权在君”，将君主凌驾于法律之上，对此，资产阶级启蒙思想家提出“主权在民”、“天赋人权”、“法律面前人人平等”等民主思想和法治原则。“法律面前人人平等”的思想第一次被法律所确认，是在1789年8月26日的法国国民会议上通过的《人权和公民权利宣言》。

在我国古代，也曾出现过一些关于法律平等的观念和理论，例如，“法”字本身就包含“平之如水”的含义；先秦法家的代表人物韩非子提出“法不阿贵”，“绳不绕曲”，“刑过不避大臣，赏善不遗匹夫”等。然而，法家是在排除国王之外的“法不阿贵”的。“法律面前人人平等”这一原则，是由清末民初的进步思想家从西方传入中国的。这一原则在中国第一次被规定在宪法中，是1912年3月11日公布的《临时约法》。二、特权法的意识在新中国成立初期的反映

彭真在第一部宪法颁布不久的讲话中系统地批评了特权法律的思想及其做法。他警觉地告诫人们，一些人在实践中破坏法律平等的原则，我们绝对不能掉以轻心，否则贻害无穷。彭真将特权意识大致分成六大类，指出了社会上特权法的意识非常严重。

第一类是居功自傲论。彭真说：“他们自以为过去有过一点‘功劳’或‘劳苦’，就觉得了不起，觉得党和国家应该允许他们超于法律之外，允许他们为所欲为。”这就是我们在前面提到的，封建社会“八议”的影响。这些人恨不得自己也有丹书铁券作为护身符，然后可以胡作非为而能逍遥法外。

第二类是干部特殊论。彭真说：“他们以为法律是只管老百姓或者只管‘小人物’的，至于‘大干部’、‘大人物’，只要注意执行党和国家的方针政策就够了，对法律遵守不遵守，是无关重要的。”这些人反对法律平等的原则。由于他们是很有能力的，往往掌握了中央或地方的重要权力，他们带头触犯法律平等原则的事例就时有发生。这就是后来人们常常诘问：权大还是法大？他们把权力看得比法律大得多，法律不过是任他们摆布的玩意。把干部看得比群众特殊，这一点在“文化大革命”结束之后依然存在，1983年，彭真在一次答记者问时还在告诫说：“各级国家机关和领导干部应当带头学好宪法……维护宪法，严格按照宪法办事。”

第三类是党员特殊论。彭真说：“一部分共产党员认为，共产党既然是国家的领导者，那末他们只要遵守党的纪律就行，对于遵守国家法律，似乎马虎一点也不要紧。”共产党既然是领导力量，所以一些党员就认为自己是特殊公民，凌驾于法律之上。在1980年4月的一次会议上，彭真说：“是法大，还是哪级党委大、哪个党委书记大？当然是法大。不论哪级党委，更不论哪个负责人，如果他的意见与法律不一致，那是他个人的意见。谁都得服从法律。”

第四类是人民特殊论。彭真说：“也有少数工人和农民同志认为，人民既然已经当家做主，就用不着再遵守什么法律。”这种观念是直接受到了“左”的阶级斗争理论的影响。政治上当然可以区别对待，在法律上就必须平等。其实在二十多年的极“左”实践中，涉及判死刑的时候，对贫下中农出身、工人出身的判词是一种说法，是“罪大恶极、极其残忍”之类；对出身不好的是另一种说法，是“反攻倒算、妄图复辟”之类。在量刑的轻重上根据政治地位，结果是有很大区别的。

第五类是多享受权利论。彭真说，还有一些人，“他们总想多享点权利，少尽点义务，甚至只追求法律所赋予的权利，不履行法律所规定的义务”。在极“左”的错误发展得严重的时候，一些人认为自己是国家的主人，可以坐享其成，其他人，特别是出身不好的就当做奴隶来役使。

第六类是国家机关特殊论。彭真说：“我们的国家机关，在遵守法律方面，可不可以有什么特殊呢？不可以……一切认为国家机关可以违法的思想，实际上是一种‘只许州官放火，不许百姓点灯’的反动统治阶级的思想，是和我们的宪法草案的精神根本不相容的，我们必须反对它。”公法人也不能犯法，更应该模范地遵纪守法。

在彭真的一系列论述中，排除了所有的法律特权思想。他曾经说：“贯彻执行宪法和法律，必须坚持‘公民在法律面前一律平等’的原则。宪法规定，任何组织或者个人‘都必须遵守宪法和法律’，‘都不得有超越宪法和法律的特权’，‘一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究’。不管什么单位，不管什么人，党内党外，干部群众，只要是犯了法，依法该怎么处理就怎么处理。不这么办，还有什么社会主义法制！”三、法律面前人人平等被破坏的原因

法律面前人人平等为什么一再遭到破坏？为什么在20世纪50年代后期开始被批判，一直批判到1978年之后才停止？这主要是阶级斗争扩大化的理论的作用。随着这一错误理论的发展，法律的不平等加剧了。当时在国家公民的队伍里面存在五种人、九种人、十八种人之说。反革命分子作为公民，在一定时间里政治上对他们进行专政是必要的，但是他们在奉公守法的情况下，是应该享有与公民平等的法律上的权利的。在他们犯法的情况下，对他们的量刑与人民队伍的公民量刑应该是一个标准，应该是平等对待。但是，在当时理论指导下，这些人犯罪要再加上“复辟资本主义”的罪行，是罪加一等的。而人民群众犯罪，罪名是“受了剥削阶级”的影响而已。

彭真在“文化大革命”之后彻底纠正了这些做法。在特别法庭审判林彪、“四人帮”反革命集团的时候，就彻底摒弃了“左”倾理论的束缚，采取了法律面前人人平等的原则。彭真在审判前做了一次讲话，他说：“我们的审判原则是什么？一条，以事实为依据，以法律为准绳。再一条，法律面前人人平等。刑事诉讼法规定，对于一切案件的判处都要重证据，重调查研究，不轻信口供，只有口供没有其他证据的，不能定罪判刑；没有口供，被告不承认，但证据充分确实的，可以定罪判刑。当时定这一条是为了防止逼供信，现在江青却说这是专门对付她的。不管被告是否认罪，可以按照证据依法定罪。法律面前人人平等，这一条对江青等当然同样适用。”在审判这两个反革命集团的时候，没有政治罪名的术语，只是涉及他们违法的地方才判刑，这是历史的进步。四、政治平等是法律平等的前提

平等意识涉及方方面面，涉及哲学、政治学等。彭真在1965年还勇敢地提出了“在真理面前人人平等”的口号。彭真说：“党内也好，人民内部也好，不论你是党和国家的领导人，还是文艺工作者、普通老百姓，在真理面前人人平等，这个地方只能服从真理……一切人，不管谁，都应该坚持真理，随时修正错误，在真理面前人人平等。”在社会主义国家，平等应该体现在一切领域，如果你垄断了真理的权力，更是可怕的，你可以颠倒黑白、指鹿为马，那么，法律也只能是一纸空文。彭真的平等思想是中国新文化运动的伟大成果，是启蒙精神在中国的开花结果。

彭真深深知道政治上平等对于法律面前人人平等的意义，所以多次提出领导与人民群众、国家工作人员与人民群众、司法工作人员与老百姓、国家领导人与其他公民都应该是平等的。

1956年4月4日，他在全国公安厅局长会议上说：“我们是人民的勤务员，绝不能踩在人民的头上。从毛主席到每一个共产党员、每一个工作人员，都是人民的勤务员。我们的解放军也是如此，从元帅到士兵，都是人民的警卫员、勤务员。”公安、警察也是如此，不能学习旧社会的衙门做法。

1961年7月8日，彭真在中共北京市委工作会议上说：“我们的党，我们每一个人，都是为劳动人民服务的勤务员。我们不是官僚，不是剥削者，也不是创造这个那个的上帝、菩萨、神仙……现在，有人也说自己是劳动人民的儿子，其实他根本没有把自己当成劳动人民的儿子，而是把自己当成人民的老爷、上司……现在，我们党取得了胜利，取得了政权，有些同志不知不觉地变成了官僚，骑在群众的头上，成了人民群众的老爷……特权的形成，不把自己看成人民群众的一员，不把自己看成人民的勤务员，而把自己看成是群众的老爷。这个问题如果不解决，不但会使我们脱离人民群众，并且会断送一部分干部、党员，甚至断送革命。”其实，彭真当时已经看到了大量的现象，一部分领导干部，一部分国家工作人员，已经成为骑在人民群众头上的老爷，作威作福、横行霸道、高高在上，以为自己是国家的主人。

其实，这些人就是具有极严重的特权思想，以为自己可以欺辱别人，比别人高一等，根本没有法律面前人人平等的现代意识。1979年6月26日，彭真在第五届全国人民代表大会第一次会议上的报告批评了许多错误的思想意识。对于法律和政策，他说：“共产党员、干部首先应当严格遵守，带头执行。党员干部遵守和执行法律，就是服从全国人民的意志，就是服从党的领导，就是维护人民的利益。”他说：“在法律面前人人平等，是我们全体人民、全体共产党员和革命干部的口号，是反对任何人搞特权的思想武器。共产党员和革命干部，在法律面前只有带头、模范地遵守法律的义务，决没有可以不守法的任何特权。对于违法犯罪的人，不管他资格多老，地位多高，功劳多大，都不能加以纵容和包庇，都应该依法制裁。在我们社会主义国家里，不允许言行不符，不允许有任何超越法律之外或者凌驾于法律之上的特权。特权思想实质上是几千年来骑在人民头上作威作福的封建统治者思想的反映，是使我们的干部腐化堕落的思想，是毁灭我们干部的思想，是破坏革命法制的思想，甚至可以发展为破坏我们国家和党的思想，我们必须批判它和肃清它。”这可以说是补课，补中国缺乏启蒙精神的课。

法律面前人人平等的思想经过多年的批判，许多人转不过弯，总认为法律是给老百姓定的，不是给领导人定的，不是给干部定的。或者说，干部遵守一些党纪就可以了。所以，在“文化大革命”结束之后，彭真多次在各种会议上讲法律面前人人平等的思想。他在1980年4月的一次会议上说，要在法律面前人人平等，这是毛主席主持起草的1954年《宪法》上明确规定了的。要有法必依，执法必严，违法必究。党的主席、人大的委员长、政府的总理，谁都要守法。封建时代也讲，王子犯法与庶民同罪，但其实只是说说而已的空话。同时，他讲的是王子犯法，而不是讲王，王是可以不守法的。我们是所有的人都要守法，法律面前人人平等。在这里，彭真甚至把国家领导人都一一列出来，警示其他人，说明法律的至高无上的地位。

正因为社会上缺乏平等意识，历史上缺乏平等的启蒙精神宣传，所以，在新中国存在大量的特权法律意识。意识是社会存在的反映，是经济关系的反映，是政治关系的反映。在这些非平等社会状况面前，存在特权法律意识就是必然现象。所以说，政治平等是法律平等的前提。五、当前的意义

众所周知，在彭真讲话之后不久，他的这一观点受到了极“左”思潮的批判，推迟了中国法治的步伐，令人非常遗憾。多少年过去了，人们更加认识到，在法律面前、在真理面前人人平等的重要性，这也应该是现代社会的常识。直到彭真讲话的五十多年之后，中国在理论上还在探讨法律面前人人平等的思想。彭真说：“‘文化大革命’中，党、国家和人民吃了很大的苦头，大家记忆犹新。要防止那样的灾难重演，就必须有健全的社会主义法制，任何组织、个人都必须守法，也就是服从全国人民的意志。这样，我们国家的安定才能有坚实的基础。”

当前，法律面前人人平等成为全体党员、全国人民、全民族的共识，任何人都不能超于法律之外。在改革开放的三十多年里，有许许多多违法的高级干部，甚至中央一级的领导干部，包括全国人大常委会副委员长成克杰这样的人物犯了法，同样受到了处罚，有的甚至判了死刑。这是社会进步的充分体现。

但是，不可否认，在人民群众中，在干部队伍中依然存在特权法的思想意识，只是比当年减轻了一些。

当今我国应该全面推进法律面前人人平等原则。

一是在政治上反对特权，惩治腐败，维护法律的权威；政府的权力是人民赋予的，党的领导权力是全体党员赋予的。不能把党和人民赋予的权力为个人所用，当了领导就高高在上，唯我独尊，不再与人民群众平起平坐了。

二是在法律上清理和完善立法，保证法律自身的平等。法律的漏洞是最大的漏洞，法律本身的不平等是一切不平等的根源。我们应在经济上限制权力经济，缩小收入的差距。只有在经济上大体平等，才能在政治上、法律上逐步实现平等，促进社会的实质平等。

三是在思想观念上树立全社会普遍意义上的平等观。就新中国成立以后的经验证明，一系列不平等的政治意识是“左”的错误理论造成的，如当时农村的贫下中农、城市工人阶级瞧不起知识分子，更看不起其他阶级，觉得自己高人一等，这就是错误的理论潜移默化造成的，所以出现特权法的意识。今天这类错误的意识缩小了，这是社会进步的体现。

四是树立在制度面前人人平等的意识。全体干部、全体党员、全体公民，都要树立在制度面前人人平等的意识。社会竞争的起点必须是平等的，过程必须是平等的。结果肯定有差别，可以有差别，但是不能因为结果的不平等，就在起跑线上不平等，在运行过程中不平等。

当然，关于法律面前人人平等，在认识上有待深化，在宣传上应进行不懈的努力，让每一个国家干部、国家公务员、知识分子、普通公民都要了解平等的重要性，要以平等的姿态出现在公共场合，出现在社会生活的各个领域，营造一个社会主义民主、平等、自由的环境。

彭真与我国的人民代表大会制度及其建设

新时期彭真的人民民主思想

中国社会主义法制的主要奠基人彭真，在七十余年的革命生涯中，始终为实现人民民主而不懈奋斗。党的十一届三中全会后，彭真的人民民主思想又有了新的发展。研究彭真的人民民主思想，特别是他在新时期的人民民主思想对于我国社会主义民主法制的继续进步，具有十分重要的意义。一、人民民主从根本上讲就是全体人民掌握国家权力

早在中华人民共和国成立之初，彭真就鲜明地指出：“我们国家的政权是属于人民的，这一点共同纲领写得很清楚。什么人来管理这个政权呢？全国人民来管。”我们国家经过几十年的风风雨雨，特别是经过“文化大革命”的灾难后，彭真关于实现人民民主的思想更成熟了。1980年4月，他提出：“要全国九亿人民自己管理国家，自己掌握命运。要把权力放在九亿人民手里。”他在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出：“人民民主专政的国家性质决定，在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。”他强调：“十亿人民掌握国家权力，是维护人民的根本利益的可靠保证，也是我们的国家能够经得起各种风险的可靠保证。”正是基于这一思想，彭真亲自主持修订的1982年《宪法》明确地规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”彭真认为人民当家做主，是社会主义民主政治的本质和核心。他说，社会主义民主是历史上最高类型的民主。在我国，广大人民当家做主的社会主义民主，在粉碎“四人帮”以后，已经恢复和有了发展。但是，我国的经济、文化还比较落后，妨碍民主生活的因素还不少。发展社会主义民主，健全社会主义法制，还是长期的、艰巨的任务。我们要在宪法的基础上，坚持不懈地沿着使社会主义民主制度化、法律化的道路前进。我们一定能够在发展社会主义经济和文化的同时，逐步实现高度的社会主义民主。1985年11月，彭真更为明确地指出：“在我们的国家，人民是当家做主的。因此，我们能够也必须实行高度民主，即社会主义民主。”1987年11月，彭真即将从领导岗位退下来。他在第六届全国人大第二十三次常委会上，概括地阐述了他关于人民民主的基本思想。他讲道，宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。10亿人民如何行使民主权利，当家做主，这是一个很大的、根本的问题。我看最基本的是两个方面：一方面，10亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力。另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。彭真关于人民民主的论述，阐明了我们国家的社会主义性质和特征，划清了与资产阶级民主的界限。二、人民民主专政适合我国国情

1979年6月，彭真在第五届全国人大第二次会议上对《中华人民共和国刑法（草案）》进行说明时指出：“刑法（草案）是以马列主义、毛泽东思想为指针，结合我国实行工人阶级领导的、工农联盟为基础的人民民主专政即无产阶级专政的具体经验制定的。”彭真在这一讲话中使用“人民民主专政”这一概念，引起了许多人的关注。

在“文化大革命”以来的十多年中，人们听惯了“无产阶级专政的铁拳”、“无产阶级专政下的继续革命”一类提法，而人民民主专政的提法近乎绝迹。彭真在经历了“文化大革命”后恢复工作仅仅3个月，在全国人大会议这样郑重的场合，重新使用人民民主专政的概念，具有十分深刻的含义。人民民主专政本来就是无产阶级专政的一种具体形式，林彪、“四人帮”之流却抛弃人民民主专政的概念，以达到他们不可告人的目的。那时，党内在这个问题上的理论混乱，也到了无以复加的程度。彭真坚决主张恢复人民民主专政的提法，其重要意义之一，在于这样“可以防止对无产阶级专政的歪曲和滥用”。更重要的是，无产阶级专政在不同国家可以有不同形式，人民民主专政是中国共产党领导人民所创造的适合我国情况和革命传统的一种形式。在1949年共同纲领中，在1954年宪法中，在1956年中国共产党第八次全国代表大会的文件中，我们一直把我国的国家政权称为人民民主专政。工人阶级是我国的领导阶级，它在总人口中是少数，但有广大农民作为巩固的同盟者，并且在长期的革命和建设过程中形成了共产党领导的极其广泛的统一战线。我们国家能够在最广大的人民内部实行民主，专政的对象只是极少数人。正如彭真指出的：“人民民主专政的提法，确切地表明我国的这种阶级状况和政权的广泛基础，明白地表示出我们国家政权的民主性质。”《中华人民共和国宪法》第1条明确规定了“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。这是关于我们国家性质的规定，是我们的国体。三、没有法制就没有民主

党的十一届三中全会指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”在那次会议前召开的中央工作会议上，邓小平指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”彭真完全赞成中央全会的上述决议和邓小平的意见。

1979年6月，彭真指出：“现在有些地方和单位，人民的积极性和创造性还受到压抑，人民的人身权利、民主权利和其他权利有时还得不到可靠的保障。这一切表明，要发展社会主义民主，必须逐步健全社会主义法制，使九亿人民办事有章可循，坏人干坏事有个约束和制裁。因此，‘人心思法’，全国人民都迫切要求有健全的法制。”同年7月，彭真更明确指出：“没有社会主义法制，就没有社会主义民主。”

为什么没有社会主义法制就没有社会主义民主？一方面，是由于要使全国人民“办事有章可循”。也就是说，实现人民民主，必须遵循一定的程序，这是需要由宪法和法律加以规定的。1979年年初彭真恢复工作之后，首先针对“文化大革命”中民主法制荡然无存的深刻教训，抓紧重新制定了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，首先着手恢复人民民主的法制条件。

彭真指出：“作为国家和社会的主人，我国人民在法律上和事实上享有空前广泛和真实的民主权利。宪法对公民的自由和权利作了充分的规定和切实的保障。限制只有一条，就是‘公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利’。作这样的限制，对于保障最大多数人民的最大利益，以及保障公民个人的合法的自由和权利，是完全必要的。难道一个公民在行使自由和权利的时候，可以任意损害国家的、社会的、集体的利益，可以任意侵犯其他公民的合法的自由和权利吗？问题很清楚，如果允许这样，那就谁都不可能享有真实的自由和权利了。”

另一方面，是为了使“坏人干坏事有个约束和制裁”。也就是说，“对人民实行民主，对人民的敌人实行专政，是一个问题的两个方面。保护人民同打击敌人、惩罚犯罪是统一的”。1979年彭真刚一复出，就主持制定了我国第一部《刑法》。同时通过的《刑事诉讼法》，也根据“文化大革命”的教训，从程序法的角度，为防止滥行逮捕、拘留，诬陷干部群众，侵犯干部群众的人身权利、民主权利和其他权利，作出了一系列有效规定。四、人民通过人民代表大会制度管理国家

全体人民行使民主权利当家做主的最基本的方面之一，是全体人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力。

彭真指出，人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度。全国人大是最高国家权力机关，全国人大常委会是它的常设机关，国务院是它的执行机关，是最高国家行政机关，它统一领导地方各级政府的工作。“各级人大是国家权力机关，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。行政机关、司法机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。一句话，即人民经过他们的代表行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力。”

彭真认为，我们国家政治体制的改革和国家机构的设置，都应当是从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力，真正成为国家的主人。他说：“国家机构的设置和职责权限的规定，要体现这样的精神：在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关，即全国人大和地方各级人大，充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它们的贯彻执行上，必须实行严格的责任制，以求提高工作效率。这种责任制对于发展社会主义民主，保证人民行使国家权力，是不可缺少的。人民通过国家权力机关作出决定以后，只有这些决定得到行政机关的迅速有效的执行，人民的意志才能得到实现。”

从这些论述中可以清楚看出，彭真坚持的是人民代表大会政治制度和民主集中制的政体原则。其中的核心问题是，人大是国家权力机关，它享有立法权和国家重大问题的决策权，行政、司法机关则是其执行机关，三者之间并非互相制衡的关系。这是根本有别于西方一些国家的“三权分立”政体的。早在1941年，彭真向中共中央政治局和毛泽东报告晋察冀工作时曾指出：“民意机关应是全权的政权机关，各级政府行政委员会及其首长应由民意机关选举，并由民意机关罢免，政府对民意机关（各级的参议会）的决定有绝对服从的义务。民意机关不但有选举、罢免政府行政人员之权，而且有创制、复决之权，是行政机关的‘上司’。”“在政体问题上，民意机关与行政机关坚定贯彻民主集中制这个根本组织原则，反对国民党的所谓政权要民主、治权要集中的论调。”

在我们研究彭真新时期关于人民代表大会制度和民主集中制政体的论述时，倍感他1941年的上述意见实在是弥足珍贵的。五、必须保障人民行使选举权利

彭真认为，保障人民自由行使选举权利和罢免权利，是人民当家做主、管理国家的重要保证，也是实行民主集中制的重要基础。

1979年，彭真刚恢复工作就积极推动对选举制度进行改革。

选举制度改革的两项重要内容，一是明确了差额选举的原则；二是规定了充分民主的候选人提出办法，即中国共产党、各民主党派、各人民团体和任何选民或者代表（只要有3人以上附议）都可以提出代表候选人。

彭真反复强调必须依法选举。彭真认为：“选举权是人民的民主权利中的一项基本权利，除了依法剥夺的以外，是不能允许任何人随意剥夺的。侵犯人民的选举权利是非法的。”关于投票，他指出：“选举要无记名投票，保证选民能够自由行使选举权利。领导对候选人可以介绍，但是选不选，由选举人自己决定。可以投赞成票，也可以投反对票，可以弃权，也可以另选其他人。投票结束后，应把选票封存起来，不允许任何人查什么人投了谁的票，什么人没投谁的票，更不允许因此打击报复。”

关于差额选举，他指出：“候选人多于应选人的不等额选举是搞好选举的关键之一。”关于直接选举的范围，他指出：“县级以下直接选举是好的。省级人大代表、全国人大代表是间接选举好还是直接选举好？我们国家这样大，人口这样多，有些省的人口，比世界有些中等国家的人口还多，政治、经济、文化发展又很不平衡，交通又很不发达，全国人大代表如果直接选举，许多人下面不了解，联系选民也不方便。现在，省级和全国人大代表间接选举比较适合我国实际情况，它可以保证人民更好地管理国家大事。”

选举制度改革经过几十年的实践证明，符合我国的国情，体现了人民民主的广泛性。正如彭真指出的：“人民通过民主选举产生的代表行使权力，组织政府，管理国家，并且监督和有权罢免各级政权的组成人员，这是人民最大的、最根本的权利。”

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